EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 62013CC0058

Opinia rzecznika generalnego Wahl przedstawione w dniu 10 kwietnia 2014 r.
Angelo Alberto Torresi (C-58/13) i Pierfrancesco Torresi (C-59/13) przeciwko Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Macerata.
Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: Consiglio Nazionale Forense - Włochy.
Odesłanie prejudycjalne - Swobodny przepływ osób - Dostęp do zawodu adwokata - Możliwość odmówienia wpisu na listę adwokatów obywatelom państwa członkowskiego, którzy uzyskali tytuł zawodowy adwokata w innym państwie członkowskim - Nadużycie prawa.
Sprawy połączone C-58/13 i C-59/13.

Court Reports – Court of Justice

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2014:265

Opinion of the Advocate-General

Opinion of the Advocate-General

1. Angelo Alberto Torresi i Pier Francesco Torresi są obywatelami Włoch, którzy po uzyskaniu prawa do używania tytułu zawodowego „abogado” w Hiszpanii złożyli w odpowiedniej radzie adwokackiej we Włoszech wnioski o wpis umożliwiający wykonywanie zawodu prawnika we Włoszech. Wnioski zostały złożone zgodnie z przepisami wdrażającymi dyrektywę 98/5/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. mającą na celu ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika w państwie członkowskim innym niż państwo uzyskania kwalifikacji zawodowych(2) .

2. Ponieważ miejscowa rada adwokacka nie podjęła decyzji w sprawie wniosków w przepisanym terminie, A. i P. Torresiowie złożyli zażalenie do Consiglio Nazionale Forense (krajowej rady adwokackiej, zwanej dalej „CNF”). W toku postępowania CNF postanowiła zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie dwóch pytań dotyczących wykładni i ważności dyrektywy 98/5 w świetle zasad zakazujących „nadużycia prawa” i nakazujących „poszanowanie tożsamości narodowej”.

3. W moim przekonaniu odpowiedź na te pytania jest całkiem jasna. Jednakże przejście do meritum sprawy wymaga wcześniejszego rozważenia kwestii natury proceduralnej, mianowicie: czy CNF posiada w postępowaniu głównym legitymację do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym?

4. Kwestia ta wymaga natomiast w pierwszej kolejności rozważenia zakresu i funkcji kryteriów niezawisłości i bezstronności w odniesieniu do pojęcia „sądu państwa członkowskiego” w rozumieniu art. 267 TFUE.

I – Ramy prawne

A – Prawo Unii

5. Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 98/5 przewiduje:

„Każdy prawnik ma prawo do stałego wykonywania działalności wymienionych w art. 5 w każdym innym państwie członkowskim, posługując się tytułem zawodowym uzyskanym w kraju pochodzenia”.

6. Artykuł 3 dyrektywy 98/5, zatytułowany „Rejestracja we właściwych organach”, stanowi:

„1. Prawnik, który chce wykonywać swój zawód w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym zdobył kwalifikacje zawodowe, jest zobowiązany do zarejestrowania się we właściwych organach tego państwa członkowskiego.

2. Właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego dokonują rejestracji prawnika po okazaniu im zaświadczenia o jego rejestracji we właściwych organach państwa członkowskiego pochodzenia [...]”.

7. Zgodnie z art. 9 dyrektywy 98/5, zatytułowanym: „Uzasadnienie i środki prawne”:

„Decyzje odmowy dokonania rejestru określonego [rejestracji określonej] w art. 3 lub wykreślenie tego rejestru [tej rejestracji], a także decyzje nakładające sankcje dyscyplinarne, powinny być uzasadnione.

Przeciwko tym decyzjom można wnieść środek odwoławczy zgodnie z przepisami prawa krajowego”.

B – Krajowe ramy prawne

8. Włochy dokonały transpozycji dyrektywy 98/5 w drodze dekretu ustawodawczego nr 96 z dnia 2 lutego 2001 r. (zwanego dalej „dekretem ustawodawczym 96/2001”)(3) .

9. Zgodnie z art. 6 ust. 1–3 dekretu ustawodawczego 96/2001, aby wykonywać zawód prawnika we Włoszech, posługując się tytułem uzyskanym w kraju pochodzenia, obywatele państw członkowskich muszą złożyć w okręgu, w którym mają stałe miejsce zamieszkania lub prowadzenia działalności zawodowej, wniosek o wpis do specjalnej sekcji listy adwokatów przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje zawodowe poza Włochami. Wniosek musi zostać złożony wraz z dokumentami poświadczającymi obywatelstwo Unii Europejskiej, miejsce zamieszkania lub prowadzenia działalności oraz rejestrację w organizacji zawodowej w państwie członkowskim pochodzenia wnioskodawcy.

10. Zgodnie z art. 6 ust. 6 dekretu ustawodawczego 96/2001 w terminie trzydziestu dni od daty złożenia wniosku lub jego uzupełnienia miejscowa rada adwokacka „stwierdza spełnienie wymaganych warunków, jeśli nie występują przyczyny wyłączenia, a następnie wydaje decyzję o wpisie do sekcji specjalnej i zawiadamia odpowiednie organy państwa członkowskiego pochodzenia”. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 8 tegoż dekretu w przypadku niepodjęcia czynności przez radę adwokacką w przepisanym terminie wnioskodawca może w ciągu 10 dni po upływie tego terminu złożyć zażalenie do CNF, która postanawia „w sprawie wpisu”.

11. W czasie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne, skład, rola i zadania CNF regulowane były przede wszystkim królewskim dekretem z mocą ustawy nr 1578 z dnia 27 listopada 1933 r. (zwanym dalej „dekretem z mocą ustawy 1578/1933”)(4), królewskim dekretem nr 37 z dnia 22 stycznia 1934 r. (zwanym dalej „dekretem 37/1934”)(5) oraz innymi aktami prawa wtórnego(6) .

12. CNF ma siedzibę w Rzymie, w Ministerstwie Sprawiedliwości, i składa się z 26 członków (co odpowiada liczbie okręgów sądów apelacyjnych), wybieranych spośród adwokatów mających prawo do występowania przed włoskimi sądami wyższej instancji przez tychże adwokatów.

13. Zgodnie z art. 31 i 54 dekretu z mocą ustawy 1578/1933 CNF rozpatruje odwołania od decyzji rad adwokackich w sprawach wpisów na listę adwokatów oraz w sprawach dyscyplinarnych. Na mocy art. 56 tego dekretu decyzja CNF może zostać zaskarżona do Corte di Cassazione, Sezioni Unite (izb połączonych sądu kasacyjnego) z powodu „braku właściwości, nadużycia władzy i naruszenia prawa”.

II – Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

14. A. i P. Torresiowie uzyskali w Hiszpanii uniwersyteckie dyplomy ukończenia studiów prawniczych (Licenciado en Derecho), a w dniu 1 grudnia 2011 r. zostali zarejestrowani jako „abogado ejerciente” w Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife (izbie adwokackiej w Santa Cruz de Tenerife).

15. W dniu 17 marca 2012 r. A. i P. Torresiowie złożyli w Ordine degli avvocati di Macerata (izbie adwokackiej w Maceracie) wniosek o wpis do specjalnej sekcji listy adwokatów przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje zawodowe za granicą. Izba adwokacka w Maceracie nie podjęła jednak decyzji w sprawie wniosków w terminie trzydziestu dni przewidzianym przez włoskie prawo(7) .

16. W dniu19 kwietnia 2012 r. A. i P. Torresiowie wystąpili zatem do CNF o wydanie decyzji w przedmiocie wpisu(8) .

17. Żywiąc wątpliwości co do wykładni i ważności art. 3 rozporządzenia 98/5, CNF postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

1) Czy art. 3 [dyrektywy 98/5], w świetle ogólnego zakazu nadużywania prawa oraz art. 4 ust. 2 TUE dotyczącego poszanowania tożsamości narodowych, należy interpretować w taki sposób, że zobowiązuje on krajowe organy administracji do wpisania na listę prawników z innych państw członkowskich obywateli włoskich, którzy dopuścili się zachowań stanowiących nadużycie prawa Unii, oraz że powyższy przepis wyklucza praktykę krajową umożliwiającą wspomnianym organom oddalenie wniosku o wpis na listę prawników z innych państw członkowskich, jeżeli występują obiektywne okoliczności pozwalające na stwierdzenie nadużycia prawa Unii, z zastrzeżeniem, po pierwsze, poszanowania zasady proporcjonalności i niedyskryminacji, a po drugie, prawa wszczęcia postępowania sądowego przez osobę zainteresowaną w przypadku ewentualnego naruszenia prawa przedsiębiorczości, a zatem kontroli sądowej działalności organów administracji?

2) W przypadku odpowiedzi [twierdzącej] na pytanie pierwsze, czy interpretowany w ten sposób art. 3 [dyrektywy 98/5] należy uznać za nieważny w świetle art. 4 ust. 2 TUE w zakresie, w jakim pozwala on na obejście przepisów państwa członkowskiego, które uzależniają dostęp do zawodu prawnika od zdania egzaminu państwowego, jeżeli przepis wprowadzający taki egzamin jest zawarty w konstytucji tego państwa i należy do podstawowych zasad ochrony odbiorców usług świadczonych w ramach działalności zawodowej i prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości?

18. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez A. i P. Torresich, rządy włoski, hiszpański, austriacki, polski i rumuński, a także Parlament, Radę i Komisję. A. i P. Torresiowie, rządy włoski i hiszpański oraz Parlament, Rada i Komisja przedstawili także argumenty ustnie na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r.

III – Analiza

A – Właściwość

19. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy ustalaniu, czy organ występujący z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, co stanowi kwestię regulowaną wyłącznie prawem Unii Europejskiej, Trybunał uwzględnia szereg okoliczności, takich jak w szczególności istnienie ustawy powołującej dany podmiot, jego stały charakter, to, czy ma on właściwość wyłączną, czy postępowanie ma charakter kontradyktoryjny, czy stosuje on przepisy prawa oraz czy jest on niezawisły(9) .

20. Co ważne, Trybunał wyraźnie stwierdził, że organ krajowy może zostać uznany za sąd w rozumieniu art. 267 TFUE, jeśli wykonuje funkcje sądowe, nawet jeśli nie jest uznawany za sąd podczas wykonywania funkcji o charakterze administracyjnym. W związku z tym w przypadku organu, któremu w drodze ustawy powierzono funkcje o zróżnicowanym charakterze, co – jak zobaczymy – dotyczy CNF, Trybunał stwierdził, że należy zbadać, jaki jest charakter funkcji wykonywanych przez ten organ w konkretnym kontekście prawnym, w którym decyduje się zwrócić do Trybunału na mocy art. 267 TFUE(10) . W tym względzie Trybunał przyznał szczególną wagę temu, czy przed organem toczy się „spór” i czy do organu wystąpiono o rozstrzygnięcie w postępowaniu mającym na celu wydanie orzeczenia o charakterze sądowym(11) .

21. W przedmiotowej sprawie A. i P. Torresiowie podali dwa powody, dla których twierdzą, że CNF nie jest „sądem państwa członkowskiego” w rozumieniu art. 267 TFUE. Po pierwsze, w ich opinii CNF nie spełnia kryterium niezawisłości, ponieważ nie można uznać, że jego członkowie są bezstronni. Po drugie, jak argumentują, CNF wykonuje jedynie funkcje administracyjne, ponieważ decyzje wydawane przez nią na zakończenie postępowania mają charakter administracyjny.

22. Poniżej przedstawię powody, dla których jestem zdania, że w postępowaniu głównym CNF ma legitymację do zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W tym celu najpierw rozważę dwa kryteria, których spełnienie jest kwestionowane przez A. i P. Torresich, a następnie przeanalizuję krótko, czy spełnione zostały pozostałe kryteria ustalone w orzecznictwie Trybunału.

1. Niezawisłość i bezstronność

23. W pierwszej kolejności A. i P. Torresiowie wyrazili wątpliwość co do bez stronności CNF. Organ ten faktycznie składa się wyłącznie z wykwalifikowanych prawników, a w ich interesie może w związku z tym leżeć wyeliminowanie z rynku potencjalnych konkurentów, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą. W tej kwestii A. i P. Torresiowie powołują się przede wszystkim na wyrok Trybunału w sprawie Wilson(12) .

24. Na wstępie należy zaznaczyć, że w sprawie Gebhard(13) Trybunał przyjął wniosek CNF o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony na mocy art. 267 TFUE, w przedmiocie pytań dotyczących wykładni dyrektywy 77/249/EWG mającej na celu ułatwienie skutecznego korzystania przez prawników ze swobody świadczenia usług(14) . Pomimo faktu, że rozstrzygnięcie w sprawie Gebhard nie dotyczy bezpośrednio możliwości udzielenia przez Trybunał odpowiedzi na odesłanie prejudycjalne, nie można uznać, że Trybunał nie zajął się tym aspektem sporu. Mianowicie w swojej opinii rzecznik generalny P. Léger rozpatrzył ten aspekt i stwierdził, że w postępowaniu głównym w tej sprawie CNF musi być uważana za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE(15) . Ponadto powszechnie wiadomo, że kwestie związane z właściwością Trybunału, w tym właściwością wynikającą z art. 267 TFUE, dotyczą porządku publicznego, a tym samym mogą – a w poszczególnych przypadkach muszą – zostać podniesiona przez Trybunał z urzędu(16) . W związku z tym jestem przekonany, że gdyby wniosek złożony w sprawie Gebhard był niedopuszczalny ze względu na brak właściwości, Trybunał sam podniósłby (i powinien był podnieść) tę kwestię, szczególnie w świetle faktu, że rzecznik generalny zasygnalizował ją wówczas.

25. Ponieważ jednak wyrok w sprawie Gebhard zapadł w 1995 roku, można się zastanawiać, czy nie zmieniło się od tego czasu pojęcie „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE. W szczególności można by rozważyć, czy rozstrzygnięcie tej kwestii w sprawie Gebhard nie zostało w sposób dorozumiany zastąpione nowszym rozstrzygnięciem w sprawie Wilson.

26. Nie jestem co do zasady przeciwny koncepcji, że interpretacja kryteriów wypracowanych w orzecznictwie Trybunału może ewoluować z upływem czasu oraz że w świetle aktualnych warunków właściwe może być bardziej rygorystyczne zastosowanie tych kryteriów.

27. Jestem natomiast przekonany, że bardzo istotne jest zachowanie przez Trybunał pewnej elastyczności w ocenie właściwych kryteriów określonych w art. 267 TFUE. Powody ku temu są dwojakie. Po pierwsze, różnice pomiędzy systemami prawnymi obecnie już dwudziestu ośmiu państw członkowskich są zbyt znaczące, aby można było przyjąć jednorodną i uniwersalną definicję „sądu”. Po drugie, te systemy prawne, w tym struktura i organizacja sądownictwa, niewątpliwie nieustannie ewoluują. Dlatego w moim przekonaniu niezbędne jest uwzględnienie przez orzecznictwo Trybunału tych zachodzących na poziomie krajowym zmian i harmonijne ewoluowanie w zgodzie z nimi.

28. Ponadto w innych sprawach przychylałem się do bardziej rygorystycznego stanowiska w kwestii badania różnorakich aspektów dopuszczalności w związku z wnioskami o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(17) .

29. W przeciwieństwie jednak do A. i P Torresich nie jestem przekonany, że z uwagi na wyrok w sprawie Wilson kryterium niezawisłości wynikające z art. 267 TFUE stało się – czy w każdym razie powinno się stać – bardziej restrykcyjne. W związku z powyższym wyjaśnię najpierw, dlaczego w mojej ocenie w wyroku w sprawie Wilson Trybunał nie miał zamiaru zmienić linii orzeczniczej przyjętej w sprawie Gebhard. Następnie przedstawię powody, dla których absolutnie nie uważam, że Trybunał powinien zmienić linię orzeczniczą przyjętą w sprawie Gebhard poprzez rozszerzenie rozumowania z wyroku w sprawie Wilson na inny kontekst prawny.

a) Wyrok w sprawie Wilson nie stanowi zmiany linii orzeczniczej przyjętej w wyroku w sprawie Gebhard

30. W sprawie Wilson cour administrative (sąd administracyjny drugiej instancji) w Luksemburgu zwrócił się do Trybunału z pytaniami dotyczącymi systemu kontroli decyzji o odmowie przyjęcia danej osoby do korporacji prawniczej w Luksemburgu. W istocie pytania te dotyczyły zgodności niektórych przepisów prawa luksemburskiego z wymogami dyrektywy 98/5.

31. W orzeczeniu Trybunał stwierdził, że procedury rewizyjne przed „komisją dyscyplinarno-administracyjną” lub „odwoławczą komisją dyscyplinarno-administracyjną” (zwanymi dalej „komisjami”), utworzonymi na mocy luksemburskiej ustawy z dnia 10 sierpnia 1991 r. o zawodzie adwokata nie stanowią „sądowego środka odwoławczego” w rozumieniu art. 9 dyrektywy 98/5. Trybunał uznał, że komisje składające się wyłącznie lub głównie z prawników będących obywatelami Luksemburga nie stanowią dostatecznej gwarancji bezstronności(18) .

32. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w wyroku w sprawie Wilson Trybunał nie oddalił wniosku jednej z komisji o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z powodu niewłaściwości, jako że to sąd administracyjny zwrócił się do Trybunału o ustalenie zgodności odpowiedniego przepisu prawa luksemburskiego z art. 9 dyrektywy 98/5. To właśnie w tym konkretnym kontekście Trybunał „zapożyczył” w celu interpretacji tego przepisu zasady wynikające z artykułu 267 TFUE. Tym samym perspektywa, z jakiej Trybunał analizował tę sprawę, była inna. Jest to niezwykle ważna kwestia, do której odniosę się w dalszym toku rozważań.

33. Moim zdaniem co do zasady wyrok w sprawie Wilson należy do tej linii orzecznictwa, w której Trybunał uznał, że organy krajowe rozpatrujące odwołania od decyzji organizacji zawodowych mogą(19) odpowiadać pojęciu „sądu” w rozumieniu artykułu 267 TFUE lub mu nie(20) odpowiadać zależnie od konkretnych okoliczności sprawy.

34. W tym względzie chciałbym zwrócić uwagę na to, że poczynając od wyroku w sprawie Corbiau, Trybunał wyjaśniał, iż pojęcie niezawisłości musi być rozumiane jako wymóg, by w ramach postępowania głównego organ krajowy działał „jako strona trzecia w stosunku do organu, który podjął decyzję stanowiącą przedmiot postępowania”(21) .

35. W wyroku w sprawie Wilson Trybunał wskazał, że koncepcja niezawisłości ma dwa aspekty: zewnętrzny i wewnętrzny. Aspekt zewnętrzny niezawisłości zakłada ochronę organu występującego z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi, mogącymi zagrozić niezależności dokonywanego przez jego członków osądu rozpatrywanych sporów. Będę się odnosił do tego aspektu jako aspektu niezawisłości stricto sensu.

