1.   WPROWADZENIE

1.1.   Kontekst polityczny

Zgodnie z Europejskim Zielonym Ładem i strategią na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności (1) transport kolejowy stanowi centralny element działań na rzecz obniżenia emisyjności unijnego systemu transportowego. Zgodnie z celami pośrednimi strategii do 2050 r. kolejowe przewozy towarowe mają zwiększyć się dwukrotnie, a ruch kolei dużych prędkości trzykrotnie, w porównaniu z 2015 r.

W Planie działania na rzecz rozwoju dalekobieżnych i transgranicznych kolejowych przewozów pasażerskich Komisji (2) określono konkretne środki, które należy wdrożyć, aby osiągnąć te ambitne cele i uczynić z transgranicznego transportu kolejowego znacznie atrakcyjniejszy sposób podróżowania na długich dystansach w UE. Zapewnienie zdolności przepustowej infrastruktury niezbędnej dla tego wzrostu jest wyzwaniem, które będzie wymagało inwestycji, pełnego i terminowego wdrożenia zmienionego rozporządzenia w sprawie TEN-T (3) oraz jak najlepszego wykorzystania istniejącej sieci.

UE jest zdecydowana rozwijać spójną, wydajną i multimodalną infrastrukturę transportową wysokiej jakości w całej UE. Stałe koszty infrastruktury kolejowej są wysokie w porównaniu z innymi rodzajami transportu (4), a odpowiednie finansowanie ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia niezbędnego poziomu bezpieczeństwa, niezawodności, zdolności przepustowej i interoperacyjności sieci kolejowej.

1.2.   Opłaty za dostęp do infrastruktury: rola i odniesienia prawne

Opłaty za dostęp do infrastruktury (TAC) to opłaty, które przedsiębiorstwa kolejowe muszą uiszczać za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Stanowią one istotne źródło przychodów dla zarządców infrastruktury kolejowej i wraz z bezpośrednimi wkładami ze strony państwa stanowią kluczowy element finansowania sieci.

TAC są również narzędziem sterowania popytem przedsiębiorstw kolejowych na określone rodzaje zdolności przepustowej. Stanowią one istotny element kosztów operacyjnych przedsiębiorstw kolejowych, a zatem wpływają na cenę usług kolejowych dla użytkowników końcowych, a tym samym wpływają na warunki, na jakich przedsiębiorstwa kolejowe konkurują między sobą oraz z innymi rodzajami transportu. Poziom TAC wpływa na decyzję przedsiębiorstw kolejowych, czy będą oferować usługi transportowe, a wysokie TAC mogą stanowić barierę w dostępie do rynku dla nowych podmiotów (5).

TAC regulują dyrektywa 2012/34/UE (dyrektywa) (6) i rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2015/909 (rozporządzenie wykonawcze) (7).

W dyrektywie ustanowiono zasady pobierania opłat. W art. 31 ust. 1 zobowiązano przedsiębiorstwa kolejowe do uiszczania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej. Art. 31 ust. 3 stanowi, że opłaty za minimalny pakiet dostępu (8) do infrastruktury kolejowej (oraz do infrastruktury łączącej obiekty infrastruktury usługowej) ustala się po „koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu”. W art. 31 ust. 5 umożliwiono zmianę tych opłat, aby uwzględnić koszty skutków dla środowiska spowodowane przez ruch pociągów. W art. 31 ust. 4 dodano, że opłaty te mogą zawierać dodatkowe składowe, które odzwierciedlają niedobór zdolności przepustowej w czasie okresów przepełnienia.

Art. 32 dyrektywy stanowi ponadto, że w drodze wyjątku od tej zasady można dokonywać podwyżek w celu odzyskania całości kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury. Dokonywanie podwyżek uzależnione jest jednak od spełnienia szeregu warunków.

TAC mogą zatem składać się z trzech głównych elementów:

—	obowiązkowych opłat pokrywających bezpośrednie koszty ruchu pociągów ponoszone przez zarządców infrastruktury (koszt krańcowy);

—	podwyżek fakultatywnych;

—	elementów fakultatywnych, takich jak opłaty z tytułu niedoboru zdolności przepustowej(przepełnienia (9)) i współczynniki środowiskowe.

W niniejszych wytycznych skupiono się na podwyżkach i innych opłatach fakultatywnych. W rozporządzeniu wykonawczym odniesiono się do opłat służących odzyskaniu kosztów bezpośrednich oraz do metody ich ustalania.

1.3.   Cel niniejszych wytycznych

Niniejsze wytyczne mają na celu zapewnienie wyjaśnień i pomocy organom krajowym i zarządcom infrastruktury w zakresie stosowania dyrektywy i nie powodują żadnych nowych zobowiązań prawnych. Jedynie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) jest upoważniony do interpretowania prawa Unii w wiążący sposób.

W strategii na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności Komisja wskazała, że zamierza ocenić, „czy obecne przepisy dotyczące opłat za dostęp do infrastruktury stanowią właściwą zachętę do stymulowania rynków konkurencyjnych i zwiększania atrakcyjności kolei”. Komisja włączyła również wytyczne dotyczące TAC do inicjatyw w ramach Planu działania na rzecz rozwoju dalekobieżnych i transgranicznych kolejowych przewozów pasażerskich, mając na uwadze wpływ TAC na rentowność tych usług.

Komisja jest świadoma różnic w podejściu zarządców infrastruktury do ustalania podwyżek i określania segmentów rynku, w których są one stosowane. Niniejsze wytyczne mają na celu zapewnienie jasności w kwestii istniejących zobowiązań prawnych, a także przedstawienie przykładów najlepszych praktyk i zmian zaobserwowanych na różnych rynkach kolejowych UE.

Celem niniejszych wytycznych nie jest odniesienie się do każdego przepisu dotyczącego TAC zawartego w prawie Unii. Skupiono się w nich na tych aspektach, które – jak wynika z doświadczenia Komisji – są głównymi przyczynami niejasnego stosowania lub rozbieżnych praktyk.

2.   OBECNA SYTUACJA

Jak wyjaśniono w sekcji 3, ustalanie podwyżek jest złożonym zadaniem, które ma dwa główne cele – optymalne wykorzystanie zdolności przepustowej i zwrot kosztów, przy jednoczesnym uwzględnieniu szeregu ograniczeń prawnych i budżetowych.

Zarządcy infrastruktury przyjęli różne podejścia. Czynnikiem, który miał prawdopodobnie największy wpływ na ich wybory, jest kwota finansowania, którą otrzymują od państwa. Zgodnie z prawem Unii państwa członkowskie muszą zapewnić, aby zestawienia rachunkowe zarządców infrastruktury był zbilansowane przez okres pięciu lat (10). W praktyce istnieją znaczne różnice w poziomie finansowania, które państwa członkowskie zapewniają zarządcom infrastruktury (11), a tym samym w zakresie, w jakim zarządcy infrastruktury muszą polegać na podwyżkach jako dodatkowym źródle przychodów.

Rysunek 1

Liczba i udział głównych źródeł finansowania w łącznym finansowaniu (dane z 2019 r.). „TAC w przypadku minimalnego pakietu dostępu” obejmują zarówno opłaty służące pokryciu kosztów bezpośrednich, jak i podwyżki

Rysunek 2

Przychody zarządców infrastruktury pochodzące z przedsiębiorstw kolejowych na pociągokilometr w przewozach pasażerskich i towarowych (źródło: IRG, dziewiąte sprawozdanie w sprawie monitorowania rynku), dane dotyczące Niemiec w przypadku segmentu przewozów towarowych nie uwzględniają części TAC, która jest objęta finansowaniem ze strony państwa (przy uwzględnieniu finansowania ze strony państwa poziom pobranych TAC wynosi 2,91 EUR na pociągokilometr)

Innym ważnym elementem jest stan i charakterystyka infrastruktury. Na przykład nowoczesna sieć wyposażona w europejski system zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS) może nie tylko charakteryzować się niższymi kosztami utrzymania, ale również większym natężeniem ruchu przy zachowaniu krótszych odstępów między pociągami. Dzięki temu zarządcy infrastruktury mogą rozłożyć koszty stałe na większą liczbę użytkowników i czerpać większe korzyści z ekonomii skali.

Kwota finansowania infrastruktury ze strony państwa oraz stan i wydajność infrastruktury mają zatem wpływ na to, w jakim stopniu zarządcy infrastruktury kładą nacisk na każdy z dwóch celów – optymalne wykorzystanie zdolności przepustowej i zwrot kosztów. W sekcji 4 omówiona zostanie zgodność tego rozwiązania z dyrektywą (12).

Decyzje podejmowane przez zarządców infrastruktury różnią się również znacznie w odniesieniu do definicji segmentów rynku do celów stosowania podwyżek. Niektórzy zarządcy infrastruktury identyfikują wiele segmentów rynku, podczas gdy inni stosują minimalny podział (13).

Zarządcy infrastruktury nie stosują jednolitej metodyki ustalania wysokości podwyżek. W sekcji 4 omówiono tę kwestię bardziej szczegółowo.

3.   RAMY PRAWNE

Artykuły dyrektywy, które mają największe znaczenie dla opłat, to art. 26 (Efektywne wykorzystanie zdolności przepustowej infrastruktury), art. 29 (Ustalanie, wyznaczanie i pobieranie opłat), art. 30 (Koszty i zestawienie rachunkowe infrastruktury), art. 31 (Zasady pobierania opłat) i art. 32 (Wyjątki od zasad pobierania opłat).

3.1.   Efektywne wykorzystanie zdolności przepustowej infrastruktury

Art. 26 otwiera sekcję dyrektywy, w której określono ogólne zasady pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej. Zawiera on następujące stwierdzenie: „[p]aństwa członkowskie zapewniają, aby systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej dla infrastruktury kolejowej spełniały zasady ustanowione w niniejszej dyrektywie, i w ten sposób umożliwiały zarządcy infrastruktury wprowadzenie do obrotu i osiągnięcie optymalnej efektywności wykorzystania dostępnej zdolności przepustowej infrastruktury”.

Optymalna efektywność wykorzystania zdolności przepustowej ma zatem być zasadą przewodnią stosowania opłat za korzystanie z infrastruktury (14) i powinna mieć pierwszeństwo wobec innych aspektów (np. pełnego zwrotu kosztów), które uznaje się za wyjątki. Pojęcie „optymalnej efektywności wykorzystania zdolności przepustowej” szczegółowo przeanalizowano w pkt 4.2.

O ile bowiem w art. 31 ust. 3 dyrektywy określono wymóg pobierania opłat na podstawie kosztów krańcowych, o tyle użycie słowa „może” w art. 32 ust. 1 wyraźnie wskazuje, że dokonywanie podwyżek w celu uzyskania pełnego zwrotu kosztów ma charakter fakultatywny, a nie obowiązkowy i – jako wyjątek od zasad pobierania opłat (15) – podlega kilku warunkom (16). Warunki te omówiono w pkt 3.6.

