—

w imieniu Polkomtel sp. z o.o. przez M. Bieniek oraz E. Barembruch, radców prawnych,

—

w imieniu Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej przez S. Szablińskiego, radcę prawnego,

—

w imieniu rządu polskiego przez B. Majczynę, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez J. Hottiaux oraz L. Nicolae, działające w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 28 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej) (Dz.U. 2002, L 108, s. 51) oraz art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 3 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywy o dostępie) (Dz.U. 2002, L 108, s. 7).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Polkomtel sp. z o.o. (zwaną dalej „Polkomtelem”) a Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanym dalej „Prezesem UKE”), przy udziale Orange Polska S.A., dawniej Telekomunikacja Polska S.A. (zwanej dalej „Orange Polska”), w przedmiocie decyzji wydanej przez Prezesa UKE w ramach sporu między tymi przedsiębiorstwami dotyczącego warunków współpracy i zasad rozliczeń w odniesieniu do usług dostępu do numerów niegeograficznych.

3

Na nowe ramy regulacyjne mające zastosowanie do usług łączności elektronicznej składają się dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. 2002, L 108, s. 33 – wyd. spec. w jęz. pol., rozdz. 13, t. 29, s. 349, zwana dalej „dyrektywą ramową”) i towarzyszące jej dyrektywy szczegółowe, a mianowicie dyrektywa 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (Dz.U. 2002, L 108, s. 21 – wyd. spec. w jęz. pol., rozdz. 13, t. 29, s. 337), dyrektywa o dostępie, dyrektywa o usłudze powszechnej oraz dyrektywa 97/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. dotycząca przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (Dz.U. 1998, L 24, s. 1).

4

Artykuł 8 dyrektywy ramowej określa cele prowadzonej polityki oraz zasady regulacji, których poszanowanie powinny zapewnić krajowe organy regulacyjne (zwane dalej „KOR”). Ustępy 3 i 4 tego artykułu brzmią następująco:

„3.   [KOR] będą wspierać rozwój rynku wewnętrznego m.in.:

[…]

[…]

4.   [KOR] będą promować interesy obywateli Unii Europejskiej m.in.:

[…]

[…]”.

5

Artykuł 20 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami”, przewiduje w ust. 3:

„Rozstrzygając dany spór, [KOR] wyda decyzje przy uwzględnieniu celów określonych w art. 8. Jakiekolwiek obowiązki nałożone na przedsiębiorstwo przez [KOR] w związku z rozstrzyganiem sporu powinny być zgodne z postanowieniami niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych”.

6

Artykuł 1 dyrektywy o dostępie, zatytułowany „Cel i zakres”, przewiduje:

„1.   Zgodnie z ramami prawnymi określonymi w [dyrektywie ramowej] niniejsza dyrektywa harmonizuje sposób, w jaki państwa członkowskie regulują dostęp do sieci łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących i wzajemne połączenia. Celem dyrektywy jest ustanowienie ram prawnych, zgodnie z zasadami rynku wewnętrznego, dla regulowania stosunków pomiędzy dostawcami sieci i usług prowadzących do powstania zrównoważonej konkurencji, interoperacyjności usług łączności elektronicznej oraz korzyści dla konsumenta.

2.   Niniejsza dyrektywa określa prawa i obowiązki operatorów oraz przedsiębiorstw ubiegających się o wzajemne połączenia lub dostęp do ich sieci albo urządzeń towarzyszących. Określa ona zadania dla [KOR] w zakresie dostępu i wzajemnych połączeń […]”.

7

Artykuł 5 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawa i zakres odpowiedzialności [KOR] w zakresie dostępu i wzajemnych połączeń”, stanowi:

„1.   Dla realizacji celów określonych w art. 8 [dyrektywy ramowej] [KOR] wspierają i, w razie potrzeby, zapewniają, zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy, odpowiedni dostęp oraz wzajemne połączenia, jak również interoperacyjność usług, oraz wykonują swoje zadania w taki sposób, by promować wydajność, zrównoważoną konkurencję oraz zapewnić maksymalne korzyści dla użytkowników końcowych.

W szczególności i niezależnie od środków, które mogłyby zostać podjęte w stosunku do przedsiębiorstw dysponujących znaczącą pozycją rynkową zgodnie z art. 8, [KOR] mogą nakładać:

[…]

3.   Obowiązki i wymogi nałożone na podstawie ust. 1 oraz 2 będą obiektywne, przejrzyste, proporcjonalne i niedyskryminujące oraz będą realizowane zgodnie z procedurami przewidzianymi w art. 6 oraz 7 [dyrektywy ramowej].

