KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 30.6.2022

COM(2022) 315 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Długoterminowa prognoza przyszłych wpływów i wypływów w budżecie UE (2023-2027)

{SWD(2022) 175 final}

Spis treści

Spis treści    

1.    Wprowadzenie    

2.    Prognoza wypływów z budżetu UE na lata 2023–2027    

2.1.    Płatności związane z zobowiązaniami w ramach WRF na lata 2021–2027    

2.2.    Płatności z tytułu wypełnienia zobowiązań sprzed 2021 r.    

2.3.    Umorzenia    

2.4.    NextGenerationEU    

2.5.    Ewolucja poziomu zobowiązań pozostających do spłaty    

3.    Prognoza wpływów do budżetu UE na lata 2023–2027    

4.    Wnioski    

Załącznik I – Wyniki prognozy*    

Tabela 1.1 – Prognoza długoterminowa przyszłych wypływów z budżetu na lata 2023–2027 w odniesieniu do WRF        

Tabela 1.2 – Płatności związane z zobowiązaniami w ramach WRF na lata 2021–2027    

Tabela 1.3 – Płatności z tytułu wypełnienia zobowiązań sprzed 2021 r.    

Tabela 2 – Prognozowane umorzenia    

Tabela 3 – Długoterminowa prognoza wypływów w odniesieniu do NextGenerationEU    

Tabela 4 – Zmiana łącznej kwoty zobowiązań pozostających do spłaty w latach 2023–2027    

Tabela 5 – Prognoza długoterminowa przyszłych wpływów do budżetu UE na lata 2023–2027    

1.Wprowadzenie

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono prognozy dotyczące wpływów do budżetu UE i wypływów z tego budżetu w latach 2023–2027 I . Jest to drugie wydanie długoterminowej prognozy dochodów i wydatków wynikających z wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021–2027 II oraz NextGenerationEU III , stanowiące aktualizację szacunków przedstawionych w sprawozdaniu z czerwca 2021 r. IV

Prognoza obejmuje kolejne pięć lat zgodnie z art. 247 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego V . Okres ten w dużej mierze pokrywa się z okresem objętym zeszłorocznym sprawozdaniem, które wyjątkowo obejmowało siedem lat od 2021 r. do 2027 r., aby zapewnić kompleksowy przegląd oczekiwanych wpływów dochodów i wypływów wydatków w ramach pułapów nowo przyjętych wówczas wieloletnich ram finansowych.

Wraz z szacunkami dotyczącymi WRF w niniejszej prognozie zaktualizowano prognozy dotyczące płatności w obrębie wszystkich programów w ramach NextGenerationEU. Wydatki te, stanowiące uzupełnienie wydatków w ramach WRF, są finansowane wyłącznie z dochodów pochodzących z operacji zaciągania pożyczek na rynkach kapitałowych.

Płatności z budżetu UE wynikają z zobowiązań. Szacunki zawarte w niniejszym sprawozdaniu opierają się na zobowiązaniach ujętych w programowaniu finansowym towarzyszącym projektowi budżetu na 2023 r. VI Obejmują one dostosowanie VII wieloletnich ram finansowych w związku z późnym przyjęciem zasad i programów objętych zarządzaniem dzielonym na podstawie art. 7 rozporządzenia w sprawie WRF, dostosowania dotyczące poszczególnych programów na podstawie art. 5 rozporządzenia w sprawie WRF VIII , jak również ponowne wykorzystanie umorzeń zgodnie z art. 15 ust. 3 IX rozporządzenia finansowego. Jeżeli chodzi o dochody, prognoza opiera się na systemie dochodów określonym w decyzji w sprawie zasobów własnych X . Prognozy dochodów uwzględniają również Umowę o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej XI („umowa o wystąpieniu”).

2.Prognoza wypływów z budżetu UE na lata 2023–2027

Oczekuje się, że płatności w ciągu najbliższych pięciu lat obowiązywania WRF wyniosą 1 156 mld EUR, z czego 873 mld EUR w ramach pułapu płatności WRF oraz 278 mld EUR na bezzwrotne wsparcie w ramach NextGenerationEU.

W prognozie uwzględniono szacunki dotyczące przyszłych dostosowań dotyczących poszczególnych programów wynikających z art. 5 rozporządzenia w sprawie WRF oraz szacunki dotyczące ponownego wykorzystania umorzeń na podstawie art. 15 ust. 3 rozporządzenia finansowego, które zostaną przydzielone w latach 2024–2027. Oczekuje się, że dostosowania dotyczące poszczególnych programów spowodują automatyczne dostosowanie w górę pułapów WRF dla zobowiązań i płatności w wysokości 9,4 mld EUR oprócz dostosowań na lata 2022 i 2023 wynoszących łącznie 3,3 mld EUR XII . Dokładne roczne dostosowanie będzie zależało od dochodów z grzywien za naruszenie zasad konkurencji w poprzednim roku, a jego całkowita kwota wyniesie 11 mld EUR (w cenach z 2018 r.) do 2027 r.

Wykres 1– Prognoza płatności z podziałem na kategorie (w mld EUR)

Prognozowane płatności z budżetu UE nie są równomiernie rozłożone w okresie odniesienia. Zależą one od przewidywanego rozwoju sytuacji w zakresie: 1) stopniowego wprowadzania płatności z tytułu nowych programów WRF (66 % płatności ogółem), 2) tempa wypłat w ramach NextGenerationEU (24 % płatności) oraz 3) zakończenia zobowiązań z okresu 2014–2020 i wcześniejszych (10 % płatności). Szacowana średnia roczna wartość wypływów wynosi 231 mld EUR, z czego 56 mld EUR ma zostać sfinansowane z pożyczek zaciągniętych na rynkach kapitałowych na programy NextGenerationEU.