36. Aspekt wewnętrzny łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy zachowania jednakowego dystansu do stron sporu i ich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga obiektywizmu i braku jakiegokolwiek interesu w wyniku postępowania poza ścisłym stosowaniem przepisów prawa. Do tego aspektu będę się odnosił jako aspektu bezstronności.

37. W opinii Trybunału te wymogi dotyczące niezawisłości (stricto sensu) i bezstronności wymagają istnienia „zasad, w szczególności co do składu organu, mianowania, okresu trwania kadencji oraz powodów wyłączenia i odwołania jego członków, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu podmiotów prawa, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności w odniesieniu do pozostających w sporze interesów”(22) .

38. W wyroku w sprawie Wilson po dokonaniu analizy stanu prawnego Trybunał doszedł do wniosku, że gwarancji tych nie ma. Po pierwsze, w prawie luksemburskim nie istniały przepisy szczególne dotyczące wyłączenia i odwołania członków komisji, nie było także żadnych środków chroniących przed nieuzasadnioną ingerencją i nieuzasadnionymi naciskami ze strony władzy wykonawczej, na przykład w formie przepisów prawnych gwarantujących wolność od instrukcji. Po drugie, Trybunał stwierdził, że zgodnie z prawem luksemburskim członkowie komisji byli wszyscy lub w większości prawnikami, obywatelami Luksemburga(23), wybranymi spośród członków dwóch miejscowych izb adwokackich, a co za tym idzie tych samych organów, których decyzje miały by być przedmiotem kontroli. Ponadto Trybunał uznał, że członkowie miejscowych izb adwokackich i komisji mieli wspólny interes, mianowicie potwierdzenie decyzji eliminującej z rynku konkurenta, który uzyskał kwalifikacje zawodowe w innym państwie członkowskim.

39. Przepisy prawa włoskiego dotyczące niniejszej sprawy zawierają natomiast postanowienia, których celem jest zagwarantowanie zarówno niezawisłości stricto sensu, jak i bezstronności członków CNF.

40. W szczególności art. 49 dekretu z mocą ustawy 1578/1933 oraz art. 2 dekretu ustawodawczego 597/1947 stanowią, że w postępowaniu przed CNF strony mogą się wnieść sprzeciw wobec udziału członków CNF w rozpatrywaniu sprawy w oparciu o te same przesłanki, które zgodnie z włoskim kodeksem postępowania cywilnego mogą podnieść wobec zwykłych sędziów. Przepisy te stanowią także, że członkowie CNF wyznaczeni do rozpatrzenia sprawy są zobowiązani do wstrzymania się od udziału w sprawie, jeśli stanie im się wiadome zaistnienie którejkolwiek z takich przesłanek, nawet jeśli strona nie wniosła z ich powodu sprzeciwu(24) .

41. Istnieją ponadto przepisy gwarantujące stabilność kadencji członków CNF. Są oni wybierani na okres trzech lat i sprawują swoje funkcje do momentu objęcia funkcji przez nowo wybrany skład(25) . Ani minister sprawiedliwości, ani żaden inny organ władzy publicznej nie jest uprawniony do odwołania członka CNF lub zmuszenia go do ustąpienia(26) . Brak też faktycznie jakiegokolwiek powiązania, czy to hierarchicznego, czy funkcjonalnego, z tymi organami władzy publicznej. Prezesowi CNF nie przysługują żadne uprawnienia wobec innych członków CNF ani wobec decyzji CNF, z którymi się nie zgadza(27) .

42. Co więcej, nie może być żadnego powiązania osobistego między CNF a miejscowymi radami adwokackimi, ponieważ zgodnie z art. 13 dekretu ustawodawczego 382/1944 członkostwa w miejscowej radzie adwokackiej nie można łączyć z członkostwem w CNF. Dodatkowo w prawie włoskim nie istnieją przepisy ograniczające członkostwo w CNF do prawników narodowości włoskiej(28) . Nie należy także zapominać o fakcie, że na równi z pozostałymi adwokatami wpisanymi na listę prawnicy wpisani do specjalnej sekcji listy adwokatów, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą, mają także prawo do głosowania w wyborach członków CNF(29) . Ponadto przesadą byłoby stwierdzenie, że dla każdego członka CNF prawnik wnioskujący o wpis na listę adwokatów, który uzyskał kwalifikacje za granicą, stanowi mniej lub bardziej bezpośrednią konkurencję, ponieważ nie tylko są oni rejestrowani w innych sekcjach listy adwokatów(30), ale działają również w różnych okręgach sądów apelacyjnych(31) .

43. CNF jest nie tylko zobowiązana ustawowo do zachowania neutralności w sporach, które się przed nią toczą, ale także, w przeciwieństwie do miejscowo właściwej rady adwokackiej, nie może być stroną szczególnej procedury odwoławczej w przedmiocie swoich rozstrzygnięć przed Corte di Cassazione [sądem kasacyjnym] „ze względu na swój status podmiotu trzeciego w odniesieniu do sporu”(32) .

44. Podsumowując, uważam, że należy odróżnić od siebie wyroki w sprawie Gebhard i w sprawie Wilson ze względu na zachodzącą między nimi wyraźną różnicę w kontekstach faktycznym i prawnym. W później wydanym wyroku nie znajduję żadnego elementu, który mógłby być interpretowany jako sugerujący, że Trybunał chciał zmienić linię orzeczniczą przyjętą we wcześniejszym orzeczeniu.

b) Wyrok w sprawie Wilson nie powinno stanowić zmiany linii orzeczniczej przyjętej w wyroku w sprawie Gebhard

45. Ponadto jestem zdania, że Trybunał w żadnym wypadku nie powinien zmieniać linii orzeczniczej przyjętej w wyroku w sprawie Gebhard, stosując tym samym rozumowanie wypracowane w wyroku w sprawie Wilson do innego kontekstu prawnego.

46. Jak wspomniano wyżej, w wyroku w sprawie Wilson Trybunał nie uznał za niedopuszczalny wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a jedynie odpowiedział na pytania o zgodność odpowiednich przepisów prawa luksemburskiego z art. 9 dyrektywy 98/5, z którymi zwrócił się do niego cour administrative w Luksemburgu.

47. Oczywiste jest również dla mnie, że jeśli art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/5 ma być prawidłowo transponowany do prawa krajowego, konieczne jest zapewnienie środka prawnego, który oprócz posiadania innych cech jest w pełni zgodny z wymogami art. 6 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka (zwanej dalej „EKPC”) oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”)(33) . Nie jestem natomiast przekonany co do tego, że art. 267 TFUE – w ramach porządku prawnego Unii Europejskiej – stawia sądom krajowym tak surowe warunki wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

48. Wręcz przeciwnie, najważniejszy powód, który przemawia za ścisłym stosowaniem art. 6 EKPC i art. 47 karty, wydaje się raczej sprzyjać mniej rygorystycznej interpretacji pojęcia „sądu” na gruncie art. 267 TFUE.

49. Ścisłe zastosowanie wymogów art. 6 EKPC i art. 47 karty jest konieczne do wzmocnienia ochrony jednostek i zapewnienia wysokich standardów przestrzegania podstawowych praw. Jednakże zbyt ścisłe przestrzeganie kryteriów wyznaczonych przez orzecznictwo Trybu nału w przedmiocie dopuszczalności odesłań na mocy art. 267 TFUE niosłoby za sobą ryzyko wywołania przeciwnych skutków – jednostki zostałyby pozbawione możliwości rozpatrzenia ich roszczeń przez właściwy sąd (Trybunał Sprawiedliwości) w oparciu o prawo Unii, a w konsekwencji skuteczność prawa Unii na terenie całej Unii Europejskiej uległaby osłabieniu.

50. Dla jasności: nie sugeruję, że Trybunał powinien podchodzić pobłażliwie do kryterium niezawisłości (czy jakiegokolwiek innego kryterium).

51. Bezsprzecznie twórcy traktatów przewidzieli procedurę odesłania prejudycjalnego jako instrument dialogu „sędziego z sędzią”. W tym kontekście nie należy zapominać, że dwiema podstawowymi zasadami, na których oparta jest struktura sądownictwa Unii Europejskiej są zasady pomocniczości i autonomii proceduralnej(34) . Procedura odesłania prejudycjalnego, w stopniu większym niż jakakolwiek inna ustanowiona traktatami Unii Europejskiej, została stworzona, aby zapewnić współdziałanie sądów krajowych i sądów Unii, jak gdyby stanowiły jedną wspólnotę prawną(35) . W tym kontekście wszystkie dowody wskazują na to, że kryteria niezawisłości stricto sensu i bezstronności mają do spełnienia ważną funkcję w zakresie, w jakim stanowią one wymogi nierozerwalnie związane z pojęciem „sądu” we współczesnej myśli prawnej i politycznej(36) .

52. Przestrzegam natomiast przed traktowaniem wyroku w sprawie Wilson jako precedensu, który wprowadzając innowację do wcześniejszego orzecznictwa, narzuciłby Trybunałowi konieczność przeprowadzenia dogłębnej analizy wszystkich możliwych powodów, które mogą być podstawą do kwestionowania bezstronności (lub niezawisłości stricto sensu) organu odsyłającego.

53. Uważam, że w każdym przypadku, gdy oczywiste jest, że krajowy porządek prawny formalnie przyznaje organowi krajowemu status organu sądowego, a w świetle orzecznictwa Trybunału przepisy prawa krajowego gwarantują w wystarczającym stopniu niezawisłość stricto sensu i bezstronność tego organu i jego członków, Trybunał powinien poniechać dalszej analizy tej kwestii. Jak stwierdził sam Trybunał w sprawie Köllensperger i Atzwanger, jego rolą nie jest wnioskowanie, że takie przepisy krajowe mogą być stosowane w sposób sprzeczny z zasadami zapisanymi w krajowym porządku prawnym lub „zasadami państwa prawa”(37) .

54. Tym samym, o ile nie istnieją szczególne przepisy prawa Unii (takie jak art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/5), które wymagają takiego rozstrzygnięcia, ocena tego, czy krajowy system środków prawnych daje dostateczną gwarancję niezawisłości i bezstronności, i ewentualne wprowadzenie ulepszeń mogą leżeć w gestii krajowego ustawodawcy (lub krajowego sądownictwa), nie jest to jednak ewidentnie kwestia związana z prawem Unii.

55. W przedłożonych postanowieniach odsyłających nie zadano Trybunałowi pytania, czy system odwoławczy przed CNF jest zgodny z art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/5, ani nie jest to kwestia, którą Trybunał mógłby się zająć z urzędu. W zakresie, w jakim spełnione są gwarancje przewidziane w orzecznictwie Trybunału (a w moim przekonaniu w przypadku CNF zostały one spełnione), nie ma podstawy do odmowy wydania przez Trybunał orzeczenia ze względu na domniemany brak bezstronności czy niezawisłości stricto sensu organu odsyłającego.

56. Odmowa taka byłaby wręcz zdarzeniem niepokojącym. Z pobieżnego spojrzenia na systemy prawne państw członkowskich wynika, że w wielu krajach istnieją sądy, które w całości lub w części składają się nie z sędziów zawodowych, a z przedstawicieli grup zawodowych, społecznych czy gospodarczych. Przykładem może tu być znacząca sprawa C‑341/05 Laval Un Partneri(38), rozstrzygnięta przez wielką izbę Trybunału w 2007 r., a dotycząca wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez Arbetsdomstolen, szwedzki sąd pracy, w którym oprócz sędziów zawodowych zasiadają członkowie reprezentujący interesy pracodawców i pracowników.

57. Gdyby, jak chcą A. i P. Torresiowie, wyciągnąć skrajne wnioski z rozumowania w wyroku w sprawie Wilson, Trybunał powinien był rozważyć, czy niektórzy członkowie Arbetsdomstolen nie mają wspólnego interesu w wykluczeniu zagranicznych konkurentów ze szwedzkiego sektora budowlanego. Jednakże przyjęcie takiego toku rozumowania mogłoby doprowadzić do stwierdzenia przez Trybunał braku właściwości.

58. Stwierdzam podobnie, że Trybunał uwzględnił również wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Arbejdsret (duński sąd pracy)(39) i Faglige Voldgiftsret (duński organ arbitrażu branżowego)(40), których skład był nie tylko podobny do składu Arbetsdomstol(41), ale które były także częścią systemu rozstrzygania sporów – choć wprawdzie utworzonego i regulowanego ustawowo – w pewnym zakresie funkcjonującego równolegle w stosunku do duńskich sądów powszechnych.

59. Zbyt ścisła wykładnia kryterium bezstronności byłaby także trudna do pogodzenia ze stanowiskiem, że w pewnych okolicznościach także trybunał arbitrażowy może być uznany za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE.

60. Konsekwencje interpretowania wyroku w sprawie Wilson jako nakładającego na Trybunał obowiązek dokonywania nowej, dogłębnej analizy w celu stwierdzenia, czy sądy krajowe są w wymaganym stopniu niezawisłe i bezstronne, wybiegającej poza formalną weryfikację zapewnienia wystarczających gwarancji w tym przedmiocie przez ustawodawstwo krajowe, byłyby daleko idące. Znacząca liczba krajowych organów sądowych stanęłaby przed ryzykiem znalezienia się poza zakresem pojęcia „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, czego skutkiem byłoby osłabienie systemu ochrony jednostek, zmniejszające skuteczność prawa Unii Europejskiej.

61. Podsumowując, stwierdzam, że kryterium niezawisłości wydaje się w przypadku CNF spełnione.

2. Wykonywanie funkcji sądowniczych

62. W drugiej kolejności A. i P. Torresiowie stwierdzają, że w kwestii wpisu na listę adwokatów, inaczej niż w sprawach dyscyplinarnych, CNF pełni jedynie funkcje administracyjne. Decyzję wydawaną przez CNF na zakończenie postępowania należy uznać za czynność o charakterze administracyjnym.

63. Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że w sprawie Gebhard CNF rozpatrywała dwa środki zaskarżenia wniesione przez R. Gebharda, niemieckiego prawnika działającego we Włoszech – jeden kwestionujący karę dyscyplinarną nałożoną przez radę adwokacką w Mediolanie, a drugi kwestionujący dorozumiane oddalenie przez wspomnianą radę złożonego przezeń wniosku o wpis na listę adwokatów.

64. Przychylenie się do argumentacji przytoczonej przez A. i P. Torresich oznaczałoby, że w wyroku w sprawie Gebhard Trybunał ustalił swoją właściwość, opierając się wyłącznie na pierwszym, a nie na drugim środku zaskarżenia. Jednak nic w wyroku w sprawie Gebhard nie wskazuje na to, że taka interpretacja tegoż orzeczenia jest właściwa. Przeciwnie, w tym wyroku Trybunał podkreślił powiązania pomiędzy dwoma środkami zaskarżenia wniesionymi przez R. Gebharda(42) . Ponadto w swojej opinii w powyższej sprawie rzecznik generalny P. Léger doszedł do wniosku, że w przypadku obydwu środków zaskarżenia CNF wykonywała funkcje sądownicze(43) . Uważam ustalenia poczynione w tej kwestii przez P. Légera za przekonujące.

65. Wydaje mi się w każdym razie, że podobieństwo pomiędzy dwoma postępowaniami, które były rozpatrywane przez CNF w sprawie Gebhard wynika z odpowiednich uregulowań w prawie włoskim. Oba postępowania były regulowane tymi samymi przepisami: art. 54 i 56 dekretu z mocą ustawy 1578/1933 i art. 59–65 dekretu 37/1934.

66. Wreszcie w codziennej praktyce CNF nie stwierdza się różnic pomiędzy tymi dwoma postępowaniami. Regulamin CNF wprowadza wyraźne rozróżnienie pomiędzy „posiedzeniami sądowymi” (art. 9–11) i „posiedzeniami administracyjnymi” (art. 12–16) tego organu(44) . W harmonogramie działalności CNF, sobota, 29 września 2012 r., to jest dzień, w którym rozpatrywana była sprawa A. i P. Torresich, była przeznaczona na posiedzenie sądowe.

67. A. i P. Torresiowie wskazują jednak na jedną ewentualną różnicę pomiędzy dwoma postępowaniami, mianowicie, gdy CNF rozpatruje sprawy dyscyplinarne, w każdym przypadku istnieje decyzja administracyjna miejscowej rady adwokackiej będąca przedmiotem kontroli, wydaje się natomiast, że elementu tego nie ma, gdy miejscowa rada adwokacka nie podejmuje decyzji w przedmiocie wniosku o wpis na listę adwokatów. A. i P. Torresi powołują się tutaj na art. 6 ust. 8 dekretu ustawodawczego 2001/1996, na mocy którego wnioskodawca może w terminie dziesięciu dni po upływie trzydziestu dni od złożenia wniosku wystąpić do CNF, która rozstrzygnie w przedmiocie wniosku, w przypadku gdy miejscowa rada adwokacka jeszcze nie wydała decyzji.

68. Moja interpretacja przepisów włoskich jest jednak taka, że uznaje się, iż niepodjęcie decyzji przez miejscową radę adwokacką w przedmiocie wniosku prawnika o wpis na listę adwokatów stanowi dorozumianą decyzję o oddaleniu wniosku. Oznacza to, że CNF nie podejmuje jedynie decyzji w przedmiocie wniosku zamiast miejscowej rady adwokackiej (z powodu niepodjęcia przez nią czynności). CNF korzysta raczej z uprawnienia do kontroli decyzji (mimo że dorozumianej) o oddaleniu wniosku podjętej przez miejscową radę adwokacką. Tylko jeśli CNF stwierdzi, że oddalanie wniosku przez miejscową radę adwokacką było błędne, rozstrzyga w przedmiocie wniosku, działając podobnie do sądów administracyjnych, które zgodnie z prawem włoskim mają kompetencje do wydawania takich rozstrzygnięć w określonych sprawach(45) .

69. Przedstawioną przeze mnie interpretację odpowiednich przepisów prawa włoskiego wydaje się potwierdzać protokół przesłuchania przed CNF z dnia 29 września 2012 r., dołączony do krajowych akt sprawy przekazanych Trybunałowi, w którym wskazano, że przesłuchanie dotyczyło „skargi A. Torresiego na bezczynność rady adwokackiej w Maceracie” . W świetle powyższego za bardziej znaczący uważam jednak język użyty przez CNF w niektórych orzeczeniach dotyczących spraw podobnych do spraw A. i P. Torresich. CNF mówi konkretnie o „ decyzjach o oddaleniu wynikających z bezczynności ” podjętych przez miejscowe rady adwokackie w przedmiocie wniosków o wpis na listę adwokatów, od których wnioskodawcy odwołali się do CNF(46) .