4.   W zakresie dostępu i wzajemnych połączeń państwa członkowskie zapewnią, aby [KOR] mógł z własnej inicjatywy interweniować w uzasadnionych przypadkach, albo na wniosek jednej ze stron, w razie braku porozumienia pomiędzy przedsiębiorstwami, celem zapewnienia przestrzegania celów określonych w art. 8 [dyrektywy ramowej], zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy oraz procedurami, o których mowa w art. 6, 7, 20 oraz 21 [dyrektywy ramowej]”.

8

Artykuł 8 dyrektywy o dostępie, zatytułowany „Nakładanie, zmiana albo uchylenie obowiązków”, stanowi:

„1.   Państwa członkowskie zapewnią, by [KOR] były upoważnione do nakładania obowiązków, o których mowa w art. 9–13.

2.   Jeżeli, w wyniku analizy rynku przeprowadzonej zgodnie z art. 16 [dyrektywy ramowej], dany operator został wskazany jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku, stosownie do okoliczności, [KOR] nałożą na niego obowiązki wymienione w art. 9–13 niniejszej dyrektywy.

3.   Nie naruszając:

– […]

[KOR] nie będą nakładały obowiązków określonych w art. 9–13 na operatorów, którzy nie zostali wskazani zgodnie z ust. 2.

[…]

4.   Obowiązki nałożone zgodnie z niniejszym artykułem muszą opierać się na charakterze stwierdzonego problemu oraz muszą być proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 [dyrektywy ramowej]. Obowiązki te mogą być nałożone tylko po przeprowadzeniu konsultacji zgodnie z art. 6 oraz 7 wspomnianej dyrektywy.

[…]”.

9

Artykuł 13 dyrektywy o dostępie, zatytułowany „Kontrola cen i obowiązki związane z systemem księgowania kosztów”, brzmi w ust. 1 następująco:

„[KOR] mogą nałożyć na operatorów, zgodnie z art. 8, obowiązki związane ze zwrotem kosztów oraz kontrolą cen, w tym obowiązki związane z określaniem cen w zależności od ponoszonych kosztów oraz obowiązki dotyczące systemów księgowania kosztów, w odniesieniu do udostępniania szczególnych rodzajów wzajemnych połączeń lub dostępu, jeżeli przeprowadzona analiza rynku wskazuje, że dany operator mógłby, w przypadku braku efektywnej konkurencji, utrzymywać ceny na stosunkowo wysokim poziomie albo wymuszać ze szkodą dla użytkowników końcowych […]”.

10

Dyrektywa o usłudze powszechnej przewiduje w motywie 38:

„Dostęp użytkowników końcowych do wszystkich zasobów numerowych [w Unii] jest zasadniczym warunkiem wstępnym dla poszczególnych rynków [jednolitego rynku]. Powinien on obejmować bezpłatne numery telefoniczne, stawki specjalne oraz inne numery niegeograficzne, z wyjątkiem przypadków, w których wywoływany abonent postanowił, z powodów handlowych, ograniczyć dostęp z pewnych obszarów geograficznych […]”.

11

Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres i cele”, przewiduje między innymi, że „[c]elem [owej dyrektywy] jest zapewnienie dostępu w całej [Unii] do publicznie dostępnych usług dobrej jakości poprzez skuteczną konkurencję i wybór, a także zajęcie się okolicznościami, w jakich rynek nie zaspokaja w sposób zadowalający potrzeb użytkowników końcowych”.

12

Artykuł 2 akapit drugi lit. f) owej dyrektywy zawiera następującą definicję:

„»numery niegeograficzne« to numery istniejące w krajowym planie numeracji, które nie są geograficzne. Zalicza się do nich m.in. (numery) komórkowe, bezpłatne i płatne po najwyższych stawkach [o podwyższonej opłacie]”.

13

Artykuł 28 tej dyrektywy, zatytułowany „Numery niegeograficzne”, przewiduje:

„Państwa członkowskie zapewniają użytkownikom końcowym z innych państw członkowskich możliwość dostępu do numerów niegeograficznych na ich terytorium w przypadku, gdy jest to technicznie i ekonomicznie możliwe, z wyjątkiem przypadków, gdy wywołany abonent zdecydował, z powodów handlowych, ograniczyć wywołania przychodzące z określonych obszarów geograficznych”.