Nawet w przypadku, o którym mowa w art. 8 ust. 4 dyrektywy (17), uzyskanie pełnego zwrotu kosztów wyłącznie za pomocą opłat i bez finansowania zarządcy infrastruktury ze strony państwa nie powinno uniemożliwiać doprowadzenia do tego, aby transport kolejowy był konkurencyjny w stosunku do pozostałych rodzajów transportu. Nie należy pomijać tego warunku wstępnego.

Państwa członkowskie mogą zezwolić zarządcom infrastruktury na dokonywanie podwyżek służących uzyskaniu pełnego zwrotu kosztów. W dyrektywie nałożono jednak rygorystyczne warunki stosowania podwyżek, aby zapewnić poszanowanie nadrzędnych celów dotyczących optymalizacji wykorzystania infrastruktury kolejowej i zachowania konkurencyjności transportu kolejowego.

3.2.   Odpowiedzialność za pobieranie opłat

W art. 29 dyrektywy wyraźnie wskazano, że „[p]aństwa członkowskie ustalają ramy pobierania opłat, nie naruszając niezależności zarządzania przewidzianej w art. 4. Z zastrzeżeniem powyższego warunku, państwa członkowskie ustalają także specjalne zasady pobierania opłat lub przekazują takie uprawnienia zarządcy infrastruktury”.

W związku z tym to do państw członkowskich należy decyzja, czy można naliczać podwyżki. Odpowiedzialność za identyfikację segmentów rynku, określenie wysokości opłat i ich pobieranie spoczywa jednak na zarządcach infrastruktury, co potwierdzono w szeregu orzeczeń TSUE (18). W związku z tym należy zapewnić zarządcom infrastruktury pewną swobodę (19) w ustalaniu poziomu opłat. Przykładowo TSUE stwierdził, że ustalenie przez państwo członkowskie maksymalnej stawki za użytkowanie infrastruktury kolejowej stanowiło ingerencję w niezależność zarządcy infrastruktury (20).

Potwierdza to również, że opłaty stanowią narzędzie skutecznego zarządzania infrastrukturą (21), a nie tylko bilansowania zestawienia rachunkowego zarządców infrastruktury, co zgodnie z art. 8 dyrektywy jest ogólnym obowiązkiem państw członkowskich.

Państwa członkowskie mogą również wprowadzić procedurę zatwierdzania albo ex ante, albo ex post konkretnych podwyżek przez organ regulacyjny. W każdym przypadku organ regulacyjny powinien wykonywać swoje uprawnienia nadzorcze i wymagać zmian w systemach pobierania opłat, gdy tylko jest to konieczne, aby zaradzić sytuacjom, w których występuje niezgodność z dyrektywą. Uprawnienia organów regulacyjnych do wprowadzania zmian muszą jednak ograniczać się do zapewnienia przestrzegania zasad i osiągnięcia celów dyrektywy, ponieważ TSUE uznał niezależność zarządcy infrastruktury w określaniu wysokości opłat również w odniesieniu do organów regulacyjnych (22).

Z góry ustalone ograniczenia, które pozbawiają zarządców infrastruktury swobody w określaniu wysokości i dystrybucji opłat (np. pułapy TAC dla określonych segmentów rynku), są niezgodne z niezależnością zarządców infrastruktury ustanowioną w dyrektywie.

3.3.   Wymogi podstawowe: jednolite zasady i niedyskryminacja

W art. 29 ust. 2 i 3 określono pewne wymogi podstawowe, które zarządcy infrastruktury muszą uwzględnić przy ustanawianiu swojego systemu pobierania opłat.

Art. 29 ust. 2 stanowi, że „[z] wyjątkiem przypadków, gdy przyjęte są szczególne ustalenia zgodnie z art. 32 ust. 3, zarządcy infrastruktury zapewniają, aby stosowany system pobierania opłat był oparty na takich samych zasadach na całej ich sieci”. Nie oznacza to, że zarządcy infrastruktury nie mogą – gdy określają podwyżki i podsegmenty rynku – brać pod uwagę kryteriów dotyczących sieci, takich jak różne aspekty wydajności (prędkość maksymalna, liczba torów itp.) oraz różny kontekst geograficzny sieci (np. węzły metropolitalne). Aspekty te mogą bowiem mieć wpływ na rodzaj i jakość usług transportowych oraz związany z nimi popyt, a tym samym na zdolność rynku do ponoszenia tych opłat. Zróżnicowanie TAC według kryteriów dotyczących sieci w odniesieniu do tej samej stacji początkowej/końcowej może również mieć pozytywny skutek uboczny w postaci zachęcania do korzystania z alternatywnych, mniej eksploatowanych linii, chociaż lepszą alternatywą służącą osiągnięciu tego celu szczegółowego może być stosowanie opłat z tytułu przepełnienia lub ulg (zob. sekcja 5) (23).

W art. 29 ust. 3 ustanowiono kryterium niedyskryminacji, zgodnie z którym: „[z]arządcy infrastruktury zapewniają, aby wynikiem stosowania systemu pobierania opłat były równoważne i niedyskryminacyjne opłaty dla różnych przedsiębiorstw kolejowych wykonujących przewozy o równoważnym charakterze na podobnej części rynku oraz aby faktycznie stosowane opłaty były zgodne z zasadami ustalonymi w regulaminie sieci”. Jest to szczególnie istotne w przypadku dwóch przedsiębiorstw kolejowych działających w tym samym segmencie kolejowym, ale korzystających z innego taboru. W takim przypadku opłaty nakładane na oba przedsiębiorstwa kolejowe powinny być proporcjonalne do wykorzystywania przez nie infrastruktury i nie powinny być zróżnicowane według rodzaju taboru (24), jeżeli świadczona usługa ma równoważny charakter. W szczególności Komisja uważa, że przedsiębiorstwa kolejowe korzystające z pociągów o większej zdolności przepustowej nie powinny być karane za posiadaną przez nie możliwość przewozu większej liczby pasażerów lub towarów w stosunku do tego samego użytkowania infrastruktury (zob. również pkt 3.6.4).

Wymóg niedyskryminacji w odniesieniu do opłat potwierdzono w art. 32 ust. 5 dyrektywy, który stanowi, że: „[a]by zapobiec dyskryminacji, państwa członkowskie zapewniają, aby wszelkie średnie i krańcowe opłaty zarządcy infrastruktury za równoważne użytkowanie jego infrastruktury były porównywalne i aby porównywalne usługi w tym samym segmencie rynku podlegały takim samym opłatom”.

Porównywalne usługi powinny podlegać takim samym podwyżkom za równoważne użytkowanie infrastruktury. Pobieranie opłat przez przedsiębiorstwa kolejowe świadczące równoważne usługi w tym samym segmencie rynku nie powinno być zróżnicowane w zależności od rodzaju urządzeń ani taboru (z wyjątkiem ewentualnych różnic w kosztach bezpośrednich, które wytwarzają).

3.4.   Długoterminowy cel obniżenia opłat za dostęp

W art. 30 ust. 1 dyrektywy zawarto wymóg, aby zarządcy infrastruktury otrzymywali „[...] zachęty do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i poziomu opłat za dostęp”. W związku z motywem 71 (25) jasne jest, że prawodawca zamierzał wspierać oparte na zachętach podejście do finansowania zarządców infrastruktury, które sprzyja efektywności kosztowej i obniżaniu TAC.

Zachęty, o których mowa w art. 30 ust. 1, mogą być wdrażane w drodze porozumienia umownego między państwem członkowskim a zarządcą infrastruktury (26), za pomocą środków regulacyjnych lub poprzez połączenie obu tych rozwiązań. W odniesieniu do środków regulacyjnych Komisja jest zdania, że przy ustanawianiu ram pobierania opłat państwa członkowskie mogą wymagać, aby podwyżki naliczano tylko wtedy, gdy zapewni się zgodność z określonymi kluczowymi wskaźnikami skuteczności działania infrastruktury, lub aby w systemie pobierania opłat odzwierciedlono znaczne różnice w skuteczności działania infrastruktury. Jest to również zgodne z uwagami zawartymi w pkt 3.3 w kwestii kryteriów dotyczących sieci. Takie wymogi w ramach pobierania opłat nie powinny jednak podważać niezależności zarządcy infrastruktury i pozostają bez uszczerbku dla uprawnień organu regulacyjnego do przeglądu opłat, o których mowa w art. 56 dyrektywy.

Ponadto wkład podwyżek w „pełen zwrot kosztów” należy rozumieć jako odnoszący się do kosztów, które efektywny zarządca infrastruktury musiałby ponieść, aby świadczyć usługi infrastrukturalne danej jakości, po odliczeniu innych wkładów, takich jak finansowanie państwowe lub regionalne.

Dyrektywa ma wyraźny cel polityczny, jakim jest zwiększenie wykorzystania sieci kolejowej przez obniżenie opłat. W tym celu należy zapewnić zachęty dla zarządców infrastruktury.

3.5.   Opłaty z tytułu niedoboru zdolności przepustowej i zróżnicowanie związane ze środowiskiem

Jak już wskazano, w art. 31 ust. 3 dyrektywy ustanowiono ogólną zasadę dotyczącą obciążania kosztami, które są bezpośrednio ponoszone w wyniku przejazdu pociągu. Ponadto w art. 31 ust. 4 i 5 odpowiednio pozwolono zarządcom infrastruktury uwzględniać „opłatę, która odzwierciedla niedobór zdolności przepustowej w możliwej do wskazania części infrastruktury w czasie okresów przepełnienia” oraz zmieniać opłaty, „aby uwzględnić koszty skutków dla środowiska spowodowane przez ruch pociągów”  (27).

Należy zauważyć, że do opłat z tytułu niedoboru zdolności przepustowej odniesiono się w dyrektywie oddzielnie od podwyżek. Jasno odzwierciedla to wyrażony przez prawodawcę zamiar rozwiązania odrębnych problemów związanych z przepełnieniem sieci i zwrotem kosztów za pomocą różnych narzędzi. Jest to istotne zarówno z punktu widzenia określania poziomu opłat – proporcjonalnego do zakresu przepełnienia w przypadku opłat z tytułu niedoboru zdolności przepustowej i zdolności segmentu rynku do opłacania podwyżek – jak i z perspektywy okoliczności, które ograniczają ich stosowanie. Dalsze uwagi na temat opłat z tytułu niedoboru zdolności przepustowej przedstawiono w pkt 5.1 poniżej.

Ponadto dyrektywa umożliwia zarządcom infrastruktury zmianę opłat z tytułu kosztów bezpośrednich w celu zrekompensowania skutków dla środowiska spowodowanych przez ruch pociągów, a tym samym zachęca do korzystania z urządzeń i praktyk o wyższej efektywności środowiskowej. Zmiany powinny być proporcjonalne do skutków dla środowiska i niedyskryminujące.