70. W tym kontekście niemal nie ma konieczności wskazywania na fakt, że zasady dotyczące „milczącej odmowy” i „milczącej zgody” są częste nie tylko we włoskim prawie administracyjnym(47), ale także w prawie administracyjnym innych państw członkowskich(48), a także w porządku prawnym Unii Europejskiej(49) .

71. Na tym etapie warto także zauważyć, że zasada, iż milczenie jest tożsame z odmową, dotyczy wniosków składanych do miejscowych rad adwokackich, nie dotyczy jednak wniosków składanych do CNF(50) . Ten element potwierdza koncepcję, że decyzje rad adwokackich mają charakter administracyjny, natomiast CNF wydaje orzeczenia o charakterze sądowym.

72. Na koniec należy zauważyć, że prawdą jest, iż odmiennie niż ustawa nr 247/2012(51) dekret z mocą ustawy nr 1578/1933 nie określił wyraźnie jako „sądowniczej” działalności CNF dotyczącej rozpatrywania skarg na decyzje miejscowych rad adwokackich w przedmiocie wpisu na listę adwokatów(52) . Niemniej jednak we włoskim porządku prawnym niewątpliwie CNF przyznaje się konsekwentnie status „wyspecjalizowanego organu sądowego”, podejmującego rozstrzygnięcia, „które nie są aktami administracyjnymi, lecz wyrokami(53) wydawanymi po przeprowadzeniu postępowania inter partes”(54) . Zgodnie z orzeczeniem włoskiego trybunału konstytucyjnego CNF pełni „funkcje sądownicze w interesie publicznym, który jest odmienny od interesu grup zawodowych [przez niego reprezentowanych] i który ma przed nim pierwszeństwo”(55) .

73. Oczywiście fakt pełnienia przez CNF funkcji sądowniczych w świetle prawa włoskiego nie jest decydujący dla celów art. 267 TFUE. Uważam też jednak, że Trybunał nie powinien pochopnie zignorować klasyfikacji organu w prawie krajowym. Szczególnie wobec nieposiadania przez Trybunał jasnych i zbieżnych wskazówek pozwalających na wyciągnięcie innych wniosków w świetle prawa Unii(56) . Elementy mającego zastosowanie prawa krajowego, które zbadaliśmy, także nie uzasadniają odmiennego wniosku w tej sprawie.

3. Pozostałe kryteria

74. Ponadto wydaje mi się, że w tej sprawie także inne określone w orzecznictwie Trybunału kryteria dotyczące pojęcia „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE również wskazują na tę, a nie inną konkluzję.

75. Przede wszystkim w świetle w szczególności dekretu z mocą ustawy 1578/1933 (i nowszej ustawy 247/2012) nie ma wątpliwości, że CNF została ustanowiona ustawowo i ma charakter stały.

76. Podobnie oczywiste jest, że właściwość CNF jest dla stron obowiązkowa. Właściwość CNF w kwestii wpisu na listę adwokatów ma charakter bezwzględnie obowiązujący(57) i nie zależy od żadnych ustaleń w tej kwestii pomiędzy stronami(58) . Dla A. i P. Torresich jest to faktycznie jedyny środek prawny pozwalający na podważenie decyzji rady adwokackiej w Maceracie w przedmiocie ich wniosków(59) .

77. Prawdą jest, że decyzje CNF mogą być przedmiotem specjalnego środka odwoławczego do Corte di Cassazione, Sezioni Unite. Taki środek odwoławczy dotyczy jednak tylko do kwestii prawa(60) . Oznacza to, że skuteczność mechanizmu wydawania orzeczeń w trybie prejudycjalnym przewidziana przez art. 267 TFUE byłaby mniejsza, gdyby Trybunał miał nie uznać, iż CNF ma status „sądu”(61) .

78. Bezsprzeczny jest ponadto fakt, że CNF zobowiązana jest do stosowania przepisów prawa. W szczególności w sprawie A. i P. Torresich CNF ma stosować przepisy dekretu ustawodawczego 96/2001 zgodnie z zasadami ustanowionymi przez dyrektywę 98/5.

79. Podkreślenia w tym kontekście wymaga także fakt, że przepisy regulujące postępowanie przed CNF przewiduję postępowanie inter partes(62) . Miejscowa rada adwokacka, której decyzja podlega kontroli, jest niezbędną stroną postępowania (jako zaskarżony organ), a jakikolwiek błąd strony skarżącej w zawiadomieniu rady adwokackiej powoduje nieważność postępowania ze względu na „poważne naruszenie prawa do obrony i zasady audi alteram partem”(63) .

80. Dodatkowo postępowanie składa się z etapów pisemnego i ustnego, w toku których strony mogą wysuwać twierdzenia dotyczące domniemanych uchybień popełnionych przez miejscową radę adwokacką oraz przytaczać dowody na poparcie swoich argumentów. Istnieją szczegółowe zasady dotyczące ujawniania dowodów i minimalnego okresu przewidzianego dla stron na zapoznanie się z aktami i przygotowanie obrony przed omówieniem sprawy na rozprawie(64) .

81. W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że w tym postępowaniu CNF należy uznać za „sąd” w rozumieniu artykułu 267 TFUE.

B – Analiza pytań prejudycjalnych

82. Zajmę się teraz istotą dwóch pytań, z którymi zwróciła się CNF. Jednakże odpowiedź na te pytania jest dla mnie całkiem oczywista. Z tego powodu ta część opinii będzie stosunkowo krótka.

1. Pytanie 1

83. Pierwsze pytanie CNF sprowadza się w istocie do tego, czy art. 3 dyrektywy 98/5 zabrania państwu członkowskiemu odmowy, z powodu nadużycia prawa, wpisania na listę adwokatów, do specjalnej sekcji przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą, obywateli tego państwa członkowskiego, którzy wkrótce po uzyskaniu tytułu zawodowego w innym państwie członkowskim powracają do pierwszego państwa członkowskiego (rozpatrywana praktyka krajowa).

84. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa Unii w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie(65) . Stwierdzenie nadużycia wymaga jednak, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w uregulowaniach Unii cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty. Po drugie, takie stwierdzenie wymaga wystąpienia subiektywnego elementu, polegającego na zamiarze wykorzystania przepisów Unii do osiągnięcia korzyści w drodze sztucznego stworzenia warunków ustanowionych do jej uzyskania(66) .

85. Co do zasady do sądu krajowego należy ustalenie istnienia tych dwóch elementów, którego dowód musi być przytoczony zgodnie z przepisami prawa krajowego, o ile nie naruszy to skuteczności prawa Unii(67) . W szczególności sądy krajowe, gdy dokonują oceny w przedmiocie skorzystania z uprawnienia wynikającego z przepisu prawa Unii, nie mogą zmieniać zakresu tego przepisu ani podważać realizowanych przez niego celów(68) .

86. W niniejszej sprawie natomiast raczej oczywisty jest fakt, że praktyka taka jak rozpatrywana praktyka krajowa może zakłócać w tym państwie członkowskim prawidłowe funkcjonowanie systemu ustanowionego dyrektywą 98/5, a tym samym istotnie podważać cele tego instrumentu prawnego.

87. Rzeczywiście art. 1 dyrektywy 98/5 stanowi, iż jej celem „jest ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika [...] w państwie członkowskim innym niż to, w którym zostały zdobyte kwalifikacje zawodowe”. Jak więc słusznie zauważyły rządy polski i rumuński, rozpatrywana praktyka krajowa sprowadza się w istocie do traktowania jako nadużycie zachowania, które – wręcz przeciwnie – stanowi jedną z tych właśnie form zachowań, na które ustawodawca Unii zamierzał zezwolić. Parafrazując spostrzeżenia Trybunału dotyczące dyrektywy 89/48 w sprawie uznawania dyplomów(69), powiedziałbym, że przysługujące obywatelom państw członkowskich prawo wyboru państwa członkowskiego, w którym chcą oni uzyskać tytuł zawodowy, jest nieodłącznym elementem wykonywania w ramach jednolitego rynku podstawowych swobód gwarantowanych w traktatach Unii Europejskiej(70) .

88. W związku z powyższym nie może mieć znaczenia to, że prawnik jest obywatelem przyjmującego państwa członkowskiego, ani to, że zdecydował się uzyskać tytuł zawodowy za granicą ze względu na korzystniejsze przepisy, czy wreszcie to, że jego wniosek o rejestrację został złożony wkrótce po uzyskaniu tytułu zawodowego za granicą.

89. W odniesieniu do kwestii pierwszej stwierdzam, że art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy 98/5 definiuje „prawnika” jako „[...] każdą osobę, obywatela państwa członkowskiego, uprawnionego do wykonywania swego zawodu zgodnie z jednym z tytułów zawodowych, [wymienionych w tym przepisie]”. Podobnie art. 2 dyrektywy 98/5 stanowi, że „ [k]ażdy prawnik ma prawo do stałego wykonywania działalności wymienionych w art. 5 [tejże dyrektywy], w każdym innym państwie członkowskim, posługując się tytułem zawodowym uzyskanym w kraju pochodzenia”(71) .

90. Nic więc nie wskazuje na to, że ustawodawca Unii chciał, aby państwa członkowskie miały możliwość dopuszczania się odwrotnej dyskryminacji poprzez odebranie swoim obywatelom praw przewidzianych w dyrektywie 98/5(72) . Ponadto byłoby to raczej niezgodne z celem polegającym na ustanowieniu wewnętrznego rynku.

91. W rzeczywistości, jak uznał Trybunał, fakt, że obywatel Unii zamierza odnieść pożytek z korzystniejszych przepisów obowiązujących w państwie członkowskim innym niż jego państwo zamieszkania, sam w sobie nie upoważnia do pozbawienia go możliwości powołania się na swobody przewidziane w traktatach Unii(73) . To prowadzi mnie do drugiej kwestii.

92. W tym względzie, opierając się na dobrze utrwalonym orzecznictwie, sądzę, że sam fakt, iż obywatel decyduje się uzyskać tytuł zawodowy w innym państwie członkowskim w celu odniesienia pożytku z korzystniejszych przepisów sam w sobie nie jest wystarczający, aby wyprowadzać z niego istnienie nadużycia prawa(74) .

93. Jeśli zaś chodzi o trzecią kwestię, przypominam, że Trybunał wyjaśnił, iż poprzez art. 3 dyrektywy 98/5 ustawodawca Unii zharmonizował w pełni warunki wstępne korzystania z przyznanego prawa. Tym samym przedstawienie właściwemu organowi przyjmującego państwa członkowskiego zaświadczenia o rejestracji we właściwych organach państwa członkowskiego pochodzenia jest jedynym warunkiem , od jakiego może zostać uzależniona rejestracja zainteresowanego w przyjmującym państwie członkowskim, pozwalająca mu na praktykę w tym państwie z użyciem tytułu zawodowego uzyskanego w kraju pochodzenia(75) .

94. Trybunał stwierdził także, że tym samym dyrektywa 98/5 nie pozwala na to, aby rejestracja prawnika przez właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego była uzależniona od spełnienia innych warunków, takich jak przeprowadzenie rozmowy w celu ustalenia znajomości języków(76) . Pragnę dodać, że podobnie dyrektywa 98/5 nie zezwala na uzależnianie rejestracji od obowiązku ukończenia pewnego okresu praktyki lub działalności w zawodzie prawnika w państwie członkowskim pochodzenia(77) . Wszak skoro nie jest wymagane uprzednie doświadczenie zawodowe, aby wykonywać zawód na przykład „abogado” w Hiszpanii, dlaczego doświadczenie takie miałoby być wymagane, aby posługując się tym samym tytułem zawodowym („abogado”), wykonywać zawód w innym państwie członkowskim?

95. W świetle powyższego w zasadzie nie trzeba dodawać, że nawet jeśli władze przyjmującego państwa członkowskiego stwierdzą, że dwa warunki, o których mowa w pkt 84 powyżej, zostały spełnione, nie zabrania im to oddalenia wniosku w indywidualnej sprawie z powodu nadużycia prawa. Mogą wszak istnieć określone elementy w poszczególnych sprawach powodujące uzasadnione podejrzenie nieuczciwego zachowania. W tych szczególnych i – jak można założyć – stosunkowo rzadkich przypadkach przed dokonaniem wpisu uzasadnione może być dokładniejsze zbadanie ewentualności zaistnienia nadużycia. W takich sytuacjach władze przyjmującego państwa członkowskiego mogą także na mocy art. 13 dyrektywy 98/5 zwrócić się o współpracę do właściwych organów państwa członkowskiego pochodzenia(78) . W przypadku uzyskania w ten sposób przez organy przyjmującego państwa członkowskiego jednoznacznych dowodów, że wnioskodawca uzyskał tytuł zawodowy w państwie członkowskim pochodzenia w sposób nieuczciwy lub nielegalny (taki jak fałszerstwo, przekupstwo lub wprowadzenie w błąd), będą one upoważnione do odmowy rejestracji z powodu nadużycia prawa.

96. W związku z tym proponuję, aby odpowiadając na pytanie pierwsze, Trybunał stwierdził, że art. 3 dyrektywy 98/5 zabrania państwu członkowskiemu praktyki odmawiania z powodu nadużycia prawa, wpisu na listę adwokatów, do specjalnej sekcji przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą, obywateli tego państwa członkowskiego, którzy wkrótce po uzyskaniu tytułu zawodowego w innym państwie członkowskim wracają do pierwszego państwa członkowskiego.

2. Pytanie 2

97. Pytanie drugie, które CNF przedkłada na wypadek, gdyby odpowiedź na pytanie pierwsze była twierdząca, sprowadza się do tego, czy art. 3 dyrektywy 98/5 jest nieważny ze względu na naruszenie art. 4 ust. 2 TUE, zgodnie z którym Unia zobowiązana jest do szanowania tożsamości narodowej państw członkowskich nierozerwalnie związanej z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi.

98. CNF przytacza tutaj art. 33 ust. 5 konstytucji Włoch, który stanowi, że „[w] celu uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu konieczne jest zdanie egzaminu państwowego[...]”, a termin „zawód” oznacza także zawód prawnika. Według CNF dopuszczenie obywateli włoskich, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą, do praktykowania we Włoszech powodowałoby obejście włoskiej konstytucji, która wymaga państwowego egzaminu kwalifikacyjnego, co z kolei prowadziłoby do naruszenie konstytucyjnej tożsamości narodowej.

99. Na początku muszę przyznać, że bardzo trudno jest mi podążać za tokiem rozumowania CNF. Nie jest dla mnie jasny powód, dla którego przyjmowanie do izby adwokackiej obywateli Unii, którzy uzyskali tytuł zawodowy w innym państwie członkowskim, stanowić by miało takie zagrożenie dla włoskiego porządku prawnego, że można by uznać, iż podważa to włoską tożsamość narodową.

100. W tym względzie prawdą jest, że Trybunał w pewnych szczególnych okolicznościach ze względu na ochronę tożsamości narodowej dawał państwom członkowskim możliwość odstąpienia od obowiązków nałożonych przez prawo Unii, takich jak poszanowanie fundamentalnych wolności(79) . Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek postanowienia zawarte w konstytucji narodowej mogą ograniczać jednolite stosowanie przepisów prawa Unii(80), czy stanowić parametr legalności tych przepisów(81) .

101. Stosownie do powyższego, zgodnie z argumentami Parlamentu i Rady, sam fakt ustanowienia przez przepis konstytucji włoskiej obowiązku zdania egzaminu państwowego w celu dopuszczenia do wykonywania zawodu prawnika nie oznacza, że dyrektywa 98/5 podważa włoską tożsamość narodową w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE. Do argumentacji tej przychylił się także na rozprawie rząd włoski, stwierdzając, że nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez sąd krajowy we wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ewentualnego konfliktu między przepisami dyrektywy 98/5 a art. 33 ust. 5 konstytucji Włoch.

102. Na bardziej fundamentalnym poziomie pytanie przedłożone przez CNF wydaje się oparte na błędnym założeniu.

103. A. i P. Torresiowie nie wnosili do właściwych organów o wpis na listę adwokatów pod tytułem zawodowym kraju przyjmującego („avvocato”), ale jedynie o wpis do specjalnej sekcji listy adwokatów przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje zawodowe za granicą. Tym samym wystąpili o zgodę na to, by mogli wykonywać zawód prawnika we Włoszech, posługując się tytułem zawodowym państwa członkowskiego pochodzenia („abogado”) zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy 98/5. Oznacza to, że wolno byłoby im wykonywać czynności zawodowe, o których mowa w art. 5 dyrektywy 98/5, zgodnie z zasadami prowadzenia działalności zawodowej przewidzianymi w jej art. 6.

104. W świetle powyższego nie dopatruję się jakiegokolwiek obejścia przepisów konstytucji Włoch, czy też naruszenia włoskiej tożsamości narodowej. Jak słusznie zauważyły rządy hiszpański i polski oraz Parlament i Komisja, Włochy mają w dalszym ciągu kompetencje w przedmiocie dostępu do zawodu „avoccato”. Odmawianie jednak swoim obywatelom prawa do wykonywania zawodu „abogado” we Włoszech – w sytuacji zgodnego z prawem uzyskania tego tytułu w Hiszpanii – podważałoby zasadniczo spełnienie wymogów dotyczących tego tytułu zawodowego, do czego Włochy nie mają kompetencji. W rezultacie nie tylko naruszałoby to kompetencje zastrzeżone dla Królestwa Hiszpanii, ale także podważałoby zasadę wzajemnego uznawania kwalifikacji, która jest centralnym elementem systemu utworzonego dyrektywą 98/5.

105. Na tej podstawie jestem zdania, iż art. 3 dyrektywy 98/5 nie narusza art. 4 ust. 2 TUE, a tym samym nie jest nieważny.

IV – Wnioski

106. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne Consiglio Nazionale Forense w następujący sposób:

(1) Artykuł 3 dyrektywy 98/5/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. mającej na celu ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika w państwie członkowskim innym niż państwo uzyskania kwalifikacji zawodowych zabrania państwom członkowskim praktyki odmawiania, z powodu nadużycia prawa, wpisu na listę adwokatów, do specjalnej sekcji przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą, obywateli tego państwa członkowskiego, którzy wkrótce po uzyskaniu tytułu zawodowego w innym państwie członkowskim wracają do pierwszego państwa członkowskiego.

(2) Analiza przedstawionego pytania drugiego nie wskazała na nic, co mogłoby wpływać na ważność art. 3 dyrektywy 98/5.

(1) .

(2) – Dz.U. L 77, s. 36 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 3, s. 83.

(3) – Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale (dodatek zwyczajny do GURI nr 79 z dnia 4 kwietnia 2001 r.).

(4) – Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore (GURI nr 281 z dnia 5 grudnia 1933 r.).