14

Artykuł 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 listopada 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, dyrektywę 2002/58/WE dotyczącą przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów (Dz.U. 2009, L 337, s. 11), zatytułowany „Zmiany [dyrektywy o usłudze powszechnej]”, przewiduje w pkt 19:

„art. 28 otrzymuje brzmienie:

»Artykuł 28

Dostęp do numerów i usług

1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby – w przypadku gdy jest to technicznie i ekonomicznie wykonalne oraz z wyjątkiem sytuacji, gdy wywoływany abonent postanowił ze względów handlowych ograniczyć dostęp stron wywołujących z poszczególnych obszarów geograficznych – odpowiednie krajowe organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki w celu zapewnienia, aby użytkownicy końcowi mieli możliwość:

[…]«”.

15

Zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/136 do dnia 25 maja 2011 r. państwa członkowskie miały przyjąć i opublikować przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy.

16

Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz. 1800), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezesa UKE z dnia 6 maja 2009 r. (zwanej dalej „Prawem telekomunikacyjnym”):

„W przypadku niepodjęcia negocjacji, odmowy dostępu telekomunikacyjnego przez podmiot do tego obowiązany lub niezawarcia umowy w terminie, o którym mowa w ust. 1, każda ze stron może zwrócić się do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków współpracy”.

17

Artykuł 28 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego brzmi następująco:

„Prezes UKE podejmuje decyzję o dostępie telekomunikacyjnym w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2, biorąc pod uwagę następujące kryteria:

[…]”.

18

Artykuł 79 ust. 1 tejże ustawy przewiduje:

„Operator publicznej sieci telefonicznej zapewnia użytkownikom końcowym swojej sieci oraz użytkownikom końcowym z innych państw członkowskich możliwość, w przypadku gdy jest to technicznie i ekonomicznie wykonalne, zrealizowania połączenia do numeru niegeograficznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem przypadków, gdy wywoływany abonent ograniczył połączenia przychodzące od użytkowników końcowych zlokalizowanych w poszczególnych obszarach geograficznych”.

19

Polkomtel i Orange Polska udostępniają publicznie sieci łączności elektronicznej oraz świadczą swoim abonentom usługi łączności elektronicznej. Ponieważ Polkomtel i Orange Polska nie doszły do porozumienia w sprawie ustalenia zasad współpracy oraz rozliczeń z tytułu dostępu użytkowników sieci Polkomtelu do usług sieci inteligentnej wykorzystujących numery niegeograficzne realizowanych za pośrednictwem sieci Orange Polska, do Prezesa UKE wpłynął wniosek o rozstrzygnięcie sporu.

20

Decyzją z dnia 6 maja 2009 r. Prezes UKE rozstrzygnął wspomniany spór, nakładając między innymi na Polkomtel obowiązek zapewnienia abonentom tej spółki dostępu do realizowanych w sieci Orange Polska usług wykorzystujących numery niegeograficzne w zamian za wynagrodzenie wnoszone przez tę drugą spółkę.

21

W decyzji tej Prezes UKE określił także zasady rozliczeń między tymi przedsiębiorstwami z tytułu wspomnianego dostępu. Uznawszy, że rozpoczęcie połączenia w sieci Polkomtelu wymagało zaangażowania podobnych zasobów sieciowych co zakończenie połączenia w tej sieci, Prezes UKE określił w szczególności stawkę za wspomniane rozpoczęcie połączenia kierowanego do sieci Orange Polska odwołując się do poziomu stawki za zakończenie połączenia w sieci Polkomtelu.

22

Polkomtel zaskarżył decyzję Prezesa UKE z dnia 6 maja 2009 r. odwołaniem wniesionym do Sądu Okręgowego. Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. sąd ów oddalił żądanie uchylenia wspomnianej decyzji. Od wyroku Sądu Okręgowego Polkomtel wniósł apelację do Sądu Apelacyjnego w Warszawie, który oddalił ją wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. Wówczas Polkomtel wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego.

