KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 22.10.2019

COM(2019) 499 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji

{SWD(2019) 393 final}

1.    WPROWADZENIE

Mechanizm współpracy i weryfikacji (MWiW) został ustanowiono wraz z przystąpieniem Rumunii do Unii Europejskiej w 2007 r. jako środek przejściowy mający na celu ułatwić temu państwu dalsze działania na rzecz reformy sądownictwa i nasilenia walki z korupcją 1 . Mechanizm ten stanowił wspólne zobowiązanie państwa rumuńskiego i UE. Zgodnie z decyzją ustanawiającą mechanizm i jak to zostało podkreślone przez Radę, MWiW będzie stosowany do momentu, gdy wszystkie cele referencyjne odnoszące się do Rumunii zostaną w zadowalającym stopniu osiągnięte 2 . 

MWiW funkcjonuje od 2007 r., zachęcając do reform w wymienionych obszarach i umożliwiając śledzenie ich przebiegu. W styczniu 2017 r. Komisja przeprowadziła kompleksową ocenę postępów poczynionych w ciągu dziesięciu lat stosowania tego mechanizmu 3 . Dzięki tej ocenie uzyskano jaśniejszy obraz istotnych postępów poczynionych od czasu przystąpienia do UE, a Komisja była w stanie przedstawić dwanaście zaleceń, których realizacja wystarczyłaby do zakończenia procesu MWiW i które można by wdrożyć w ramach kadencji obecnej Komisji. Zakończenie stosowania MWiW będzie uzależnione od spełnienia zaleceń w sposób nieodwracalny, ale również pod warunkiem, że zmiany nie będą wyraźnie odwracać biegu postępów.

Od tamtego czasu Komisja przeprowadziła dwie oceny postępów we wdrażaniu zaleceń. W listopadzie 2017 r. 4 Komisja odnotowała postępy w odniesieniu do szeregu zaleceń, ale stwierdziła również że w 2017 r. doszło do zmniejszenia tempa reform. Ostrzegła, że istnieje ryzyko ponownego otwarcia kwestii, które w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. uznano za rozwiązane. Takie obawy wyraziła również Rada 5 .

W sprawozdaniu z listopada 2018 r. 6 Komisja stwierdziła, że zmiany stanowiły regres bądź też zakwestionowanie nieodwracalności postępów. W rezultacie dwanaście zaleceń przedstawionych w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. nie wystarczało już do zamknięcia MWiW i konieczne było opracowanie ośmiu dodatkowych zaleceń. W sprawozdaniu wezwano najważniejsze instytucje Rumunii, aby dowiodły swojego zdecydowanego zaangażowania na rzecz niezależności sądów i walki z korupcją jako fundamentalnych elementów. Konieczne będzie również przywrócenie krajowym mechanizmom kontroli i równowagi zdolności reagowania, gdy istnieje ryzyko działań stanowiących krok wstecz w procesie naprawy. Zarówno Parlament Europejski, jak i Rada poparły to stanowisko. Parlament Europejski wydał rezolucję wzywającą do współpracy, powołując się na zagrożenie dla praworządności 7 . W konkluzjach Rady z grudnia 2018 r. konkretnie wezwano Rumunię do wdrożenia dodatkowych zaleceń 8 .

W niniejszym sprawozdaniu podsumowano sytuację od listopada 2018 r. W okresie tym Komisja musiała wielokrotnie podnosić kwestie związane z praworządnością, w szczególności wyrażając obawy dotyczące regresu w porównaniu z postępami poczynionymi w poprzednich latach. Przez znaczną część tego okresu władze rumuńskie wyrażały niewielką lub nie wyrażały żadnej gotowości do podjęcia działań w związku z dodatkowymi zaleceniami z listopada 2018 r., jak również z zaleceniami wydanymi przez Komisję Wenecką oraz Grupę Państw Przeciwko Korupcji przy Radzie Europy 9 . Starania tych, którzy próbowali odwrócić negatywną tendencję, w tym nie tylko polityków, ale również społeczeństwa obywatelskiego i sędziów, nie dały pozytywnych rezultatów. Doprowadziło to do pojawienia się fundamentalnych wątpliwości co do tego, czy funkcjonują mechanizmy kontroli i równowagi ujęte w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. W maju 2019 r. Komisja wystosowała do władz rumuńskich pismo, w którym przedstawiła, w jaki sposób ostatnie zmiany dodatkowo zaostrzyły istniejące problemy dotyczące przestrzegania praworządności w ujęciu ogólnym. Wyraziła też obawy, że jeżeli sytuacja nie ulegnie poprawie, będzie musiała podjąć działania zgodnie z ramami na rzecz praworządności 10 . W czerwcu 2019 r. podczas spotkania z przewodniczącym Jeanem-Claude’em Junckerem i pierwszym wiceprzewodniczącym Fransem Timmermansem premier Rumunii zobowiązał się do niewprowadzania kontrowersyjnych reform wymiaru sprawiedliwości oraz do natychmiastowego wznowienia dialogu w ramach MWiW, aby poczynić postępy w zakresie reformy sądownictwa i walki z korupcją. To zmienione podejście było również zgodne z wynikami referendum przeprowadzonego w maju 2019 r. z inicjatywy prezydenta Rumunii, w którym to referendum przeważająca większość obywateli Rumunii poparła propozycje wzmocnienia zabezpieczeń przeciwko korupcji i arbitralnemu stosowaniu rozporządzeń w trybie pilnym 11 .

Podobnie jak w poprzednich latach, niniejsze sprawozdanie jest efektem starannych analiz przeprowadzonych przez Komisję w ścisłej współpracy z rumuńskimi instytucjami i opiera się na informacjach od innych państw członkowskich, od organizacji społeczeństwa obywatelskiego, a także od innych zainteresowanych stron.

2.    SYTUACJA OGÓLNA

W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. stwierdzono, że istnieją ogólniejsze czynniki społeczne, prawne i polityczne, które – choć nie wchodzą w zakres MWiW i nie są objęte jego zaleceniami – „mają bezpośrednie przełożenie na zdolność do przeprowadzenia reform, a w szczególności utrudniają Rumunii wykazanie, że reformy są trwale zakorzenione”. Odnotowane kwestie obejmowały konieczność opracowania zasad lepszego stanowienia prawa w ramach praktyki prawodawczej, napiętą atmosferę między podmiotami państwowymi i sytuację w środowisku medialnym. Kolejne sprawozdania potwierdziły, że czynniki te mają wyraźnie negatywny wpływ na postępy w zakresie reformy sądownictwa i walki z korupcją.

Rozwój sytuacji od czasu ostatniego sprawozdania ponownie pokazał, że poważne zmiany legislacyjne, również poza obszarem sprawiedliwości, wprowadzane w pośpiechu, w trybie pilnym i przy minimalnych konsultacjach, spowodowały pogorszenie sytuacji zarówno pod względem jakości prawodawstwa, jak i zaufania publicznego do procesu kształtowania polityki. Sędziowie i prokuratorzy nadal narażeni są na wprowadzające w błąd i niesłuszne osobiste ataki w mediach, a mechanizmy dochodzenia roszczeń są niewystarczające, co w ostatecznym rozrachunku negatywnie wpływa na reputację i wiarygodność całego systemu wymiaru sprawiedliwości. Różne sektory władzy państwowej pozostają nadal w konflikcie, a w coraz większym stopniu podziały te rozgrywane są w Trybunale Konstytucyjnym, co powoduje dalsze zwiększenie napięć i pokazuje brak lojalnej współpracy.

Dyskusje na temat porozumień o współpracy między organami sądowymi a rumuńskimi służbami wywiadowczymi („tajne protokoły”) 12 nadal prowadzą do podziałów. Decyzja Trybunału Konstytucyjnego utorowała sądom drogę do rozpatrywania przyszłych spraw i tych, które są w toku, ale nadal pozostaje niepewność co do jej rzeczywistego wpływu. Komisja może jedynie ponownie stwierdzić, że celem powinno być zapewnienie ram, w których służby wywiadowcze będą się znajdować pod odpowiednim demokratycznym nadzorem, w których można będzie skutecznie prowadzić dochodzenia i karać za przestępstwa przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych, a obywatele będą mogli mieć pewność, że niezależność sądów jest gwarantowana. Komisja przypomina swoją wcześniejszą sugestię, że wiedza fachowa z innych państw członkowskich mogłaby być przydatna w budowaniu silniejszego systemu stosowanych przez prokuraturę technicznych środków nadzoru, a także we współpracy między służbami wywiadowczymi i prokuraturą niezbędnej do ścigania poważnych przestępstw, takich jak terroryzm i cyberprzestępczość 13 .