(5) – Norme integrative e di attuazione del r.d.l. No 1578 of 27 novembre 1933, sull’ordinamento della professione di avvocato (GURI nr 24 z dnia 30 stycznia 1934 r.).

(6) – Dekret ustawodawczy nr 382 z dnia 23 listopada 1944 r., „Norme sui Consigli degli Ordini e Collegi e sulle Commissioni centrali Professional” (GURI nr 98 z dnia 23 grudnia 1944 r.) (zwany dalej „dekretem ustawodawczym 382/1944”) i dekret ustawodawczy nr 597 z dnia 28 maja 1947 r., „Norme sui procedimenti dinanzi ai Consigli degli ordini forensi ed al Consiglio nazionale Orense” (GURI nr 155 z dnia 10 lipca 1947 r.) (zwany dalej „dekretem ustawodawczym 597/1947”). Kwestię tę reguluje obecnie ustawa nr 247 z dnia 31 grudnia 2012 r., „Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense” (GURI nr 15 z dnia 18 stycznia 2013 r.), która weszła w życie 2 lutego 2013 r. (zwana dalej „ustawą 247/2012”).

(7) – Artykuł 6 ust. 6 dekretu ustawodawczego 96/2001.

(8) – Art 6 ust. 8 dekretu ustawodawczego 96/2001.

(9) – Zobacz między innymi wyroki: z dnia 17 września 1997 r. w sprawie C‑54/96 Dorsch Consult, Rec. s. I‑04961, pkt 23; z dnia 31 maja 2005 r. w sprawie C‑53/03 Syfait i in., Zb.Orz. s. I‑4609, pkt 29; z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie C‑196/09 Miles i in., Zb.Orz. s. I‑05105, pkt 37.

(10) – Zobacz na przykład postanowienie z dnia 26 listopada 1999 r. w sprawie C‑192/98 ANAS, Rec. I-08583, pkt 22, 23; wyrok z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie C‑394/11 Bełow, Zb.Orz., pkt 40, 41.

(11) – Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 19 października 1995 r. w sprawie C‑111/94 Job Centre, Rec. s. I‑03361, pkt 9–11; z dnia 14 czerwca 2001 r. w sprawie C‑178/99 Salzmann, Rec. s. I‑04421, pkt 14, 15.

(12) – Wyrok z dnia 19 września 2006 r. w sprawie C‑506/04 Wilson, Zb.Orz. s. I‑8613.

(13) – Wyrok z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C‑55/94 Gebhard, Rec. s. I‑4165.

(14) – Dyrektywa Rady nr 77/249/EWG z dnia 22 marca 1977 r. (Dz.U. L 78, s. 17).

(15) – Zobacz opinia rzecznika generalnego P. Légera w sprawie Gebhard, pkt 12–17 (w szczególności pkt 16).

(16) – Zobacz wyrok z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie C‑313/12 Romeo, pkt. 20 i przytoczone tam orzecznictwo.

(17) – Zobacz opinie: z dnia 5 września 2013 r. w sprawach połączonych od C‑159/12 do C‑161/12 Venturini i in. (wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r.), pkt 16–63; z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie C‑470/12 Pohotovosť, pkt 20–38; z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie C‑482/12 Macinský i Macinská, pkt 32–58, wniosek o wydanie orzeczenia został wycofany w dniu 31 grudnia 2013 r.

(18) – Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Wilson, pkt 54 i nast.

(19) – Zobacz wyroki: z dnia 30 czerwca 1966 r. w sprawie C‑61/65 Vaassen-Göbbels, Rec. 261; z dnia 6 października 1981 r. w sprawie 246/80 Broekmeulen, Rec. 2311; z dnia 8 kwietnia 1992 r. w sprawie C‑166/91 Bauer, Rec. s I-2797; ww. sprawie Gebhard, a także nowszy wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C‑118/09 Koller, Zb.Orz. s. I‑13627. Co istotne, w ostatniej sprawie rozstrzygniętej już po sprawie Wilson Trybunał stwierdził, że austriacka Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (najwyższa komisja dyscyplinarna i odwoławcza adwokatów) jest „sądem” w rozumieniu art. 267 TFUE.

(20) – Zobacz wyrok z dnia 18 czerwca 1980 r. w sprawie 138/80 Borker, Rec. 1975; postanowienie z dnia 5 marca 1986 r. w sprawie 318/85 Greis Unterwegen, Rec. s. 955.

(21) – Zobacz wyrok z dnia 30 marca 1993 r. w sprawie C‑24/92 Corbiau, Rec. s. I‑1277, pkt 15. Zobacz także wyrok z dnia 30 maja 2002 r. w sprawie C‑516/99 Schmid, Rec. s. I‑4573, pkt 36; ww. wyrok w sprawie Wilson, pkt 49.

(22) – Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Wilson, pkt 51–53. Zobacz także postanowienia: z dnia 14 maja 2008 r. w sprawie C‑109/07 Pilato, Zb.Orz. s. I‑3503, pkt 24; z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie C‑49/13 MF 7, Zb.Orz., pkt 23.

(23) – Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Wilson, pkt 18, 54.

(24) – O znaczeniu podobnych przepisów mowa jest także w wyroku z dnia 4 lutego 1999 r. w sprawie C‑103/97 Köllensperger i Atzwanger, Rec. s. I‑551, pkt 22. Zobacz także ww. postanowienie w sprawie Pilato, pkt 24, 29; ww. wyrok w sprawie Schmid, pkt 41.

(25) – Artykuł 15 dekretu ustawodawczego 382/1944. O znaczeniu tego elementu mowa jest także w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie C‑246/05 Häupl, Zb.Orz. s. I‑4673, pkt 18 oraz w ww. postanowieniu w sprawie MF 7, pkt 22–24.

(26) – Zgodnie z art. 8 ww. dekretu ustawodawczego 382/1944 minister sprawiedliwości może rozwiązać miejscowe rady adwokackie, tylko jeśli organy te „nie mogą zwyczajnie funkcjonować”. W takiej sytuacji do czasu wybrania nowej rady funkcje rady, na maksymalny okres dziewięćdziesięciu dni, przejmuje specjalny komisarz. Jak rozumiem, nie ma jednak podobnego przepisu w odniesieniu do CNF.

(27) – Zobacz ww. wyrok w sprawie Schmid, pkt 41, 42.

(28) – Zobacz art. 33 i 34 dekretu z mocą ustawy 1578/1933 i art. 21 dekretu ustawodawczego 382/1944.

(29) – Artykuł 6 ust. 9 dekretu ustawodawczego 96/2001.

(30) – Wnioskodawcy wystąpili o wpis do specjalnej sekcji listy adwokatów, przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą, prowadzonej przez miejscową radę adwokacką (zobacz art. 6 dekretu ustawodawczego 96/2001), natomiast członkowie CNF muszą być wpisani do specjalnej sekcji listy adwokatów przeznaczonej dla prawników mających prawo występowania przed sądami wyższej instancji, którą prowadzi sama CNF (patrz art. 33 dekretu ustawodawczego 1578/1933 i art. 21 dekretu ustawodawczego 382/1944).

(31) – Zgodnie z ustaloną praktyką CNF żaden członek CNF wybrany w okręgu sądu apelacyjnego obejmującym obszar działania rady adwokackiej, która wydała decyzję będącą przedmiotem kontroli sądowej, nie zasiada w składzie rozpatrującym sprawę.

(32) – Postanowienie Cassazione Civile, Sezioni Unite, nr 12 z dnia 11 stycznia 1997 r. O znaczeniu tego aspektu mowa także w ww. wyroku w sprawie Bełow, pkt 49, oraz w opinii A. Tizzana w sprawie Schmid, pkt. 31.

(33) – Zobacz odniesienie do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w pkt 57 ww. wyroku w sprawie Wilson.

(34) – Zobacz G.C. Rodríguez Iglesias, L’évolution de l’architecture juridictionelle de l’Union européenne; w: The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case-law , red. A. Rosas, E. Levits, Y. Bot; The Hague, Asser Press 2013, s. 43, 44.

(35) – Jak stanowczo stwierdził Trybunał w opinii nr 1/09 z dnia 8 marca 2011 r., Zb.Orz. s.I-1137, pkt 85, odnosząc się w szczególności do systemu utworzonego przez art. 267 TFUE, „funkcje powierzone odpowiednio sądom krajowym i Trybunałowi są kluczowe dla zachowania samej istoty prawa ustanowionego przez traktaty”.

(36) – Na przykład zgodnie z zasadami pierwszą i drugą Podstawowych zasad niezawisłości sądownictwa, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w rezolucjach: nr 40/32 z dnia 29 listopada 1985 r. i nr 40/146 z 13 grudnia 1985 r.: „1. Niezawisłość sędziowska gwarantowana jest przez państwo przepisami konstytucji i ustaw [...]. 2 Sędziowie rozstrzygają oddane im sprawy bezstronnie, na podstawie faktów i zgodnie z prawem, bez żadnych ograniczeń, niedopuszczalnych wpływów, nakłaniania, nacisków, gróźb czy ingerencji, tak pośrednich jak i bezpośrednich, niezależnie od ich źródeł czy powodów” [tłumaczenie za W. Jasiński, Bezstronność sądu i jej gwarancje w polskim procesie karnym , red. E. Fonkowicz, Warszawa,Wolters Kluwer Polska 2009, s. 39].

(37) – Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Köllensperger i Atzwanger, pkt 24.

(38) – Wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C‑341/05 Laval Un Partneri, Zb.Orz. s. I-11767.

(39) – Wyrok z dnia 17 grudnia 1987 r. w sprawie 287/86 Ny Mølle Kro, Rec. 1987, s. 5465.

(40) – Wyrok z dnia 17 października 1989 r. w sprawie 109/88 Danfoss, Rec. 1989, s. 3199.

(41) – Dla pełności wywodu można dodać, że obecnie toczy się przed Trybunałem kilka spraw dotyczących odesłań prejudycjalnych dokonanych przez Työtuomioistuin (fiński sąd pracy), mający status podobny do Arbetsdomstolen i Arbejdsretten; zob. sprawa C‑533/13 AKT i sprawy połączone C‑513/11 i C‑512/11 Ylemmät Toimihenkilöt YTN and Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN. Zgodnie z tym, co mi wiadomo, żadna ze stron nie kwestionowała charakteru organu występującego z wnioskiem. Także rzecznik generalna J. Kokott w opinii w sprawie Ylemmät Toimihenkilöt YTN and Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN nie uznała za konieczne zajęcia się tą kwestią z własnej inicjatywy.

(42) – Zobacz ww. wyrok w sprawie Gebhard, w szczególności pkt 10–12.

(43) – Zobacz opinia z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie Gebhard, pkt 12–17 (w szczególności pkt 16).

(44) – Zobacz Regolamento interno per le attività del Consiglio Nazionale Forense (1992), opublikowany w: Rassegna forense , 1992, s. 135.

(45) – Zobacz w szczególności art. 7 włoskiego kodeksu postępowania administracyjnego.

(46) – Zobacz w szczególności wyroki: Consiglio Nazionale Forense (pres. Ricciardi, rel. Sanino) z dnia 10 października 1996 r., nr 128; Consiglio Nazionale Forense (pres. Cagnani, rel. De Mauro) z dnia 15 października 1996 r., nr 133; Consiglio Nazionale Forense (pres. Alpa, rel. Merli) z dnia 15 grudnia 2011 r., nr 179.

(47) – Warto zauważyć, że zgodnie z prawem włoskim w przypadku milczenia organów administracji publicznej obywatele mają co do zasady prawo zwrócić się do właściwych sądów administracyjnych: zobacz w szczególności art. 31 włoskiego kodeksu postępowania administracyjnego.

(48) – Przykład dotyczący prawa hiszpańskiego znajduje się w wyroku z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie C‑400/08 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I‑1915, pkt. 119 i nast.

(49) – Przykłady przepisów dotyczących milczącej zgody znajdują się w art. 10 ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli organizacji przedsiębiorstw (rozporządzenie WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw) (Dz.U. L 24, s. 1), a przepisów dotyczących milczącej odmowy w art. 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43).

(50) – Zobacz postanowienie Cassazione Civile z 4 marca 1994 r. nr 157.

(51) – Artykuł 36 ustawy 247/2012 wyraźnie stanowi, że CNF ma „właściwość sądową” („competenza giurisdizionale”) w sprawach zarówno dyscyplinarnych, jak i w kwestii wpisu na listę adwokatów. Ponadto art. 37 tej ustawy stanowi, że „w kwestii środków zaskarżenia, o których mowa w art. 36, CNF rozstrzyga zgodnie z art. 59–65 dekretu 37/1934, stosując, o ile to konieczne, przepisy i zasady [włoskiego] kodeksu postępowania cywilnego”. Oznacza to, że nowo uchwalona ustawa 247/2012 nie tylko nie zmieniła zasad postępowania obowiązujących w czasie, kiedy A. i P. Torresiowie wnieśli środki zaskarżenia, ale wręcz potwierdziła ich ważność.

(52) – Artykuł 54 dekretu z mocą ustawy 1578/1933 stanowi między innymi, że CNF „rozstrzyga w przedmiocie wniesionych do niej środków zaskarżenia na podstawie niniejszej ustawy”.

(53) – Rzeczywiście podobnie jak w przypadku wszystkich innych wyroków wydawanych we Włoszech wyroki wydawane przez CNF są ogłaszane „in nome del popolo Italiano” („w imieniu narodu włoskiego”) zgodnie z art. 101 konstytucji Włoch.

(54) – Zobacz w szczególności wyrok Cassazione Civile, Sezioni Unite, z dnia 12 marca 1980 r., nr 1639. Ostatnio zob. także wyroki Cassazione Civile, Sezioni Unite: z dnia 7 grudnia 2006 r., nr 26182; z dnia 20 grudnia 2007 r., nr 26810.

(55) – Wyrok Corte Costituzionale z dnia 18 czerwca 1970 r., nr 114. Zobacz także nowszy wyrok Corte Costituzionale, z dnia 16–27 maja 1996 r., nr 171.

(56) – Zobacz opinia G. Tesaura z dnia 15 maja 1997 r. w sprawie Dorsch Consult, pkt 20.

(57) – Zobacz postanowienie z dnia 11 lipca 2003 r. w sprawie C‑161/03 Cafom i Samsung, niepublikowane w Zbiorze, pkt 14,.

(58) – Zobacz w tej kwestii ww. wyrok w sprawie Danfoss, pkt. 7; wyrok z dnia 23 marca 1982 r. w sprawie 102/81 Nordsee, Rec. 1095, pkt 11.

(59) – Zobacz wyrok z dnia 27 stycznia 2005 r. w sprawie C‑125/04 Denuit i Cordenier, Zb.Orz. s. I‑923, pkt 15.

(60) – Corte di Cassazione jest co do zasady związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez CNF. Zobacz na temat znaczenia tej kwestii wyrok z dnia 14 listopada 2012 r. w sprawie C‑411/00 Felix Swoboda, Zb.Orz. s. I‑10567, pkt 26–28.

(61) – Zobacz ww. wyrok w sprawie Bełow, pkt 52.

(62) – Stwierdzam także, że odmiennie niż w przypadku postępowania przed miejscową radą adwokacką uczestnikiem postępowania przed CNF w przedmiocie wpisu na listę adwokatów (podobnie jak w przypadku szczególnej procedury skargowej przed Corte di Cassazione) jest także Pubblico Ministero (prokurator). Jak wskazał rząd włoski, udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym byłby czymś niezwykłym.

(63) – Wyrok Cassazione Civile z dnia 8 sierpnia 2001 r., nr 10959.

(64) – Zobacz przepisy wspomniane w pkt 65 powyżej.

(65) – Zobacz wyrok z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C‑255/02 Halifax i in., Zb.Orz. s. I‑1609, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo.

(66) – Zobacz wyrok z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie C‑110/99 Emsland-Stärke, Rec. s. I‑11569, pkt 52, 53.

(67) – Ibid., pkt 54.

(68) – Wyrok z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie C‑367/96 Kefalas i in., Rec. s. I‑2843, pkt 22.

(69) – Dyrektywa Rady 89/48/EWG z dnia 21 grudnia 1998 r. w sprawie ogólnego systemu uznawania dyplomów ukończenia studiów wyższych, przyznawanych po ukończeniu kształcenia i szkolenia zawodowego, trwających co najmniej trzy lata (Dz.U. L 19, s. 16).

(70) – Zobacz wyrok z dnia 23 października 2008 r. w sprawie C‑286/06 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I‑8025, pkt 72.

(71) – W obydwu przepisach podkreślenie autora.

(72) – Zobacz analogicznie wyrok z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie C‑19/92 Kraus, Rec. s. I‑1663, pkt 15, 16.

(73) – Zobacz wyrok z dnia 12 września 2006 r. w sprawie C‑196/04 Cadbury Schweppes i Cadbury Schweppes Overseas, Zb.Orz. s. I‑7995, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo.

(74) – Ibid., pkt. 37.

(75) – Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Wilson, pkt. 66, 67.

(76) – Ibid., pkt 70.

(77) – Zobacz ww. wyrok w sprawie Koller, pkt 34, 40. Zobacz także analogicznie wyrok z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie C‑212/97 Centros, Rec. s. I‑1459, pkt 29.

(78) – Zgodnie z odpowiednim fragmentem art. 13 „[w]łaściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego i właściwe organy państwa członkowskiego pochodzenia ściśle współpracują i udzielają sobie wzajemnej pomocy, aby ułatwić stosowanie niniejszej dyrektywy i uniknąć, w danym przypadku, niewłaściwego stosowania jej przepisów jedynie w celu ominięcia przepisów obowiązujących w przyjmującym państwie członkowskim”.

(79) – Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 14 października 2004 r. w sprawie C‑36/02 Omega, Zb.Orz. s. I‑9609, pkt 35 i nast.; z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C‑208/09 Sayn-Wittgenstein, Zb.Orz. s. I‑13693, pkt 83 i nast.

(80) – Zobacz także opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura z dnia 8 października 2008 r. w sprawie C‑213/07 Michaniki (wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r.), Zb.Orz. s. I‑9999, pkt 33.

(81) – Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 17 grudnia 1970 r. w sprawie 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, Rec. s. 1125, pkt 3; z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑212/06 Gouvernement de la Communauté française i gouvernement wallon, Zb.Orz. s. I‑1683, pkt 58.

Top

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NILSA WAHLA

przedstawiona w dniu 10 kwietnia 2014 r. ( 1 )

Sprawy połączone C‑58/13 i C‑59/13

Angelo Alberto Torresi

przeciwko

Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Macerata

Pierfrancesco Torresi

przeciwko

Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Macerata

(wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Consiglio Nazionale Forense)

„Pojęcie „sądu państwa członkowskiego” — Consiglio Nazionale Forense — Niezawisłość — Bezstronność — Artykuł 3 dyrektywy 98/5/WE — Ważność — Stałe wykonywanie zawodu prawnika w państwie członkowskim innym niż państwo uzyskania kwalifikacji zawodowych — Nadużycie prawa — Poszanowanie tożsamości narodowej”

1. 