23

Sąd Najwyższy zastanawia się w pierwszej kolejności nad czasowym oraz przedmiotowym zakresem stosowania prawa Unii w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym. Sąd ten zaznacza, po pierwsze, że decyzja Prezesa UKE z dnia 6 maja 2009 r. została wydana przed wprowadzoną dyrektywą 2009/136 zmianą art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, a w konsekwencji przed upływem terminu na transpozycję do prawa krajowego pierwszej z wymienionych dyrektyw. Po drugie, wspomniany art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, w pierwotnym brzmieniu, zobowiązywał państwa członkowskie do zapewnienia użytkownikom końcowym z innych państw członkowskich możliwości dostępu do numerów niegeograficznych na ich terytorium. Unormowanie krajowe obowiązujące w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym przewidywało zaś obowiązek zapewnienia wszystkim użytkownikom końcowym możliwości dostępu do numerów niegeograficznych na terytorium Polski. W związku z powyższym sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy unormowanie to mogło nakładać obowiązek o zakresie szerszym niż obowiązek przewidziany we wspomnianym artykule.

24

W drugiej kolejności sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy KOR jest uprawniony do nałożenia na operatorów, na podstawie art. 5 ust. 1 dyrektywy o dostępie, obowiązków służących wdrożeniu art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej. W tym względzie sąd odsyłający ma wątpliwości zwłaszcza w związku z obowiązkiem uwzględnienia wolności prowadzenia działalności gospodarczej ustanowionej w art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz ewentualną kolizją w rozpatrywanym wypadku między wspomnianą wolnością a zasadą ochrony konsumentów wyrażoną w art. 38 karty.

25

W trzeciej kolejności sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy w okolicznościach takich jak okoliczności rozpatrywane w postępowaniu głównym KOR jest uprawniony do określenia zasad rozliczeń między operatorami na podstawie art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie w związku z art. 5 ust. 1 tej dyrektywy oraz art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej. Zdaniem sądu odsyłającego powstaje bowiem pytanie o granice interwencji KOR w zakresie ustalania cen w ramach rozstrzygania sporu między przedsiębiorstwami nieposiadającymi znaczącej pozycji rynkowej. Sąd odsyłający zastanawia się również nad zgodnością takiej interwencji z wolnością prowadzenia działalności gospodarczej ustanowioną w art. 16 karty oraz nad tym, czy cel polegający na zapewnieniu ochrony konsumentów zagwarantowanej na mocy art. 38 karty może uzasadniać tę interwencję.

26

W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

27

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie może postanowić, iż operator publicznej sieci łączności elektronicznej powinien zapewnić dostęp do numerów niegeograficznych wszystkim użytkownikom końcowym swojej sieci w tym państwie, a nie jedynie użytkownikom końcowym z innych państw członkowskich.

28

Pytanie to wynika z okoliczności, że wspomniany art. 28 przewidywał jedynie, w dniu wydania decyzji Prezesa UKE, spoczywający na państwach członkowskich obowiązek zapewnienia użytkownikom końcowym z innych państw członkowskich możliwości dostępu do numerów niegeograficznych na ich terytorium, wówczas gdy było to technicznie i ekonomicznie możliwe – z wyjątkiem wypadków, gdy wywołany abonent zdecydował, z powodów handlowych, ograniczyć wywołania przychodzące z określonych obszarów geograficznych, natomiast art. 28 wspomnianej dyrektywy, zmienionej dyrektywą 2009/136, przewiduje obecnie w ust. 1 lit. a), że „[p]aństwa członkowskie zapewniają, aby […] odpowiednie krajowe organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki w celu zapewnienia, aby użytkownicy końcowi mieli możliwość dostępu [w Unii] do usług wykorzystujących numery niegeograficzne oraz możliwość korzystania z takich usług”.

29

W tym względzie należy zbadać, czy przepis prawa krajowego, taki jak art. 79 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, zawierający zasadniczo szerszy obowiązek aniżeli obowiązek przewidziany w art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, nie sprzeciwia się celom wyznaczonym w tej dyrektywie.

30

Należy zaznaczyć, że w motywie 38 wspomnianej dyrektywy mowa w sposób ogólny o tym, iż dostęp użytkowników końcowych do wszystkich zasobów numeracyjnych w Unii, w tym do numerów niegeograficznych, jest zasadniczym warunkiem wstępnym utworzenia jednolitego rynku.

31

Z art. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej wynika poza tym, że – w zakresie dyrektywy ramowej – dyrektywa o usłudze powszechnej dotyczy udostępniania sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej dla użytkowników końcowych. Jej celem jest zapewnienie w całej Unii – dzięki skutecznej konkurencji i skutecznemu wyborowi – dostępnych publicznie usług dobrej jakości.