3.6.   Ustalanie podwyżek

W art. 32 dyrektywy dopuszczono wyjątki od ogólnej zasady pobierania opłat określonej w art. 31 ust. 3 w odniesieniu do pokrywania kosztów ponoszonych bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych, wprowadzając pojęcie podwyżek. W szczególności art. 32 ust. 1 akapit pierwszy stanowi, że:

„W celu odzyskania całości kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury państwo członkowskie może, jeżeli kondycja rynku to umożliwia, dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych zasad, gwarantując przy tym optymalną konkurencyjność segmentów rynku kolejowego. System pobierania opłat uwzględnia wzrosty produktywności osiągnięte przez przedsiębiorstwa kolejowe”.

W art. 32 ust. 1 określono całkowite koszty poniesione przez zarządcę infrastruktury jako maksymalną kwotę, którą zarządca infrastruktury może pobrać w formie opłat (28). W praktyce podwyżki mogą wypełnić lukę między (obowiązkowym) odzyskaniem kosztów bezpośrednich a całkowitym kosztem infrastruktury, po odliczeniu dopłat otrzymanych od państwa. Wynika to z faktu, że dopłaty państwowe już pokrywają koszty, w związku z którymi można pobierać podwyżki (lub część tych kosztów). Ogólnie rzecz biorąc, warunek ten oznacza, że podwyżek nie można wykorzystywać do generowania zysków dla zarządcy infrastruktury (29). Zgodnie z tym artykułem zastosowanie mają również inne warunki.

W art. 32 ust. 1 akapit drugi dodano, że:

[p]oziom opłat nie może jednak wykluczać użytkowania infrastruktury przez segmenty rynku, które mogą zapłacić przynajmniej koszty ponoszone bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych, powiększone o pewną stopę zwrotu, którą umożliwia kondycja rynku”.

W pozostałych akapitach art. 32 ust. 1 doprecyzowano, że zarządcy infrastruktury muszą ocenić znaczenie podwyżek dla co najmniej trzech określonych segmentów rynku (przewozy towarowe, przewozy pasażerskie w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej oraz inne przewozy pasażerskie). Wyjaśniono również, że „[z]arządcy infrastruktury mogą dalej rozróżniać segmenty rynku według przewożonych towarów lub pasażerów”.

3.6.1.    „Jeżeli kondycja rynku to umożliwia”

Pierwszy z warunków określonych w art. 32 ust. 1 stanowi, że podwyżek można dokonywać tylko wtedy, „jeżeli kondycja rynku to umożliwia”. Oznacza to, że podwyżki nie powinny być tak wysokie, aby wykluczały efektywnych uczestników rynku w jego dowolnym segmencie z użytkowania infrastruktury. Odniesienie do „rynku” należy interpretować w kontekście segmentu rynku (30), do którego ma zastosowanie podwyżka, a nie konkretnych przedsiębiorstw kolejowych. Ponadto punktem odniesienia do sprawdzania, czy kondycja rynku umożliwia dokonywanie podwyżek, powinno być efektywne przedsiębiorstwo kolejowe (31), które jest reprezentatywne dla operatorów w danym segmencie rynku. Wynika to z faktu, że kondycja konkretnego nieefektywnego przedsiębiorstwa uniemożliwiająca opłacanie podwyżek niekoniecznie świadczy o tym, że nie pozwala na to kondycja danego segmentu rynku.

Przepis ten należy interpretować w powiązaniu z warunkiem niewykluczania z użytkowania infrastruktury (32), uzasadnionym w motywie 70 i określonym w art. 32 ust. 1 akapit drugi. Oznacza to, że podwyżki nigdy nie mogą stanowić przeszkody w świadczeniu usług. Jeżeli dana linia ma wolną zdolność przepustową, a przedsiębiorstwa kolejowe z określonego segmentu rynku są zainteresowane jej wykorzystaniem, ale są w stanie pokryć jedynie koszt krańcowy użytkowania infrastruktury, zarządca infrastruktury nie może narzucić podwyżki, która sprawiłaby, że prowadzenie działalności na tym rynku byłoby dla efektywnego przedsiębiorstwa kolejowego nieopłacalne. W takim przypadku zarządcy infrastruktury mogą pobierać opłaty odpowiadające stopie zwrotu poza kosztami bezpośrednimi, ale tylko jeżeli kondycja rynku to umożliwia (należy to potwierdzić badaniem rynku) (33).

Można odmówić przyznania dostępnej zdolności przepustowej (34) operatorowi, który jest gotowy pokryć bezpośrednie koszty użytkowania infrastruktury, wyłącznie wtedy, gdy wpłynął wniosek o przyznanie tej zdolności przepustowej do alternatywnego użytkowania (35). Zarządca infrastruktury nie może narzucać podwyżki, która sprawiłaby, że prowadzenie działalności w tym segmencie rynku byłoby dla efektywnego przedsiębiorstwa kolejowego nieopłacalne.

3.6.2.   Efektywne, przejrzyste i niedyskryminacyjne zasady

Drugi warunek określony w art. 32 ust. 1 stanowi, że podwyżek można dokonywać „na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych zasad”.

Wymóg efektywności można interpretować jako wymóg zwrotu kosztów w sposób zgodny z zasadami efektywności ekonomicznej. Innymi słowy, jeżeli dwie strategie pobierania opłat doprowadziłyby do uzyskania takiej samej kwoty zwrotu kosztów, pierwszeństwo powinna mieć ta strategia, która wiąże się z niższymi kosztami dla systemu. Należy to również rozpatrywać z perspektywy dynamicznej w odniesieniu do zachęt oferowanych w ramach systemów pobierania opłat zarówno zarządcom infrastruktury, jak i przedsiębiorstwom kolejowym. Pierwszeństwo należy przyznawać systemom pobierania opłat, które zachęcają przedsiębiorstwa kolejowe do wejścia na rynek lub oferowania dodatkowych usług oraz wspierają wyższy stopień konkurencji na rynku przewozów kolejowych. Systemy pobierania opłat powinny również zachęcać przewoźników kolejowych do dokonywania efektywnych wyborów ekonomicznych (36). Ponadto systemy pobierania opłat powinny również zachęcać zarządców infrastruktury do poprawy swojej efektywności i obniżenia TAC, co wyraźnie wynika z art. 30 i motywów 36 (37), 43 (38) i 50 (39) dyrektywy. Jest to zgodne z uwagami przedstawionymi w pkt 3.4.

Podwyżki powinno się naliczać w oparciu o przejrzyste zasady. Przejrzystość jest wymagana nie tylko w odniesieniu do poziomu podwyżek, ale – co ważne – również w odniesieniu do zasad leżących u podstaw ich określania. Zarządcy infrastruktury powinni zawsze wyraźnie rozróżniać w swoich regulaminach sieci poszczególne elementy opłat (40). Powinni również zachować przejrzystość w odniesieniu do zasad i metodyk stosowanych przy ich określaniu.

Wymóg niedyskryminacji obejmuje nie tylko standardową interpretację równego traktowania przedsiębiorstw kolejowych na równych warunkach, ale powinien również obejmować niedyskryminację między segmentami rynku. Oznacza to, że chociaż podwyżki należy dostosowywać do różnej zdolności segmentów rynku do ponoszenia opłat, nie powinny być one nadmiernie niekorzystne ani korzystne dla określonych rodzajów przewozów kolejowych. W motywie 42 dyrektywy stwierdzono, że: „[s]ystemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny pozwalać na równy i niedyskryminacyjny dostęp dla wszystkich przedsiębiorstw [kolejowych] i mieć na celu możliwie jak najpełniejsze zaspokojenie potrzeb wszystkich użytkowników i rodzajów przewozów w sposób sprawiedliwy i niedyskryminacyjny. Takie systemy powinny pozwalać na uczciwą konkurencję przy wykonywaniu przewozów kolejowych”.

Ustalanie podwyżek musi być zgodne z zasadami efektywności, przejrzystości i niedyskryminacji. Efektywność należy również oceniać w odniesieniu do zachęt oferowanych w ramach systemów pobierania opłat zarówno zarządcy infrastruktury, jak i przedsiębiorstwom kolejowym.

3.6.3.   Zagwarantowanie optymalnej konkurencyjności segmentów rynku kolejowego

Trzeci warunek określony w art. 32 ust. 1 stanowi, że podwyżek można dokonywać, „gwarantując przy tym optymalną konkurencyjność segmentów rynku kolejowego”.

TSUE wyjaśnił, że pojęcie „konkurencyjności”  (41), o którym mowa w art. 32 ust. 1 dyrektywy, należy odróżnić od pojęcia „konkurencji”. Według TSUE „pojęcie »konkurencyjności« odnosi się nie do konkurencji między przedsiębiorstwami kolejowymi, lecz do konkurencyjności sektora kolejowego rozpatrywanego w stosunku do innych rodzajów transportu”.

Aby zwiększyć konkurencyjność, „[p]aństwa członkowskie mogą wprowadzić na czas określony system rekompensat za użytkowanie infrastruktury kolejowej z tytułu możliwych do wykazania nieponoszonych kosztów środowiskowych, związanych z wypadkami i infrastrukturą w konkurencyjnych gałęziach transportu, o ile koszty te przekraczają równoważne koszty kolei”  (42). Możliwość tę wykorzystuje się głównie do dotowania kolejowych przewozów towarowych za pośrednictwem obniżania TAC (w tym poniżej poziomu kosztów bezpośrednich), jednak państwa członkowskie mogą również wykorzystać ten przepis do wspierania innych segmentów rynku kolejowego, które konkurują z mniej zrównoważonymi rodzajami transportu (np. nocne przewozy kolejowe stanowiące alternatywę dla lotów) (43).

Podwyżek nie należy ustalać na poziomie, który uniemożliwiałby kolei efektywne konkurowanie z innymi rodzajami transportu.

3.6.4.   Uwzględnianie wzrostów produktywności

Ostatnie zdanie art. 32 ust. 1 akapit pierwszy stanowi, że: „[s]ystem pobierania opłat uwzględnia wzrosty produktywności osiągnięte przez przedsiębiorstwa kolejowe”. Celem tego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której efektywniejsze przedsiębiorstwa kolejowe są obciążane wyższymi podwyżkami tylko dlatego, że są bardziej rentowne, ponieważ zniechęcałoby to przewoźników kolejowych do dążenia do poprawy wydajności.

Należy zachęcać przedsiębiorstwa kolejowe do zwiększania produktywności, ponieważ przynosi ona korzyści użytkownikowi końcowemu i może również zwiększyć efektywne wykorzystanie sieci (jak ma miejsce w przypadku pociągów o większej zdolności przewozowej).

Podwyżki, które są zróżnicowane w zależności od liczby miejsc oferowanych do świadczenia równoważnych usług, mogą nie tylko naruszać ogólny warunek niedyskryminacji (jak omówiono w pkt 3.3), ale również być sprzeczne z wymogiem „produktywności” określonym w art. 32 ust. 1 akapit pierwszy.

4.   PODWYŻKI I METODY ICH OKREŚLANIA

4.1.   Segmentacja rynku

Art. 32 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy stanowi, że: „[p]rzed zatwierdzeniem wprowadzenia podwyżek państwa członkowskie zapewniają, aby zarządcy infrastruktury ocenili ich znaczenie dla określonych segmentów rynku”.