Podejście UE do praworządności, wykraczające poza zakres MWiW, oddziałuje również na szersze środowisko na szczeblu UE. Skuteczna ochrona sądowa przez niezależne sądy wymagana jest na mocy art. 19 ust. 1 TUE jako konkretny wyraz wartości praworządności, co zostało potwierdzone w niedawnym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. W komunikacie Komisji z lipca 2019 r. 14 określono konkretne działania na rzecz wzmocnienia zdolności Unii do promowania i utrzymania rządów prawa, zapobiegania problemom dotyczącym praworządności poprzez ustanowienie cyklu przeglądu praworządności i monitorowanie rozwoju sytuacji w państwach członkowskich oraz zapewnienia skutecznej reakcji. W wytycznych politycznych dla następnej Komisji określono zamiar wprowadzenia dla wszystkich państw członkowskich kompleksowego mechanizmu praworządności o zasięgu ogólnounijnym i obiektywnej sprawozdawczości 15 . Pogłębienie takich horyzontalnych procesów monitorowania praworządności we wszystkich państwach członkowskich oraz perspektywa ich dalszego rozwoju podkreślają szczególny charakter MWiW jako procesu monitorowania ograniczonego do zainteresowanych państw członkowskich i do kwestii objętych zakresem MWiW. Takie horyzontalne procesy monitorowania praworządności we wszystkich państwach członkowskich mogłyby służyć jako podstawa dalszego wspierania przez UE reform w Rumunii, po tym jak Komisja oceni jej postępy w realizacji zobowiązań podjętych przed przystąpieniem do UE. Tymczasem kwestie istotne z punktu widzenia praworządności, ale niewchodzące w zakres MWiW, zostałyby uwzględnione w ramach nowego mechanizmu.

3.    OCENA POSTĘPÓW W REALIZACJI ZALECEŃ

W niniejszej sekcji dokonano oceny postępów w realizacji 12 zaleceń ze stycznia 2017 r. oraz ośmiu dodatkowych zaleceń z listopada 2018 r. Spełnienie tych dodatkowych zaleceń pozostaje niezbędne dla wznowienia procesu reform we właściwym kierunku, usunięcia negatywnych skutków regresu stwierdzonego w listopadzie 2017 r. i w listopadzie 2018 r. i dla ponownego osiągania postępów na drodze do zakończenia stosowania MWiW.

3.1.    Cel referencyjny 1: Niezależność sądów i reforma sądownictwa

3.1.1.    Zalecenia z listopada 2018 r.: Wznowienie procesu reform

Ustawy o wymiarze sprawiedliwości a gwarancje prawne dotyczące niezależności sądów

W sprawozdaniu z listopada 2018 r. stwierdzono, że zmienione ustawy o wymiarze sprawiedliwości, które weszły w życie w lipcu i październiku 2018 r., mogą wywierać presję na sędziów i prokuratorów i ostatecznie podważać ich niezawisłość sądów oraz skuteczność i jakość wymiaru sprawiedliwości. Zamiast likwidować problemy wskazane w poprzednich sprawozdaniach MWiW ustawy wprowadziły nowe rodzaje zagrożenia, w szczególności poprzez stworzenie specjalnej sekcji do prowadzenia dochodzeń przeciwko sędziom, a także systemu środków dyscyplinarnych i odpowiedzialności. W związku z tym Komisja stwierdziła, że te przepisy stanowią krok wstecz w porównaniu z oceną sytuacji w styczniu 2017 r. i zaproponowała danie czasu na przemyślenie poprzez zatrzymanie wejścia w życie tych zmian.

Władze rumuńskie nie zastosowały się do tych zaleceń, twierdząc również, że przepisy dotyczące wymiaru sprawiedliwości mają skutki prawne, które nie mogą zostać wstrzymane.

Celem zalecenia było odniesienie się do istoty problemów wynikających z przepisów, natomiast kolejne kroki te problemy zaostrzyły. Oprócz trzech rozporządzeń w trybie pilnym przyjętych we wrześniu i październiku 2018 r., na początku 2019 r. rząd przyjął dwa kolejne rozporządzenia nadzwyczajne zmieniające ustawy o wymiarze sprawiedliwości 16 . Podobnie jak w poprzednich przypadkach, szybkie przyjęcie, brak konsultacji i niejasne uzasadnienie tych rozporządzeń miały wpływ na pewność prawa i przewidywalność postępowania sądowego. Poprawki mające na celu przyspieszenie ustanowienia specjalnej sekcji do badania przestępstw popełnionych przez sędziów i rozszerzenie zakresu jej kompetencji lub kolejne zmiany wymogów i przepisów proceduralnych dotyczących mianowania prokuratorów (w tym stanowisk kierowniczych) w Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA) dodatkowo zwiększyły obawy i brak zaufania do tych zmian 17 . W szczególności niektóre zmiany do ustawy wydawały się mieć na celu interes konkretnych osób 18 ., 19 Te rozporządzenia nadzwyczajne wywołały bardzo negatywne reakcje, co przyczyniło się do zajęcia przez opinię publiczną konkretnego stanowiska w referendum z dnia 26 maja 2019 r. w odniesieniu do zmiany ustaw o wymiarze sprawiedliwości poprzez rozporządzenia nadzwyczajne.

Wdrożenie zmienionych ustaw o wymiarze sprawiedliwości w praktyce potwierdziło również obawy wyrażone w sprawozdaniu z listopada, dotyczące szkody dla systemu sądowego. W szczególności funkcjonowanie specjalnej sekcji ds. dochodzeń w sprawie przestępstw popełnionych przez sędziów potwierdziło obawy wyrażone zarówno w Rumunii, jak i poza jej granicami, co do tego, że sekcję tę można wykorzystać jako narzędzie wywierania presji politycznej 20 . Istnieje wiele przykładów na to, że sekcja specjalna korzystała ze swoich uprawnień w zakresie zmiany przebiegu dochodzeń w sposób wzbudzający poważne wątpliwości co do jej obiektywności 21 . Przykłady te obejmują przypadki, w których sekcja specjalna wszczęła postępowania przeciwko sędziom i prokuratorom sprzeciwiającym się obecnym zmianom w systemie sądowym, jak również nagłym zmianom w podejściu stosowanym w toczących się sprawach, takim jak wycofanie odwołań wniesionych wcześniej przez Krajową Dyrekcję ds. Przeciwdziałania Korupcji w sprawach dotyczących korupcji na dużą skalę 22 . Nominacje na kierownicze stanowiska sekcji specjalnej również budziły kontrowersje. W związku z tym wiele zainteresowanych stron w Rumunii wzywa do rozwiązania sekcji specjalnej 23 .

W czerwcu 2019 r. Komisja Wenecka przyjęła opinię w sprawie rozporządzeń nadzwyczajnych 24 , potwierdzając dodatkowe obawy wywołane nowymi zmianami 25 i funkcjonowaniem sekcji specjalnej. W dwóch nowych sprawozdaniach z czerwca 2019 r. GRECO wyraziła podobne obawy 26 .

W lipcu 2019 r. minister sprawiedliwości wyraził chęć określenia, w porozumieniu z władzą sądowniczą i parlamentem w ramach nowego procesu usystematyzowanych konsultacji, odpowiednich rozwiązań legislacyjnych 27 . Późniejsze oświadczenia rządu sugerują jednak, że nie proponuje się żadnych zmian w odniesieniu do sekcji specjalnej. Kwestie poruszone przez Komisję Europejską, Komisję Wenecką i GRECO nie doprowadziły zatem do wprowadzenia dalszych zmian.

Mianowanie na stanowiska w sądownictwie i wywieranie nacisków na instytucje sądownicze

Rozwój sytuacji od listopada 2018 r. potwierdza zasadność dawno wydanego zalecenia MWiW, aby proces mianowania prokuratorów najwyższego szczebla uczynić bardziej solidnym i niezależnym. W sprawozdaniu MWiW z 2018 r. wyrażono w szczególności obawy dotyczące będących w toku procedur odwołania/powołania prokuratora naczelnego Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA) i prokuratora generalnego.