32

Co się tyczy celów ram regulacyjnych, na które składa się dyrektywa o usłudze powszechnej, Trybunał zaznaczył w pkt 29 wyroku z dnia 11 marca 2010 r., Telekomunikacja Polska (C‑522/08, EU:C:2010:135), że choć w wykonywaniu swoich zadań KOR są – zgodnie z art. 8 ust. 4 lit. b) dyrektywy ramowej – zobowiązane promować interesy obywateli Unii poprzez zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumenta, to dyrektywa ramowa i dyrektywa o usłudze powszechnej nie przewidują pełnej harmonizacji w kwestiach związanych z ochroną konsumenta.

33

Ponadto zapewnienie użytkownikom z jednego państwa członkowskiego dostępu do numerów niegeograficznych, nawet w sytuacji o charakterze czysto krajowym, może przyczynić się do stworzenia rynku wewnętrznego, gdyż użytkownicy końcowi będący abonentami operatora z innego państwa członkowskiego korzystają z usług rozpoczęcia połączenia w sieci operatora z tego pierwszego państwa członkowskiego w czasie ich pobytu w tym państwie z powodu umów roamingowych zawartych między tymi operatorami.

34

Z powyższego wynika, że art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, interpretowany w świetle celów tej dyrektywy, nie sprzeciwia się unormowaniu krajowemu, takiemu jak unormowanie sporne w postępowaniu głównym, przewidującemu obowiązek zapewnienia dostępu do numerów niegeograficznych na terytorium krajowym wszystkim użytkownikom końcowym.

35

Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pierwsze z postawionych pytań należy odpowiedzieć, że art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, iż państwo członkowskie może postanowić, że operator publicznej sieci łączności elektronicznej powinien zapewnić dostęp do numerów niegeograficznych wszystkim użytkownikom końcowym swojej sieci w tym państwie, a nie jedynie użytkownikom końcowym z innych państw członkowskich.

36

Polkomtel twierdzi, że pytanie trzecie jest niedopuszczalne z tego względu, iż spółka ta nie złożyła Orange Polska w trakcie negocjacji prowadzonych między tymi przedsiębiorstwami propozycji wymienionych przez sąd odsyłający, a dotyczących zasad rozliczeń z tytułu rozpatrywanych usług rozpoczęcia połączenia. Pytanie trzecie odnosi się zatem do okoliczności niezwiązanych z okolicznościami sprawy rozpatrywanej w postępowaniu głównym.

37

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału domniemywa się, iż postawione przez sąd krajowy pytania dotyczące wykładni prawa Unii w zakresie stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie sąd ten jest odpowiedzialny – przy czym prawidłowość tego ustalenia nie podlega sprawdzeniu przez Trybunał – mają znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie pytania sformułowanego przez sąd krajowy jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że żądana wykładnia prawa Unii nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź też gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego i prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r., Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom‑Boelhouwer, C‑485/12, EU:C:2014:250, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

38

Wspomnianego domniemania znaczenia dla sprawy nie może obalić sam fakt, że jedna ze stron postępowania głównego podważa określone okoliczności, których prawidłowość nie podlega sprawdzeniu przez Trybunał, a od których zależy określenie przedmiotu tego sporu (wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r., Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom‑Boelhouwer, C‑485/12, EU:C:2014:250, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

39

Ustalenie, czy Polkomtel złożył propozycje dotyczące zasad rozliczeń między tą spółką a Orange Polska z tytułu rozpatrywanych usług rozpoczęcia połączenia, stanowi zagadnienie odnoszące się do stanu faktycznego, które nie podlega ustaleniu przez Trybunał.

40

W konsekwencji należy uznać, że pytanie trzecie jest dopuszczalne.

41

Poprzez pytania drugie i trzecie, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 5 ust. 1 oraz art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie w związku z art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, że umożliwiają one KOR, w ramach rozstrzygania sporu między dwoma operatorami, nałożenie na jednego z tych operatorów obowiązku zapewnienia użytkownikom końcowym dostępu do usług wykorzystujących numery niegeograficzne realizowanych w sieci drugiego operatora oraz określenie, na podstawie art. 13 dyrektywy o dostępie, zasad rozliczeń między wspomnianymi operatorami z tytułu tego dostępu, takich jak zasady sporne w postępowaniu głównym.