Angelo Alberto Torresi i Pier Francesco Torresi są obywatelami Włoch, którzy po uzyskaniu prawa do używania tytułu zawodowego „abogado” w Hiszpanii złożyli w odpowiedniej radzie adwokackiej we Włoszech wnioski o wpis umożliwiający wykonywanie zawodu prawnika we Włoszech. Wnioski zostały złożone zgodnie z przepisami wdrażającymi dyrektywę 98/5/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. mającą na celu ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika w państwie członkowskim innym niż państwo uzyskania kwalifikacji zawodowych ( 2 ).

2. 

Ponieważ miejscowa rada adwokacka nie podjęła decyzji w sprawie wniosków w przepisanym terminie, A. i P. Torresiowie złożyli zażalenie do Consiglio Nazionale Forense (krajowej rady adwokackiej, zwanej dalej „CNF”). W toku postępowania CNF postanowiła zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie dwóch pytań dotyczących wykładni i ważności dyrektywy 98/5 w świetle zasad zakazujących „nadużycia prawa” i nakazujących „poszanowanie tożsamości narodowej”.

3. 

W moim przekonaniu odpowiedź na te pytania jest całkiem jasna. Jednakże przejście do meritum sprawy wymaga wcześniejszego rozważenia kwestii natury proceduralnej, mianowicie: czy CNF posiada w postępowaniu głównym legitymację do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym?

4. 

Kwestia ta wymaga natomiast w pierwszej kolejności rozważenia zakresu i funkcji kryteriów niezawisłości i bezstronności w odniesieniu do pojęcia „sądu państwa członkowskiego” w rozumieniu art. 267 TFUE.

I – Ramy prawne

A – Prawo Unii

5.

Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 98/5 przewiduje:

„Każdy prawnik ma prawo do stałego wykonywania działalności wymienionych w art. 5 w każdym innym państwie członkowskim, posługując się tytułem zawodowym uzyskanym w kraju pochodzenia”.

6.

Artykuł 3 dyrektywy 98/5, zatytułowany „Rejestracja we właściwych organach”, stanowi:

„1.   Prawnik, który chce wykonywać swój zawód w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym zdobył kwalifikacje zawodowe, jest zobowiązany do zarejestrowania się we właściwych organach tego państwa członkowskiego.

2.   Właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego dokonują rejestracji prawnika po okazaniu im zaświadczenia o jego rejestracji we właściwych organach państwa członkowskiego pochodzenia […]”.

7.

Zgodnie z art. 9 dyrektywy 98/5, zatytułowanym: „Uzasadnienie i środki prawne”:

„Decyzje odmowy dokonania rejestru określonego [rejestracji określonej] w art. 3 lub wykreślenie tego rejestru [tej rejestracji], a także decyzje nakładające sankcje dyscyplinarne, powinny być uzasadnione.

Przeciwko tym decyzjom można wnieść środek odwoławczy zgodnie z przepisami prawa krajowego”.

B – Krajowe ramy prawne

8.

Włochy dokonały transpozycji dyrektywy 98/5 w drodze dekretu ustawodawczego nr 96 z dnia 2 lutego 2001 r. (zwanego dalej „dekretem ustawodawczym 96/2001”) ( 3 ).

9.

Zgodnie z art. 6 ust. 1–3 dekretu ustawodawczego 96/2001, aby wykonywać zawód prawnika we Włoszech, posługując się tytułem uzyskanym w kraju pochodzenia, obywatele państw członkowskich muszą złożyć w okręgu, w którym mają stałe miejsce zamieszkania lub prowadzenia działalności zawodowej, wniosek o wpis do specjalnej sekcji listy adwokatów przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje zawodowe poza Włochami. Wniosek musi zostać złożony wraz z dokumentami poświadczającymi obywatelstwo Unii Europejskiej, miejsce zamieszkania lub prowadzenia działalności oraz rejestrację w organizacji zawodowej w państwie członkowskim pochodzenia wnioskodawcy.

10.

Zgodnie z art. 6 ust. 6 dekretu ustawodawczego 96/2001 w terminie trzydziestu dni od daty złożenia wniosku lub jego uzupełnienia miejscowa rada adwokacka „stwierdza spełnienie wymaganych warunków, jeśli nie występują przyczyny wyłączenia, a następnie wydaje decyzję o wpisie do sekcji specjalnej i zawiadamia odpowiednie organy państwa członkowskiego pochodzenia”. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 8 tegoż dekretu w przypadku niepodjęcia czynności przez radę adwokacką w przepisanym terminie wnioskodawca może w ciągu 10 dni po upływie tego terminu złożyć zażalenie do CNF, która postanawia „w sprawie wpisu”.

11.

W czasie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne, skład, rola i zadania CNF regulowane były przede wszystkim królewskim dekretem z mocą ustawy nr 1578 z dnia 27 listopada 1933 r. (zwanym dalej „dekretem z mocą ustawy 1578/1933”) ( 4 ), królewskim dekretem nr 37 z dnia 22 stycznia 1934 r. (zwanym dalej „dekretem 37/1934”) ( 5 ) oraz innymi aktami prawa wtórnego ( 6 ).

12.

CNF ma siedzibę w Rzymie, w Ministerstwie Sprawiedliwości, i składa się z 26 członków (co odpowiada liczbie okręgów sądów apelacyjnych), wybieranych spośród adwokatów mających prawo do występowania przed włoskimi sądami wyższej instancji przez tychże adwokatów.

13.

Zgodnie z art. 31 i 54 dekretu z mocą ustawy 1578/1933 CNF rozpatruje odwołania od decyzji rad adwokackich w sprawach wpisów na listę adwokatów oraz w sprawach dyscyplinarnych. Na mocy art. 56 tego dekretu decyzja CNF może zostać zaskarżona do Corte di Cassazione, Sezioni Unite (izb połączonych sądu kasacyjnego) z powodu „braku właściwości, nadużycia władzy i naruszenia prawa”.

II – Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

14.

A. i P. Torresiowie uzyskali w Hiszpanii uniwersyteckie dyplomy ukończenia studiów prawniczych (Licenciado en Derecho), a w dniu 1 grudnia 2011 r. zostali zarejestrowani jako „abogado ejerciente” w Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife (izbie adwokackiej w Santa Cruz de Tenerife).

15.

W dniu 17 marca 2012 r. A. i P. Torresiowie złożyli w Ordine degli avvocati di Macerata (izbie adwokackiej w Maceracie) wniosek o wpis do specjalnej sekcji listy adwokatów przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje zawodowe za granicą. Izba adwokacka w Maceracie nie podjęła jednak decyzji w sprawie wniosków w terminie trzydziestu dni przewidzianym przez włoskie prawo ( 7 ).

16.

W dniu19 kwietnia 2012 r. A. i P. Torresiowie wystąpili zatem do CNF o wydanie decyzji w przedmiocie wpisu ( 8 ).

17.

Żywiąc wątpliwości co do wykładni i ważności art. 3 rozporządzenia 98/5, CNF postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)

Czy art. 3 [dyrektywy 98/5], w świetle ogólnego zakazu nadużywania prawa oraz art. 4 ust. 2 TUE dotyczącego poszanowania tożsamości narodowych, należy interpretować w taki sposób, że zobowiązuje on krajowe organy administracji do wpisania na listę prawników z innych państw członkowskich obywateli włoskich, którzy dopuścili się zachowań stanowiących nadużycie prawa Unii, oraz że powyższy przepis wyklucza praktykę krajową umożliwiającą wspomnianym organom oddalenie wniosku o wpis na listę prawników z innych państw członkowskich, jeżeli występują obiektywne okoliczności pozwalające na stwierdzenie nadużycia prawa Unii, z zastrzeżeniem, po pierwsze, poszanowania zasady proporcjonalności i niedyskryminacji, a po drugie, prawa wszczęcia postępowania sądowego przez osobę zainteresowaną w przypadku ewentualnego naruszenia prawa przedsiębiorczości, a zatem kontroli sądowej działalności organów administracji?

2)

W przypadku odpowiedzi [twierdzącej] na pytanie pierwsze, czy interpretowany w ten sposób art. 3 [dyrektywy 98/5] należy uznać za nieważny w świetle art. 4 ust. 2 TUE w zakresie, w jakim pozwala on na obejście przepisów państwa członkowskiego, które uzależniają dostęp do zawodu prawnika od zdania egzaminu państwowego, jeżeli przepis wprowadzający taki egzamin jest zawarty w konstytucji tego państwa i należy do podstawowych zasad ochrony odbiorców usług świadczonych w ramach działalności zawodowej i prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości?”.

18.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez A. i P. Torresich, rządy włoski, hiszpański, austriacki, polski i rumuński, a także Parlament, Radę i Komisję. A. i P. Torresiowie, rządy włoski i hiszpański oraz Parlament, Rada i Komisja przedstawili także argumenty ustnie na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r.

III – Analiza

A – Właściwość

19.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy ustalaniu, czy organ występujący z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, co stanowi kwestię regulowaną wyłącznie prawem Unii Europejskiej, Trybunał uwzględnia szereg okoliczności, takich jak w szczególności istnienie ustawy powołującej dany podmiot, jego stały charakter, to, czy ma on właściwość wyłączną, czy postępowanie ma charakter kontradyktoryjny, czy stosuje on przepisy prawa oraz czy jest on niezawisły ( 9 ).

20.

Co ważne, Trybunał wyraźnie stwierdził, że organ krajowy może zostać uznany za sąd w rozumieniu art. 267 TFUE, jeśli wykonuje funkcje sądowe, nawet jeśli nie jest uznawany za sąd podczas wykonywania funkcji o charakterze administracyjnym. W związku z tym w przypadku organu, któremu w drodze ustawy powierzono funkcje o zróżnicowanym charakterze, co – jak zobaczymy – dotyczy CNF, Trybunał stwierdził, że należy zbadać, jaki jest charakter funkcji wykonywanych przez ten organ w konkretnym kontekście prawnym, w którym decyduje się zwrócić do Trybunału na mocy art. 267 TFUE ( 10 ). W tym względzie Trybunał przyznał szczególną wagę temu, czy przed organem toczy się „spór” i czy do organu wystąpiono o rozstrzygnięcie w postępowaniu mającym na celu wydanie orzeczenia o charakterze sądowym ( 11 ).

21.

W przedmiotowej sprawie A. i P. Torresiowie podali dwa powody, dla których twierdzą, że CNF nie jest „sądem państwa członkowskiego” w rozumieniu art. 267 TFUE. Po pierwsze, w ich opinii CNF nie spełnia kryterium niezawisłości, ponieważ nie można uznać, że jego członkowie są bezstronni. Po drugie, jak argumentują, CNF wykonuje jedynie funkcje administracyjne, ponieważ decyzje wydawane przez nią na zakończenie postępowania mają charakter administracyjny.

22.

Poniżej przedstawię powody, dla których jestem zdania, że w postępowaniu głównym CNF ma legitymację do zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W tym celu najpierw rozważę dwa kryteria, których spełnienie jest kwestionowane przez A. i P. Torresich, a następnie przeanalizuję krótko, czy spełnione zostały pozostałe kryteria ustalone w orzecznictwie Trybunału.

1. Niezawisłość i bezstronność

23.

W pierwszej kolejności A. i P. Torresiowie wyrazili wątpliwość co do bezstronności CNF. Organ ten faktycznie składa się wyłącznie z wykwalifikowanych prawników, a w ich interesie może w związku z tym leżeć wyeliminowanie z rynku potencjalnych konkurentów, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą. W tej kwestii A. i P. Torresiowie powołują się przede wszystkim na wyrok Trybunału w sprawie Wilson ( 12 ).

24.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w sprawie Gebhard ( 13 ) Trybunał przyjął wniosek CNF o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony na mocy art. 267 TFUE, w przedmiocie pytań dotyczących wykładni dyrektywy 77/249/EWG mającej na celu ułatwienie skutecznego korzystania przez prawników ze swobody świadczenia usług ( 14 ). Pomimo faktu, że rozstrzygnięcie w sprawie Gebhard nie dotyczy bezpośrednio możliwości udzielenia przez Trybunał odpowiedzi na odesłanie prejudycjalne, nie można uznać, że Trybunał nie zajął się tym aspektem sporu. Mianowicie w swojej opinii rzecznik generalny P. Léger rozpatrzył ten aspekt i stwierdził, że w postępowaniu głównym w tej sprawie CNF musi być uważana za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE ( 15 ). Ponadto powszechnie wiadomo, że kwestie związane z właściwością Trybunału, w tym właściwością wynikającą z art. 267 TFUE, dotyczą porządku publicznego, a tym samym mogą – a w poszczególnych przypadkach muszą – zostać podniesiona przez Trybunał z urzędu ( 16 ). W związku z tym jestem przekonany, że gdyby wniosek złożony w sprawie Gebhard był niedopuszczalny ze względu na brak właściwości, Trybunał sam podniósłby (i powinien był podnieść) tę kwestię, szczególnie w świetle faktu, że rzecznik generalny zasygnalizował ją wówczas.

25.

Ponieważ jednak wyrok w sprawie Gebhard zapadł w 1995 roku, można się zastanawiać, czy nie zmieniło się od tego czasu pojęcie „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE. W szczególności można by rozważyć, czy rozstrzygnięcie tej kwestii w sprawie Gebhard nie zostało w sposób dorozumiany zastąpione nowszym rozstrzygnięciem w sprawie Wilson.

26.

Nie jestem co do zasady przeciwny koncepcji, że interpretacja kryteriów wypracowanych w orzecznictwie Trybunału może ewoluować z upływem czasu oraz że w świetle aktualnych warunków właściwe może być bardziej rygorystyczne zastosowanie tych kryteriów.

27.

Jestem natomiast przekonany, że bardzo istotne jest zachowanie przez Trybunał pewnej elastyczności w ocenie właściwych kryteriów określonych w art. 267 TFUE. Powody ku temu są dwojakie. Po pierwsze, różnice pomiędzy systemami prawnymi obecnie już dwudziestu ośmiu państw członkowskich są zbyt znaczące, aby można było przyjąć jednorodną i uniwersalną definicję „sądu”. Po drugie, te systemy prawne, w tym struktura i organizacja sądownictwa, niewątpliwie nieustannie ewoluują. Dlatego w moim przekonaniu niezbędne jest uwzględnienie przez orzecznictwo Trybunału tych zachodzących na poziomie krajowym zmian i harmonijne ewoluowanie w zgodzie z nimi.

28.

Ponadto w innych sprawach przychylałem się do bardziej rygorystycznego stanowiska w kwestii badania różnorakich aspektów dopuszczalności w związku z wnioskami o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ( 17 ).

29.

W przeciwieństwie jednak do A. i P Torresich nie jestem przekonany, że z uwagi na wyrok w sprawie Wilson kryterium niezawisłości wynikające z art. 267 TFUE stało się – czy w każdym razie powinno się stać – bardziej restrykcyjne. W związku z powyższym wyjaśnię najpierw, dlaczego w mojej ocenie w wyroku w sprawie Wilson Trybunał nie miał zamiaru zmienić linii orzeczniczej przyjętej w sprawie Gebhard. Następnie przedstawię powody, dla których absolutnie nie uważam, że Trybunał powinien zmienić linię orzeczniczą przyjętą w sprawie Gebhard poprzez rozszerzenie rozumowania z wyroku w sprawie Wilson na inny kontekst prawny.

a) Wyrok w sprawie Wilson nie stanowi zmiany linii orzeczniczej przyjętej w wyroku w sprawie Gebhard

30.

W sprawie Wilson cour administrative (sąd administracyjny drugiej instancji) w Luksemburgu zwrócił się do Trybunału z pytaniami dotyczącymi systemu kontroli decyzji o odmowie przyjęcia danej osoby do korporacji prawniczej w Luksemburgu. W istocie pytania te dotyczyły zgodności niektórych przepisów prawa luksemburskiego z wymogami dyrektywy 98/5.

31.

W orzeczeniu Trybunał stwierdził, że procedury rewizyjne przed „komisją dyscyplinarno-administracyjną” lub „odwoławczą komisją dyscyplinarno-administracyjną” (zwanymi dalej „komisjami”), utworzonymi na mocy luksemburskiej ustawy z dnia 10 sierpnia 1991 r. o zawodzie adwokata nie stanowią „sądowego środka odwoławczego” w rozumieniu art. 9 dyrektywy 98/5. Trybunał uznał, że komisje składające się wyłącznie lub głównie z prawników będących obywatelami Luksemburga nie stanowią dostatecznej gwarancji bezstronności ( 18 ).

32.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w wyroku w sprawie Wilson Trybunał nie oddalił wniosku jednej z komisji o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z powodu niewłaściwości, jako że to sąd administracyjny zwrócił się do Trybunału o ustalenie zgodności odpowiedniego przepisu prawa luksemburskiego z art. 9 dyrektywy 98/5. To właśnie w tym konkretnym kontekście Trybunał „zapożyczył” w celu interpretacji tego przepisu zasady wynikające z artykułu 267 TFUE. Tym samym perspektywa, z jakiej Trybunał analizował tę sprawę, była inna. Jest to niezwykle ważna kwestia, do której odniosę się w dalszym toku rozważań.

33.

Moim zdaniem co do zasady wyrok w sprawie Wilson należy do tej linii orzecznictwa, w której Trybunał uznał, że organy krajowe rozpatrujące odwołania od decyzji organizacji zawodowych mogą ( 19 ) odpowiadać pojęciu „sądu” w rozumieniu artykułu 267 TFUE lub mu nie ( 20 ) odpowiadać zależnie od konkretnych okoliczności sprawy.

34.

W tym względzie chciałbym zwrócić uwagę na to, że poczynając od wyroku w sprawie Corbiau, Trybunał wyjaśniał, iż pojęcie niezawisłości musi być rozumiane jako wymóg, by w ramach postępowania głównego organ krajowy działał „jako strona trzecia w stosunku do organu, który podjął decyzję stanowiącą przedmiot postępowania” ( 21 ).

35.

W wyroku w sprawie Wilson Trybunał wskazał, że koncepcja niezawisłości ma dwa aspekty: zewnętrzny i wewnętrzny. Aspekt zewnętrzny niezawisłości zakłada ochronę organu występującego z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi, mogącymi zagrozić niezależności dokonywanego przez jego członków osądu rozpatrywanych sporów. Będę się odnosił do tego aspektu jako aspektu niezawisłości stricto sensu.

36.

Aspekt wewnętrzny łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy zachowania jednakowego dystansu do stron sporu i ich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga obiektywizmu i braku jakiegokolwiek interesu w wyniku postępowania poza ścisłym stosowaniem przepisów prawa. Do tego aspektu będę się odnosił jako aspektu bezstronności.

37.

W opinii Trybunału te wymogi dotyczące niezawisłości (stricto sensu) i bezstronności wymagają istnienia „zasad, w szczególności co do składu organu, mianowania, okresu trwania kadencji oraz powodów wyłączenia i odwołania jego członków, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu podmiotów prawa, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności w odniesieniu do pozostających w sporze interesów” ( 22 ).

38.

W wyroku w sprawie Wilson po dokonaniu analizy stanu prawnego Trybunał doszedł do wniosku, że gwarancji tych nie ma. Po pierwsze, w prawie luksemburskim nie istniały przepisy szczególne dotyczące wyłączenia i odwołania członków komisji, nie było także żadnych środków chroniących przed nieuzasadnioną ingerencją i nieuzasadnionymi naciskami ze strony władzy wykonawczej, na przykład w formie przepisów prawnych gwarantujących wolność od instrukcji. Po drugie, Trybunał stwierdził, że zgodnie z prawem luksemburskim członkowie komisji byli wszyscy lub w większości prawnikami, obywatelami Luksemburga ( 23 ), wybranymi spośród członków dwóch miejscowych izb adwokackich, a co za tym idzie tych samych organów, których decyzje miały by być przedmiotem kontroli. Ponadto Trybunał uznał, że członkowie miejscowych izb adwokackich i komisji mieli wspólny interes, mianowicie potwierdzenie decyzji eliminującej z rynku konkurenta, który uzyskał kwalifikacje zawodowe w innym państwie członkowskim.

39.

Przepisy prawa włoskiego dotyczące niniejszej sprawy zawierają natomiast postanowienia, których celem jest zagwarantowanie zarówno niezawisłości stricto sensu, jak i bezstronności członków CNF.

40.

W szczególności art. 49 dekretu z mocą ustawy 1578/1933 oraz art. 2 dekretu ustawodawczego 597/1947 stanowią, że w postępowaniu przed CNF strony mogą się wnieść sprzeciw wobec udziału członków CNF w rozpatrywaniu sprawy w oparciu o te same przesłanki, które zgodnie z włoskim kodeksem postępowania cywilnego mogą podnieść wobec zwykłych sędziów. Przepisy te stanowią także, że członkowie CNF wyznaczeni do rozpatrzenia sprawy są zobowiązani do wstrzymania się od udziału w sprawie, jeśli stanie im się wiadome zaistnienie którejkolwiek z takich przesłanek, nawet jeśli strona nie wniosła z ich powodu sprzeciwu ( 24 ).

41.

Istnieją ponadto przepisy gwarantujące stabilność kadencji członków CNF. Są oni wybierani na okres trzech lat i sprawują swoje funkcje do momentu objęcia funkcji przez nowo wybrany skład ( 25 ). Ani minister sprawiedliwości, ani żaden inny organ władzy publicznej nie jest uprawniony do odwołania członka CNF lub zmuszenia go do ustąpienia ( 26 ). Brak też faktycznie jakiegokolwiek powiązania, czy to hierarchicznego, czy funkcjonalnego, z tymi organami władzy publicznej. Prezesowi CNF nie przysługują żadne uprawnienia wobec innych członków CNF ani wobec decyzji CNF, z którymi się nie zgadza ( 27 ).

42.

Co więcej, nie może być żadnego powiązania osobistego między CNF a miejscowymi radami adwokackimi, ponieważ zgodnie z art. 13 dekretu ustawodawczego 382/1944 członkostwa w miejscowej radzie adwokackiej nie można łączyć z członkostwem w CNF. Dodatkowo w prawie włoskim nie istnieją przepisy ograniczające członkostwo w CNF do prawników narodowości włoskiej ( 28 ). Nie należy także zapominać o fakcie, że na równi z pozostałymi adwokatami wpisanymi na listę prawnicy wpisani do specjalnej sekcji listy adwokatów, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą, mają także prawo do głosowania w wyborach członków CNF ( 29 ). Ponadto przesadą byłoby stwierdzenie, że dla każdego członka CNF prawnik wnioskujący o wpis na listę adwokatów, który uzyskał kwalifikacje za granicą, stanowi mniej lub bardziej bezpośrednią konkurencję, ponieważ nie tylko są oni rejestrowani w innych sekcjach listy adwokatów ( 30 ), ale działają również w różnych okręgach sądów apelacyjnych ( 31 ).

43.

CNF jest nie tylko zobowiązana ustawowo do zachowania neutralności w sporach, które się przed nią toczą, ale także, w przeciwieństwie do miejscowo właściwej rady adwokackiej, nie może być stroną szczególnej procedury odwoławczej w przedmiocie swoich rozstrzygnięć przed Corte di Cassazione [sądem kasacyjnym] „ze względu na swój status podmiotu trzeciego w odniesieniu do sporu” ( 32 ).

44.

Podsumowując, uważam, że należy odróżnić od siebie wyroki w sprawie Gebhard i w sprawie Wilson ze względu na zachodzącą między nimi wyraźną różnicę w kontekstach faktycznym i prawnym. W później wydanym wyroku nie znajduję żadnego elementu, który mógłby być interpretowany jako sugerujący, że Trybunał chciał zmienić linię orzeczniczą przyjętą we wcześniejszym orzeczeniu.

b) Wyrok w sprawie Wilson nie powinno stanowić zmiany linii orzeczniczej przyjętej w wyroku w sprawie Gebhard

45.

Ponadto jestem zdania, że Trybunał w żadnym wypadku nie powinien zmieniać linii orzeczniczej przyjętej w wyroku w sprawie Gebhard, stosując tym samym rozumowanie wypracowane w wyroku w sprawie Wilson do innego kontekstu prawnego.

46.

Jak wspomniano wyżej, w wyroku w sprawie Wilson Trybunał nie uznał za niedopuszczalny wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a jedynie odpowiedział na pytania o zgodność odpowiednich przepisów prawa luksemburskiego z art. 9 dyrektywy 98/5, z którymi zwrócił się do niego cour administrative w Luksemburgu.

47.

Oczywiste jest również dla mnie, że jeśli art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/5 ma być prawidłowo transponowany do prawa krajowego, konieczne jest zapewnienie środka prawnego, który oprócz posiadania innych cech jest w pełni zgodny z wymogami art. 6 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka (zwanej dalej „EKPC”) oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) ( 33 ). Nie jestem natomiast przekonany co do tego, że art. 267 TFUE – w ramach porządku prawnego Unii Europejskiej – stawia sądom krajowym tak surowe warunki wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

48.

Wręcz przeciwnie, najważniejszy powód, który przemawia za ścisłym stosowaniem art. 6 EKPC i art. 47 karty, wydaje się raczej sprzyjać mniej rygorystycznej interpretacji pojęcia „sądu” na gruncie art. 267 TFUE.

49.

Ścisłe zastosowanie wymogów art. 6 EKPC i art. 47 karty jest konieczne do wzmocnienia ochrony jednostek i zapewnienia wysokich standardów przestrzegania podstawowych praw. Jednakże zbyt ścisłe przestrzeganie kryteriów wyznaczonych przez orzecznictwo Trybunału w przedmiocie dopuszczalności odesłań na mocy art. 267 TFUE niosłoby za sobą ryzyko wywołania przeciwnych skutków – jednostki zostałyby pozbawione możliwości rozpatrzenia ich roszczeń przez właściwy sąd (Trybunał Sprawiedliwości) w oparciu o prawo Unii, a w konsekwencji skuteczność prawa Unii na terenie całej Unii Europejskiej uległaby osłabieniu.

50.

Dla jasności: nie sugeruję, że Trybunał powinien podchodzić pobłażliwie do kryterium niezawisłości (czy jakiegokolwiek innego kryterium).

51.

Bezsprzecznie twórcy traktatów przewidzieli procedurę odesłania prejudycjalnego jako instrument dialogu „sędziego z sędzią”. W tym kontekście nie należy zapominać, że dwiema podstawowymi zasadami, na których oparta jest struktura sądownictwa Unii Europejskiej są zasady pomocniczości i autonomii proceduralnej ( 34 ). Procedura odesłania prejudycjalnego, w stopniu większym niż jakakolwiek inna ustanowiona traktatami Unii Europejskiej, została stworzona, aby zapewnić współdziałanie sądów krajowych i sądów Unii, jak gdyby stanowiły jedną wspólnotę prawną ( 35 ). W tym kontekście wszystkie dowody wskazują na to, że kryteria niezawisłości stricto sensu i bezstronności mają do spełnienia ważną funkcję w zakresie, w jakim stanowią one wymogi nierozerwalnie związane z pojęciem „sądu” we współczesnej myśli prawnej i politycznej ( 36 ).

52.

Przestrzegam natomiast przed traktowaniem wyroku w sprawie Wilson jako precedensu, który wprowadzając innowację do wcześniejszego orzecznictwa, narzuciłby Trybunałowi konieczność przeprowadzenia dogłębnej analizy wszystkich możliwych powodów, które mogą być podstawą do kwestionowania bezstronności (lub niezawisłości stricto sensu) organu odsyłającego.

53.

Uważam, że w każdym przypadku, gdy oczywiste jest, że krajowy porządek prawny formalnie przyznaje organowi krajowemu status organu sądowego, a w świetle orzecznictwa Trybunału przepisy prawa krajowego gwarantują w wystarczającym stopniu niezawisłość stricto sensu i bezstronność tego organu i jego członków, Trybunał powinien poniechać dalszej analizy tej kwestii. Jak stwierdził sam Trybunał w sprawie Köllensperger i Atzwanger, jego rolą nie jest wnioskowanie, że takie przepisy krajowe mogą być stosowane w sposób sprzeczny z zasadami zapisanymi w krajowym porządku prawnym lub „zasadami państwa prawa” ( 37 ).

54.

Tym samym, o ile nie istnieją szczególne przepisy prawa Unii (takie jak art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/5), które wymagają takiego rozstrzygnięcia, ocena tego, czy krajowy system środków prawnych daje dostateczną gwarancję niezawisłości i bezstronności, i ewentualne wprowadzenie ulepszeń mogą leżeć w gestii krajowego ustawodawcy (lub krajowego sądownictwa), nie jest to jednak ewidentnie kwestia związana z prawem Unii.

55.

W przedłożonych postanowieniach odsyłających nie zadano Trybunałowi pytania, czy system odwoławczy przed CNF jest zgodny z art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/5, ani nie jest to kwestia, którą Trybunał mógłby się zająć z urzędu. W zakresie, w jakim spełnione są gwarancje przewidziane w orzecznictwie Trybunału (a w moim przekonaniu w przypadku CNF zostały one spełnione), nie ma podstawy do odmowy wydania przez Trybunał orzeczenia ze względu na domniemany brak bezstronności czy niezawisłości stricto sensu organu odsyłającego.

56.

Odmowa taka byłaby wręcz zdarzeniem niepokojącym. Z pobieżnego spojrzenia na systemy prawne państw członkowskich wynika, że w wielu krajach istnieją sądy, które w całości lub w części składają się nie z sędziów zawodowych, a z przedstawicieli grup zawodowych, społecznych czy gospodarczych. Przykładem może tu być znacząca sprawa C‑341/05 Laval Un Partneri ( 38 ), rozstrzygnięta przez wielką izbę Trybunału w 2007 r., a dotycząca wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez Arbetsdomstolen, szwedzki sąd pracy, w którym oprócz sędziów zawodowych zasiadają członkowie reprezentujący interesy pracodawców i pracowników.

57.

Gdyby, jak chcą A. i P. Torresiowie, wyciągnąć skrajne wnioski z rozumowania w wyroku w sprawie Wilson, Trybunał powinien był rozważyć, czy niektórzy członkowie Arbetsdomstolen nie mają wspólnego interesu w wykluczeniu zagranicznych konkurentów ze szwedzkiego sektora budowlanego. Jednakże przyjęcie takiego toku rozumowania mogłoby doprowadzić do stwierdzenia przez Trybunał braku właściwości.

58.

Stwierdzam podobnie, że Trybunał uwzględnił również wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Arbejdsret (duński sąd pracy) ( 39 ) i Faglige Voldgiftsret (duński organ arbitrażu branżowego) ( 40 ), których skład był nie tylko podobny do składu Arbetsdomstol ( 41 ), ale które były także częścią systemu rozstrzygania sporów – choć wprawdzie utworzonego i regulowanego ustawowo – w pewnym zakresie funkcjonującego równolegle w stosunku do duńskich sądów powszechnych.

59.

Zbyt ścisła wykładnia kryterium bezstronności byłaby także trudna do pogodzenia ze stanowiskiem, że w pewnych okolicznościach także trybunał arbitrażowy może być uznany za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE.

60.

Konsekwencje interpretowania wyroku w sprawie Wilson jako nakładającego na Trybunał obowiązek dokonywania nowej, dogłębnej analizy w celu stwierdzenia, czy sądy krajowe są w wymaganym stopniu niezawisłe i bezstronne, wybiegającej poza formalną weryfikację zapewnienia wystarczających gwarancji w tym przedmiocie przez ustawodawstwo krajowe, byłyby daleko idące. Znacząca liczba krajowych organów sądowych stanęłaby przed ryzykiem znalezienia się poza zakresem pojęcia „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, czego skutkiem byłoby osłabienie systemu ochrony jednostek, zmniejszające skuteczność prawa Unii Europejskiej.

61.

Podsumowując, stwierdzam, że kryterium niezawisłości wydaje się w przypadku CNF spełnione.

2. Wykonywanie funkcji sądowniczych

62.

W drugiej kolejności A. i P. Torresiowie stwierdzają, że w kwestii wpisu na listę adwokatów, inaczej niż w sprawach dyscyplinarnych, CNF pełni jedynie funkcje administracyjne. Decyzję wydawaną przez CNF na zakończenie postępowania należy uznać za czynność o charakterze administracyjnym.

63.

Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że w sprawie Gebhard CNF rozpatrywała dwa środki zaskarżenia wniesione przez R. Gebharda, niemieckiego prawnika działającego we Włoszech – jeden kwestionujący karę dyscyplinarną nałożoną przez radę adwokacką w Mediolanie, a drugi kwestionujący dorozumiane oddalenie przez wspomnianą radę złożonego przezeń wniosku o wpis na listę adwokatów.

64.

Przychylenie się do argumentacji przytoczonej przez A. i P. Torresich oznaczałoby, że w wyroku w sprawie Gebhard Trybunał ustalił swoją właściwość, opierając się wyłącznie na pierwszym, a nie na drugim środku zaskarżenia. Jednak nic w wyroku w sprawie Gebhard nie wskazuje na to, że taka interpretacja tegoż orzeczenia jest właściwa. Przeciwnie, w tym wyroku Trybunał podkreślił powiązania pomiędzy dwoma środkami zaskarżenia wniesionymi przez R. Gebharda ( 42 ). Ponadto w swojej opinii w powyższej sprawie rzecznik generalny P. Léger doszedł do wniosku, że w przypadku obydwu środków zaskarżenia CNF wykonywała funkcje sądownicze ( 43 ). Uważam ustalenia poczynione w tej kwestii przez P. Légera za przekonujące.

65.

Wydaje mi się w każdym razie, że podobieństwo pomiędzy dwoma postępowaniami, które były rozpatrywane przez CNF w sprawie Gebhard wynika z odpowiednich uregulowań w prawie włoskim. Oba postępowania były regulowane tymi samymi przepisami: art. 54 i 56 dekretu z mocą ustawy 1578/1933 i art. 59–65 dekretu 37/1934.

66.

Wreszcie w codziennej praktyce CNF nie stwierdza się różnic pomiędzy tymi dwoma postępowaniami. Regulamin CNF wprowadza wyraźne rozróżnienie pomiędzy „posiedzeniami sądowymi” (art. 9–11) i „posiedzeniami administracyjnymi” (art. 12–16) tego organu ( 44 ). W harmonogramie działalności CNF, sobota, 29 września 2012 r., to jest dzień, w którym rozpatrywana była sprawa A. i P. Torresich, była przeznaczona na posiedzenie sądowe.

67.

A. i P. Torresiowie wskazują jednak na jedną ewentualną różnicę pomiędzy dwoma postępowaniami, mianowicie, gdy CNF rozpatruje sprawy dyscyplinarne, w każdym przypadku istnieje decyzja administracyjna miejscowej rady adwokackiej będąca przedmiotem kontroli, wydaje się natomiast, że elementu tego nie ma, gdy miejscowa rada adwokacka nie podejmuje decyzji w przedmiocie wniosku o wpis na listę adwokatów. A. i P. Torresi powołują się tutaj na art. 6 ust. 8 dekretu ustawodawczego 2001/1996, na mocy którego wnioskodawca może w terminie dziesięciu dni po upływie trzydziestu dni od złożenia wniosku wystąpić do CNF, która rozstrzygnie w przedmiocie wniosku, w przypadku gdy miejscowa rada adwokacka jeszcze nie wydała decyzji.

68.

Moja interpretacja przepisów włoskich jest jednak taka, że uznaje się, iż niepodjęcie decyzji przez miejscową radę adwokacką w przedmiocie wniosku prawnika o wpis na listę adwokatów stanowi dorozumianą decyzję o oddaleniu wniosku. Oznacza to, że CNF nie podejmuje jedynie decyzji w przedmiocie wniosku zamiast miejscowej rady adwokackiej (z powodu niepodjęcia przez nią czynności). CNF korzysta raczej z uprawnienia do kontroli decyzji (mimo że dorozumianej) o oddaleniu wniosku podjętej przez miejscową radę adwokacką. Tylko jeśli CNF stwierdzi, że oddalanie wniosku przez miejscową radę adwokacką było błędne, rozstrzyga w przedmiocie wniosku, działając podobnie do sądów administracyjnych, które zgodnie z prawem włoskim mają kompetencje do wydawania takich rozstrzygnięć w określonych sprawach ( 45 ).

69.

Przedstawioną przeze mnie interpretację odpowiednich przepisów prawa włoskiego wydaje się potwierdzać protokół przesłuchania przed CNF z dnia 29 września 2012 r., dołączony do krajowych akt sprawy przekazanych Trybunałowi, w którym wskazano, że przesłuchanie dotyczyło „skargi A. Torresiego na bezczynność rady adwokackiej w Maceracie”. W świetle powyższego za bardziej znaczący uważam jednak język użyty przez CNF w niektórych orzeczeniach dotyczących spraw podobnych do spraw A. i P. Torresich. CNF mówi konkretnie o „decyzjach o oddaleniu wynikających z bezczynności” podjętych przez miejscowe rady adwokackie w przedmiocie wniosków o wpis na listę adwokatów, od których wnioskodawcy odwołali się do CNF ( 46 ).

70.

W tym kontekście niemal nie ma konieczności wskazywania na fakt, że zasady dotyczące „milczącej odmowy” i „milczącej zgody” są częste nie tylko we włoskim prawie administracyjnym ( 47 ), ale także w prawie administracyjnym innych państw członkowskich ( 48 ), a także w porządku prawnym Unii Europejskiej ( 49 ).

71.

Na tym etapie warto także zauważyć, że zasada, iż milczenie jest tożsame z odmową, dotyczy wniosków składanych do miejscowych rad adwokackich, nie dotyczy jednak wniosków składanych do CNF ( 50 ). Ten element potwierdza koncepcję, że decyzje rad adwokackich mają charakter administracyjny, natomiast CNF wydaje orzeczenia o charakterze sądowym.

72.

Na koniec należy zauważyć, że prawdą jest, iż odmiennie niż ustawa nr 247/2012 ( 51 ) dekret z mocą ustawy nr 1578/1933 nie określił wyraźnie jako „sądowniczej” działalności CNF dotyczącej rozpatrywania skarg na decyzje miejscowych rad adwokackich w przedmiocie wpisu na listę adwokatów ( 52 ). Niemniej jednak we włoskim porządku prawnym niewątpliwie CNF przyznaje się konsekwentnie status „wyspecjalizowanego organu sądowego”, podejmującego rozstrzygnięcia, „które nie są aktami administracyjnymi, lecz wyrokami ( 53 ) wydawanymi po przeprowadzeniu postępowania inter partes” ( 54 ). Zgodnie z orzeczeniem włoskiego trybunału konstytucyjnego CNF pełni „funkcje sądownicze w interesie publicznym, który jest odmienny od interesu grup zawodowych [przez niego reprezentowanych] i który ma przed nim pierwszeństwo” ( 55 ).

73.

Oczywiście fakt pełnienia przez CNF funkcji sądowniczych w świetle prawa włoskiego nie jest decydujący dla celów art. 267 TFUE. Uważam też jednak, że Trybunał nie powinien pochopnie zignorować klasyfikacji organu w prawie krajowym. Szczególnie wobec nieposiadania przez Trybunał jasnych i zbieżnych wskazówek pozwalających na wyciągnięcie innych wniosków w świetle prawa Unii ( 56 ). Elementy mającego zastosowanie prawa krajowego, które zbadaliśmy, także nie uzasadniają odmiennego wniosku w tej sprawie.

3. Pozostałe kryteria

74.

Ponadto wydaje mi się, że w tej sprawie także inne określone w orzecznictwie Trybunału kryteria dotyczące pojęcia „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE również wskazują na tę, a nie inną konkluzję.

75.

Przede wszystkim w świetle w szczególności dekretu z mocą ustawy 1578/1933 (i nowszej ustawy 247/2012) nie ma wątpliwości, że CNF została ustanowiona ustawowo i ma charakter stały.

76.

Podobnie oczywiste jest, że właściwość CNF jest dla stron obowiązkowa. Właściwość CNF w kwestii wpisu na listę adwokatów ma charakter bezwzględnie obowiązujący ( 57 ) i nie zależy od żadnych ustaleń w tej kwestii pomiędzy stronami ( 58 ). Dla A. i P. Torresich jest to faktycznie jedyny środek prawny pozwalający na podważenie decyzji rady adwokackiej w Maceracie w przedmiocie ich wniosków ( 59 ).

77.

Prawdą jest, że decyzje CNF mogą być przedmiotem specjalnego środka odwoławczego do Corte di Cassazione, Sezioni Unite. Taki środek odwoławczy dotyczy jednak tylko do kwestii prawa ( 60 ). Oznacza to, że skuteczność mechanizmu wydawania orzeczeń w trybie prejudycjalnym przewidziana przez art. 267 TFUE byłaby mniejsza, gdyby Trybunał miał nie uznać, iż CNF ma status „sądu” ( 61 ).

78.

Bezsprzeczny jest ponadto fakt, że CNF zobowiązana jest do stosowania przepisów prawa. W szczególności w sprawie A. i P. Torresich CNF ma stosować przepisy dekretu ustawodawczego 96/2001 zgodnie z zasadami ustanowionymi przez dyrektywę 98/5.

79.

Podkreślenia w tym kontekście wymaga także fakt, że przepisy regulujące postępowanie przed CNF przewiduję postępowanie inter partes ( 62 ). Miejscowa rada adwokacka, której decyzja podlega kontroli, jest niezbędną stroną postępowania (jako zaskarżony organ), a jakikolwiek błąd strony skarżącej w zawiadomieniu rady adwokackiej powoduje nieważność postępowania ze względu na „poważne naruszenie prawa do obrony i zasady audi alteram partem” ( 63 ).

80.

Dodatkowo postępowanie składa się z etapów pisemnego i ustnego, w toku których strony mogą wysuwać twierdzenia dotyczące domniemanych uchybień popełnionych przez miejscową radę adwokacką oraz przytaczać dowody na poparcie swoich argumentów. Istnieją szczegółowe zasady dotyczące ujawniania dowodów i minimalnego okresu przewidzianego dla stron na zapoznanie się z aktami i przygotowanie obrony przed omówieniem sprawy na rozprawie ( 64 ).

81.

W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że w tym postępowaniu CNF należy uznać za „sąd” w rozumieniu artykułu 267 TFUE.

B – Analiza pytań prejudycjalnych

82.

Zajmę się teraz istotą dwóch pytań, z którymi zwróciła się CNF. Jednakże odpowiedź na te pytania jest dla mnie całkiem oczywista. Z tego powodu ta część opinii będzie stosunkowo krótka.

1. Pytanie 1

83.

Pierwsze pytanie CNF sprowadza się w istocie do tego, czy art. 3 dyrektywy 98/5 zabrania państwu członkowskiemu odmowy, z powodu nadużycia prawa, wpisania na listę adwokatów, do specjalnej sekcji przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą, obywateli tego państwa członkowskiego, którzy wkrótce po uzyskaniu tytułu zawodowego w innym państwie członkowskim powracają do pierwszego państwa członkowskiego (rozpatrywana praktyka krajowa).

84.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa Unii w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie ( 65 ). Stwierdzenie nadużycia wymaga jednak, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w uregulowaniach Unii cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty. Po drugie, takie stwierdzenie wymaga wystąpienia subiektywnego elementu, polegającego na zamiarze wykorzystania przepisów Unii do osiągnięcia korzyści w drodze sztucznego stworzenia warunków ustanowionych do jej uzyskania ( 66 ).

85.

Co do zasady do sądu krajowego należy ustalenie istnienia tych dwóch elementów, którego dowód musi być przytoczony zgodnie z przepisami prawa krajowego, o ile nie naruszy to skuteczności prawa Unii ( 67 ). W szczególności sądy krajowe, gdy dokonują oceny w przedmiocie skorzystania z uprawnienia wynikającego z przepisu prawa Unii, nie mogą zmieniać zakresu tego przepisu ani podważać realizowanych przez niego celów ( 68 ).

86.

W niniejszej sprawie natomiast raczej oczywisty jest fakt, że praktyka taka jak rozpatrywana praktyka krajowa może zakłócać w tym państwie członkowskim prawidłowe funkcjonowanie systemu ustanowionego dyrektywą 98/5, a tym samym istotnie podważać cele tego instrumentu prawnego.

87.

Rzeczywiście art. 1 dyrektywy 98/5 stanowi, iż jej celem „jest ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika […] w państwie członkowskim innym niż to, w którym zostały zdobyte kwalifikacje zawodowe”. Jak więc słusznie zauważyły rządy polski i rumuński, rozpatrywana praktyka krajowa sprowadza się w istocie do traktowania jako nadużycie zachowania, które – wręcz przeciwnie – stanowi jedną z tych właśnie form zachowań, na które ustawodawca Unii zamierzał zezwolić. Parafrazując spostrzeżenia Trybunału dotyczące dyrektywy 89/48 w sprawie uznawania dyplomów ( 69 ), powiedziałbym, że przysługujące obywatelom państw członkowskich prawo wyboru państwa członkowskiego, w którym chcą oni uzyskać tytuł zawodowy, jest nieodłącznym elementem wykonywania w ramach jednolitego rynku podstawowych swobód gwarantowanych w traktatach Unii Europejskiej ( 70 ).

88.

W związku z powyższym nie może mieć znaczenia to, że prawnik jest obywatelem przyjmującego państwa członkowskiego, ani to, że zdecydował się uzyskać tytuł zawodowy za granicą ze względu na korzystniejsze przepisy, czy wreszcie to, że jego wniosek o rejestrację został złożony wkrótce po uzyskaniu tytułu zawodowego za granicą.

89.

W odniesieniu do kwestii pierwszej stwierdzam, że art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy 98/5 definiuje „prawnika” jako „[…] każdą osobę, obywatela państwa członkowskiego, uprawnionego do wykonywania swego zawodu zgodnie z jednym z tytułów zawodowych, [wymienionych w tym przepisie]”. Podobnie art. 2 dyrektywy 98/5 stanowi, że „[k]ażdy prawnik ma prawo do stałego wykonywania działalności wymienionych w art. 5 [tejże dyrektywy], w każdym innym państwie członkowskim, posługując się tytułem zawodowym uzyskanym w kraju pochodzenia” ( 71 ).

90.

Nic więc nie wskazuje na to, że ustawodawca Unii chciał, aby państwa członkowskie miały możliwość dopuszczania się odwrotnej dyskryminacji poprzez odebranie swoim obywatelom praw przewidzianych w dyrektywie 98/5 ( 72 ). Ponadto byłoby to raczej niezgodne z celem polegającym na ustanowieniu wewnętrznego rynku.

91.

W rzeczywistości, jak uznał Trybunał, fakt, że obywatel Unii zamierza odnieść pożytek z korzystniejszych przepisów obowiązujących w państwie członkowskim innym niż jego państwo zamieszkania, sam w sobie nie upoważnia do pozbawienia go możliwości powołania się na swobody przewidziane w traktatach Unii ( 73 ). To prowadzi mnie do drugiej kwestii.

92.

W tym względzie, opierając się na dobrze utrwalonym orzecznictwie, sądzę, że sam fakt, iż obywatel decyduje się uzyskać tytuł zawodowy w innym państwie członkowskim w celu odniesienia pożytku z korzystniejszych przepisów sam w sobie nie jest wystarczający, aby wyprowadzać z niego istnienie nadużycia prawa ( 74 ).

93.

Jeśli zaś chodzi o trzecią kwestię, przypominam, że Trybunał wyjaśnił, iż poprzez art. 3 dyrektywy 98/5 ustawodawca Unii zharmonizował w pełni warunki wstępne korzystania z przyznanego prawa. Tym samym przedstawienie właściwemu organowi przyjmującego państwa członkowskiego zaświadczenia o rejestracji we właściwych organach państwa członkowskiego pochodzenia jest jedynym warunkiem, od jakiego może zostać uzależniona rejestracja zainteresowanego w przyjmującym państwie członkowskim, pozwalająca mu na praktykę w tym państwie z użyciem tytułu zawodowego uzyskanego w kraju pochodzenia ( 75 ).

94.

Trybunał stwierdził także, że tym samym dyrektywa 98/5 nie pozwala na to, aby rejestracja prawnika przez właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego była uzależniona od spełnienia innych warunków, takich jak przeprowadzenie rozmowy w celu ustalenia znajomości języków ( 76 ). Pragnę dodać, że podobnie dyrektywa 98/5 nie zezwala na uzależnianie rejestracji od obowiązku ukończenia pewnego okresu praktyki lub działalności w zawodzie prawnika w państwie członkowskim pochodzenia ( 77 ). Wszak skoro nie jest wymagane uprzednie doświadczenie zawodowe, aby wykonywać zawód na przykład „abogado” w Hiszpanii, dlaczego doświadczenie takie miałoby być wymagane, aby posługując się tym samym tytułem zawodowym („abogado”), wykonywać zawód w innym państwie członkowskim?

95.

W świetle powyższego w zasadzie nie trzeba dodawać, że nawet jeśli władze przyjmującego państwa członkowskiego stwierdzą, że dwa warunki, o których mowa w pkt 84 powyżej, zostały spełnione, nie zabrania im to oddalenia wniosku w indywidualnej sprawie z powodu nadużycia prawa. Mogą wszak istnieć określone elementy w poszczególnych sprawach powodujące uzasadnione podejrzenie nieuczciwego zachowania. W tych szczególnych i – jak można założyć – stosunkowo rzadkich przypadkach przed dokonaniem wpisu uzasadnione może być dokładniejsze zbadanie ewentualności zaistnienia nadużycia. W takich sytuacjach władze przyjmującego państwa członkowskiego mogą także na mocy art. 13 dyrektywy 98/5 zwrócić się o współpracę do właściwych organów państwa członkowskiego pochodzenia ( 78 ). W przypadku uzyskania w ten sposób przez organy przyjmującego państwa członkowskiego jednoznacznych dowodów, że wnioskodawca uzyskał tytuł zawodowy w państwie członkowskim pochodzenia w sposób nieuczciwy lub nielegalny (taki jak fałszerstwo, przekupstwo lub wprowadzenie w błąd), będą one upoważnione do odmowy rejestracji z powodu nadużycia prawa.

96.

W związku z tym proponuję, aby odpowiadając na pytanie pierwsze, Trybunał stwierdził, że art. 3 dyrektywy 98/5 zabrania państwu członkowskiemu praktyki odmawiania z powodu nadużycia prawa, wpisu na listę adwokatów, do specjalnej sekcji przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą, obywateli tego państwa członkowskiego, którzy wkrótce po uzyskaniu tytułu zawodowego w innym państwie członkowskim wracają do pierwszego państwa członkowskiego.

2. Pytanie 2

97.

Pytanie drugie, które CNF przedkłada na wypadek, gdyby odpowiedź na pytanie pierwsze była twierdząca, sprowadza się do tego, czy art. 3 dyrektywy 98/5 jest nieważny ze względu na naruszenie art. 4 ust. 2 TUE, zgodnie z którym Unia zobowiązana jest do szanowania tożsamości narodowej państw członkowskich nierozerwalnie związanej z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi.

98.

CNF przytacza tutaj art. 33 ust. 5 konstytucji Włoch, który stanowi, że „[w] celu uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu konieczne jest zdanie egzaminu państwowego[…]”, a termin „zawód” oznacza także zawód prawnika. Według CNF dopuszczenie obywateli włoskich, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą, do praktykowania we Włoszech powodowałoby obejście włoskiej konstytucji, która wymaga państwowego egzaminu kwalifikacyjnego, co z kolei prowadziłoby do naruszenie konstytucyjnej tożsamości narodowej.

99.

Na początku muszę przyznać, że bardzo trudno jest mi podążać za tokiem rozumowania CNF. Nie jest dla mnie jasny powód, dla którego przyjmowanie do izby adwokackiej obywateli Unii, którzy uzyskali tytuł zawodowy w innym państwie członkowskim, stanowić by miało takie zagrożenie dla włoskiego porządku prawnego, że można by uznać, iż podważa to włoską tożsamość narodową.

100.

W tym względzie prawdą jest, że Trybunał w pewnych szczególnych okolicznościach ze względu na ochronę tożsamości narodowej dawał państwom członkowskim możliwość odstąpienia od obowiązków nałożonych przez prawo Unii, takich jak poszanowanie fundamentalnych wolności ( 79 ). Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek postanowienia zawarte w konstytucji narodowej mogą ograniczać jednolite stosowanie przepisów prawa Unii ( 80 ), czy stanowić parametr legalności tych przepisów ( 81 ).

101.

Stosownie do powyższego, zgodnie z argumentami Parlamentu i Rady, sam fakt ustanowienia przez przepis konstytucji włoskiej obowiązku zdania egzaminu państwowego w celu dopuszczenia do wykonywania zawodu prawnika nie oznacza, że dyrektywa 98/5 podważa włoską tożsamość narodową w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE. Do argumentacji tej przychylił się także na rozprawie rząd włoski, stwierdzając, że nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez sąd krajowy we wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ewentualnego konfliktu między przepisami dyrektywy 98/5 a art. 33 ust. 5 konstytucji Włoch.

102.

Na bardziej fundamentalnym poziomie pytanie przedłożone przez CNF wydaje się oparte na błędnym założeniu.

103.

A. i P. Torresiowie nie wnosili do właściwych organów o wpis na listę adwokatów pod tytułem zawodowym kraju przyjmującego („avvocato”), ale jedynie o wpis do specjalnej sekcji listy adwokatów przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje zawodowe za granicą. Tym samym wystąpili o zgodę na to, by mogli wykonywać zawód prawnika we Włoszech, posługując się tytułem zawodowym państwa członkowskiego pochodzenia („abogado”) zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy 98/5. Oznacza to, że wolno byłoby im wykonywać czynności zawodowe, o których mowa w art. 5 dyrektywy 98/5, zgodnie z zasadami prowadzenia działalności zawodowej przewidzianymi w jej art. 6.

104.

W świetle powyższego nie dopatruję się jakiegokolwiek obejścia przepisów konstytucji Włoch, czy też naruszenia włoskiej tożsamości narodowej. Jak słusznie zauważyły rządy hiszpański i polski oraz Parlament i Komisja, Włochy mają w dalszym ciągu kompetencje w przedmiocie dostępu do zawodu „avoccato”. Odmawianie jednak swoim obywatelom prawa do wykonywania zawodu „abogado” we Włoszech – w sytuacji zgodnego z prawem uzyskania tego tytułu w Hiszpanii – podważałoby zasadniczo spełnienie wymogów dotyczących tego tytułu zawodowego, do czego Włochy nie mają kompetencji. W rezultacie nie tylko naruszałoby to kompetencje zastrzeżone dla Królestwa Hiszpanii, ale także podważałoby zasadę wzajemnego uznawania kwalifikacji, która jest centralnym elementem systemu utworzonego dyrektywą 98/5.

105.

Na tej podstawie jestem zdania, iż art. 3 dyrektywy 98/5 nie narusza art. 4 ust. 2 TUE, a tym samym nie jest nieważny.

IV – Wnioski

106.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne Consiglio Nazionale Forense w następujący sposób:

(1)

Artykuł 3 dyrektywy 98/5/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. mającej na celu ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika w państwie członkowskim innym niż państwo uzyskania kwalifikacji zawodowych zabrania państwom członkowskim praktyki odmawiania, z powodu nadużycia prawa, wpisu na listę adwokatów, do specjalnej sekcji przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą, obywateli tego państwa członkowskiego, którzy wkrótce po uzyskaniu tytułu zawodowego w innym państwie członkowskim wracają do pierwszego państwa członkowskiego.

(2)

Analiza przedstawionego pytania drugiego nie wskazała na nic, co mogłoby wpływać na ważność art. 3 dyrektywy 98/5.


( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) Dz.U. L 77, s. 36 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 3, s. 83.

( 3 ) Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale (dodatek zwyczajny do GURI nr 79 z dnia 4 kwietnia 2001 r.).

( 4 ) Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore (GURI nr 281 z dnia 5 grudnia 1933 r.).

( 5 ) Norme integrative e di attuazione del r.d.l. No 1578 of 27 novembre 1933, sull’ordinamento della professione di avvocato (GURI nr 24 z dnia 30 stycznia 1934 r.).

( 6 ) Dekret ustawodawczy nr 382 z dnia 23 listopada 1944 r., „Norme sui Consigli degli Ordini e Collegi e sulle Commissioni centrali Professional” (GURI nr 98 z dnia 23 grudnia 1944 r.) (zwany dalej „dekretem ustawodawczym 382/1944”) i dekret ustawodawczy nr 597 z dnia 28 maja 1947 r., „Norme sui procedimenti dinanzi ai Consigli degli ordini forensi ed al Consiglio nazionale Orense” (GURI nr 155 z dnia 10 lipca 1947 r.) (zwany dalej „dekretem ustawodawczym 597/1947”). Kwestię tę reguluje obecnie ustawa nr 247 z dnia 31 grudnia 2012 r., „Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense” (GURI nr 15 z dnia 18 stycznia 2013 r.), która weszła w życie 2 lutego 2013 r. (zwana dalej „ustawą 247/2012”).

( 7 ) Artykuł 6 ust. 6 dekretu ustawodawczego 96/2001.

( 8 ) Art 6 ust. 8 dekretu ustawodawczego 96/2001.

( 9 ) Zobacz między innymi wyroki: z dnia 17 września 1997 r. w sprawie C-54/96 Dorsch Consult, Rec. s. I-04961, pkt 23; z dnia 31 maja 2005 r. w sprawie C-53/03 Syfait i in., Zb.Orz. s. I-4609, pkt 29; z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie C-196/09 Miles i in., Zb.Orz. s. I-05105, pkt 37.

( 10 ) Zobacz na przykład postanowienie z dnia 26 listopada 1999 r. w sprawie C-192/98 ANAS, Rec. I-08583, pkt 22, 23; wyrok z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie C‑394/11 Bełow, Zb.Orz., pkt 40, 41.

( 11 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 19 października 1995 r. w sprawie C-111/94 Job Centre, Rec. s. I-03361, pkt 9–11; z dnia 14 czerwca 2001 r. w sprawie C-178/99 Salzmann, Rec. s. I-04421, pkt 14, 15.

( 12 ) Wyrok z dnia 19 września 2006 r. w sprawie C-506/04 Wilson, Zb.Orz. s. I-8613.

( 13 ) Wyrok z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C-55/94 Gebhard, Rec. s. I-4165.

( 14 ) Dyrektywa Rady nr 77/249/EWG z dnia 22 marca 1977 r. (Dz.U. L 78, s. 17).

( 15 ) Zobacz opinia rzecznika generalnego P. Légera w sprawie Gebhard, pkt 12–17 (w szczególności pkt 16).

( 16 ) Zobacz wyrok z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie C‑313/12 Romeo, pkt. 20 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 17 ) Zobacz opinie: z dnia 5 września 2013 r. w sprawach połączonych od C‑159/12 do C‑161/12 Venturini i in. (wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r.), pkt 16–63; z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie C‑470/12 Pohotovosť, pkt 20–38; z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie C‑482/12 Macinský i Macinská, pkt 32–58, wniosek o wydanie orzeczenia został wycofany w dniu 31 grudnia 2013 r.

( 18 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Wilson, pkt 54 i nast.

( 19 ) Zobacz wyroki: z dnia 30 czerwca 1966 r. w sprawie 61/65 Vaassen-Göbbels, Rec. s. 261; z dnia 6 października 1981 r. w sprawie 246/80 Broekmeulen, Rec. s. 2311; z dnia 8 kwietnia 1992 r. w sprawie C-166/91 Bauer, Rec. s I-2797; ww. sprawie Gebhard, a także nowszy wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-118/09 Koller, Zb.Orz. s. I-13627. Co istotne, w ostatniej sprawie rozstrzygniętej już po sprawie Wilson Trybunał stwierdził, że austriacka Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (najwyższa komisja dyscyplinarna i odwoławcza adwokatów) jest „sądem” w rozumieniu art. 267 TFUE.

( 20 ) Zobacz wyrok z dnia 18 czerwca 1980 r. w sprawie 138/80 Borker, Rec. s. 1975; postanowienie z dnia 5 marca 1986 r. w sprawie 318/85 Greis Unterwegen, Rec. s. 955.

( 21 ) Zobacz wyrok z dnia 30 marca 1993 r. w sprawie C-24/92 Corbiau, Rec. s. I-1277, pkt 15. Zobacz także wyrok z dnia 30 maja 2002 r. w sprawie C-516/99 Schmid, Rec. s. I-4573, pkt 36; ww. wyrok w sprawie Wilson, pkt 49.

( 22 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Wilson, pkt 51–53. Zobacz także postanowienia: z dnia 14 maja 2008 r. w sprawie C-109/07 Pilato, Zb.Orz. s. I-3503, pkt 24; z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie C‑49/13 MF 7,pkt 23.

( 23 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Wilson, pkt 18, 54.

( 24 ) O znaczeniu podobnych przepisów mowa jest także w wyroku z dnia 4 lutego 1999 r. w sprawie C-103/97 Köllensperger i Atzwanger, Rec. s. I-551, pkt 22. Zobacz także ww. postanowienie w sprawie Pilato, pkt 24, 29; ww. wyrok w sprawie Schmid, pkt 41.

( 25 ) Artykuł 15 dekretu ustawodawczego 382/1944. O znaczeniu tego elementu mowa jest także w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie C-246/05 Häupl, Zb.Orz. s. I-4673, pkt 18 oraz w ww. postanowieniu w sprawie MF 7, pkt 22–24.

( 26 ) Zgodnie z art. 8 ww. dekretu ustawodawczego 382/1944 minister sprawiedliwości może rozwiązać miejscowe rady adwokackie, tylko jeśli organy te „nie mogą zwyczajnie funkcjonować”. W takiej sytuacji do czasu wybrania nowej rady funkcje rady, na maksymalny okres dziewięćdziesięciu dni, przejmuje specjalny komisarz. Jak rozumiem, nie ma jednak podobnego przepisu w odniesieniu do CNF.

( 27 ) Zobacz ww. wyrok w sprawie Schmid, pkt 41, 42.

( 28 ) Zobacz art. 33 i 34 dekretu z mocą ustawy 1578/1933 i art. 21 dekretu ustawodawczego 382/1944.

( 29 ) Artykuł 6 ust. 9 dekretu ustawodawczego 96/2001.

( 30 ) Wnioskodawcy wystąpili o wpis do specjalnej sekcji listy adwokatów, przeznaczonej dla prawników, którzy uzyskali kwalifikacje za granicą, prowadzonej przez miejscową radę adwokacką (zobacz art. 6 dekretu ustawodawczego 96/2001), natomiast członkowie CNF muszą być wpisani do specjalnej sekcji listy adwokatów przeznaczonej dla prawników mających prawo występowania przed sądami wyższej instancji, którą prowadzi sama CNF (patrz art. 33 dekretu ustawodawczego 1578/1933 i art. 21 dekretu ustawodawczego 382/1944).

( 31 ) Zgodnie z ustaloną praktyką CNF żaden członek CNF wybrany w okręgu sądu apelacyjnego obejmującym obszar działania rady adwokackiej, która wydała decyzję będącą przedmiotem kontroli sądowej, nie zasiada w składzie rozpatrującym sprawę.

( 32 ) Postanowienie Cassazione Civile, Sezioni Unite, nr 12 z dnia 11 stycznia 1997 r. O znaczeniu tego aspektu mowa także w ww. wyroku w sprawie Bełow, pkt 49, oraz w opinii A. Tizzana w sprawie Schmid, pkt. 31.

( 33 ) Zobacz odniesienie do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w pkt 57 ww. wyroku w sprawie Wilson.

( 34 ) Zobacz G.C. Rodríguez Iglesias, L’évolution de l’architecture juridictionelle de l’Union européenne; w: The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case-law, red. A. Rosas, E. Levits, Y. Bot; The Hague, Asser Press 2013, s. 43, 44.

( 35 ) Jak stanowczo stwierdził Trybunał w opinii nr 1/09 z dnia 8 marca 2011 r., Zb.Orz. s.I-1137, pkt 85, odnosząc się w szczególności do systemu utworzonego przez art. 267 TFUE, „funkcje powierzone odpowiednio sądom krajowym i Trybunałowi są kluczowe dla zachowania samej istoty prawa ustanowionego przez traktaty”.

( 36 ) Na przykład zgodnie z zasadami pierwszą i drugą Podstawowych zasad niezawisłości sądownictwa, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w rezolucjach: nr 40/32 z dnia 29 listopada 1985 r. i nr 40/146 z 13 grudnia 1985 r.: „1. Niezawisłość sędziowska gwarantowana jest przez państwo przepisami konstytucji i ustaw […]. 2 Sędziowie rozstrzygają oddane im sprawy bezstronnie, na podstawie faktów i zgodnie z prawem, bez żadnych ograniczeń, niedopuszczalnych wpływów, nakłaniania, nacisków, gróźb czy ingerencji, tak pośrednich jak i bezpośrednich, niezależnie od ich źródeł czy powodów” [tłumaczenie za W. Jasiński, Bezstronność sądu i jej gwarancje w polskim procesie karnym, red. E. Fonkowicz, Warszawa,Wolters Kluwer Polska 2009, s. 39].

( 37 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Köllensperger i Atzwanger, pkt 24.

( 38 ) Wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C-341/05 Laval Un Partneri, Zb.Orz. s. I-11767.

( 39 ) Wyrok z dnia 17 grudnia 1987 r. w sprawie 287/86 Ny Mølle Kro, Rec. s. 5465.

( 40 ) Wyrok z dnia 17 października 1989 r. w sprawie 109/88 Danfoss, Rec. s. 3199.

( 41 ) Dla pełności wywodu można dodać, że obecnie toczy się przed Trybunałem kilka spraw dotyczących odesłań prejudycjalnych dokonanych przez Työtuomioistuin (fiński sąd pracy), mający status podobny do Arbetsdomstolen i Arbejdsretten; zob. sprawa C‑533/13 AKT i sprawy połączone C‑513/11 i C‑512/11 Ylemmät Toimihenkilöt YTN and Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN. Zgodnie z tym, co mi wiadomo, żadna ze stron nie kwestionowała charakteru organu występującego z wnioskiem. Także rzecznik generalna J. Kokott w opinii w sprawie Ylemmät Toimihenkilöt YTN and Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN nie uznała za konieczne zajęcia się tą kwestią z własnej inicjatywy.

( 42 ) Zobacz ww. wyrok w sprawie Gebhard, w szczególności pkt 10–12.

( 43 ) Zobacz opinia z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie Gebhard, pkt 12–17 (w szczególności pkt 16).

( 44 ) Zobacz Regolamento interno per le attività del Consiglio Nazionale Forense (1992), opublikowany w: Rassegna forense, 1992, s. 135.

( 45 ) Zobacz w szczególności art. 7 włoskiego kodeksu postępowania administracyjnego.

( 46 ) Zobacz w szczególności wyroki: Consiglio Nazionale Forense (pres. Ricciardi, rel. Sanino) z dnia 10 października 1996 r., nr 128; Consiglio Nazionale Forense (pres. Cagnani, rel. De Mauro) z dnia 15 października 1996 r., nr 133; Consiglio Nazionale Forense (pres. Alpa, rel. Merli) z dnia 15 grudnia 2011 r., nr 179.

( 47 ) Warto zauważyć, że zgodnie z prawem włoskim w przypadku milczenia organów administracji publicznej obywatele mają co do zasady prawo zwrócić się do właściwych sądów administracyjnych: zobacz w szczególności art. 31 włoskiego kodeksu postępowania administracyjnego.

( 48 ) Przykład dotyczący prawa hiszpańskiego znajduje się w wyroku z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie C-400/08 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I-1915, pkt. 119 i nast.

( 49 ) Przykłady przepisów dotyczących milczącej zgody znajdują się w art. 10 ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli organizacji przedsiębiorstw (rozporządzenie WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw) (Dz.U. L 24, s. 1), a przepisów dotyczących milczącej odmowy w art. 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43).

( 50 ) Zobacz postanowienie Cassazione Civile z 4 marca 1994 r. nr 157.

( 51 ) Artykuł 36 ustawy 247/2012 wyraźnie stanowi, że CNF ma „właściwość sądową” („competenza giurisdizionale”) w sprawach zarówno dyscyplinarnych, jak i w kwestii wpisu na listę adwokatów. Ponadto art. 37 tej ustawy stanowi, że „w kwestii środków zaskarżenia, o których mowa w art. 36, CNF rozstrzyga zgodnie z art. 59–65 dekretu 37/1934, stosując, o ile to konieczne, przepisy i zasady [włoskiego] kodeksu postępowania cywilnego”. Oznacza to, że nowo uchwalona ustawa 247/2012 nie tylko nie zmieniła zasad postępowania obowiązujących w czasie, kiedy A. i P. Torresiowie wnieśli środki zaskarżenia, ale wręcz potwierdziła ich ważność.

( 52 ) Artykuł 54 dekretu z mocą ustawy 1578/1933 stanowi między innymi, że CNF „rozstrzyga w przedmiocie wniesionych do niej środków zaskarżenia na podstawie niniejszej ustawy”.

( 53 ) Rzeczywiście podobnie jak w przypadku wszystkich innych wyroków wydawanych we Włoszech wyroki wydawane przez CNF są ogłaszane „in nome del popolo Italiano” („w imieniu narodu włoskiego”) zgodnie z art. 101 konstytucji Włoch.

( 54 ) Zobacz w szczególności wyrok Cassazione Civile, Sezioni Unite, z dnia 12 marca 1980 r., nr 1639. Ostatnio zob. także wyroki Cassazione Civile, Sezioni Unite: z dnia 7 grudnia 2006 r., nr 26182; z dnia 20 grudnia 2007 r., nr 26810.

( 55 ) Wyrok Corte Costituzionale z dnia 18 czerwca 1970 r., nr 114. Zobacz także nowszy wyrok Corte Costituzionale, z dnia 16–27 maja 1996 r., nr 171.

( 56 ) Zobacz opinia G. Tesaura z dnia 15 maja 1997 r. w sprawie Dorsch Consult, pkt 20.

( 57 ) Zobacz postanowienie z dnia 11 lipca 2003 r. w sprawie C‑161/03 Cafom i Samsung, niepublikowane w Zbiorze, pkt 14.

( 58 ) Zobacz w tej kwestii ww. wyrok w sprawie Danfoss, pkt. 7; wyrok z dnia 23 marca 1982 r. w sprawie 102/81 Nordsee, Rec. s. 1095, pkt 11.

( 59 ) Zobacz wyrok z dnia 27 stycznia 2005 r. w sprawie C-125/04 Denuit i Cordenier, Zb.Orz. s. I-923, pkt 15.

( 60 ) Corte di Cassazione jest co do zasady związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez CNF. Zobacz na temat znaczenia tej kwestii wyrok z dnia 14 listopada 2012 r. w sprawie C-411/00 Felix Swoboda, Zb.Orz. s. I-10567, pkt 26–28.

( 61 ) Zobacz ww. wyrok w sprawie Bełow, pkt 52.

( 62 ) Stwierdzam także, że odmiennie niż w przypadku postępowania przed miejscową radą adwokacką uczestnikiem postępowania przed CNF w przedmiocie wpisu na listę adwokatów (podobnie jak w przypadku szczególnej procedury skargowej przed Corte di Cassazione) jest także Pubblico Ministero (prokurator). Jak wskazał rząd włoski, udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym byłby czymś niezwykłym.

( 63 ) Wyrok Cassazione Civile z dnia 8 sierpnia 2001 r., nr 10959.

( 64 ) Zobacz przepisy wspomniane w pkt 65 powyżej.

( 65 ) Zobacz wyrok z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. s. I-1609, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 66 ) Zobacz wyrok z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie C-110/99 Emsland-Stärke, Rec. s. I-11569, pkt 52, 53.

( 67 ) Ibid., pkt 54.

( 68 ) Wyrok z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie C-367/96 Kefalas i in., Rec. s. I-2843, pkt 22.

( 69 ) Dyrektywa Rady 89/48/EWG z dnia 21 grudnia 1998 r. w sprawie ogólnego systemu uznawania dyplomów ukończenia studiów wyższych, przyznawanych po ukończeniu kształcenia i szkolenia zawodowego, trwających co najmniej trzy lata (Dz.U. L 19, s. 16).

( 70 ) Zobacz wyrok z dnia 23 października 2008 r. w sprawie C-286/06 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I-8025, pkt 72.

( 71 ) W obydwu przepisach podkreślenie autora.

( 72 ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie C-19/92 Kraus, Rec. s. I-1663, pkt 15, 16.

( 73 ) Zobacz wyrok z dnia 12 września 2006 r. w sprawie C-196/04 Cadbury Schweppes i Cadbury Schweppes Overseas, Zb.Orz. s. I-7995, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 74 ) Ibid., pkt. 37.

( 75 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Wilson, pkt. 66, 67.

( 76 ) Ibid., pkt 70.

( 77 ) Zobacz ww. wyrok w sprawie Koller, pkt 34, 40. Zobacz także analogicznie wyrok z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie C-212/97 Centros, Rec. s. I-1459, pkt 29.

( 78 ) Zgodnie z odpowiednim fragmentem art. 13 „[w]łaściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego i właściwe organy państwa członkowskiego pochodzenia ściśle współpracują i udzielają sobie wzajemnej pomocy, aby ułatwić stosowanie niniejszej dyrektywy i uniknąć, w danym przypadku, niewłaściwego stosowania jej przepisów jedynie w celu ominięcia przepisów obowiązujących w przyjmującym państwie członkowskim”.

( 79 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 14 października 2004 r. w sprawie C-36/02 Omega, Zb.Orz. s. I-9609, pkt 35 i nast.; z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-208/09 Sayn-Wittgenstein, Zb.Orz. s. I-13693, pkt 83 i nast.

( 80 ) Zobacz także opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura z dnia 8 października 2008 r. w sprawie C-213/07 Michaniki (wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r.), Zb.Orz. s. I-9999, pkt 33.

( 81 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 17 grudnia 1970 r. w sprawie 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, Rec. s. 1125, pkt 3; z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie C-212/06 Gouvernement de la Communauté française i gouvernement wallon, Zb.Orz. s. I-1683, pkt 58.

Top