Początkowo nie podjęto w związku z tymi zaleceniami żadnych działań następczych. Ówczesny minister sprawiedliwości podtrzymał swój wybór kandydata na stanowisko naczelnego prokuratora DNA. Prezydent Rumunii odmówił po raz drugi mianowania tego kandydata w styczniu 2019 r. Od tego czasu procedura jest de facto zawieszona, a DNA ma tymczasowy zarząd. Pomimo negatywnej opinii Najwyższej Rady Sądownictwa ówczesny minister sprawiedliwości nadal prowadził postępowanie w sprawie odwołania prokuratora generalnego. Prezydent Rumunii odmówił odwołania prokuratora w styczniu 2019 r. Jednakże w związku z nową kadencją w maju 2019 r. minister wszczął w kwietniu procedurę mianowania. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku prokuratora naczelnego DNA w lipcu 2018 r., minister odrzucił wszystkich kandydatów jako nieodpowiednich, mimo że wielu z nich zajmuje stanowiska kierownicze, w tym obecnego prokuratora generalnego. W związku z tym prokurator generalny postanowił przejść na emeryturę, a funkcja ta jest obecnie pełniona ad interim 28 . Ówczesny minister rozpoczął nową procedurę mianowania prokuratora generalnego, ale została ona anulowana przez nowego ministra sprawiedliwości, który rozpoczął urzędowanie w kwietniu 2019 r. Stanowisko obecnego ministra pozwoliło uniknąć dalszego pogorszenia sytuacji i umożliwiło zastosowanie lepszej procedury. Powinno to zostać przez rząd rumuński potraktowane priorytetowo, gdyż doświadczenia ostatnich lat potwierdzają ryzyko wywierania na ten proces wpływu politycznego ze szkodą dla jakości nominacji oraz potrzebę długoterminowego i trwałego rozwiązania.

Inspekcja Sądowa odgrywa kluczową rolę w zapewnianiu publicznego zaufania do niezależności, profesjonalizmu i uczciwości sądownictwa. Po latach pozytywnej oceny w sprawozdaniu z listopada 2018 r. wyrażono istotne obawy dotyczące Inspekcji Sądowej: postępowania dyscyplinarne przeciwko sędziom, którzy publicznie sprzeciwiają się kierunkowi reformy sądownictwa, wycieki dokumentów, które zostały następnie wykorzystane przez polityków do atakowania instytucji sądowniczych, oraz na przedłużenie przez rząd kadencji składu zespołu kierującego.

Najwyższa Rada Sądownictwa nie wyznaczyła nowego tymczasowego zespołu zarządzającego, w związku z czym główny inspektor pełnił swoją funkcję ad interim do maja 2019 r., kiedy to Najwyższa Rada, pomimo kontrowersji, ponownie mianowała tego samego głównego inspektora. Jednocześnie od czasu ostatniego sprawozdania kontynuowano schemat postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom 29 , w tym szefom instytucji sądowych sprzeciwiających się reformom sądownictwa, a także wycieki dokumentów 30 . Zalecenie z listopada 2018 r. stało się zatem nieaktualne w wyniku rozwoju wydarzeń, związane z nim obawy są jednak nadal w pełni uzasadnione.

W kolejnych sprawozdaniach MWiW zwrócono uwagę na presję wywieraną na sędziów i instytucje sądowe poprzez publiczne ataki ze strony środowiska politycznego i mediów. Od początku 2018 r. sytuację tę komplikują działania organów odpowiedzialnych za dochodzenia dyscyplinarne i karne przeciwko sędziom. Presję taką wywierano szczególnie na Krajową Dyrekcję ds. Przeciwdziałania Korupcji, a także na biuro prokuratora generalnego. W okresie odniesienia odnotowano również gwałtowny wzrost presji wywieranej na Najwyższy Sąd Kasacyjny i Sprawiedliwości, który jest właściwy w wielu sprawach dotyczących korupcji na dużą skalę. Rząd wdał się w dwa konflikty konstytucjonalne z Sądem Najwyższym, dotyczące jego interpretacji przepisów proceduralnych stosowanych przy ustalaniu składu paneli sędziowskich w sprawach karnych 31 ., 32 Ponadto Inspekcja Sądowa złożyła skargę dyscyplinarną na jego przewodniczącą, a sekcja sędziowska Najwyższej Rady wezwała do jej odwołania. Wydaje się, że te połączone działania mają na celu wywarcie nacisku na Sąd Najwyższy, i kiedy przewodnicząca ogłosiła, że nie zamierza ubiegać się o drugą kadencję, wyjaśniła, że to właśnie z tego powodu 33 .

Najwyższa Rada mianowała niedawno nowego prezesa Sądu Najwyższego. Szczególnie ważne będzie utrzymanie przez Sąd Najwyższy pod nowym kierownictwem niezależności i wysokiego profesjonalizmu, w tym w walce z korupcją na dużą skalę.

Zmiany te potwierdzają dokonaną przez Komisję w sprawozdaniu z listopada 2018 r. ocenę, zgodnie z którą Najwyższa Rada Sądownictwa nie pełni swojej roli polegającej na zapewnianiu skutecznych mechanizmów kontroli i równowagi w celu obrony niezależności instytucji sądowych w przypadku gdy wywierana jest na nie presja. (Zob. zalecenie nr 7).

Kodeks karny i kodeks postępowania karnego

W lipcu 2018 r. Parlament Rumunii przyjął w trybie pilnym zmiany w kodeksie karnym i kodeksie postępowania karnego. Zmiany te były ostro krytykowane, w tym przez Komisję Europejską i Komisję Wenecką 34 . Szczególnym powodem do niepokoju była nagła zmiana równowagi między prawami oskarżonych, prawami ofiar i obowiązkiem władz państwowych polegającym na skutecznym ściganiu przestępstw. Zmiany były wyraźnie sprzeczne z zaleceniem MWiW w sprawie poprawy stabilności tych kodeksów i ich modyfikacji jedynie w przypadku, gdy jest to wyraźnie wymagane na mocy decyzji Trybunału Konstytucyjnego i transpozycji dyrektyw UE. Wiele zmian wydawało się być niezgodnymi z prawem UE lub zobowiązaniami międzynarodowymi Rumunii. W październiku 2018 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wiele zmian jest niekonstytucyjnych.

Powyższe zalecenia nie zostały uwzględnione. Nastąpiła przerwa, ale nie przyznano, że istnieją obawy, a dodatkowy czas nie został wykorzystany do pogłębienia przemyśleń ani do konsultacji. W kwietniu Parlament przyjął w trybie pilnym zmodyfikowane zmiany w obu kodeksach, a także specjalną ustawę o korupcji. Wiele poprawek budziło nadal obawy z uwagi na ich wpływ na zdolności organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości do prowadzenia dochodzeń i karania przestępstw w ogóle, a w szczególności przestępstw związanych z korupcją. Uzasadnieniem przedstawionym przez większość popierającą w Parlamencie wspomniane zmiany było utrzymanie jedynie tych poprawek, które nie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją na mocy decyzji Trybunału Konstytucyjnego z października 2018 r. Partie opozycyjne i prezydent Rumunii zaskarżyli te poprawki przed Trybunałem Konstytucyjnym, który w lipcu 2019 r. orzekł, że wszystkie zmiany są niezgodne z konstytucją i niezgodne z jego wcześniejszymi decyzjami 35 .

Chociaż interwencja Trybunału Konstytucyjnego doprowadziła do końca tego procesu legislacyjnego i spowodowała, że poprawki te nie wejdą w życie z powodu niezgodności z konstytucją, decyzje polityczne widoczne w poprawkach budzą obawy Komisji Europejskiej i wielu innych obserwatorów. Pozostaje zatem obawa, że nie odstąpiono wyraźnie od wybranej wcześniej linii politycznej 36 .

3.1.2.    Zalecenia ze stycznia 2017 r.: Niezależność sądów i reforma sądownictwa

3.1.2.1    Niezależność sądów

Mianowania

W styczniu 2017 r. Komisja powtórzyła swoje zalecenie dotyczące stworzenia przejrzystego systemu mianowania prokuratorów najwyższego szczebla, opartego na kryteriach merytorycznych, który stanowiłby wystarczające zabezpieczenie przed upolitycznieniem prokuratury. W sprawozdaniu z listopada 2018 r. stwierdzono, że sytuacja uległa pogorszeniu i tendencja ta utrzymuje się (zob. powyżej) 37 .