42

W powyższym względzie należy przypomnieć, że dyrektywa o dostępie, która wpisuje się w ramy określone w dyrektywie ramowej, harmonizuje, zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i 2, sposób, w jaki państwa członkowskie regulują dostęp do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz ich wzajemne połączenia. Celem dyrektywy o dostępie jest ustanowienie, zgodnie z zasadami rynku wewnętrznego, ram prawnych regulujących stosunki między podmiotami udostępniającymi sieci i świadczącymi usługi, sprzyjających powstaniu zrównoważonej konkurencji oraz gwarantujących interoperacyjność usług łączności, przy jednoczesnym przysporzeniu korzyści konsumentowi. Dyrektywa ta określa między innymi cele przypisane KOR w zakresie dostępu i wzajemnych połączeń.

43

Artykuł 5 dyrektywy o dostępie dotyczy uprawnień i zakresu odpowiedzialności KOR w odniesieniu do dostępu i wzajemnych połączeń. Artykuł 5 ust. 1 tejże dyrektywy przewiduje, że dla realizacji celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej KOR wspierają i, w razie potrzeby, zapewniają, zgodnie z przepisami tej dyrektywy, dostęp oraz wzajemne połączenia na odpowiednim poziomie, jak również interoperacyjność usług, i promują przy tym wydajność gospodarczą, sprzyjając zrównoważonej konkurencji oraz przysparzając jak największych korzyści użytkownikom końcowym.

44

Trybunał orzekł już w tym względzie, że z brzmienia art. 5 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy o dostępie wynika, iż zadaniem KOR jest zapewnienie odpowiedniego dostępu oraz odpowiednich wzajemnych połączeń, jak również interoperacyjności usług przy pomocy środków, które nie zostały wyliczone enumeratywnie [zob. odnośnie do tej dyrektywy, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. 2009, L 337, s. 37), wyrok z dnia 17 września 2014 r., KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo].

45

W tych ramach, zgodnie z art. 5 ust. 1 akapit drugi lit. a) dyrektywy o dostępie i bez uszczerbku dla środków, które mogą zostać podjęte w stosunku do przedsiębiorstw posiadających znaczącą pozycję na rynku zgodnie z art. 8 tej dyrektywy, wspomniane organy powinny być władne nałożyć „obowiązki na przedsiębiorstwa, które kontrolują dostęp do użytkowników końcowych, w tym, w uzasadnionym przypadku, obowiązek wzajemnych połączeń ich sieci”, wyłącznie w celu zapewnienia możliwości połączenia typu koniec‑koniec (zob. odnośnie do tej dyrektywy, zmienionej dyrektywą 2009/140, wyrok z dnia 17 września 2014 r., KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

46

Artykuł 5 ust. 4 dyrektywy o dostępie uściśla zaś, że gdy KOR interweniują na wniosek zainteresowanych stron celem zapewnienia przestrzegania celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej, muszą one działać zgodnie z przepisami dyrektywy o dostępie oraz z procedurami, o których mowa w szczególności w art. 6, 7 i 20 dyrektywy ramowej.

47

Ponadto, zgodnie z art. 20 ust. 3 dyrektywy ramowej, przy wdrażaniu przewidzianej w tym artykule procedury rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami KOR uwzględniają cele określone w art. 8 dyrektywy ramowej, który przewiduje w ust. 3 lit. b), że KOR przyczyniają się do rozwoju rynku wewnętrznego między innymi poprzez wspieranie interoperacyjności usług ogólnoeuropejskich oraz możliwości połączenia typu koniec‑koniec.

48

Tym samym wspomniane przepisy dyrektywy ramowej oraz dyrektywy o dostępie pozwalają KOR na podjęcie, w ramach sporu między operatorami, środków służących zapewnieniu dostępu i wzajemnych połączeń na odpowiednim poziomie oraz interoperacyjności usług, takich jak decyzja nakładająca na operatora obowiązek zapewnienia użytkownikom końcowym dostępu do usług wykorzystujących numery niegeograficzne realizowanych w sieci innego operatora.

49

Jeśli chodzi o to, czy takie środki, kiedy są przyjmowane na podstawie art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, mogą zawierać obowiązki taryfowe, należy zaznaczyć, że w myśl art. 8 ust. 1 dyrektywy o dostępie państwa członkowskie powinny czuwać nad tym, by KOR były upoważnione do nakładania obowiązków określonych w art. 9–13 tej dyrektywy, w tym między innymi obowiązków związanych z kontrolą cen zgodnie z art. 13 wspomnianej dyrektywy. Na mocy art. 8 ust. 2 tejże dyrektywy, jeżeli w wyniku analizy rynku przeprowadzonej zgodnie z art. 16 dyrektywy ramowej operator został wskazany jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku, KOR nakładają na niego wspomniane obowiązki (zob. odnośnie do dyrektywy o usłudze powszechnej, zmienionej dyrektywą 2009/136, oraz do dyrektywy ramowej i dyrektywy o dostępie, zmienionych dyrektywą 2009/140, wyrok z dnia 17 września 2014 r., KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, pkt 40).