W związku z tym, jak wskazano w pkt 3.6.1, kondycję rynku umożliwiającą dokonywanie podwyżek – zwana również „zdolnością do opłacania podwyżek” – powinno się oceniać w odniesieniu do konkretnych segmentów rynku.

Zróżnicowaną zdolność poszczególnych segmentów rynku kolejowego do opłacania podwyżek można wykorzystać do pokrycia większej części całkowitych kosztów infrastruktury, unikając przy tym sytuacji, w której przedsiębiorstwa kolejowe, które mogą pokryć koszty bezpośrednie, nie mogą korzystać z dostępnej zdolności przepustowej. Różnicowanie podwyżek według segmentów rynku zwiększa kwotę przychodów, które można uzyskać bez ograniczania korzystania z infrastruktury kolejowej i świadczenia różnych usług kolejowych (44).

Ocena zdolności w odniesieniu do segmentu rynku, a nie w odniesieniu do poszczególnych operatorów, jest zgodna z wymogiem niedyskryminacji określonym w art. 29 ust. 3 (zob. również pkt 3.3), który stanowi, że równoważne opłaty powinny mieć zastosowanie do przewozów „o równoważnym charakterze na podobnej części rynku”.

Motyw 41 dyrektywy zawiera dalsze wskazówki dotyczące definiowania segmentów rynku: „[p]rzy nakładaniu marży zarządca infrastruktury powinien zdefiniować odrębne segmenty rynku, w przypadku gdy znacznie różnią się one pod względem kosztów świadczenia usług przewozowych, cen rynkowych lub nałożonych na nie wymogów dotyczących jakości usługi”. W art. 32 ust. 1 akapit czwarty dodano, że: „[z]arządcy infrastruktury mogą dalej rozróżniać segmenty rynku według przewożonych towarów lub pasażerów”.

Podstawową zasadą definiowania segmentów rynku jest zatem zastępowalność: usługi, które są bliskimi zamiennikami z punktu widzenia klientów końcowych (45) – mianowicie pod względem ceny, jakości lub rodzaju użytkowania – należą do tego samego segmentu rynku. Można również brać pod uwagę koszt świadczenia usługi transportowej. Element ten nie powinien być rozpatrywany w odniesieniu do pojedynczego operatora, lecz raczej w odniesieniu do kosztu ponoszonego przez przeciętnego efektywnego operatora świadczącego daną usługę. Innymi słowy, nieefektywny operator, który ponosi wyższe koszty świadczenia usługi, nie może stanowić „segmentu” i ewentualnie opłacać niższej podwyżki. Szczególny rodzaj usługi, który zasadniczo charakteryzuje się określonymi kosztami (np. nocne przewozy kolejowe lub pociągi przewożące ładunki rozproszone (46)), może jednak kwalifikować się jako odrębny segment rynku.

Zarządca infrastruktury powinien co najmniej zidentyfikować segmenty rynku dla przewozów towarowych, przewozów pasażerskich w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej oraz innych przewozów pasażerskich (47). Oczywiste jest jednak, że jest to absolutne minimum i że należy wprowadzić dodatkowe segmenty (lub ich szereg), w zależności od usług świadczonych w danej sieci. Art. 32 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy stanowi bowiem, że: „państwa członkowskie zapewniają, aby zarządcy infrastruktury ocenili [...] znaczenie [podwyżek] dla określonych segmentów rynku, biorąc pod uwagę co najmniej pary wymienione w załączniku VI pkt 1 i zachowując te właściwe” (podkreślenie dodane) (48).

Zarządcy infrastruktury powinni ocenić, czy usługi sklasyfikowane inaczej według którejkolwiek z par wymienionych w załączniku VI do dyrektywy powinny zostać włączone do tego samego segmentu rynku, bez uszczerbku dla zasady wskazanej w motywie 41 dyrektywy. Przeprowadzenie oceny segmentów rynku na podstawie cech wymienionych w pkt 1 załącznika VI do dyrektywy to obowiązek, a nie jedynie możliwość.

Istnieje wiele dodatkowych cech, których nie wspomniano w parach wymienionych w załączniku VI, a które mogą również służyć jako podstawa do identyfikacji segmentów rynku bez naruszania warunku niedyskryminacji określonego w art. 29 ust. 3 dyrektywy. Przykładem jest pora dnia lub dzień tygodnia świadczenia usługi, kiedy mogą one być wyraźnie powiązane z różnymi kategoriami klientów końcowych. Kolejnym elementem jest kategoria pociągu ad hoc, ponieważ przewozy, które są organizowane z wykorzystaniem pozostałej zdolności przepustowej, prawdopodobnie różnią się od przewozów planowanych w ramach procesu alokacji rocznej lub wieloletniej. Segment rynku pociągów ad hoc z niskimi lub zerowymi podwyżkami mógłby zachęcać do wykorzystywania pozostałej zdolności przepustowej, która w przeciwnym razie pozostałaby niewykorzystana, oraz zwiększyć atrakcyjność kolei w odniesieniu do niektórych przewożonych towarów (49).

W praktyce zarządcy infrastruktury stosują bardzo różne podejścia z różnym stopniem segmentacji rynku. Należy wyważyć (i) korzyści płynące z uproszczenia systemu pobierania opłat, podzielonego na niewielką liczbę segmentów rynku; z (ii) korzyściami wynikającymi z dokładności i sprawiedliwości w bardziej rozbudowanych systemach. W przypadku stosowania podwyżek ważne jest, aby szczegółowość segmentacji rynku była wystarczająca, aby przedsiębiorstwa kolejowe nie były obciążane podwyżkami, których nie są w stanie pokryć. W istocie szerokie definicje segmentów rynku mogą pomijać poważne różnice w wielu czynnikach, które mają istotny wpływ na zdolność przedsiębiorstw kolejowych do opłacania podwyżek (wielkość połączonych regionów, właściwości dotyczące popytu i odbiorców docelowych, czas podróży, częstotliwość usług, rodzaj linii, konkurencja z innymi rodzajami transportu, struktura kosztów usługi itp.).

Doświadczenia w terenie wydają się potwierdzać tendencję do większego dostosowywania usług w celu lepszego ukierunkowania na poszczególne potrzeby w ramach popytu końcowego (50). Tej tendencji może towarzyszyć wprowadzenie dalszych kryteriów segmentacji i definicji nowych podsegmentów w ramach klasycznych segmentów rynku, o których mowa również w dyrektywie.

4.2.   Ocena zdolności do opłacania podwyżek

Ocena znaczenia podwyżek dla segmentów rynku wiąże się z ustaleniem zdolności segmentów rynku do opłacania podwyżek. W tym celu zarządcy infrastruktury stosują różne metody. Najczęstszym podejściem jest oszacowanie elastyczności popytu w danym segmencie i wykorzystanie jej do określenia poziomu podwyżek (metoda Ramseya-Boiteux) (51). Inni zarządcy infrastruktury (i) przeprowadzają analizę rentowności rynkowej w oparciu o szereg kryteriów; (ii) łączą te dwie metody; lub (iii) stosują inne podejścia (np. stosowanie taryf dwuczęściowych w odniesieniu do podwyżek (52)).

Ocena zalet i wad każdej z metod wykracza poza zakres niniejszych wytycznych. Należy jednak podkreślić, że prawidłowe dostosowanie podwyżek ma kluczowe znaczenie dla uniknięcia zakłóceń na rynku i zapewnienia efektywnej alokacji zdolności przepustowej.

Wyzwania związane z realizacją tego zadania łączą się z szeregiem czynników. Zdolność przepustowa infrastruktury kolejowej nie jest produktem końcowym, a TAC stanowią tylko jeden ze składników kosztów dla przedsiębiorstw kolejowych. Oszacowanie elastyczności segmentów rynku jest samo w sobie wymagającym zadaniem. Wymaga to złożonych analiz ekonometrycznych opartych na kompleksowych danych przekazanych przez przedsiębiorstwa kolejowe świadczące podobne usługi. Wymaga to również danych pochodzących z konkurencyjnych rodzajów transportu, które można uznać za substytut usług kolejowych. Ponadto elastyczność popytu zazwyczaj różni się w zależności od poziomu ceny/ilości. Co najważniejsze, elastyczność popytu nie stanowi źródła informacji na temat rentowności przedsiębiorstw kolejowych i ich zdolności do pokrycia kosztów w przypadku danej podwyżki (53). Operatorzy mogą uznać istotne dane za wrażliwe, w związku z czym zarządcy infrastruktury mogą mieć trudności z ich uzyskaniem.

Z tych wszystkich powodów do rozważań teoretycznych i analiz empirycznych należy dołączyć test rynkowy. Doświadczenia na rynkach, na których konkurencja istnieje już od kilku lat, pokazują znaczenie dobrze zdefiniowanego i ustrukturyzowanego etapu konsultacji przed zatwierdzeniem zasad pobierania opłat. Zarządcy infrastruktury oraz wszyscy obecni i potencjalni wnioskodawcy mogą udostępniać dane, informacje i plany na etapie konsultacji, pod nadzorem organów regulacyjnych.

W praktyce istnieje ryzyko, że zarządcy infrastruktury nie oprą swych decyzji na ocenie poziomu podwyżki, który można osiągnąć w danym segmencie rynku, lecz raczej wezmą pod uwagę kwotę finansowania otrzymanego od państwa i zmaksymalizują przychody z opłat w celu pokrycia luki w finansowaniu (54). Położyłoby to jednak większy nacisk na uzyskiwanie przychodów, podczas gdy (jak omówiono w pkt 3.1) głównym celem ustalania podwyżek powinno być zapewnienie „optymalnej efektywności wykorzystania dostępnej zdolności przepustowej infrastruktury”. Nie jest to koncepcja operacyjna, jednak motywy dyrektywy pomagają wyjaśnić cele polityczne prawodawcy: zmniejszanie poziomu opłat za dostęp do infrastruktury (motyw 36); zmniejszenie kosztów transportu dla społeczeństwa (motyw 38); uzyskanie (w tym za pośrednictwem systemów pobierania opłat) w trwały sposób optymalnej równowagi między różnymi rodzajami transportu (motyw 40); zaspokojenie potrzeb wszystkich użytkowników i rodzajów przewozów oraz umożliwienie uczciwej konkurencji przy wykonywaniu przewozów kolejowych (motyw 42); przekazywanie przedsiębiorstwom kolejowym jasnych i spójnych sygnałów ekonomicznych, które doprowadzą do podejmowania przez nie racjonalnych decyzji (motyw 44); ustalenie opłat z uwzględnieniem kosztów zewnętrznych (motyw 68); oraz umożliwienie wykonywania przewozów na takim poziomie, dzięki któremu można co najmniej pokryć dodatkowe koszty narzucone przez ten system jako efekt korzystania z sieci kolejowej (motyw 70).