Oczekuje się, że płatności w tym okresie będą systematycznie spadać po osiągnięciu szczytowego poziomu w 2023 r., co w dużej mierze wynika z wcześniejszej koncentracji wydatków na wstępie w ramach NextGenerationEU. Tymczasowego ponownego wzrostu wypływów oczekuje się w 2026 r., kiedy to trzeba będzie dokończyć wszystkie płatności końcowe w ramach NextGenerationEU. Począwszy od 2027 r. prognoza obejmuje niemal wyłącznie płatności w ramach programów WRF na lata 2021–2027.

Jeśli chodzi o wydatki w ramach obecnych WRF i zakończenie poprzednich ram, prognozowane płatności wynoszą średnio 175 mld EUR, przy czym lata 2023–2024 są poniżej średniej, a lata 2026–2027 – powyżej. Różnica między szczytowym rokiem w odniesieniu do płatności (2027) a spadkiem (2024) wynosi około 36 mld EUR. Schemat ten zaobserwowano również w poprzednich WRF ze względu na stopniowe wycofywanie płatności końcowych z poprzednich ram finansowych oraz to, że nowe programy wydatków faktycznie osiągają pełne tempo w drugiej połowie odpowiednich WRF.

Prognozowany margines w ramach pułapu płatności WRF wynosi 5,5 mld EUR i 11 mld EUR odpowiednio w 2023 r. i 2024 r. W latach 2025–2027 roczny margines może wydawać się ujemny w porównaniu z obecnymi pułapami płatności, ponieważ prognoza przekracza pułap o 24,6 mld EUR w ciągu tych trzech lat w ujęciu łącznym. Takie odchylenia w poszczególnych latach są po prostu konsekwencją ustalenia pułapu płatności na stabilnym poziomie w ujęciu realnym, podczas gdy oczekuje się, że wdrożenie będzie przebiegać w sposób zmienny. Zgodnie z mechanizmem automatycznego dostosowania, o którym mowa w art. 11 ust. 1 lit. b) rozporządzenia w sprawie WRF, kwoty niewydane w danym roku spowodują zwiększenie pułapów na kolejne lata. W związku z tym oczekiwane dodatnie marginesy przed 2025 r. spowodują podwyższenie pułapów w latach 2025–2027 (w granicach określonych w art. 11 ust. 3 rozporządzenia w sprawie WRF). Biorąc pod uwagę to dostosowanie oraz przyszłe dostosowania dotyczące poszczególnych programów na podstawie art. 5 rozporządzenia w sprawie WRF (które doprowadzi do zwiększenia pułapu płatności o dodatkowe 9,4 mld EUR), obecna prognoza płatności na ostatnie trzy lata WRF jest zgodna z ogólnym pułapem płatności WRF na lata 2021-2027.

Wykres2 – Prognoza płatności a pułap płatności WRF (w mld EUR)

3.Płatności związane z zobowiązaniami w ramach WRF na lata 2021–2027

Na politykę spójności i wspólną politykę rolną (WPR) przypada ponad połowa szacowanych płatności wynikających z WRF na lata 2021–2027. Długoterminowa prognoza jest zatem w dużej mierze uzależniona od przewidywanego wdrożenia tych dwóch polityk.

Dział 2a – Polityka spójności

Prognoza płatności na lata 2023–2027 w ramach nowego programowania polityki spójności wynosi 177 mld EUR, czyli o około 8 mld EUR mniej niż w zeszłorocznej prognozie. Wyraźniejsze opóźnienia XIII w rozpoczęciu okresu programowania 2021–2027 wpłynął na płatności w pozostałym okresie WRF. W 2021 r. nie przyjęto żadnego programu krajowego, a oczekuje się zatwierdzenia wszystkich do końca 2022 r. Pandemia COVID-19 i konieczność włączenia inicjatyw na rzecz odbudowy do pakietu legislacyjnego będącego przedmiotem negocjacji w trakcie 2020 r. doprowadziły do późniejszego przyjęcia odpowiednich aktów prawnych, co w dużej mierze wyjaśnia zaobserwowane opóźnienia. Ponadto pewną rolę mogła odegrać również koncentracja organów krajowych na wdrażaniu NextGenerationEU. Założeniem technicznym niniejszej prognozy jest to, że od 2024 r. państwa członkowskie zaczną częściowo nadrabiać opóźnienia nagromadzone w latach 2021–2023 i w ostatnich latach WRF osiągną tempo wdrażania porównywalne z okresem 2014–2020. Założenie to przyjęto w kontekście podwyższonej niepewności wynikającej z obecnej niestabilności geopolitycznej i gospodarczej, a także braku odpowiedniego historycznego punktu odniesienia dla realizacji projektów w perspektywie długoterminowej.

Prognoza ta jest uzależniona od czynników wpływających zarówno na poprawę, jak i pogorszenie sytuacji. Państwa członkowskie mogą dołożyć dodatkowych starań, aby przyspieszyć wdrażanie od 2023 r., a tempo wdrażania z poprzedniego okresu programowania można osiągnąć wcześniej. Płatności mogą także ulec przyspieszeniu w związku z inicjatywą REPowerEU XIV , w ramach której Komisja zaproponowała, aby państwa członkowskie mogły przesunąć do Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do 12,5 % środków przydzielonych im w ramach polityki spójności (czego nie uwzględniono w prognozie) – to znaczy, że oprócz istniejącej już możliwości przesunięcia 5 % powstanie możliwość przesunięcia dodatkowych 7,5 % wyłącznie na realizację celów REPowerEU. Jeśli natomiast państwa członkowskie nie dołożą dodatkowych starań, utrzyma się roczne opóźnienie. W konsekwencji opóźniłoby to płatności i potencjalnie doprowadziło do bezprecedensowo wysokiego poziomu umorzeń ze względu na zasady umorzenia „N+3”.

Wykres 3 – Prognoza płatności dla działu 2a (zobowiązania w ramach WRF na lata 2021–2027) oraz scenariusze pozytywne i negatywne (w mld EUR)

Dział 3 – Wspólna polityka rolna (WPR)

Prognozowane płatności w ramach filaru I WPR – 208 mld EUR w latach 2023–2027 – odzwierciedlają najnowsze programowanie finansowe i przesunięcia państw członkowskich pomiędzy dwoma filarami WPR.

W przeciwieństwie do polityki spójności nie przewiduje się opóźnień we wdrażaniu filaru II – Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – ze względu na dwuletnie przepisy przejściowe, za pomocą których przedłużono programy na lata 2014–2020 do 2022 r. Biorąc pod uwagę, że wszystkie państwa członkowskie przedłożyły swoje plany strategiczne dotyczące nowej WPR, oczekuje się, że faktyczne wdrażanie programów na lata 2023–2027 rozpocznie się już w 2023 r., czyli rok wcześniej niż zakładano w sprawozdaniu dotyczącym prognozy z czerwca 2021 r.

Prognoza płatności wynikających z WRF na lata 2021–2027 obejmuje również płatności związane z dwiema ostatnimi transzami (2021 r. i 2022 r.) w ramach poprzedniego programowania. Oczekuje się, że zostaną one pokryte płatnościami do 2026 r. (zob. pkt 2.2 Płatności z tytułu zobowiązań sprzed 2021 r.)

W związku z tym, że programy EFRROW na lata 2014–2022 przebiegają zgodnie z planem, a nowe plany WPR są obecnie na etapie zatwierdzania, oczekuje się, że wdrażanie EFRROW będzie przebiegać stabilnie. W latach 2024–2027 spodziewane są jednak pewne roczne odchylenia, ze szczególną koncentracją płatności w 2026 r. ze względu na nakładanie się zakończenia poprzednich programów (zgodnie z zasadą umorzenia „N+3”) i szybsze wprowadzanie nowych (zgodnie z zasadą umorzenia „N+2”). Co więcej, można przyspieszyć płatności EFRROW w związku z inicjatywą REPowerEU, podobnie jak w przypadku funduszy polityki spójności (zob. punkt powyżej).

Pozostałe programy i działy

We wszystkich pozostałych działach w okresie pięcioletnim nastąpił wzrost prognozowanych płatności, co wynika z połączenia kilku czynników:

-Nowe inicjatywy, takie jak unijny program bezpiecznej łączności XV i europejski akt w sprawie czipów XVI , spowodują przesunięcie płatności, głównie w ramach działu 1.

-W obliczu najnowszych wyzwań geopolitycznych zakłada się przyspieszenie płatności w ramach programów w dziale 4 – Migracja i zarządzanie granicami, dziale 5 – Bezpieczeństwo i obrona oraz dziale 6 – Sąsiedztwo i świat.

-Opóźnione rozpoczęcie niektórych programów w 2021 r. doprowadzi do redystrybucji płatności w późniejszych latach. Bardziej znacząca zmiana w stosunku do zeszłorocznej prognozy dotyczy pobrexitowej rezerwy dostosowawczej, w przypadku której w przyjętym akcie prawnym XVII przewidziano bardziej równomierne rozłożenie płatności w poszczególnych latach w porównaniu z wnioskiem Komisji dotyczącym dużej raty w ramach płatności zaliczkowych, który stanowił podstawę zeszłorocznej prognozy.

4.Płatności z tytułu wypełnienia zobowiązań sprzed 2021 r.

Zaktualizowano prognozę dotyczącą płatności z tytułu wypełnienia zobowiązań sprzed 2021 r. [zobowiązania pozostające do spłaty– RAL (reste à liquider)] w celu uwzględnienia płatności dokonanych w 2021 r. i zaplanowanych w budżecie na 2022 r. Prognoza w wysokości 110 mld EUR na kolejne pięć lat jest w dużej mierze zgodna z zeszłoroczną prognozą, z pewnymi różnicami między latami.

Dział 2a – Polityka spójności

Większość płatności z tytułu zobowiązań sprzed 2021 r. (58 %) odnosi się do poprzedniego okresu programowania funduszy polityki spójności, w kontekście którego osiągnięto odpowiednie tempo. Prognozy dotyczące płatności opierają się na najnowszych prognozach państw członkowskich (styczeń 2022 r.) i najnowszych informacjach dotyczących praktycznego wdrażania. Dzięki Działaniu w ramach polityki spójności na rzecz uchodźców w Europie (CARE), zaproponowanemu przez Komisję 8 marca 2022 r. XVIII , państwa członkowskie będą mogły przyspieszyć wykorzystanie wszystkich środków nieujętych w programach w okresie 2014–2020, przesuwając płatności na 2022 r. i 2023 r. W porównaniu z ubiegłorocznym sprawozdaniem przekłada się to na obniżenie prognozowanych płatności w 2024 r.

Ostatni rok obrachunkowy w przypadku europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) kończy się w czerwcu 2024 r., ale większość płatności jest prognozowana do końca 2023 r. W kontekście zamknięcia, biorąc pod uwagę wskaźnik zatrzymania i rozliczenie płatności zaliczkowych, oczekuje się, że po 2024 r. płatności będą ograniczone.

Dział 3 – Wspólna polityka rolna

Przewidywane zakończenie programów operacyjnych na lata 2014–2022 jest zasadniczo zgodne z zeszłoroczną prognozą. Obejmuje ono jednak nowy element, jakim jest wpływ zaproponowanych niedawno XIX płatności ryczałtowych dla rolników i MŚP w sektorze przetwórstwa spożywczego. W związku z tym płatności w wysokości 450 mln EUR zostaną przesunięte z lat 2024–2025 na 2023 r.

Pozostałe programy i działy

Zdecydowana większość (84 %) zaległych płatności w pozostałych częściach budżetu jest niemal równomiernie rozłożona między działem 1 – Jednolity rynek, innowacje i gospodarka cyfrowa – oraz działem 6 – Sąsiedztwo i świat. Chociaż oczekuje się, że działania związane z zakończeniem prac w ramach działu 1 będą miały miejsce wcześniej niż zakładano w poprzednich szacunkach, zaktualizowane oczekiwania dotyczące projektów w ramach działu 6 są bardziej skoncentrowane na etapie końcowym w latach 2025–2026.

5.Umorzenia

Ogólna prognoza operacji umorzenia zobowiązań na lata 2023–2027 wynosi 7,6 mld EUR, co stanowi niewielki spadek w porównaniu z zeszłoroczną prognozą wynoszącą 8,4 mld EUR. Zaszły jednak pewne znaczące zmiany.

Dział 2a – Polityka spójności

Nastąpiło znaczne zmniejszenie umorzeń dotyczących zakończenia poprzednich programów w ramach funduszy ESI z 3,7 mld EUR do 0,4 mld EUR. Wynika to ze 100-procentowej stopy współfinansowania w roku obrachunkowym 2021–2022 w ramach inicjatywy CARE, co ułatwi pełną absorpcję i zminimalizuje ryzyko umorzeń w procesie zamykania programów.

W nowych programach w obszarze spójności od 2026 r. istnieje pewne ograniczone ryzyko umorzeń, które wynika z tych samych założeń technicznych, jakie zastosowano przy szacowaniu płatności. W piątym roku nowego okresu programowania obowiązują cele dotyczące umarzania zobowiązań na 2022 r. i 2023 r., jednak tempo składania wniosków o płatność nadal będzie niższe od tempa historycznego ze względu na opóźnienia na początku programów. Ryzyko umorzeń mogłoby zmaleć, gdyby w 2024 r. nastąpiło wystarczające przyspieszenie wdrażania. Jeżeli jednak nie nastąpi żadne przyspieszenie, a tempo wdrażania pozostanie zbliżone do historycznego tempa z lat 2014–2020 (uwzględniając jednoroczne opóźnienie), ryzyko umorzeń wzrosłoby wykładniczo. W tym skrajnym scenariuszu, który wyklucza jakiekolwiek znaczące nadrobienie opóźnienia w rozpoczęciu programowania, duża część przeprogramowanej transzy z 2021 r. mogłaby zostać faktycznie utracona.

Dział 3 – Wspólna polityka rolna

Niemal dwie trzecie umorzeń prognozowanych w ramach działu 3 WRF dotyczy EFRROW. Prognoza dotycząca zamknięcia programów EFRROW na lata 2014–2022 nadal opiera się na założeniu, że nastąpi poprawa w porównaniu z okresem 2007–2013. Ogólny wynik jest niższy niż prognoza na 2021 r., biorąc pod uwagę wpływ nowych płatności ryczałtowych dla rolników i MŚP w sektorze przetwórstwa spożywczego. Przewiduje się, że umorzenia w ramach EFRROW na lata 2014–2022 zostaną zrealizowane do 2026 r. podczas procesu zamknięcia. Nie przewiduje się umorzeń w ramach planów strategicznych WPR na lata 2023–2027 przed ich zamknięciem (tj. w latach 2029–2030) i nie są one przedmiotem niniejszego sprawozdania.

Pozostałe programy i działy

W przypadku programów zarządzanych centralnie przez Komisję prognoza umorzeń opiera się na najbardziej aktualnych informacjach na szczeblu projektów. Nowym elementem jest prognoza umorzeń dla nowych programów WRF, w której jako podstawę przyjęto historyczne wskaźniki umorzeń dla odnośnych poprzednich programów. Umorzenia są prognozowane dla całego okresu objętego sprawozdaniem. Dokładny rok umorzenia zależałby od procesu zamykania poszczególnych projektów i działań i nie można go precyzyjnie przewidzieć.

6.    NextGenerationEU

NextGenerationEU to tymczasowy instrument nadzwyczajny na potrzeby reagowania kryzysowego oraz środków służących odbudowie gospodarki i zwiększaniu odporności. Bezzwrotna część NextGenerationEU stanowi zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel i jest wykorzystywana do szybkiego wspierania priorytetów reform oraz do wzmacniania szeregu programów, które mają kluczowe znaczenie dla odbudowy. Aby w przejrzysty sposób przedstawić wpływ NextGenerationEU, szacunki dotyczące oczekiwanego wykorzystania zewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel sporządzono oddzielnie dla każdego programu (zob. tabela 3). Prognozę opracowano na podstawie rocznych rat zobowiązań przewidzianych w programowaniu finansowym towarzyszącym projektowi budżetu na 2023 r.

Centralnym elementem NextGenerationEU jest Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF), na który przypada 80 % bezzwrotnych środków XX . Wypływy środków w ramach NextGenerationEU są zatem w dużej mierze uzależnione od tempa wypłat w ramach RRF. Rozpoczął się etap wdrażania Instrumentu, a działania w tym zakresie przebiegają szybko i zgodnie z harmonogramem reform i inwestycji ustalonym przez państwa członkowskie. Do końca maja 2022 r. 26 państw członkowskich formalnie przedłożyło plany odbudowy i zwiększania odporności XXI . Komisja dokonała płatności zaliczkowej w wysokości do 13 % wkładu finansowego na rzecz 21 państw członkowskich, które się o to zwróciły. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie RRF nie można dokonywać dalszych płatności zaliczkowych na rzecz żadnego państwa członkowskiego (po 31 grudnia 2021 r.). Wypłaty następują po pozytywnej ocenie wniosków o płatność, które w ramach RRF można składać do dwóch razy w roku po osiągnięciu celów pośrednich i końcowych ustanowionych w decyzjach wykonawczych Rady przyjętych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie RRF. Prognoza płatności na lata 2023–2027 opiera się na przyjętych planach, ocenionych przez Komisję, na danych przekazanych przez państwa członkowskie w ramach ich obowiązków sprawozdawczych oraz na postępach we wdrażaniu Instrumentu do połowy maja 2022 r.

REACT-EU stanowi drugi co do wielkości instrument NextGenerationEU, na który przypada 12 % bezzwrotnego wsparcia. Inicjatywa ta stanowi pomost między okresami programowania polityki spójności 2014–2020 i 2021–2027: zapewnia przydzielanie dodatkowych środków w latach 2021 i 2022 za pośrednictwem niektórych istniejących funduszy polityki spójności. Zobowiązania w ramach REACT-EU będą realizowane w ciągu dwóch lat (lata 2021–2022). Płatności okresowe i końcowe są skoncentrowane w latach 2022–2024 zgodnie z celami REACT-EU dotyczącymi przyspieszenia wdrożenia przez wykorzystanie istniejących programów i zapewnienie pełnej elastyczności zasad wdrażania. W porównaniu z zeszłoroczną prognozą płatności są jeszcze bardziej skoncentrowane na wstępie, ponieważ państwa członkowskie mogą wykorzystać środki w ramach REACT-EU, aby zaradzić niedawnemu napływowi osób uciekających z Ukrainy po inwazji Rosji. W celu przyspieszenia wypłaty pozostałych środków zmieniono przepisy, aby umożliwić XXII zwiększenie płatności zaliczkowych i uproszczone metody rozliczania kosztów. Pewne ograniczone płatności końcowe spodziewane są do końca 2025 r.

Na pozostałych pięć programów XXIII wspieranych w ramach NextGenerationEU przypada pozostałe 8 % przydziału bezzwrotnego wsparcia. W prognozie płatności uwzględniono doświadczenia z poprzednich programów, biorąc pod uwagę krótszy cykl zobowiązań i ukierunkowanie na natychmiastowe potrzeby w zakresie odbudowy. Opóźnienia w przyjęciu WRF i przepisów dotyczących poszczególnych programów mają wpływ na całkowicie nowy Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji. Przyjęcie większości programów państw członkowskich spodziewane jest pod koniec 2022 r., przy czym niemal wszystkie wypłaty mają być rozłożone na lata 2023–2026. W przypadku InvestEU prognoza odzwierciedla przewidywany harmonogram tworzenia rezerw na potrzeby gwarancji budżetowej, jak również prognozę płatności dla Centrum Doradztwa InvestEU i portalu InvestEU.

W prognozie założono, że wszystkie zasoby NextGenerationEU przeznaczone na działania operacyjne zostaną udostępnione do końca 2023 r. i pokryte płatnościami do końca 2026 r., czyli w terminach określonych w obowiązujących przepisach. W związku z tym nie szacuje się żadnych umorzeń.

7.    Ewolucja poziomu zobowiązań pozostających do spłaty

W okresie 2021–2027 historyczna wartość szczytowa zobowiązań pozostających do spłaty przypadałaby na koniec 2023 r., kiedy to kwota ta może przekroczyć poziom 458 mld EUR. Jest to efekt przejściowy wynikający z wdrożenia NextGenerationEU. Począwszy od 2024 r. zobowiązania pozostające do spłaty związane z NextGenerationEU będą stopniowo rozliczane do końca 2026 r., kiedy to płatności z tytułu zobowiązań NextGenerationEU będą musiały zostać zakończone.

Biorąc pod uwagę wyłącznie zobowiązania pozostające do spłaty wynikające z WRF na lata 2021–2027 oraz poprzednich ram, na koniec 2027 r. można spodziewać się łącznego nominalnego wzrostu o około 55 mld EUR (+21 %) w porównaniu z początkiem okresu odniesienia. Taka zmiana zobowiązań pozostających do spłaty jest porównywalna z wielkością rocznej transzy zobowiązań w polityce spójności. Ponieważ spójność ma największy udział w zobowiązaniach pozostających do spłaty, ma ona szczególne znaczenie dla ich zmiany. Porozumienie w sprawie utrzymania zasady umorzenia „N+3” w połączeniu z opóźnieniami w nowym procesie programowania powoduje przesunięcie płatności na koniec WRF i na późniejsze lata (zob. pkt 2.1). Powoduje to również pewne przeszacowanie wzrostu zobowiązań pozostających do spłaty, ponieważ obejmuje zmianę między rokiem o niskim poziomie zobowiązań pozostających do spłaty (pod koniec 2022 r. duża część działań związanych z zakończeniem zostanie opłacona, ale większość nowych zobowiązań w zakresie polityki spójności nie została jeszcze podjęta) a rokiem o najwyższym poziomie zobowiązań pozostających do spłaty (pod koniec 2027 r. wszystkie zobowiązania w zakresie polityki spójności będą podjęte, ale ponad połowa płatności nastąpi w kolejnych latach).

W zestawieniu z wielkością gospodarki UE zobowiązania pozostające do spłaty w rzeczywistości maleją. Przewiduje się, że od początku 2023 r. do końca 2027 r. zobowiązania pozostające do spłaty (z wyłączeniem NextGenerationEU) zmniejszą się z poziomu 1,7 % do 1,6 % dochodu narodowego brutto UE. Świadczy to o tym, że nominalny wzrost gospodarki UE w znacznym stopniu przeważa nad nominalnym wzrostem zobowiązań pozostających do spłaty.

Wykres 4 – Ewolucja poziomu zobowiązań pozostających do spłaty w latach 2023–2027, mierzona jako procent dochodu narodowego brutto Unii Europejskiej

8.Prognoza wpływów do budżetu UE na lata 2023–2027

Budżet UE jest finansowany z zasobów własnych i innych dochodów. Ponadto Unia została uprawniona do zaciągania pożyczek w celu finansowania NextGenerationEU. Komisja uruchamia środki w drodze operacji na międzynarodowych rynkach kapitałowych zgodnie z potrzebami finansowymi programów wydatków w ramach NextGenerationEU (zob. pkt 2.4). W tym celu Komisja stosuje zróżnicowaną strategię finansowania XXIV i w ramach tej strategii publikuje coroczne decyzje w sprawie zaciągnięcia pożyczki oraz sześciomiesięczne plany finansowania. W obecnej prognozie skoncentrowano się na dochodach niezbędnych do sfinansowania wydatków budżetowych we WRF.

Całkowita kwota zasobów własnych niezbędna do sfinansowania budżetu jest uwarunkowana łączną kwotą wydatków pomniejszoną o inne dochody. W związku z tym prognoza dochodów budżetu UE na lata 2023–2027 opiera się na zasadzie, zgodnie z którą wydatki muszą odpowiadać dochodom, a zatem całkowita wartość dochodów jest równa całkowitej wartości wydatków.

Zgodnie z umową o wystąpieniu (część V) od 2021 r. Zjednoczone Królestwo wnosi wkład do budżetu UE w odniesieniu do zobowiązań pozostających do spłaty z poprzednich ram finansowych. Obejmuje to zobowiązania pozostające do spłaty na koniec 2020 r., a także świadczenia emerytalne i inne zobowiązania określone w porozumieniu finansowym. Wkład Zjednoczonego Królestwa stanowi „inne dochody” budżetu UE i nie jest częścią zasobów własnych Unii. Będzie on stopniowo wycofywany w miarę regulowania zobowiązań pozostających do spłaty.

Zakłada się, że inne różne elementy, które nie stanowią części zasobów własnych Unii, pozostaną nominalnie niezmienne na poziomie projektu budżetu na 2023 r.

Pozostałe środki finansowe – wkłady krajowe i cła – stanowią większość dochodów niezbędnych do zrównoważenia wydatków budżetowych. Prognozę dochodów oparto na parametrach decyzji w sprawie zasobów własnych z 2020 r., w której wprowadzono nowe zasoby własne oparte na odpadach opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddawanych recyklingowi. Prognozy uwzględniają ponadto udoskonalone zasoby własne oparte na podatku od wartości dodanej, a także zwiększony wskaźnik zatrzymania należności celnych przez państwa członkowskie na pokrycie kosztów poboru. Nie uwzględniają one wniosków Komisji w sprawie nowych zasobów własnych z 22 grudnia 2021 r. XXV Ma to również zastosowanie do przyszłych wniosków, które Komisja zobowiązała się przedstawić zgodnie z porozumieniem międzyinstytucjonalnym XXVI .

Przewiduje się, że w ujęciu średnim w latach 2023–2027 wkłady krajowe wyniosą 146 mld EUR rocznie lub 0,8 % dochodu narodowego brutto UE. Cykl wydatkowania i stopniowe wycofywanie wkładu Zjednoczonego Królestwa wpływają głównie na kształtowanie się wkładów krajowych w okresie objętym prognozą. Począwszy od 2025 r. rosnące wydatki wynikające z nowych programów osiągających odpowiednie tempo realizacji oraz wkład Zjednoczonego Królestwa w stopniowe regulowanie zobowiązań pozostających do spłaty sprawią, że wkłady krajowe będą stale rosły do 2027 r.

Wykres 5 – Prognoza dochodów do celów finansowania WRF na lata 2023–2027 (w mld EUR)

W danym roku łączna kwota zasobów własnych zgromadzonych przez Unię nie może przekroczyć pułapu zasobów własnych określonego w decyzji w sprawie zasobów własnych XXVII , wynoszącego 1,40 % dochodu narodowego brutto państw członkowskich UE, przy dodatkowym tymczasowym podwyższeniu o 0,6 % DNB UE na pokrycie wszystkich zobowiązań Unii z tytułu pożyczek zaciągniętych na rynkach kapitałowych w celu sfinansowania NextGenerationEU. Przewiduje się, że zasoby własne będą stale rosły do 2027 r., natomiast margines dostępny w ramach pułapów zasobów własnych (tzw. „margines elastyczności”) ma pozostać w dużej mierze stabilny, ponieważ oczekuje się, że dochód narodowy brutto Unii będzie stopniowo wzrastał w okresie odniesienia XXVIII . W tym okresie średnia wysokość marginesu elastyczności wynosi 187 mld EUR, z czego 104 mld EUR przypada na zwiększenie środków w ramach NextGenerationEU.

Ponieważ proces zaciągania pożyczek rozpoczął się w 2021 r., w budżecie UE przewidziane są płatności odsetek od pożyczonych środków, które to odsetki przeznaczone są na wsparcie bezzwrotne w ramach NextGenerationEU. Zasoby własne niezbędne do sfinansowania tych kosztów są uwzględnione w ramach tymczasowego zwiększenia pułapu zasobów własnych o 0,6 % DNB UE. W latach 2021–2027 na finansowanie kosztów NextGenerationEU XXIX planuje się przeznaczyć łącznie kwotę 14,7 mld EUR. Planowane koszty są skoncentrowane na etapie końcowym, aby odzwierciedlić stopniowe uruchamianie pożyczek. Jednocześnie istnieje niepewność związana z kosztami finansowania NextGenerationEU w świetle szybkiego i znacznego wzrostu stóp procentowych na rynkach finansowych od grudnia 2021 r.

9.Wnioski

Niniejsza prognoza jest sporządzana w kontekście dużej niepewności wynikającej z wojny w Ukrainie. Przedstawione już inicjatywy na rzecz wsparcia państw członkowskich i poszczególnych sektorów ułatwiają pełną absorpcję i przyspieszenie płatności w ramach bieżących programów. Dzięki zewnętrznym instrumentom finansowym Ukraina i sąsiednie kraje partnerskie otrzymują więcej środków finansowych. Oczekuje się, że w przyszłości zapotrzebowanie pozostanie wysokie i będzie to wiązało się z zaawansowanymi wypłatami z odpowiednich instrumentów budżetowych UE, co uwzględniono w prognozie.

Pułap płatności WRF pozostaje wystarczający do pokrycia prognozowanych płatności w każdym z kolejnych pięciu lat dzięki mechanizmom automatycznego dostosowania w ramach WRF, w szczególności dzięki możliwości przesunięcia niewykorzystanych kwot na koniec okresu, kiedy potrzeby będą największe. Margines netto w latach 2023–2027 wynosi jednak około 1,3 mld EUR. Jego wielkość należy ściśle monitorować w przyszłości, zwłaszcza w celu zmierzenia potencjalnych skutków nowych inicjatyw politycznych lub dalszego przyspieszenia płatności na rzecz bieżących programów.

Chociaż wdrażanie bieżących programów postępuje, późne przyjęcie pakietu legislacyjnego WRF na lata 2021–2027, wynikające z pandemii COVID-19, spowodowało więcej opóźnień na początku WRF i większe niż wcześniej przewidywano ryzyko umorzeń w przypadku większości nowych programów objętych zarządzaniem dzielonym. Skutkiem tego było przesunięcie potrzeb w zakresie płatności na pozostały okres WRF. Kolejną konsekwencją jest wyższe ryzyko faktycznej utraty środków w późniejszych latach okresu programowania z powodu automatycznych umorzeń, jeśli państwa członkowskie nie dołożą starań w celu nadrobienia początkowych opóźnień, począwszy już od pierwszych lat skutecznego wdrażania.

Dzięki wsparciu w ramach NextGenerationEU na rzecz inwestycji i reform budżet UE będzie nadal w centrum europejskiego ożywienia gospodarczego po pandemii COVID-19 w kolejnych latach, kiedy poprzednie programy WRF dobiegną końca, a nowe programy osiągną odpowiednie tempo realizacji. Konieczność wykorzystania środków z NextGenerationEU przed upływem terminu wypłat do 2026 r. może wpłynąć na zdolność państw członkowskich do dołożenia dodatkowych starań w celu przyspieszenia rozpoczęcia nowego okresu programowania dla funduszy objętych zarządzaniem dzielonym w ramach WRF.

NextGenerationEU wywrze również tymczasowy wpływ na poziom zobowiązań UE pozostających do spłaty, który osiągnie najwyższy poziom pod koniec 2023 r., a następnie stopniowo powróci do poziomu porównywalnego z początkiem okresu WRF do końca 2027 r. Chociaż nominalnie zobowiązania pozostające do spłaty wzrastają pod koniec okresu WRF w porównaniu z 2023 r., to jednak zobowiązania te mierzone jako udział w dochodzie narodowym brutto UE ulegają zmniejszeniu, co pokazuje, że nominalny wzrost gospodarki UE przeważa nad nagromadzeniem zobowiązań pozostających do spłaty z budżetu UE.

Prognozowane dochody (głównie zasoby własne UE) niezbędne do sfinansowania budżetu będą stale rosły wraz z wydatkami w ramach WRF. Wielkość marginesu dostępnego w ramach pułapu zasobów własnych („margines elastyczności”) pozostanie jednak stosunkowo stabilna, ponieważ rosnące potrzeby w zakresie dochodów odpowiadają prognozowanemu nominalnemu wzrostowi gospodarki UE.

Załącznik I – Wyniki prognozy*

*Wszystkie wartości podano w mld EUR, w cenach bieżących, o ile nie wskazano inaczej. Niektóre sumy poszczególnych kwot mogą nie być równe łącznej kwocie ze względu na zaokrąglenia.

Tabela 1.1 – Prognoza długoterminowa przyszłych wypływów z budżetu na lata 2023–2027 w odniesieniu do WRF

Tabela 1.2 – Płatności związane z zobowiązaniami w ramach WRF na lata 2021–2027

Tabela 1.3 – Płatności z tytułu wypełnienia zobowiązań sprzed 2021 r.

* Łączne zobowiązania i szacowane płatności obejmują środki wynikające z art. 5 rozporządzenia w sprawie WRF i art. 15 ust. 3 rozporządzenia finansowego. Nie uwzględnia się nieprzydzielonych marginesów.

** Kwoty przeznaczone na instrumenty szczególne obejmują rezerwę na rzecz solidarności i pomocy nadzwyczajnej, Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji, pobrexitową rezerwę dostosowawczą oraz instrument elastyczności. W kolejnych tabelach płatności związane z uruchamianiem środków w ramach instrumentu elastyczności są uwzględnione w odpowiednich działach.

Tabela 2 – Prognozowane umorzenia

Tabela 3 – Długoterminowa prognoza wypływów w odniesieniu do NextGenerationEU

Tabela 4 – Zmiana łącznej kwoty zobowiązań pozostających do spłaty w latach 2023–2027

Tabela 5 – Prognoza długoterminowa przyszłych wpływów do budżetu UE na lata 2023–2027

* Pułap zasobów własnych – obliczony na podstawie prognozy gospodarczej z wiosny 2022 r. dotyczącej dochodu narodowego brutto UE-27 na lata 2023–2027

** Tradycyjne zasoby własne szacuje się na podstawie wskaźnika zatrzymania kosztów poboru wynoszącego 25 %.

*** Wkłady krajowe obejmują zasoby własne oparte na dochodzie narodowym brutto, zreformowane zasoby własne oparte na podatku od wartości dodanej oraz nowe zasoby własne oparte na odpadach opakowaniowych z tworzyw sztucznych.

(I)

O ile nie wskazano inaczej, wszystkie kwoty w sprawozdaniu wyrażone są w cenach bieżących.

(II)

Rozporządzenie Rady (UE, Euratom) 2020/2093 określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027, Dz.U. L 433I z 22.12.2020, s. 11.

(III)

Rozporządzenie Rady (UE) 2020/2094 ustanawiające Instrument Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy w celu wsparcia odbudowy w następstwie kryzysu związanego z COVID-19, Dz.U. L 433I z 22.12.2020, s. 23 („Next GenerationEU”).

(IV)

COM(2021)343 z 30.6.2021.

(V)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012, Dz.U. L 193 z 30.7.2018, s. 1.

(VI)

COM(2022) 400 – czerwiec 2022.

(VII)

COM(2022) 80 final z 28.1.2022.

(VIII)

W art. 5 rozporządzenia w sprawie WRF przewidziano dodatkowy przydział środków na zobowiązania i środków na płatności w ramach wcześniej określonego wykazu programów – na kwotę równoważną dochodom z grzywien za naruszenie zasad konkurencji, zapisaną w budżecie na rok n-1 zgodnie z art. 107 rozporządzenia finansowego.

(IX)

Art. 15 ust. 3 rozporządzenia finansowego stanowi, że środki na zobowiązania odpowiadające kwocie umorzeń dokonanych w związku z projektami badawczymi mogą być ponownie udostępnione na rzecz programu badawczego, do którego należą dane projekty, lub na rzecz następcy takiego programu w ramach procedury budżetowej.

(X)

 Decyzja Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej oraz uchylająca decyzję 2014/335/UE, Euratom, Dz.U. L 424 z 15.12.2020, s. 1.

(XI)

Dz.U. C 66 I z 19.2.2019, s. 1.    

(XII)

COM(2021)365 z 7.6.2021 i COM(2022)266 z 7.6.2022.

(XIII)

Dla porównania w długoterminowej prognozie na 2021 r. spodziewano się opóźnienia porównywalnego z okresem 2014–2020, kiedy to trzeba było odroczyć około połowy kwot należnych w pierwszym roku realizacji.

(XIV)

COM(2022) 231 final z 18.5.2022.

(XV)

COM(2022) 57 final z 15.2.2022.

(XVI)

COM(2022) 46 z 8.2.2022.

(XVII)

 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1755 z dnia 6 października 2021 r. ustanawiające pobrexitową rezerwę dostosowawczą, Dz.U. L 357 z 8.10.2021, s. 1.

(XVIII)

COM(2022) 109 final z 8.3.2022.

(XIX)

COM(2022) 242 final z 20.5.2022.

(XX)

Ze względu na to, że mechanizm realizacji elementu pożyczkowego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności jest stymulowany popytem, nie są dostępne prognozy dotyczące tego elementu (podobnie jak w przypadku innych instrumentów pożyczkowych wdrażanych poza budżetem).

(XXI)

Rozmowy z jednym państwem członkowskim toczą się na podstawie projektu planu.

(XXII)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/613 z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie zmiany rozporządzeń (UE) nr 1303/2013 i (UE) nr 223/2014 w odniesieniu do zwiększonych płatności zaliczkowych z zasobów REACT-EU oraz ustanowienia stawki jednostkowej, Dz.U. L 115 z 13.4.2022, s. 38.

(XXIII)

Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, „Horyzont Europa”, Fundusz InvestEU i Unijny Mechanizm Ochrony Ludności (rescEU).

(XXIV)

COM(2021) 250 final z 14.4.2021.

(XXV)

COM(2021) 570 final z 22.12.2021.

(XXVI)

 Załącznik II część B Porozumienia międzyinstytucjonalnego pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami oraz w sprawie nowych zasobów własnych, w tym również harmonogramu wprowadzania nowych zasobów własnych Porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 16 grudnia 2020 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami oraz w sprawie nowych zasobów własnych, w tym również harmonogramu wprowadzania nowych zasobów własnych, Dz.U. L 433I z 22.12.2020, s. 28.

(XXVII)

Decyzja Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z dnia 14 grudnia 2020 r., Dz.U. L 424 z 15.12.2020, s. 1.

(XXVIII)

Komisja Europejska, European Economic Forecast Spring 2022 [Europejska prognoza gospodarcza – wiosna 2022 r.]: Europejska prognoza gospodarcza. Wiosna 2022 | European Commission (europa.eu) , ( https://ec.europa.eu/info/publications/european-economic-forecast-spring-2022_en )

(XXIX)

Bez uszczerbku dla wprowadzenia nowych zasobów własnych w celu pokrycia kosztów spłaty i odsetek NextGenerationEU.