50

Na mocy art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie – bez uszczerbku dla niektórych przepisów, w tym dla art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, które to przepisy nakładają obowiązki na przedsiębiorstwa inne aniżeli te, które zostały wskazane jako posiadające znaczącą pozycję rynkową – KOR mogą nakładać związane z kontrolą cen obowiązki określone między innymi w art. 13 dyrektywy o dostępie wyłącznie na operatorów, którzy zostali wskazani jako posiadający znaczącą pozycję rynkową zgodnie z art. 8 ust. 2 tejże dyrektywy (zob. odnośnie do dyrektywy o dostępie, zmienionej dyrektywą 2009/140, oraz do dyrektywy o usłudze powszechnej, zmienionej dyrektywą 2009/136, wyrok z dnia 17 września 2014 r., KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, pkt 41).

51

W konsekwencji art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie należy interpretować w ten sposób, że z wyjątkiem wypadków określonych w niektórych przepisach, w szczególności w art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, KOR nie mogą nakładać obowiązków związanych z kontrolą cen, takich jak obowiązki określone w art. 13 dyrektywy o dostępie, na operatorów, którzy nie zostali wskazani jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku. A zatem art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie nie sprzeciwia się nałożeniu, w ramach stosowania art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, obowiązków związanych z kontrolą cen, takich jak obowiązki określone w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie, na operatora, który nie posiada znaczącej pozycji na danym rynku, o ile spełnione są przesłanki stosowania owego art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej (zob. podobnie odnośnie do dyrektywy o dostępie, zmienionej dyrektywą 2009/140, oraz do dyrektywy o usłudze powszechnej, zmienionej dyrektywą 2009/136, wyrok z dnia 17 września 2014 r., KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, pkt 42).

52

Z powyższego wynika, że KOR mogą, na podstawie art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, nakładać obowiązki taryfowe porównywalne z obowiązkami, o których mowa w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie, na operatora, który nie posiada znaczącej pozycji na rynku, ale który kontroluje dostęp do użytkowników końcowych, jeżeli takie obowiązki stanowią niezbędne i proporcjonalne środki w celu zapewnienia, by użytkownicy końcowi mogli mieć dostęp do usług wykorzystujących numery niegeograficzne w Unii (zob. odnośnie do dyrektywy o dostępie, zmienionej dyrektywą 2009/140, oraz do dyrektywy o usłudze powszechnej, zmienionej dyrektywą 2009/136, wyrok z dnia 17 września 2014 r., KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, pkt 43).

53

Tym samym KOR mogą między innymi w ramach sporu między operatorami nałożyć obowiązki taryfowe, takie jak zasady rozliczeń między wspomnianymi operatorami z tytułu dostępu użytkowników końcowych do usług wykorzystujących numery niegeograficzne realizowanych w sieci jednego z tych operatorów, jeśli obowiązki takie są niezbędne i proporcjonalne, co winien ustalić sąd krajowy.

54

Ponadto należy zauważyć, że art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie przewidują warunki, jakie muszą spełniać obowiązki nałożone przez KOR na operatorów udostępniających sieci lub świadczących usługi łączności elektronicznej zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 8 tej dyrektywy (zob. odnośnie do tej dyrektywy, zmienionej dyrektywą 2009/140, wyrok z dnia 17 września 2014 r., KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, pkt 45).

55

W szczególności art. 5 ust. 3 dyrektywy o dostępie przewiduje, że obowiązki i wymogi nałożone między innymi na podstawie ust. 1 tego artykułu powinny być obiektywne, przejrzyste, proporcjonalne i niedyskryminujące oraz powinny być realizowane zgodnie z procedurami przewidzianymi w art. 6 i 7 dyrektywy ramowej (zob. odnośnie do dyrektywy o dostępie, zmienionej dyrektywą 2009/140, wyrok z dnia 17 września 2014 r., KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, pkt 46).

56

Zgodnie z art. 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie obowiązki nałożone zgodnie z tym artykułem muszą opierać się na naturze stwierdzonego problemu, być proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej oraz mogą zostać nałożone jedynie po przeprowadzeniu konsultacji zgodnie z art. 6 i 7 dyrektywy ramowej (zob. odnośnie do dyrektywy o dostępie oraz do dyrektywy ramowej, zmienionych dyrektywą 2009/140, wyrok z dnia 17 września 2014 r., KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, pkt 47).