Zwiększono przejrzystość procedury, zwłaszcza dzięki publikacji przez Ministerstwo Sprawiedliwości kryteriów wyboru i oceny. Obecny minister sprawiedliwości uznał potrzebę dokonania dalszych usprawnień. Fakt, że w okresie krótszym niż sześć miesięcy nastąpiły cztery zmiany, pokazuje jednak, że przydatne usprawnienia w krótkim okresie nie są równoznaczne z długoterminowym rozwiązaniem. Jak stwierdzono wcześniej w sprawozdaniach MWiW, problemy utrzymują się już tak długo, że należy opracować zmiany, które będą oparte na konsensusie i osadzone w prawie. Zaangażowanie Komisji Weneckiej pozostaje najlepszym sposobem, aby znaleźć równowagę między zaangażowaniem rządu a organami sądowymi, które mogą wzbudzać zaufanie opinii publicznej.

Kodeksy postępowania

W okresie sprawozdawczym krytyczne głosy i w mediach i ze strony przedstawicieli rządu oraz parlamentu dotyczące wymiaru sprawiedliwości i konkretnych sędziów były nadal bardzo częste.

Od końca 2017 r. obowiązuje kodeks postępowania dla parlamentarzystów. W sprawozdaniu z listopada 2018 r. stwierdzono, że ze względu na brak wyraźnych przepisów dotyczących poszanowania niezależności sądownictwa, kodeks nie spełnia jeszcze tej funkcji. Od czasu sprawozdania z listopada 2018 r. w niektórych przypadkach Izba Deputowanych nakładała sankcje za naruszenie kodeksu, ale nie wydaje się, żeby sprawy te odnosiły się do przypadków krytyki wymiaru sprawiedliwości, które mogą podważać jego niezależność.  38  

Komisja zasugerowała również, że korzystne byłoby posiadanie kodeksu ministerialnego, a w kwietniu 2019 r. rząd zmienił kodeks postępowania dla ministrów w celu uwzględnienia wyraźnej wzmianki o potrzebie poszanowania niezależności sądów. Nie jest jeszcze jasne, czy ten kodeks jest w stanie funkcjonować jako skuteczne narzędzie rozliczalności.

3.1.2.2    Reforma sądownictwa

Kodeks postępowania cywilnego

Zalecenie nr 3 obejmuje zakończenie reformy kodeksu postępowania cywilnego, w ramach której ustanowiono w postępowaniu cywilnym etap fazy wstępnej. W 2018 r. zrezygnowano z tej reformy 39 . Oznacza to, że etap mający na celu zwiększenie skuteczności wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych nie będzie już miał miejsca, ale powinno to umożliwić zapewnienie przez pewien okres stabilności w tym dziale systemu sądowego.

Przejrzystość i przewidywalność procesu legislacyjnego dotyczącego przepisów odnoszących się do reformy sądownictwa i środków antykorupcyjnych (w przypadku kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego, zob. powyżej)

Ze sprawozdania ze stycznia 2017 r. jasno wynika, że sam proces stosowany do stanowienia prawa jest ważny. Budzi to w dalszym ciągu niepokój. Komisja Wenecka ostro skrytykowała proces zmiany ustaw o wymiarze sprawiedliwości w drodze szeregu rozporządzeń w trybie pilnym 40 z uwagi na wpływ tego procesu na jakość prawodawstwa, pewność prawa, kontrole zewnętrzne pracy rządu oraz zasadę podziału władzy 41 . Podobnie, jak zauważono powyżej, proces legislacyjny w Parlamencie z kwietnia 2019 r. zmieniający kodeks karny i kodeks postępowania karnego oraz specjalną ustawę o korupcji trwał zaledwie tydzień.

Był to główny punkt, na który zwrócono uwagę w piśmie Komisji z maja 2019 r. wyrażającym obawy dotyczące zagrożeń dla praworządności. Obawy te znalazły również odzwierciedlenie w majowym referendum, w którym opinia publiczna wyraziła silne poparcie dla bardziej uporządkowanego procesu. Premier oświadczył, że rząd będzie śledzić wyniki i wstrzyma się od przyjmowania zarządzeń podejmowanych w trybie pilnym w obszarze sprawiedliwości. We wrześniu 2019 r. Parlament rozwiązał także specjalną komisję parlamentarną ds. systematyzacji, ujednolicenia i zapewnienia stabilności legislacyjnej w wymiarze sprawiedliwości, odpowiedzialną za niektóre z najbardziej nagłych zmian stosowanych procedur.

Od czasu sprawozdania z listopada 2018 r. zmiany legislacyjne w odniesieniu do ram prawnych dotyczących integralności budzą podobne obawy. Kolejne zmiany w ustawach o etyce zawodowej spowodowały jeszcze większy brak jasności i pewności prawnej (zob. cel referencyjny 2).

Poszanowanie orzeczeń sądowych

W dniu 3 kwietnia 2019 r. rząd Rumunii zatwierdził memorandum w sprawie środków mających zapewnić wykonanie wyroków przeciwko dłużnikowi publicznemu, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącym niewykonania lub wykonania z opóźnieniem wyroku wydanego przeciwko dłużnikowi publicznemu. Stanowi to następstwo wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach „Săcăleanu przeciwko Rumunii” 42 .

Propozycje zawarte w memorandum, w tym niezbędne środki regulacyjne, są obecnie przedmiotem analizy przeprowadzanej przez władze rumuńskie w celu przygotowania ich wdrożenia. Ministerstwo Sprawiedliwości i Najwyższa Rada Sądownictwa kończą prace nad opracowywaniem aplikacji informatycznej ECRIS, która będzie wykorzystywana do określenia liczby prawomocnych wyroków, w których instytucje publiczne są dłużnikami lub wierzycielami 43 . 

Reformy strukturalne systemu sądownictwa

 Organ odpowiedzialny za strategiczne zarządzanie wymiarem sprawiedliwości nie działał tak jak powinien przez większą część okresu referencyjnego 44 . Posiedzenia wznowiono we wrześniu 2019 r., czemu towarzyszyły nowe mechanizmy koordynacji i wysiłki na rzecz nawiązania dialogu z sądami, stowarzyszeniami zawodowymi i społeczeństwem obywatelskim 45 . Biorąc pod uwagę obecne wyzwania, kluczowe znaczenie ma zmiana organu ds. strategicznego zarządzania wymiarem sprawiedliwości w forum, które będzie w stanie zająć się głównymi strategicznymi kwestiami systemu sądowego. Mógłby to być sposób na przywrócenie zaufania między kluczowymi instytucjami sądowymi i rządowymi. Fakt, że zasadnicze zmiany w funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości i jego organizacji zostały wprowadzone w drodze rozporządzeń w trybie pilnym, a nie w drodze opartych na konsensusie decyzji ze strony strategicznego zarządzania sądowego, może jedynie zmniejszyć skuteczność i ograniczyć trwały charakter tych zmian 46 .

Przejrzystość i rozliczalność Najwyższej Rady Sądownictwa 

Chociaż Najwyższa Rada Sądownictwa utrzymuje, że nadal realizuje priorytety swojego mandatu 47 , od czasu opublikowania sprawozdania z listopada 2018 r. występują w niej podziały i kontrowersje. Była ona ponadto często pomijana, kiedy rząd lub parlament podejmowały zasadnicze decyzje w sprawie organizacji i funkcjonowania sądownictwa. Stanowiska przyjmowane w Najwyższej Radzie Sądownictwa w sprawach mających podstawowe znaczenie dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w Rumunii, takich jak sekcja specjalna do prowadzenia dochodzeń przeciwko sędziom, najważniejsze nominacje oraz ochrona niezależności wymiaru sprawiedliwości, budzą obawy co do niezależności instytucjonalnej i autorytetu instytucji. Sytuację dodatkowo pogorszyły zmiany w ustawach o wymiarze sprawiedliwości, które umożliwiły podejmowanie decyzji w kluczowych kwestiach przez zaledwie kilku członków Najwyższej Rady (zob. powyżej). Potwierdzają to również oświadczenia wydane w imieniu Najwyższej Rady, ale uzgodnione wyłącznie przez niektórych jej członków. Przykładem może być też brak wsparcia ze strony stowarzyszeń zawodowych lub uzgodnień z sędziami w sądach i z prokuratorami. Najwyższa Rada była podzielona na temat tego, jak reagować na zalecenia Komisji Europejskiej, Komisji Weneckiej i GRECO, a w ujęciu bardziej ogólnym na temat tego, kiedy należy podjąć działania w obronie niezależności wymiaru sprawiedliwości, ponieważ obecny przewodniczący Rady Najwyższej i część jej członków w dalszym ciągu bronią tekstów ustaw o wymiarze sprawiedliwości w obecnej formie. Najwyższa Rada zareagowała na niektóre skierowane do niej skargi, dotyczące ochrony niezależności, reputacji i bezstronności sędziów, ale wydaje się, że raczej w niewielkim stopniu w porównaniu ze skalą problemu. Kiedy Najwyższa Rada zajmowała się tematem obrony niezależności sądownictwa, w niektórych przypadkach poruszała ona kwestie potencjalnej stronniczości politycznej.  48  

Kontynuowano postępy w zakresie celu referencyjnego nr 1 w odniesieniu do zalecenia 5 (wykonanie wyroków) i zalecenia 3 (tylko w odniesieniu do kodeksu postępowania cywilnego). Nie zastosowano się do zaleceń 1, 3 i 4. W odniesieniu do zaleceń 2, 6 i 7 nie odnotowano postępów w osiąganiu konkretnych rezultatów. Jeżeli chodzi o dodatkowe zalecenia z listopada 2018 r., sytuacja uległa dalszemu pogorszeniu, a stosowane od niedawna pozytywne podejście nie przyniosło oczekiwanych rezultatów w postaci konkretnych środków służących poprawie sytuacji. Potwierdzono obawy dotyczące zagrożeń dla skuteczności i niezależności systemu sądowego. W związku z tym Komisja uważa, że nie można uznać, że cel referencyjny nr 1 został osiągnięty, i że władze rumuńskie powinny podjąć kroki w celu uwzględnienia wszystkich zaleceń ze stycznia 2017 r. i z listopada 2018 r.

3.2.    Cel referencyjny 2: Ramy prawne w zakresie etyki zawodowej i Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej

Przewidywalność i pewność prawa w kontekście ram prawnych w zakresie etyki zawodowej

W poprzednich sprawozdaniach MWiW zwrócono uwagę na ciągłe wyzwania związane z ramami prawnymi w zakresie etyki zawodowej oraz na potrzebę stabilności i jasności. W ciągu ostatnich dwóch i pół roku przyjęto pięć wniosków ustawodawczych zmieniających ustawy o etyce zawodowej. Oprócz osłabienia niektórych przepisów i zdolności Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej („ANI”) do dalszego prowadzenia prac, zmiany te przyczyniły się do utrzymania rozdrobnionego krajobrazu prawnego.

Dwa wnioski wchodzące w życie w 2019 r. budzą szczególne obawy. W pierwszym z nich ustala się trzyletni termin przedawnienia aktów stwierdzających, że zachodzi konflikt interesów lub niemożność łączenia stanowisk. Po pierwsze, ma to konkretny wpływ na toczące się sprawy, a Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej planuje zakończyć do końca bieżącego roku około 200 dochodzeń. Po drugie, powoduje to niespójność z innymi przepisami ram etyki zawodowej, w związku z czym nie jest obecnie jasne, czy sankcja może zostać nałożona po wydaniu prawomocnego orzeczenia przez sąd (a nie przez ANI), jeśli ma ono miejsce po upływie okresu trzech lat. Drugi wniosek, wprowadzając nowy system sankcji administracyjnych, zmienia system sankcji dotyczącego konfliktu interesów w odniesieniu do urzędników wybieranych w wyborach lokalnych. System jest mniej restrykcyjny niż obecny, a ANI uważa, że nie umożliwia on stosowania sankcji odstraszających. Wystarczająco odstraszające sankcje za nieprzestrzeganie zasad i konflikt interesów stanowią ważny element zapobiegania korupcji. Wspomniane dwa wnioski zwiększają niepewność prawną co do obowiązujących zasad etyki zawodowej i stwarzają ryzyko regresu w odniesieniu do celu referencyjnego nr 2, jako że nie można już nałożyć sankcji o odstraszającym charakterze (pomimo ostatecznej decyzji sądu).

System PREVENT

W sprawozdaniu z listopada 2018 r. uznano, że zalecenie to zostało spełnione. System PREVENT jest w pełni operacyjny, a Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej odnotowuje pozytywne wyniki. W szerszym ujęciu wyniki działalności ANI w zakresie dochodzeń dotyczących zakazu łączenia stanowisk i administracyjnych konfliktów interesów utrzymywały się na stałym poziomie 49 . 

Działania następcze podejmowane w związku z orzeczeniami sądowymi dotyczącymi posłów do parlamentu

W sprawozdaniu z listopada 2018 r. wskazano na opóźnienia i widoczne niespójności w stosowaniu sankcji wobec posłów do parlamentu, co do których stwierdzono, że pełnią funkcje nie do pogodzenia z ich statusem lub którzy znajdują się w sytuacji konfliktu interesów po prawomocnym orzeczeniu sądu wydanym na podstawie sprawozdania ANI. Podkreślono w nim możliwą rozbieżną interpretację przepisów (zwłaszcza gdy dany incydent dotyczący etyki zawodowej miał miejsce podczas poprzedniego mandatu lub pełnienia stanowiska). W sprawozdaniu wskazano na potrzebę zapewnienia jasności przepisów dotyczących zakazu łączenia stanowisk i konfliktu interesów w sposób, który będzie zgodny z celem referencyjnym MWiW dotyczącym zapewnienia „obowiązkowych decyzji, na podstawie których można będzie zastosować sankcje odstraszające”. Od czasu sprawozdania z listopada 2018 r. nie odnotowano w tym zakresie żadnych zmian. W lipcu 2019 r. minister sprawiedliwości zaproponował zorganizowanie spotkania ze wszystkimi zainteresowanymi organami w celu rozwiązania tej kwestii. Może to być pierwszy konstruktywny krok. Celem powinno być trwałe rozwiązanie zapewniające niezbędną jasność.

Zalecenie nr 8 jest wypełnione. Postępy w realizacji zalecenia 9 zależą od rozwiązania kwestii obecnego braku jasności w kwestii przepisów. Konieczne będzie wyjaśnienie zmian legislacyjnych w dziedzinie etyki zawodowej, aby uniknąć ryzyka, że sankcje odstraszające nie będą mogły być stosowane po wydaniu prawomocnego orzeczenia sądowego, co oznaczałoby regres w kontekście celu referencyjnego nr 2. W związku z tym warunki celu referencyjnego nr 2 nie są jeszcze spełnione.

3.3    Cel referencyjny 3: Zwalczanie korupcji na dużą skalę

Trwały charakter działań Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji oraz nieodwracalność walki z korupcją

Od czasu sprawozdania z listopada 2018 r. i pomimo bardzo trudnych okoliczności w instytucjach sądowych zaangażowanych w walkę z korupcją na dużą skalę w dalszym ciągu prowadzono dochodzenia w sprawie takich zarzutów stosowano sankcje za korupcję na dużą skalę na wysokim szczeblu.

W sprawozdaniu z listopada 2018 r. odnotowano pewien schemat wywierania presji na kluczowe instytucje antykorupcyjne, w szczególności na Krajową Dyrekcję ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA) i Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości oraz wyrażono rosnące obawy co do ich ciągłej zdolności do wypełniania swoich zadań, co ma wpływ na nieodwracalność walki z korupcją. Mimo że dotychczasowe osiągnięcia są znaczne, pojawiają się oznaki, że ciągłe naciski wywierane na te instytucje mają niekorzystny wpływ.

Zmienione ustawy o wymiarze sprawiedliwości obejmowały nagłe zmiany w wymogach dotyczących stażu pracy, co wywarło wpływ na zdolność DNA do pełnienia swoich funkcji. Na skuteczne rozpatrywanie spraw dotyczących korupcji na dużą skalę negatywnie wpłynęło również przeniesienie odpowiedzialności za wiele spraw na sekcję specjalną, która jest nie tylko właściwa do prowadzenia dochodzeń w sprawie przestępstw popełnianych przez sędziów, ale również powiązanych przestępstw popełnianych przez inne osoby. Spełniły się wyrażone w listopadzie 2018 r. obawy, że sekcja specjalna może zostać wykorzystana jako środek służący zmianie przebiegu spraw dotyczących korupcji na dużą skalę i wywieraniu nacisku na sędziów i prokuratorów (zob. cel referencyjny nr 1). Po przerwaniu procedury mianowania DNA pozostaje bez naczelnego prokuratora. Chociaż osoba pełniąca te funkcję ad interim z powodzeniem zapewnia kontynuację prac tej instytucji, tymczasowy charakter nominacji ad interim wprowadza dodatkową niepewność i podatność na zagrożenia.

Gwałtowny wzrost presji na Sąd Najwyższy (zob. cel referencyjny nr 1) miał również wpływ na skuteczność wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących korupcji na dużą skalę. Konkretnie Sąd Najwyższy został podany do Trybunału Konstytucyjnego w ramach dwóch procedur konfliktów konstytucyjnych, wszczętych przez rząd w związku z interpretacją przepisów proceduralnych dotyczących składów orzekających izb odwoławczych (5 sędziów) i składów orzekających w sprawach o korupcję w pierwszej instancji (3 sędziów). Mimo że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mają zastosowania do zamkniętych spraw sądowych, wyrok w sprawie 5-osobowych składów orzekających spowodował znaczne poczucie niepewności. Na początku 2019 r. rozważano przyjęcie rozporządzenia nadzwyczajnego, które, gdyby zostało przyjęte, mogło pozwolić na ponowne otwarcie wszystkich spraw dotyczących poważnej korupcji, zamkniętych prawomocnym wyrokiem Sądu Najwyższego wydanym od 2014 r. przez 5-osobowy zespół orzekający. Chociaż krajowe i międzynarodowe zastrzeżenia dotyczące wniosku przyczyniły się do zapobieżenia przyjęciu takiego rozporządzenia nadzwyczajnego, ważne byłoby, aby władze rumuńskie, potwierdzając swoje zobowiązanie do skutecznego zwalczania korupcji, zrezygnowały z dążenia do osiągnięcia celów takiego środka oraz by jasno stwierdziły, że po orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego przepisy dotyczące spraw w przeszłości nie są potrzebne.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bezpośredni wpływ na toczące się sprawy dotyczące korupcji na dużą skalę, powodując opóźnienia i umożliwiając wznowienie, pod pewnymi warunkami, niektórych zamkniętych już spraw . Ich wszystkie skutki nie są jeszcze znane. Ten wyraźny efekt domina dla procesu wymiaru sprawiedliwości wywołał również szersze wątpliwości co do trwałości postępów poczynionych do tej pory przez Rumunię w walce z korupcją – szczególnie w połączeniu ze zmianami w kodeksie karnym i w kodeksie postępowania karnego, w których nie uwzględniono zalecenia z listopada 2018 r. w sprawie potrzeby zapewnienia zgodności z prawem UE i międzynarodowymi instrumentami antykorupcyjnymi (zob. również cel referencyjny nr 1).

Zalecenie nr 10 dotyczy odpowiedzialności parlamentu za podejmowane przez niego decyzje w sprawie wniosków prokuratury o zezwolenie na środki zapobiegawcze, takie jak przeszukanie lub aresztowanie oraz w sprawie wniosków o wyrażenie zgody na przeprowadzenie dochodzenia w odniesieniu do posłów do parlamentu, którzy byli lub są ministrami. Brak wyjaśnienia decyzji Parlamentu – a także liczba przypadków, w których Parlament nie zezwolił na kontynuowanie śledztwa – doprowadziły do obaw o obiektywność tych decyzji.

W dniu 5 czerwca 2019 r. Izba Deputowanych zmieniła swój regulamin postępowania w odniesieniu do ścigania członków lub byłych członków rządu, którzy są członkami Izby Deputowanych. W szczególności odniesiono się konkretnie do kryteriów określonych w sprawozdaniu Komisji Weneckiej dotyczącym celu i zrzeczenia się immunitetu parlamentarnego 50 . Zmiana ta zostanie przyjęta z zadowoleniem, a Komisja oczekuje na jej skuteczne wdrożenie, również w świetle zalecenia dotyczącego włączenia organów sądowych i społeczeństwa obywatelskiego w debatę.

Zachęca się Senat do przyjęcia podobnych przepisów. Na początku czerwca wniosek prokuratorski o uchylenie immunitetu przewodniczącego Senatu został odrzucony. We wrześniu Senat odrzucił wniosek o wszczęcie postępowania karnego w sprawie senatora, który był wcześniej ministrem zdrowia.

Komisja ponawia swoje wnioski z listopada 2018 r., zgodnie z którymi Rumunia ponownie otwarła kwestię uzasadnienia pozytywnej oceny uzyskanej w odniesieniu do celu referencyjnego nr 3 w styczniu 2017 r.. Pomimo faktu, że zarówno DNA, jak i Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości nadal prowadzą dochodzenia i stosują sankcje w przypadku korupcji na dużą skalę i wykazały profesjonalizm w bardzo trudnych okolicznościach, ataki na ich działalność, kolejne zmiany mających zastosowanie ram prawnych oraz ewentualne kwestionowanie ostatecznych wyroków rodzą wątpliwości co do stabilności osiągnięć Rumunii w walce z korupcją na dużą skalę. W związku z tym wykonanie zalecenia nr 10, pomimo niedawnych pozytywnych zmian, nie może już zostać uznane za wystarczające do zamknięcia tego celu referencyjnego.

3.4    Cel referencyjny 4: Zwalczanie korupcji na wszystkich szczeblach

Krajowa strategia antykorupcyjna

Kontynuowano wdrażanie krajowej strategii antykorupcyjnej na szczeblu technicznym. Uruchomiono środki zapobiegania korupcji, takie jak kontrole wewnętrzne prowadzone przez każdą z uczestniczących instytucji publicznych oraz zaplanowane w 2018 r. kontrole wzajemne, zarówno w instytucjach centralnych, jak i na szczeblu lokalnym (rady powiatowe i miejskie). W kwietniu 2019 r. odbyło się spotkanie platform współpracy międzyinstytucjonalnej. Władze informują również o dalszym stosowaniu środków zapobiegania korupcji i działaniach antykorupcyjnych w centralnych ministerstwach i instytucjach publicznych w dziedzinach podatnych na zagrożenia, w tym w dziedzinie edukacji, spraw wewnętrznych i finansów. Zapobieganie korupcji nie jest jednak postrzegane jako ważny priorytet polityczny.

Jednym z celów strategii jest poprawa wyników w walce z korupcją poprzez stosowanie sankcji karnych i administracyjnych. Od czasu sprawozdania z listopada 2018 r. Prokuratura Generalna kontynuuje skuteczne ściganie przestępstw korupcyjnych niewchodzących w zakres kompetencji DNA 51 . Opisana powyżej presja wywierana na te kluczowe instytucje 52 oraz zmiany ustawodawcze będące w mocy lub przyjęte przez Parlament nieuchronnie wywarły jednak negatywny wpływ na walkę z korupcją, zwłaszcza ze względu na sprzeczne sygnały w kontekście politycznego poparcia dla dalszych działań mających na celu zapobieganie korupcji i jej karanie. Obejmuje to zmiany kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego oraz ram etyki zawodowej, i może mieć negatywny wpływ na wszystkich szczeblach administracji publicznej.

Krajowa Agencja ds. Zarządzania Zajętym Mieniem

Krajowa Agencja ds. Zarządzania Zajętym Mieniem (ANABI) jest obecnie w pełni operacyjna, w dalszym ciągu rozwija swoje działania, co zostało jasno pokazane w jej w sprawozdaniach rocznych. Jest to pozytywny przykład na to, że uwzględnienie dobrych praktyk w innych państwach członkowskich (w Belgii, we Francji, we Włoszech i w Niderlandach) i nie tylko przyczyniło się do kształtowania udanego projektu.

Na podstawie analizy celu referencyjnego nr 4 Komisja może potwierdzić swoją opinię z listopada 2018 r., zgodnie z którą postępy w kierunku pełnej realizacji tego celu referencyjnego wymagają dalszych działań. Zapobieganie korupcji hamowane jest przez rozwój sytuacji politycznej, który podważa wiarygodność postępów (zalecenie nr 11). W odniesieniu do zalecenia 12 Komisja potwierdza, że jest ono wypełnione.

4.    PODSUMOWANIE

Od czasu ostatniego sprawozdania Komisja musiała wielokrotnie powracać do kwestii rozwoju sytuacji w Rumunii w zakresie reformy sądownictwa i walki z korupcją. W każdym z tych przypadków Komisja stwierdziła regres postępów poczynionych w poprzednich latach i przedstawionych w sprawozdaniu z listopada 2018 r.

Rozwój sytuacji w pierwszych miesiącach 2019 r. był bardzo niepokojący. W związku z tym w maju 2019 r. Komisja musiała poinformować władze rumuńskie, że jeżeli wkrótce nie zostaną wprowadzone niezbędne usprawnienia lub jeśli podjęte zostaną dalsze niekorzystne działania, Komisja podejmie kroki w oparciu o ramy na rzecz praworządności, które przewidują dialog mający na celu rozwiązanie problemów związanych z praworządnością (i który w związku z tym może wykraczać poza zakres MWiW).

Komisja z zadowoleniem przyjęła fakt, że w czerwcu rząd rumuński wyraził chęć przeformułowania swojego podejścia i podjęto działania na rzecz nowych mechanizmów konsultacji i dialogu z wymiarem sprawiedliwości. Komisja ma nadzieję, ze właściwe władze rumuńskie przełożą to zobowiązanie na konkretne środki ustawodawcze i inne. Postępy będą wymagać wymiernych działań na szczeblu ustawodawczym i administracyjnym, aby uwzględnić wymienione w niniejszym sprawozdaniu zalecenia. Główne instytucje Rumunii muszą wspólnie wykazać zdecydowane zaangażowanie na rzecz niezależności sądów i walki z korupcją jako niezbędnych podstaw oraz zapewnić zdolność krajowych mechanizmów kontroli i równowagi do działania.

Komisja będzie nadal uważnie śledzić rozwój sytuacji w ramach MWiW. Komisja ubolewa, że Rumunia nie zastosowała się do zaleceń wydanych w listopadzie 2018 r., które były w pełni zgodne ze stanowiskami innych instytucji UE. Jeżeli proces reform ma wrócić na właściwe tory, zalecenia te należy zrealizować, a ścieżka powrotu do konkluzji MWiW określona jest w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. Komisja jest przekonana, że Rumunia może nadać nowy impuls realizacji celów MWiW i jest gotowa pomóc władzom rumuńskim w osiągnięciu tego celu.

(1)

     Zgodnie z konkluzjami Rady Ministrów z dnia 17 października 2006 r. (13339/06) mechanizm został ustanowiony decyzją Komisji z dnia 13 grudnia 2006 r. (C (2006) 6569).

(2)

     Konkluzje Rady w sprawie mechanizmu współpracy i weryfikacji, 12 grudnia 2017 r. - https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_en.pdf . Cztery cele referencyjne dotyczące Rumunii przedstawiono w załączonym sprawozdaniu technicznym na s. 1.

(3)

         COM (2017) 44 - https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-romania-2017-com-2017-44_en .

(4)

         COM(2017) 751 - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?qid=1542276964460&uri=CELEX:52017DC0751 .

(5)

         Konkluzje Rady w sprawie mechanizmu współpracy i weryfikacji, 12 grudnia 2017 r. - https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15587-2017-INIT/pl/pdf .

(6)

     COM(2018) 851 final - https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/progress-report-romania-2018-com-2018-com-2018-851_en.pdf  

(7)

   Rezolucja nieustawodawcza Parlamentu Europejskiego w sprawie praworządności w Rumunii z dnia 13 listopada 2018 r., P8_TA-PROV (2018) 0446. W rezolucji wezwano parlament i rząd Rumunii do zajęcia się tymi kwestiami w oparciu o przejrzystą i pluralistyczną procedurę oraz do współpracy z Komisją Europejską, Grupą Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) działającą przy Radzie Europy oraz Komisją Wenecką i pełnego wdrożenia wszystkich zaleceń tych podmiotów, a także do powstrzymania się od wszelkich reform, które mogłyby zagrozić poszanowaniu praworządności, w tym niezależności sądownictwa.

(8)

     W konkluzjach Rady z dnia 12 grudnia 2018 r. wezwano Rumunię do przywrócenia pozytywnej dynamiki reform i bezzwłocznego podjęcia działań, zwłaszcza w odniesieniu do dodatkowych kluczowych zaleceń przedstawionych przez Komisję dotyczących niezależności i reformy sądownictwa, zwalczania korupcji na wszystkich szczeblach, a także innych kwestii związanych z uczciwością zawodową wskazanych w sprawozdaniu. ( https://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2016/03/15/conclusions-cooperation-and-verification-mechanism/ :).

(9)

     W szczególności opinia Komisji Weneckiej nr 924/2018 w sprawie zmian w przepisach prawnych dotyczących wymiaru sprawiedliwości oraz opinia nr 930/2018 w sprawie zmian w kodeksie karnym i kodeksie postępowania karnego. GRECO AdHocRep(2018) 2 w sprawie zmian w przepisach dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Grupa Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) została utworzona w 1999 r. przez Radę Europy, a jej celem jest monitorowanie przestrzegania przez państwa standardów antykorupcyjnych tej organizacji.

(10)

     W 2014 r. Komisja określiła ramy na rzecz praworządności, aby zapobiec powstaniu systemowego zagrożenia dla praworządności, w związku z czym wymagana byłaby procedura określona w art. 7 TUE. Przewiduje ona wieloetapowy proces prowadzonego z państwem członkowskim dialogu, którego strukturę stanowią opinie i zalecenia Komisji. Zakres ram na rzecz praworządności jest szerszy niż cele referencyjne MWiW i obejmuje wszystkie aspekty praworządności.

(11)

     Referendum w sprawie wymiaru sprawiedliwości ogłoszone przez prezydenta Rumunii odbyło się w dniu 26 maja, a frekwencja wyniosła ponad 40 %. Ponad 80 % wyborców opowiedziało się za zakazem amnestii i ułaskawiania w odniesieniu do przestępstw korupcyjnych, a 81 % głosowało za wprowadzeniem zakazu przyjmowania przez rząd rozporządzeń w trybie pilnym w dziedzinie przestępstw, kar i organizacji wymiaru sprawiedliwości, a także za rozszerzeniem prawa do zaskarżania rozporządzeń bezpośrednio przed Trybunałem Konstytucyjnym.

(12)

     Zob. sprawozdanie z postępów z 2018 r., s. 2.

(13)

     Funkcjonowanie służb wywiadowczych nie leży w gestii UE i nie wchodzi w zakres celów referencyjnych MWiW.

(14)

         Umocnienie praworządności w Unii – Plan działania, COM/2019/343 final. Uzupełni to ramy na rzecz praworządności z 2014 r.

(15)

         Wytyczne polityczne dla następnej Komisji (2019–2024) – „Unia, która mierzy wyżej: Mój program dla Europy”, s. 14 – 15, zob. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_pl.pdf .

(16)

   Rozporządzenia nadzwyczajne nr 7/2019 z dnia 20 lutego 2019 r. i nr 12/2019 z dnia 5 marca 2019 r.

(17)

Więcej informacji na temat zmian można znaleźć również w sprawozdaniu technicznym.

(18)

   Przykłady obejmują: zaostrzenie z mocą wsteczną wymogów dotyczących stażu pracy prokuratorów, co uniemożliwia niektórym osobom zajmowanie niektórych stanowisk; obniżenie wymogów i zmiana procedur mianowania kierownictwa sekcji specjalnej, co pozwoliło na wyznaczenie określonych osób; oraz przyjęcie nominacji prokuratorów najwyższego szczebla przez Plenum Najwyższej Rady Sądownictwa, co pozwoliło uniknąć negatywnej opinii komisji prokuratorskiej.

(19)

   Opinia Komisji Weneckiej nr 950/2019, pkt 49.

(20)

   W tym kontekście należy również wspomnieć, że w następstwie skargi, która została złożona w dniu 30 stycznia 2019 r., sekcja specjalna wszczęła dochodzenie przeciwko kilku członkom Komisji i jej pracownikom, oskarżając ich w związku ze sporządzaniem sprawozdania MWiW z listopada 2018 r. o nadużycie stanowiska, przekazywanie fałszywych informacji i o utworzenie zorganizowanej grupy przestępczej. Dochodzenie to dotyczyło również urzędującego prokuratora generalnego. Komisja przypomina, że na terytorium każdego państwa członkowskiego członkowie Komisji i jej personel wyłączeni są z postępowania sądowego w odniesieniu do czynności wykonywanych w ramach swoich obowiązków służbowych na mocy załączonego do Traktatów Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów. Pomimo braku jurysdykcji władz rumuńskich w tych kwestiach sekcja specjalna zarejestrowała sprawę w dniu 11 lutego i zamknęła ją dopiero w dniu 27 marca, powołując się na brak dowodów. http://www.mpublic.ro/ro/content/c_28-03-2019-13-03

(21)

   Jednym z głównych przykładów był sprawa karna przeciwko byłej prokurator naczelnej Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji, podczas gdy była ona kandydatką na stanowisko prokuratora europejskiego. Termin wszczęcia postępowania karnego i harmonogram wezwań wydawały się specjalnie mieć na celu udaremnienie tej kandydatury, a decyzją Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości w sprawie zastosowanych środków zapobiegawczych uznano sprawę za niezgodną z prawem. Fakt, że został zarejestrowany inny przypadek z udziałem prokuratora generalnego, wydawał się potwierdzać schemat działań podejmowanych wobec krytycznych względem sekcji sędziów wyższego szczebla.

(22)

Zob. sprawozdanie techniczne zawierające przykłady i szczegóły.

(23)

Obejmuje to stowarzyszenia sędziów, organizacje społeczeństwa obywatelskiego i partie opozycyjne.

(24)

     Opinia w sprawie zarządzeń nadzwyczajnych Geo nr 7 i Geo nr 12 w sprawie zmiany ustaw o wymiarze sprawiedliwości, CDL-AD (2019) 014, 21-22 czerwca 2019 r. - https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2019)014-e  

(25)

   W opinii wskazano na poważne wątpliwości co do trafności i uzasadnienia niektórych zmian.

(26)

   GRECO AdHorep (2019) 1 i GRECO RC4 (2019)11.

(27)

   Grupa robocza w Ministerstwie Sprawiedliwości, której zadaniem jest prowadzenie konsultacji ze wszystkimi organami sądowymi i stowarzyszeniami zawodowymi, pracuje nad sporządzeniem oceny. W dniu 17 września 2019 r. minister sprawiedliwości ogłosił, że wstępne wnioski wyciągnięte na poziomie roboczym nie uwzględniają poparcia dla funkcjonowania sekcji specjalnej w jej obecnym kształcie.

(28)

W dniu 2 października 2019 r. naczelny prokurator w Dyrekcji ds. Zwalczania Przestępczości Zorganizowanej i Terroryzmu (DIICOT) złożył rezygnację z powodu skandali związanych z toczącymi się dochodzeniami i naciskami politycznymi. Wszystkie funkcje prokuratorskie najwyższego szczebla są obecnie pełnione ad interim.

(29)

Przykłady dochodzeń dyscyplinarnych w związku z publicznymi wypowiedziami, w których krytykowano trwające reformy:

https://www.csm1909.ro/ViewFile.ashx?guid=2be852a5-365b-44e2-990d-47696231789a|InfoCSM ;

https://www.csm1909.ro/ViewFile.ashx?guid=38b70eb6-641a-4794-9109-e6805dfd778e|InfoCSM ,

http://www.inspectiajudiciara.ro/Download.aspx?guid=7c561595-2efe-4ce4-abd7-3150b5d52274|InfoCSM

         http://portal.just.ro/36/SitePages/Dosar.aspx?id_dosar=200000000361685&id_inst=36

https://cursdeguvernare.ro/asociatia-initiativa-pentru-justitie-inspectia-judiciara-incearca-sa-i-intimideze-pe-magistratii-care-lupta-pentru-apararea-independentei-justitiei.html ;

(30)

     Niedawny przykład dotyczy sprawozdania Inspekcji Sądowej w sprawie stosowania ustaleń dotyczących współpracy między prokuraturą a służbami wywiadowczymi w celu korzystania z podsłuchów. Sprawozdanie wyciekło do mediów zanim Najwyższa Rada Sądownictwa mogła je przeanalizować.

(31)

     Te konflikty konstytucyjne zostały skierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez rząd powołujący się na konflikt między Parlamentem (jako ustawodawcą) a Sądem Najwyższym, na tej podstawie, że Sąd Najwyższy przekroczył swoje konstytucyjne uprawnienia w zakresie wykładni prawa, biorąc na siebie rolę prawodawcy.

(32)

Wyrażono wątpliwości co do tego, czy to do Trybunału Konstytucyjnego należy orzekanie w przedmiocie wykładni prawnej dokonanej przez Sąd Najwyższy.

(33)

https://www.mediafax.ro/social/tarcea-despre-refuzul-de-a-mai-candida-la-inalta-curte-m-a-facut-sa-imi-fie-dor-sa-traiesc-printre-oameni-cu-bun-simt-18218170

(34)

     Opinia Komisji Weneckiej nr 930/2018

(35)

      Uzasadnienia orzeczeń nie zostały jeszcze opublikowane.

(36)

W sierpniu 2019 r. Parlament formalnie odrzucił ustawę o amnestii i ułaskawieniu z lutego 2017 r., która pozostawała w agendzie parlamentarnej

(37)

     COM(2018) 851 i SWD(2018) 551. Zob. również opinia Komisji Weneckiej nr 924/2018 z dnia 20 października 2018 r.

(38)

      http://www.cdep.ro/pls/dic/site2015.page?id=1046  

(39)

     Zmienione przepisy weszły w życie w grudniu 2018 r. Ustawa 310/2018 z dnia 17 grudnia 2018 r. zmieniająca i uzupełniająca ustawę 134/2010 o kodeksie postępowania cywilnego.

(40)

     Opinia Komisji Weneckiej nr 950/2019

(41)

W opinii stwierdzono: [n]ajbardziej niepokojący jest fakt, że rząd nadal wprowadza zmiany ustawodawcze w trybie pilnym. Podczas gdy konstytucja wyraźnie stanowi, że powinien to być środek wyjątkowy, przepisy prawa ustanawiane w drodze zarządzeń nadzwyczajnych stały się rutynową procedurą. Podstawowe zasady funkcjonowania najważniejszych instytucji państwowych są zbyt szybko i zbyt często zmieniane bez przygotowania i konsultacji, co budzi uzasadnione wątpliwości co do jakości wyników i motywów niektórych z tych zmian. W efekcie powstające teksty prawne nie są jasne. Praktyka ta osłabia zewnętrzną kontrolę prac rządu, jest sprzeczna z zasadą podziału władzy i zakłóca pewność prawa.

(42)

     Plan działania dotyczący środków strukturalnych w odniesieniu do grupy spraw Săcăleanu znajduje się na stronie:

https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806dda63  

(43)

         Zob. sprawozdanie techniczne – zalecenie nr 5.

(44)

W jego skład wchodzą: Minister Sprawiedliwości, Najwyższa Rada Sądownictwa, Sąd Najwyższy i Prokurator Generalny. Organ ustanowiono w 2016 r. jako forum ułatwiające dyskusję i wspólne podejmowanie decyzji w sprawie strategicznych kierunków i zasobów systemu sądowego. Nadzoruje on również wdrażanie strategii na rzecz rozwoju sądownictwa.

(45)

   Posiedzenie Rady ds. Zarządzania Strategicznego odbyło się w dniu 17 września. Obecny minister sprawiedliwości planuje zwoływać posiedzenia co sześć tygodni. Jednocześnie pracowały grupy robocze i odbywały się konsultacje w sprawie sekcji specjalnej do badania przestępstw popełnionych przez sędziów i w sprawie kodeksu karnego oraz kodeksu postępowania karnego.

(46)

         Takie jak rozporządzenia nadzwyczajne w sprawie ustaw o wymiarze sprawiedliwości przyjęte od września 2018 r. do marca 2019 r.

(47)

w latach 2017–2022

(48)

   Przykładowo oświadczenia potępiające deklaracje przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, w których krytycznie ocenia on środki zapobiegawcze podjęte przez sekcję specjalną w celu badania sędziów, co uniemożliwiło kandydatce do Prokuratury Europejskiej wyjazd na przesłuchanie w Parlamencie Europejskim oraz prezydenta Rumunii, który odrzucił propozycję ministra sprawiedliwości złożoną przez premiera w sierpniu 2019 r.

(49)

     Zob. również sprawozdanie techniczne – cel referencyjny nr 2

(50)

     CDL-AD (2014) 011

(51)

     Wyniki poszczególnych instytucji podane są w sprawozdaniu technicznym.

(52)

Zob. cel referencyjny nr 1 i cel referencyjny nr 3.