Wszystkie te kwestie wskazują na potrzebę stworzenia warunków dla jak największego wykorzystania sieci, zaspokajania potrzeb różnych rodzajów użytkowników i umożliwienia skutecznego konkurowania przewozów kolejowych z mniej zrównoważonymi rodzajami transportu.

W tym kontekście należy rozważać i wspierać możliwość wejścia przedsiębiorstw kolejowych na rynek. W przypadku braku konkurencji ze strony innych rodzajów transportu jeden przewoźnik kolejowy w danym segmencie rynku prawdopodobnie będzie miał większą zdolność do opłacania niż kilka konkurujących ze sobą przedsiębiorstw kolejowych. Jeżeli jednak jedynie operator monopolistyczny jest w stanie opłacać wysokie podwyżki, może to stanowić barierę wejścia na rynek. W tych okolicznościach obniżenie podwyżek może sprzyjać wejściu przedsiębiorstw kolejowych na rynek i przynosić użytkownikowi końcowemu korzyści wynikające z konkurencji.

Określanie podwyżek powinno obejmować etap badania rynku, podczas którego przeprowadza się konsultacje z wnioskodawcami i ocenia spodziewaną liczbę wniosków o przydzielenie trasy (na podstawie wstępnych informacji na temat planowanych podwyżek). Podwyżkę należy ustalić na poziomie, który maksymalizuje wykorzystanie sieci i przyczynia się do istnienia szerokiej oferty różnych usług kolejowych. Zarządcy infrastruktury powinni zawsze uwzględniać wpływ podwyżek na strukturę rynku i wspierać wejście przedsiębiorstw kolejowych na rynek.

4.3.   Przypadki szczególne

4.3.1.   Międzynarodowe przewozy pasażerskie, nocne przewozy kolejowe i pociągi przewożące ładunki rozproszone

Podział międzynarodowych przewozów pasażerskich (55), nocnych przewozów kolejowych i przewozów ładunków rozproszonych na segmenty rynku oraz stosowanie odpowiednich podwyżek to aspekty o szczególnym znaczeniu, ponieważ potencjalnie wiążą się z różnymi podejściami zarządców infrastruktury do tych samych usług kolejowych w sąsiadujących państwach członkowskich.

Przewozy te mogą mieć kompletnie odmienny model operacyjny i strukturę kosztów niż inne usługi kolejowe (np. ze względu na wyzwania związane z techniczną interoperacyjnością, wyższe koszty personelu, a w przypadku nocnych przewozów kolejowych – rzadszą możliwość wykorzystania taboru) i mogą być narażone na silniejszą konkurencję ze strony innych rodzajów transportu, co skutkuje mniejszą zdolnością do opłacania podwyżek.

W przypadku braku konkretnego segmentu rynku przewozy te często zalicza się do szerszego segmentu, który obejmuje inne usługi, i istnieje ryzyko obciążenia ich kosztami wykraczającymi poza powiązaną z nimi zdolność do opłacania podwyżek. Do tej pory tylko kilku zarządców infrastruktury określiło konkretny segment rynku międzynarodowych przewozów pasażerskich. Jest to sprzeczne z wymogiem dyrektywy dotyczącym uwzględnienia charakterystyki usług krajowych i międzynarodowych – wyraźnie wymienionych w załączniku VI – oraz zachowania jej w definicji segmentów rynku.

Istnieją prawdopodobnie różne powody takiej decyzji. Niektórzy zarządcy infrastruktury niechętnie stosują różne opłaty do pociągów międzynarodowych, ponieważ obawiają się, że może to zakłócić konkurencję z pociągami krajowymi kursującymi na krótszym odcinku tego samego połączenia (56). Z punktu widzenia pasażera nie ma znaczenia, czy pociąg jedzie dalej za granicę i czy usługi są zastępowalne. Jak jednak wspomniano powyżej, pociąg międzynarodowy może wiązać się z wyższymi kosztami związanymi z eksploatacją w różnych sieciach (57) i może konkurować z innymi rodzajami transportu na dłuższych dystansach: obie okoliczności wymagałyby niższych opłat. Podsumowując, należy rozważyć zakres zastępowalności tych dwóch rodzajów przewozów, zapewniając jednocześnie stosowanie równoważnych opłat w przypadku przewozów o równoważnym charakterze.

Przewozy międzynarodowe są również bardzo zróżnicowane i obejmują przewozy kolejami dużych prędkości, przewozy regionalne, dalekobieżne przewozy dzienne i nocne przewozy kolejowe (58). Jest zatem mało prawdopodobne, aby stworzenie dla nich jednego segmentu rynku było wystarczające (59). Ponieważ jednak usługi transgraniczne stanowią jedynie około 7 % całkowitego przepływu pasażerów (60), bardzo szczegółowa segmentacja rynku może wydawać się uciążliwa dla zarządców infrastruktury. Taka sytuacja jest niefortunna, ponieważ istnienie bardziej szczegółowych ustaleń dotyczących pobierania opłat ułatwiłoby rozwój tych przewozów. Przykładowo konwencjonalne dalekobieżne przewozy transgraniczne charakteryzują się zazwyczaj dużą elastycznością popytu; a redukcja podwyżek – jeśli zostałaby przeniesiona na pasażerów w postaci obniżenia cen biletów – mogłaby znacznie zwiększyć ich atrakcyjność dla potencjalnych klientów.

Identyfikacja międzynarodowych podsegmentów pasażerskich i objęcie ich ukierunkowanymi systemami pobierania opłat może sprzyjać rozwojowi transgranicznych przewozów pasażerskich, zwłaszcza tych prowadzących do tworzenia nowych połączeń. Niższe podwyżki mogą również przyczynić się do zwiększenia częstotliwości kursowania pociągów, poprawy jakości usług i ewentualnego zwiększenia przychodów zarządców infrastruktury. Transgraniczne przewozy pasażerskie mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia zrównoważonej formy podróży dalekobieżnych oraz dla łączenia ludzi, miast i regionów w całej UE.

W związku z tym zasadne jest zachęcanie do ich rozwoju za pośrednictwem ostrożnego ustalania TAC. Przykładowo zarządcy infrastruktury mogliby rozważyć niskie podwyżki dla transgranicznych dalekobieżnych pociągów pasażerskich o określonym czasie podróży (TAC degresywne). Redukcja podwyżek mogłaby być większa z każdą dodatkową godziną lub kilometrem, co doprowadziłoby do powstania systemu opłat degresywnych, który miałby zastosowanie transgraniczne. Niższe lub zerowe podwyżki nocnych przewozów kolejowych i pociągów przewożących ładunki rozproszone odzwierciedlałyby fakt, że jakość zdolności przepustowej przyznawanej nocnym przewozom kolejowym jest często niższa (podobnie jak zdolność dostawców tego rodzaju usług do opłacania podwyżek).

Zarządcy infrastruktury powinni współpracować w zakresie rozwoju wspólnych segmentów ruchu transgranicznego we wszystkich państwach członkowskich, zgodnie z przepisami art. 37 dyrektywy. Wspólna definicja segmentu rynku niekoniecznie wiąże się z harmonizacją poziomów opłat za tego rodzaju usługi. Obliczanie kosztów bezpośrednich i definicja podwyżek zależą od krajowej sieci i charakterystyki rynku. Wspólne definicje segmentów rynku usług międzynarodowych mogą jednak ułatwić porównywalność i przewidywalność składników TAC dla przedsiębiorstw kolejowych.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 32 ust. 1 akapit piąty dyrektywy „[o]kreślone zostaną również segmenty rynku, w których przedsiębiorstwa kolejowe obecnie nie działają, ale mogą świadczyć usługi w okresie obowiązywania systemu pobierania opłat. Zarządca infrastruktury nie uwzględnia podwyżki w systemie pobierania opłat w tych segmentach rynku”. Przepisy tego akapitu w połączeniu z zaleceniem unikania podwyżek w odniesieniu do segmentów, których kondycja nie pozwala na ich zastosowanie, potwierdza intencję prawodawców, że dyrektywa powinna służyć propagowaniu niższych opłaty dla segmentów, w których istnieją wyraźne przeszkody utrudniające oferowanie usług dodatkowych lub wejście na rynek i utrzymanie się na nim.

Należy ocenić, czy międzynarodowe przewozy pasażerskie powinny zostać włączone do określonego segmentu rynku, potencjalnie wprowadzając dalszą segmentację według takich kryteriów, jak rodzaj usługi (przewozy kolejami dużych prędkości, przewozy konwencjonalne, pora dnia oraz stacja początkowa/stacja końcowa). Szczególną uwagę należy zwrócić na włączenie nocnych przewozów kolejowych i pociągów przewożących ładunki rozproszone do określonych segmentów rynku, które – jeśli ich kondycja nie pozwala na opłacanie podwyżek – powinny wiązać się z pokrywaniem jedynie kosztów bezpośrednich.

4.3.2.   Przewozy pasażerskie w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej

W art. 32 ust. 1 akapit trzeci zawarto wyraźny wymóg określenia segmentu rynku przewozów pasażerskich w ramach umowy o świadczenie usług publicznych (przewozy w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej) (61). Wyróżnia je świadczenie publicznych usług transportu pasażerskiego w interesie ogólnym, których świadczenia dany podmiot, ze względu na swój własny interes gospodarczy bez rekompensaty, nie podjąłby się lub nie podjąłby się w takim samym zakresie bądź na takich samych warunkach (62). Innymi słowy, przedsiębiorstwa kolejowe nie uznałyby świadczenia takich usług za rentowne w warunkach rynkowych.

Oznacza to, że przewozy w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej nie są zgodne ze zwykłą logiką rynkową i stosowanie pojęć takich jak elastyczność popytu może nie być właściwe. Niemniej przewozy w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej stanowią zazwyczaj znaczną część wszystkich przewozów kolejowych oraz wykorzystania zdolności przepustowej (63) sieci i uzasadnione jest dążenie, aby przyczyniały się do zwrotu kosztów sieci za pośrednictwem opłacania podwyżki. Niski poziom podwyżek z tytułu przewozów w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej może skutkować przeniesieniem dużej części obciążenia związanego z finansowaniem sieci na przewozy ogólnodostępne, co zagraża ich rentowności i zdolności do konkurowania z innymi rodzajami transportu (64).

Aby uniknąć nadmiernych zakłóceń równowagi w pobieraniu opłat za przewozy w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej i przewozy ogólnodostępne, można odnieść się do średnich przychodów uzyskanych z TAC na porównywalnych liniach i obszarach geograficznych z przewozów ogólnodostępnych oraz dążyć do uzyskania porównywalnego średniego wkładu z przewozów w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej, który byłby co najmniej proporcjonalny do związanego z nimi wykorzystania sieci. Podobnie w przypadku pociągów hybrydowych, które realizują zarówno przewozy komercyjne, jak i przewozy w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej, opłacane podwyżki powinny być co najmniej takie same, jak w przypadku konkurencyjnych przewozów ogólnodostępnych.

Takie podejście zapewniłoby bardziej zrównoważony wkład poszczególnych segmentów rynku w finansowanie infrastruktury. Utrzymałoby również powiązanie między podwyżkami dotyczącymi przewozów w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej a zmianami na rynku. Unikanie nadmiernych zakłóceń równowagi jest szczególnie ważne, jeżeli umowy o świadczenie usługi publicznej obejmują rentowne linie, ponieważ niższe opłaty za przewozy w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej mogą prowadzić do wypierania przewozów ogólnodostępnych.

Niezależnie od sytuacji zarządcy infrastruktury powinni zachować pewien stopień elastyczności przy określaniu wysokości opłat, o których mowa w pkt 3.2 powyżej (w tym w przypadku podwyżek dotyczących przewozów w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej).

Przewozy w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej powinny w sprawiedliwy sposób przyczyniać się do odzyskania kosztów infrastruktury. TAC dotyczące przewozów w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej należy ustalić na poziomie, który nie prowadzi do nieproporcjonalnego obciążenia innych segmentów rynku ani do wypierania przewozów ogólnodostępnych. Zarządca infrastruktury może określić metody i kryteria definiowania różnych segmentów rynku w odniesieniu do przewozów w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej.

5.   INNE OPŁATY

5.1.   Opłaty z tytułu niedoboru zdolności przepustowej

Art. 31 ust. 4 dyrektywy wyraźnie stanowi, że opłaty za dostęp do infrastruktury „mogą zawierać opłatę, która odzwierciedla niedobór zdolności przepustowej w możliwej do wskazania części infrastruktury w czasie okresów przepełnienia”.

Opłaty z tytułu niedoboru zdolności przepustowej można nakładać wyłącznie w odniesieniu do infrastruktury, którą zgłoszono jako przepełnioną zgodnie z art. 47 dyrektywy. Zgodnie z art. 51 ust. 3 dyrektywy należy zaprzestać ich pobierania w przypadkach, gdy zarządca infrastruktury nie przedstawił planu powiększenia zdolności przepustowej lub nie rozpoczął realizacji działań określonych w planie powiększenia zdolności przepustowej.

W dyrektywie odniesiono się do opłat z tytułu przepełnienia oddzielnie od podwyżek. W sposób wyraźny przypisano zatem tym dwóm instrumentom odmienne role. Podwyżki mogą pomóc w odzyskaniu całości kosztów infrastruktury, ale nie powinny utrudniać ani blokować korzystania z dostępnych linii. Jeżeli jednak infrastruktura jest przepełniona i należy dokonać wyboru między konkurencyjnym rodzajami użytkowania, opłaty z tytułu przepełnienia mogłyby być skutecznym sposobem wysyłania prawidłowych sygnałów cenowych do systemu i efektywnej alokacji zdolności przepustowej.

Przykłady z państw członkowskich pokazują, że opłaty z tytułu niedoboru zdolności przepustowej można ustalać na wiele różnych sposobów. W przypadku gdy operatorzy z tego samego segmentu rynku konkurują o tę samą zdolność przepustową, korzystanie z ograniczonych i wartościowych tras pociągów może być przedmiotem aukcji.

Opłaty z tytułu przepełnienia można również różnicować w sposób, który sprzyja efektywnemu wykorzystaniu zdolności przepustowej zarówno na linii, jak i na stacjach. Przykładowo niższe opłaty z tytułu przepełnienia mogłyby mieć zastosowanie do pociągów o podwójnym składzie (65).

Przepełnienia często dotyczą konkretnych wąskich gardeł w sieci (często są to stacje w dużych miastach). W takich przypadkach opłaty z tytułu przepełnienia, które zniechęcają do korzystania ze stacji końcowych przez dalekobieżne pociągi tranzytowe, które nie rozpoczynają ani nie kończą podróży na tych stacjach, mogą pomóc w optymalizacji wykorzystania głównych węzłów kolejowych.

Inną możliwością jest wykorzystanie opłat z tytułu przepełnienia w celu zmniejszenia rozbieżności między prędkościami eksploatacyjnymi poprzez nakładanie kar na wolniejsze pociągi poruszające się na liniach zaprojektowanych dla wyższych prędkości (66).

Opłaty z tytułu przepełnienia można kształtować na różne sposoby i stanowią cenne narzędzie przyczyniania się do efektywnego wykorzystania sieci.

5.2.   Opłaty rezerwacyjne

Opłaty rezerwacyjne są narzędziem, które zwiększa efektywność procesu alokacji zdolności przepustowych. Celem opłat rezerwacyjnych jest zniechęcenie wnioskodawców do nadmiernej akumulacji zdolności przepustowej (tj. do składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej do potencjalnego wykorzystania, ale bez wcześniej stwierdzonej potrzeby). Prowadzi to zazwyczaj do anulowania nadwyżki zdolności przepustowej na późniejszym etapie (67).

Takie praktyki mogą skutkować zbędnymi kosztami transakcji dla zarządców infrastruktury (np. kosztami wynikającymi z rozwiązywania konfliktów, które ostatecznie się nie urzeczywistniają, a które wywołują negatywne efekty zewnętrzne dotykające innych wnioskodawców). W najgorszym przypadku zdolność może zostać całkowicie zmarnowana, jeżeli wnioskodawcy anulują alokowaną zdolność przepustową w momencie, w którym inni wnioskodawcy nie będą mogli już z niej skorzystać.

Opłaty rezerwacyjne, o ile zostaną odpowiednio określone, mogą stanowić zachętę do składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej w sposób, który optymalizuje efektywność procesu alokacji i wykorzystanie dostępnej zdolności przepustowej infrastruktury.

Opłaty rezerwacyjne należy stosować w połączeniu z procesami alokacji zdolności przepustowej, aby lepiej dostosować wnioski o przyznanie zdolności przepustowej do rzeczywistych potrzeb i zmniejszyć koszty anulowania dla systemu.

5.3.   Ulgi

Zgodnie z art. 33 ust. 3 dyrektywy „[z]arządcy infrastruktury mogą wprowadzić systemy dostępne dla wszystkich użytkowników infrastruktury, dla określonych potoków ruchu, udzielając ograniczonych w czasie ulg, aby zachęcić do rozwijania nowych usług kolejowych, lub ulgi zachęcające do korzystania z linii o znacznym stopniu niepełnego wykorzystania”.

Na rynku występuje już szereg przykładów ulg. Obejmują one zróżnicowane TAC dla określonych segmentów rynku międzynarodowego, premie dla nowych podmiotów i opłaty promocyjne (68). Muszą one być niedyskryminacyjne i uzasadnione oraz dostępne de iure i de facto.

Ulgi można postrzegać jako „inwestycję”, ponieważ zwiększają one liczbę uczestników rynku, którzy mogą dzielić ciężar finansowy związany z finansowaniem infrastruktury. Ulgi mają często charakter tymczasowy, a nie stały, ponieważ oczekuje się, że nowe usługi staną się bardziej rentowne po kilku pierwszych latach.

Teoretycznie zarządca infrastruktury mógłby bowiem odzyskać natychmiastową stratę spowodowaną ulgami w kolejnym okresie obowiązywania systemu pobierania opłat. Początkowa ulga spowodowałaby wzrost wolumenu pociągów w określonym segmencie rynku. Następnie, gdy wszystkie podmioty będą prowadzić stabilną i opłacaną działalność, zarządca infrastruktury mógłby zwiększyć poziom podwyżek stosownie do zwiększonej zdolności tych operatorów do ich opłacania.

Podejście to jest szczególnie odpowiednie w przypadkach, w których zaplanowano konkretne usprawnienia infrastruktury kolejowej w odniesieniu do połączeń transgranicznych. Przykłady obejmują budowę nowego odcinka linii, który skraca czas podróży, lub modernizację technologii na odcinku transgranicznym (lub stacji granicznej), która skraca czas przebywania. Zarządca infrastruktury mógłby zaproponować ulgi w transgranicznych segmentach rynku przed modernizacją infrastruktury, zwiększając wolumen pociągów i pokrywając wynikające z ulgi tymczasowe straty większą podwyżką po zakończeniu modernizacji.

Ulgi mogą być szczególnie przydatne w promowaniu nowych lub ulepszonych usług.

6.   FINANSOWANIE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE I POROZUMIENIA UMOWNE

Jak omówiono w sekcji 2, art. 8 ust. 4 dyrektywy zobowiązuje państwo członkowskie do wypełnienia luki w finansowaniu w celu zbilansowania zestawienia rachunkowego w rozsądnym okresie nie dłuższym niż pięć lat. Możliwość wymagania od zarządcy infrastruktury bilansowania zestawień rachunkowych bez finansowania ze strony państwa jest dostępna tylko wtedy, gdy transport kolejowy może konkurować z innymi rodzajami transportu (zob. również pkt 3.1) oraz „w zakresie ram pobierania opłat zgodnie z art. 31 i 32”, w których określono dokładne warunki.

Cel w zakresie dochodów z tytułu opłat za dostęp nałożonych na zarządcę infrastruktury przez państwo członkowskie nie byłby zgodny z dyrektywą, ponieważ zmieniłoby to charakter i cel podwyżek oraz ograniczyłoby niezależność zarządcy infrastruktury. Podobnie, jeżeli finansowanie ze strony państwa członkowskiego jest niewystarczające, istnieje ryzyko naruszenia logiki określonej w dyrektywie i zmuszenia zarządcy infrastruktury do stosowania podwyżek w celu wypełnienia luki w zasobach, zamiast osiągania celów polityki określonych w art. 26 dyrektywy.

Finansowanie zarządców infrastruktury przez państwa członkowskie ma tak silne i bezpośrednie konsekwencje – nie tylko dla stanu infrastruktury, ale również dla jej dostępności – że państwa członkowskie powinny dokładnie ocenić, w jaki sposób najlepiej wykorzystać ograniczone zasoby, aby osiągnąć cele w zakresie polityki kolejowej (z uwzględnieniem korzyści płynących z finansowania infrastruktury w porównaniu z innymi rodzajami dotacji i interwencji).

Ważnymi kwestiami są nie tylko kwota, ale także harmonogram i przewidywalność finansowania ze strony państwa. Bez pewności i przewidywalności finansowania zarządcy infrastruktury bardzo trudno jest zaplanować strategię pobierania opłat i prace infrastrukturalne. Taka niepewność wywołuje negatywny efekt domina dotykający przedsiębiorstwa kolejowe, które opierają swoje plany biznesowe na stabilnych ramach pobierania opłat i niezawodnej sieci.

Art. 30 ust. 2 dyrektywy dotyczy tej kwestii i zawiera zobowiązanie, które dotyczy państw członkowskich, „aby między właściwym organem a zarządcą infrastruktury została zawarta umowa [...] obejmująca okres nie krótszy niż pięć lat”. W załączniku V do dyrektywy doprecyzowano elementy, które należy uwzględnić w umowie. Obejmują one strukturę płatności lub funduszy przeznaczonych na usługi w zakresie infrastruktury, a także zorientowane na użytkownika cele w zakresie wydajności (w formie wskaźników i kryteriów jakości).

Porozumienia umowne mają zatem kluczowe znaczenie nie tylko dla wspierania zarządcy infrastruktury w obniżeniu opłat za dostęp, ale również dla zagwarantowania odpowiedniego poziomu jakości usług infrastrukturalnych. Zarządcy infrastruktury muszą osiągać swoje cele w zakresie efektywności kosztowej, przestrzegając jednocześnie kryteriów jakościowych określonych w umowie, do której powinien być dostosowany ich plan biznesowy (69).

---

(1)  Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 9 grudnia 2020 r. pt. „Strategia na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności – europejski transport na drodze ku przyszłości”, COM(2020) 789 final.

(2)  Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 grudnia 2021 r. pt. „Plan działania na rzecz rozwoju dalekobieżnych i transgranicznych kolejowych przewozów pasażerskich”, COM(2021) 810 final.

(3)  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2024/1679 z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz.U. L, 2024/1679, 28.6.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1679/oj).

(4)  Streszczenie, s. 5, Komisja Europejska: Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu, Essen, H., Andrew, E., Sutter, D., Wijngaarden, L. i in., „Sustainable Transport Infrastructure Charging and Internalisation of Transport Externalities” [Zrównoważone ustalanie opłat dla infrastruktury transportowej i internalizacja kosztów zewnętrznych w transporcie], Urząd Publikacji, 2019, https://data.europa.eu/doi/10.2832/004905.

(5)  Niskie TAC były ważnym elementem pomyślnego otwarcia włoskiego rynku kolei dużych prędkości (źródło: Komisja Europejska Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu, „Long-distance cross-border passenger rail services – Final report” [Dalekobieżne transgraniczne kolejowe przewozy pasażerskie – sprawozdanie końcowe], Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2021, https://data.europa.eu/doi/10.2832/019365).

(6)  Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. L 343 z 14.12.2012, s. 32), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. L 352 z 23.12.2016, s. 1). Tekst skonsolidowany dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A02012L0034-20190101.

(7)  Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2015/909 z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie zasad obliczania kosztów, które są ponoszone bezpośrednio jako rezultat przejazdu pociągu, Dz.U. L 148 z 13.6.2015, s. 17.

(8)  W załączniku II do dyrektywy opisano minimalny pakiet dostępu obejmujący: a) realizację wniosków o alokację zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej; b) prawo do korzystania ze zdolności przepustowej, która została przyznana; c) korzystanie z infrastruktury kolejowej, w tym z punktów i węzłów kolejowych; d) prowadzenie ruchu pociągów, w tym sygnalizację, kontrolę, odprawianie i łączność, oraz dostarczanie informacji o ruchu pociągów; e) korzystanie z urządzeń zasilania w prąd trakcyjny, jeżeli są one dostępne; f) wszystkie pozostałe informacje wymagane do wdrożenia lub prowadzenia przewozów, dla których została przyznana zdolność przepustowa.

(9)  Oba terminy – „opłata z tytułu niedoboru zdolności przepustowej” i „opłata z tytułu przepełnienia” – są stosowane zamiennie.

(10)  Art. 8 ust. 4 dyrektywy stanowi, że „[p]aństwa członkowskie zapewniają, aby w zwyczajnych warunkach działalności gospodarczej i w rozsądnym okresie, który nie przekracza pięciu lat, rachunek zysków i strat zarządcy infrastruktury przynajmniej bilansował dochody z opłat za dostęp do infrastruktury, nadwyżki z innych rodzajów działalności handlowej, bezzwrotne przychody ze źródeł prywatnych oraz finansowanie przez państwo z jednej strony, w tym w razie potrzeby płatności zaliczkowe ze strony państwa, oraz wydatki na infrastrukturę z drugiej strony”.

(11)  Źródło: pogłębione badanie PRIME pt. „Charging and State Funding of European Infrastructure Managers” [Pobieranie opłat od europejskich zarządców infrastruktury i ich finansowanie ze strony państwa], maj 2022 r.

(12)  Zgodność finansowania publicznego z unijnymi zasadami pomocy państwa nie jest przedmiotem niniejszych wytycznych, a wytycznych dotyczących kolei z 2008 r., czy też – z uwagi na ich trwający przegląd – wytycznych, które je zastąpią. Komunikat Komisji pt. „Wspólnotowe wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz przedsiębiorstw kolejowych” (Dz.U. C 184 z 22.7.2008, s. 13). W związku z tym żadna część wytycznych dotyczących ustalania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej nie powinna być interpretowana jako naruszająca ocenę zgodności z ramami pomocy państwa dokonaną przez Komisję.

(13)  Szczegółowy podział stosuje się w Niemczech, Francji i we Włoszech, gdzie główne segmenty rynku są podzielone na podsegmenty według różnych kryteriów (np. stacja początkowa/końcowa, pora dnia i prędkość usługi). W Niderlandach i Szwecji zidentyfikowano mniejszą liczbę segmentów rynku.

(14)  Optymalna efektywność wykorzystania infrastruktury jest również głównym celem planów biznesowych, które zarządcy infrastruktury zobowiązani są opracować zgodnie z art. 8 dyrektywy: „[...] zarządca infrastruktury przyjmuje plan biznesowy zawierający programy inwestycyjne i finansowe. Plan ten opracowany jest tak, aby zapewnić optymalne i efektywne wykorzystanie, udostępnianie i rozwój infrastruktury, przy jednoczesnym zapewnieniu równowagi finansowej i środków na osiągnięcie tych celów [...]”.

(15)  Tytuł art. 32 dyrektywy brzmi „Wyjątki od zasad pobierania opłat”.

(16)  Zawarty w art. 26 dyrektywy wymóg, zgodnie z którym opłaty muszą umożliwiać zarządcy infrastruktury „wprowadzenie do obrotu i osiągnięcie optymalnej efektywności wykorzystania dostępnej zdolności przepustowej infrastruktury”, ma największe znaczenie w przypadku fakultatywnych elementów systemu opłat, które w przeciwieństwie do elementu obowiązkowego (koszty bezpośrednie) mogą być odpowiednio modyfikowane przez zarządcę infrastruktury.

(17)   „Bez uszczerbku dla realizacji ewentualnego długofalowego celu, jakim jest pokrycie przez użytkownika kosztów infrastruktury we wszystkich gałęziach transportu na podstawie uczciwej, niedyskryminacyjnej konkurencji między różnymi gałęziami, jeżeli transport kolejowy jest w stanie konkurować z pozostałymi gałęziami transportu, w zakresie ram pobierania opłat zgodnie z art. 31 i 32, państwo członkowskie może wymagać od zarządcy infrastruktury zbilansowania zestawienia rachunkowego bez finansowania ze strony państwa”.

(18)  Wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja Europejska/Królestwo Hiszpanii, C-483/10, EU:C:2013:114 (zwany dalej „Komisja Europejska/Królestwo Hiszpanii”); oraz wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja Europejska/Republika Federalna Niemiec, C-556/10, EU:C:2013:116 (zwany dalej „Komisja Europejska/Republika Federalna Niemiec”). Zob. również wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Komisja Europejska/Republika Czeska, C-545/10, EU:C:2013:509 (zwany dalej „Komisja Europejska/Republika Czeska”); wyrok z dnia 3 października 2013 r., Komisja Europejska/Republika Włoska, C-369/11, EU:C:2013:636 (zwany dalej „Komisja Europejska/Republika Włoska”); oraz wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., CTL Logistics GmbH/DB Netz AG, C-489/15, EU:C:2017:834.

(19)  Zob. Komisja Europejska/Królestwo Hiszpanii, pkt 49: „Z powyższych uwag wynika, że dla zagwarantowania celu obejmującego niezależność zarządcy infrastruktury, zarządca ten powinien posiadać w ramach zdefiniowanego przez państwa członkowskie systemu pobierania opłat pewien zakres uznania przy wyznaczaniu wysokości opłat w sposób, który pozwala mu na wykorzystanie tego jako instrumentu zarządzania”. Zob. również Komisja Europejska/Republika Włoska, pkt 43.

(20)  Zob. Komisja Europejska/Republika Czeska, pkt 36.

(21)  Zob. Komisja Europejska/Republika Federalna Niemiec, pkt 82. Komisja Europejska/Republika Czeska, pkt 35; oraz Komisja Europejska/Republika Włoska, pkt 43.

(22)  Wyrok z dnia 9 września 2021 r., LatRailNet i Latvijas dzelzceš/Valsts dzelzcea administrācija, C-144/20, EU:C:2021:717 (zwany dalej „LatRailNet i Latvijas dzelzceš/Valsts dzelzcea administrācija”), pkt 43–47. Zob. również opinia rzecznik generalnej Ćapety z dnia 7 listopada 2024 r., ÖBB-Infrastruktur AG, WESTbahn Management GmbH, C-538/23, pkt 86.

(23)  Koncepcja ta dotyczy w szczególności pociągów towarowych, które mogą być w stanie – przy braku ograniczeń związanych z elektryfikacją linii, maksymalną długością pociągu, naciskiem osi lub skrajnią taboru – korzystać z innych tras łączących początkowe i końcowe terminale towarowe.

(24)  Z wyjątkiem różnicy w kosztach bezpośrednich wynikającej z użytkowania innego taboru.

(25)   „Infrastruktura kolejowa stanowi naturalny monopol, dlatego też konieczne jest stwarzanie zarządcom infrastruktury zachęt do zmniejszenia kosztów i efektywnego zarządzania infrastrukturą”.

(26)  Zob. art. 30 ust. 2 dyrektywy.

(27)  Z ekonomicznego punktu widzenia pozwala to na dodanie zewnętrznych elementów przepełnienia i kosztów środowiskowych do kosztów bezpośrednich lub, innymi słowy, na naliczanie jako kosztów bezpośrednich społecznych kosztów krańcowych eksploatacji ruchu pociągów.

(28)  Zob. Komisja Europejska/Republika Federalna Niemiec, pkt 85.

(29)  Zob. opinia rzecznik generalnej Ćapety z dnia 7 listopada 2024 r., ÖBB-Infrastruktur AG, WESTbahn Management GmbH, C-538/23, pkt 55–56 i 115–119.

(30)  Zob. pkt 4.1 dotyczący segmentacji rynku.

(31)  Efektywne przedsiębiorstwo kolejowe powinno być typowym przedsiębiorstwem kolejowym, które jest dobrze zarządzane oraz posiada odpowiednie wyposażenie i środki do prowadzenia swojej działalności. Takie przedsiębiorstwo kolejowe powinno być w stanie opłacić podwyżkę i nadal osiągać rozsądny zysk ze świadczenia swoich usług transportowych.

(32)   „Ogólny poziom pokrycia poniesionych kosztów w drodze opłat za dostęp do infrastruktury ma wpływ na niezbędny poziom wsparcia ze strony państwa. Państwa członkowskie mogą wymagać różnych poziomów ogólnego pokrycia poniesionych kosztów. Jednak każdy system pobierania opłat za infrastrukturę powinien umożliwiać wykonywanie przewozów na takim poziomie, dzięki któremu można co najmniej pokryć dodatkowe koszty narzucone przez ten system jako efekt korzystania z sieci kolejowej”.

(33)  Zob. Komisja Europejska/Republika Federalna Niemiec, pkt 87.

(34)  Jest to zdolność przepustowa, którą można udostępnić bez uszczerbku dla niezawodności sieci.

(35)  Pozostaje to bez uszczerbku dla wyjątku w przypadku, gdyby proponowana usługa zagrażała równowadze ekonomicznej umowy o świadczenie usług publicznych. Zob. art. 11 ust. 1 dyrektywy.

(36)  Zob. motyw 44 dyrektywy. „Przedsiębiorstwa kolejowe powinny otrzymywać jasne i spójne sygnały ekonomiczne przesyłane z systemów alokacji zdolności przepustowej i systemów pobierania opłat,, które doprowadzą do podejmowania przez nie racjonalnych decyzji”.

(37)   „Zarządcom infrastruktury należy stworzyć zachęty, na przykład w formie premii dla dyrektorów zarządzających, do zmniejszania poziomu opłat za dostęp do infrastruktury oraz kosztów udostępnienia infrastruktury”.

(38)   „W zakresie ram ustanowionych przez państwa członkowskie systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny zachęcać zarządców infrastruktury kolejowej do optymalizacji wykorzystania infrastruktury”.

(39)   „Pożądane jest, aby przedsiębiorstwom kolejowym i zarządcom infrastruktury stwarzać zachęty do minimalizowania zakłóceń i poprawy funkcjonowania sieci”.

(40)  Zob. opinia rzecznik generalnej Ćapety z dnia 7 listopada 2024 r., ÖBB-Infrastruktur AG, WESTbahn Management GmbH, C-538/23, pkt 95–98.

(41)  Zob. LatRailNet i Latvijas dzelzceš/Valsts dzelzcea administrācija, pkt 59.

(42)  Zob. art. 34 tej dyrektywy.

(43)  Średni koszt klimatyczny w przypadku pociągów wynosi 0,05 eurocenta na pasażerokilometr, w porównaniu z 2,2 eurocenta w przypadku samolotów, 0,5 eurocenta w przypadku autokarów i 1,2 eurocenta w przypadku samochodów. Źródło: Komisja Europejska, „Handbook on the external costs of transport” [Podręcznik dotyczący kosztów zewnętrznych transportu], 2019, tabela 69, „Handbook on the external costs of transport” – Urząd Publikacji UE.

(44)  Strategia maksymalizacji zysków oparta na pojedynczej podwyżce, która spowodowałaby niewykorzystanie zdolności przepustowych, byłaby nie tylko nieefektywna z ekonomicznego punktu widzenia, ale również sprzeczna z prawem Unii. W istocie dyrektywa zawiera wymóg zdefiniowania co najmniej trzech segmentów rynku, ale ich liczba może być większa. Zob. art. 32 ust. 1 akapit trzeci:

(45)  Pasażerów i spedytorów.

(46)  Przewozy rozproszone są obsługiwane w ramach pociągów, które nie mają takiego samego składu od stacji początkowej do stacji końcowej, ale łączą pojedyncze wagony towarowe różnych nadawców, które są odbierane i dostarczane w różnych lokalizacjach.

(47)  Zob. art. 32 ust. 1 akapit trzeci: „Przed zatwierdzeniem wprowadzenia podwyżek państwa członkowskie zapewniają, aby zarządcy infrastruktury ocenili ich znaczenie dla określonych segmentów rynku, biorąc pod uwagę co najmniej pary wymienione w załączniku VI pkt 1 i zachowując te właściwe. Wykaz sektorów rynku określony przez zarządców infrastruktury zawiera co najmniej trzy następujące segmenty: przewozy towarowe, przewozy pasażerskie w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej oraz inne przewozy pasażerskie”.

(48)  Pkt 1 załącznika VI do dyrektywy stanowi, że: „Pary, które mają być rozważone przez zarządców infrastruktury przy określaniu listy segmentów rynku z myślą o wprowadzeniu podwyżek w systemie pobierania opłat zgodnie z art. 32 ust. 1, są co najmniej następujące: a) przewozy pasażerskie/przewozy towarowe; b) pociągi przewożące towary niebezpieczne/pozostałe pociągi towarowe; c) przewozy krajowe/przewozy międzynarodowe; d) transport kombinowany/przewozy wykonywane wyłącznie transportem kolejowym; e) miejskie lub regionalne przewozy pasażerskie/międzymiastowe przewozy pasażerskie; f) przewozy całopociągowe/pociągi przewożące ładunki rozproszone; g) pociągi kursujące według rocznego rozkładu jazdy/pociągi kursujące według indywidualnego rozkładu jazdy”.

(49)  Na przykład przewóz sezonowy i przewóz zboża.

(50)  Przykładowo na rynku ogólnodostępnych kolei dużych prędkości między dwiema stacjami mogą być realizowane zarówno szybsze przewozy bez przystanków pośrednich, jak i wolniejsze przewozy z przystankami pośrednimi (np. Mediolan–Rzym i Madryt–Barcelona).

(51)  W przypadku ustalania cen metodą Ramseya-Boiteux podwyżkę określa się powyżej kosztu krańcowego, tak aby była ona odwrotnie proporcjonalna do elastyczności cenowej popytu. Z teorii ekonomicznych wynika, że – pod pewnymi warunkami – pozwala to monopolowi na odzyskanie kosztów stałych przy jednoczesnej maksymalizacji dobrobytu społecznego.

(52)  Taryfy dwuczęściowe obejmują element stały (który jest równy dla wszystkich operatorów w segmencie) i element zmienny (który jest proporcjonalny na przykład do wielkości wykorzystanej zdolności przepustowej).

(53)  Aby zapoznać się z bardziej szczegółową analizą tych kwestii, zob. dokument IRG-Rail „The overview of the application of market segment and mar-up in consideration of Directive 2012/34/EU” [Przegląd stosowania segmentów rynku i podwyżek w kontekście dyrektywy 2012/34/UE], 2021.

(54)  Zob. np. CERRE, „Track access charges: reconciling conflicting objectives” [Opłaty za dostęp do infrastruktury – godzenie sprzecznych celów], sprawozdanie z projektu, maj 2018 r.

(55)  Art. 3 ust. 5 dyrektywy definiuje „międzynarodowe przewozy pasażerskie” jako „przewozy pasażerskie, w przypadku których pociąg przekracza co najmniej jedną granicę państwa członkowskiego i których głównym celem jest przewóz pasażerów pomiędzy stacjami znajdującymi się w różnych państwach członkowskich; pociąg może być łączony lub rozłączany, a jego różne części mogą mieć różne stacje początkowe i końcowe, pod warunkiem że wszystkie wagony przekraczają co najmniej jedną granicę”.

(56)  Przykładowo niektóre pociągi obsługujące trasę Frankfurt–Kolonia jadą dalej do Belgii, podczas gdy inne kończą podróż w Niemczech. Przewozy te są dość podobne dla pasażerów chcących podróżować z Frankfurtu do Kolonii. Koszty operacyjne pociągu transgranicznego mogą być jednak znacznie wyższe, co może uzasadniać odmienne traktowanie pod względem pobierania opłat.

(57)  Te wyższe koszty są związane z (i) wyższymi kosztami wyposażenia dotyczącymi pokładowego systemu sygnalizacji i systemu trakcyjnego; oraz (ii) wyższymi kosztami zasobów ludzkich dotyczącymi załogi pociągu (ze względu na konieczność zmiany maszynistów, a czasem również innego personelu na granicy).

(58)  Podobnie transgraniczne pociągi towarowe mogą być pociągami intermodalnymi, przewozami całopociągowymi, pociągami przewożącymi ładunki rozproszone itp. Każdy produkt ma inny model biznesowy, a podwyżki wpływają na niego w różny sposób.

(59)  Międzynarodowy pociąg pasażerski poruszający się po linii dużych prędkości z czasem podróży trwającym do 4 godzin oraz pociąg międzynarodowy z czasem podróży wynoszącym 6–8 godzin mogą różnić się poziomami zastępowalności względem innych rodzajów transportu, poziomami i proporcjami kosztów stałych i zmiennych oraz różnymi właściwościami dotyczącymi popytu w zależności od połączonych obszarów.

(60)  W 2019 r. transgraniczne przewozy pasażerskie odpowiadały za zaledwie 7 % całkowitej liczby pasażerokilometrów w UE. Jeśli chodzi o przewozy towarowe, znacznie większy udział miał ruch transgraniczny, reprezentujący 53 % całkowitej liczby tonokilometrów. Źródło: ósme sprawozdanie w sprawie monitorowania rozwoju rynku przewozów kolejowych na podstawie art. 15 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE (monitorowanie rynku przewozów kolejowych).

(61)  Zob. przypis 47.

(62)  Zob. sekcja 2.2.3 zawiadomienia Komisji z dnia 26 czerwca 2023 r. w sprawie wytycznych interpretacyjnych w odniesieniu do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego (Dz.U. C 222 z 26.6.2023, s. 1).

(63)  W 2019 r. przewozy w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej stanowiły co najmniej 90 % wszystkich kolejowych przewozów pasażerskich w 15 państwach członkowskich pod względem pasażerokilometrów. Reprezentowały one co najmniej 50 % wszystkich kolejowych przewozów pasażerskich w 22 państwach członkowskich. Źródło: ósme sprawozdanie w sprawie monitorowania rozwoju rynku przewozów kolejowych na podstawie art. 15 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE (monitorowanie rynku przewozów kolejowych).

(64)  W przypadku kolei dużych prędkości opłaty znacznie przekraczają 100 % społecznych kosztów krańcowych. Źródło: „Sustainable Transport Infrastructure Charging and Internalisation of Transport Externalities” [Zrównoważone ustalanie opłat dla infrastruktury transportowej i internalizacja kosztów zewnętrznych w transporcie], streszczenie, s. 11.

(65)  Pociągi łączone, które mogą dotrzeć do dwóch różnych stacji końcowych z jednej stacji początkowej. Praktykę tę już stosuje się w różnych państwach, nawet w przypadku pociągów międzynarodowych.

(66)  Przykładowo można stosować opłaty z tytułu niedoboru zdolności przepustowej, gdy pociągi o prędkości maksymalnej wynoszącej jedynie 160 km/h poruszają się na przepełnionych liniach, na których prędkość maksymalna wynosi 250 km/h.

(67)  W poważniejszych przypadkach takie praktyki mogą być nawet wykorzystywane jako część strategii antykonkurencyjnej w celu uniemożliwienia przydzielania zdolności przepustowej (potencjalnym) konkurentom.

(68)  Konkretne przykłady ulg można znaleźć w systemach opłat Niemiec, Francji i Włoch.

(69)  Zob. art. 8 ust. 3 i art. 30 ust. 6 dyrektywy.