57

Z powyższego wynika, że środek taki jak środek sporny w postępowaniu głównym, przyjęty zgodnie z art. 5 ust. 1 oraz art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie w związku z art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej w celu zapewnienia użytkownikom końcowym jednego operatora dostępu do usług wykorzystujących numery niegeograficzne realizowanych w sieci innego operatora, powinien również spełniać przesłanki przypomniane w pkt 52, 55 i 56 niniejszego wyroku.

58

Ponieważ sąd odsyłający zastanawia się, czy KOR, do którego skierowany został wniosek o rozstrzygnięcie sporu między operatorami, ma możliwość ustalenia zasad rozliczeń w oparciu o stawki za zakończenie połączenia określone dla jednego z nich w zależności od ponoszonych kosztów, należy zauważyć, że art. 13 dyrektywy o dostępie nie normuje takich zasad. Zatem KOR powinny ustalić owe zasady i zagwarantować, że spełniają one przesłanki wymienione w art. 8 ust. 4 tej dyrektywy.

59

Ponieważ sąd ów zastanawia się także, w świetle wolności prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowanej w art. 16 karty, czy KOR ma możliwość wydania decyzji, takiej jak decyzja sporna w postępowaniu głównym, zastępującej umowę między zainteresowanymi operatorami, należy zaznaczyć, że karta, która weszła w życie w dniu 1 grudnia 2009 r., nie znajduje zastosowania ratione temporis do sytuacji spornej w postępowaniu głównym, gdyż decyzja Prezesa UKE została wydana w dniu 6 maja 2009 r.

60

Jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem swoboda wykonywania działalności zawodowej stanowi, podobnie zresztą jak prawo własności, część ogólnych zasad prawa Unii. Zasady te nie mają jednak charakteru bezwzględnego, lecz powinny być rozpatrywane w świetle ich funkcji społecznej. W konsekwencji prawo do swobodnego wykonywania działalności zawodowej, podobnie jak wykonywanie prawa własności, może zostać poddane ograniczeniom, pod tym wszakże warunkiem, że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają realizowanym przez Unię celom leżącym w interesie ogólnym i nie stanowią, ze względu na zamierzony cel, nieproporcjonalnej i nieakceptowalnej ingerencji naruszającej istotę zagwarantowanych w ten sposób praw (zob. podobnie wyrok z dnia 15 lipca 2004 r., Di Lenardo i Dilexport, C‑37/02 i C‑38/02, EU:C:2004:443, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).

61

Otóż bezsporne jest, że decyzja Prezesa UKE z dnia 6 maja 2009 r. została wydana na podstawie ustawy krajowej transponującej między innymi dyrektywę o usłudze powszechnej oraz dyrektywę o dostępie i czyni zadość celowi interesu ogólnego uznanemu w tych dyrektywach przez Unię, a mianowicie dostępowi użytkowników końcowych z Unii do usług wykorzystujących numery niegeograficzne. Zatem decyzja ta nie narusza wolności prowadzenia działalności gospodarczej, pod warunkiem że – jak zostało to już wskazane w pkt 55 i 56 niniejszego wyroku – obowiązki nałożone w ramach rozstrzygania sporu między zainteresowanymi operatorami były niezbędne i proporcjonalne, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.

62

Mając na względzie całość powyższych rozważań, na postawione pytania drugie i trzecie należy odpowiedzieć, że art. 5 ust. 1 oraz art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie w związku z art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, że umożliwiają one KOR, w ramach rozstrzygania sporu między dwoma operatorami, nałożenie na jednego z tych operatorów obowiązku zapewnienia użytkownikom końcowym dostępu do usług wykorzystujących numery niegeograficzne realizowanych w sieci drugiego operatora oraz określenie, na podstawie art. 13 dyrektywy o dostępie, zasad rozliczeń między wspomnianymi operatorami z tytułu tego dostępu, takich jak zasady sporne w postępowaniu głównym, pod warunkiem że owe obowiązki są obiektywne, przejrzyste, proporcjonalne, niedyskryminujące, oparte na charakterze stwierdzonego problemu i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej oraz że w stosownym wypadku zostały zachowane procedury przewidziane w art. 6 i 7 dyrektywy ramowej, co winien ustalić sąd krajowy.

63

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje: