KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 2.5.2018

COM(2018) 325 final

2018/0135(CNS)

Wniosek

DECYZJA RADY

w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej

{SWD(2018) 172 final}

UZASADNIENIE

1.Argumenty na rzecz reformy – wprowadzenie

1.1.System finansowania, który nie był reformowany od 1988 r.

Ogólny system finansowania okazał się trudny zreformowania. Zgodnie z art. 311 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej „Unia pozyskuje środki niezbędne do osiągnięcia swoich celów i należytego prowadzenia swoich polityk”. Decyzja w sprawie zasobów własnych oparta na tym artykule stanowi solidną podstawę prawną systemu finansowania budżetu UE. Zważywszy na jej wagę wymagane są jednomyślność państw członkowskich i ratyfikacja przez parlamenty narodowe. Jednocześnie jest to również duża przeszkoda proceduralna, którą muszą pokonać decydenci, nawet jeśli kwestia reformy jest dla większości przekonująca. To nie przypadek, że ostatnia znacząca, jakościowa zmiana systemu zasobów własnych datuje się na lata 80. XX wieku, kiedy to przyjęto tzw. „pakiet Delorsa” i wprowadzono komponent oparty na dochodzie narodowym brutto, by podołać wzrostowi wydatków związanemu z wdrażaniem jednolitego rynku i rozszerzeniem Unii o nowe państwa członkowskie.

W 2011 r. Komisja zaproponowała wprowadzenie nowych zasobów własnych, by wesprzeć wysiłki państw członkowskich na rzecz konsolidacji budżetowej w związku z kryzysem finansowym 2 . Zaproponowała uproszczenie zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej oraz utworzenie nowej kategorii zasobów własnych opartych na podatku od transakcji finansowych. Parlament Europejski poparł te wnioski Komisji. Jednomyślnego porozumienia między państwami członkowskimi nie udało się osiągnąć, ale panowała powszechna zgodność co do tego, że reforma jest konieczna. Uznając, że system ten można byłoby poprawić, w konkluzjach Rady Europejskiej z dnia 7 i 8 lutego 2013 r. wezwano Radę do kontynuowania prac nad wnioskami Komisji.

1.2.Konieczność reformy

W ramach ostatecznego porozumienia w sprawie wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 utworzono w grudniu 2013 r. Grupę Wysokiego Szczebla ds. Zasobów Własnych, kiedy to Rada, Parlament Europejski i Komisja przyjęły „wspólne oświadczenie w sprawie zasobów własnych”. We wspólnym oświadczeniu stwierdzono, że kwestia zasobów własnych wymaga dalszych prac i że powołana zostanie międzyinstytucjonalna grupa wysokiego szczebla, która dokona ogólnego przeglądu systemu zasobów własnych. W grudniu 2016 r. grupa opublikowała sprawozdanie końcowe 3 . Jej zalecenia obejmowały wprowadzenie nowych kategorii zasobów własnych ze ściślejszym ich powiązaniem z politykami UE oraz likwidację mechanizmów korekty.

W czerwcu 2017 r. Komisja przyjęła dokument otwierający debatę na temat przyszłości finansów UE 4 . W dokumencie tym Komisja proponuje szereg możliwości bardziej widocznego powiązania zasobów własnych z politykami UE, w szczególności dotyczącymi jednolitego rynku i zrównoważonego wzrostu gospodarczego. W dokumencie stwierdzono, że przy wprowadzaniu nowych zasobów własnych należy zwrócić uwagę na (i) ich przejrzystość, prostotę i stabilność; (ii) ich spójność z celami polityki UE; (iii) ich wpływ na konkurencyjność i zrównoważony wzrost gospodarczy; oraz (iv) ich sprawiedliwy podział między państwa członkowskie. W lutym 2018 r. Komisja 5 potwierdziła, że reforma dochodów budżetu UE mogłaby pomóc skoncentrować debatę na celach i na tych obszarach, w których Unia Europejska może przynieść rzeczywistą wartość dodaną.

W marcu 2018 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie reformy systemu zasobów własnych UE 6 . Zgodnie z głównymi przesłaniami sprawozdania końcowego Grupy Wysokiego Szczebla ds. Zasobów Własnych („sprawozdanie Montiego”) w rezolucji podkreśla się niedoskonałość obecnego sposobu finansowania budżetu UE i apeluje o podjęcie daleko idących reform, wzywając w szczególności do wprowadzenia różnych nowych kategorii zasobów własnych i zniesienia wszystkich korekt.

1.3.Propozycja reformy systemu finansowania: aby sprostać wyzwaniom gospodarczym i środowiskowym, przed którymi stoi UE

Konieczność zwrócenia szczególnej uwagi na architekturę systemu zasobów własnych wynika obecnie z szeregu nowych priorytetów politycznych mających konsekwencje budżetowe oraz z wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE. Ponadto cyfryzacja, globalizacja i inne zmiany gospodarcze stawiają przed krajowymi urzędami statystycznymi coraz to nowe wyzwania. W związku z tym należy się spodziewać gruntowniejszych i częstszych rewizji danych dotyczących dochodu narodowego brutto, by odpowiednio odzwierciedlić dochód narodowy poszczególnych gospodarek. Integracja rynkowa, swobodny przepływ kapitału oraz wzrost znaczenia wartości niematerialnych i prawnych zrodziły w ogólnym kontekście opodatkowania pytania o to, czy krajowe ramy podatkowe są adekwatne do odpowiedniego reagowania na rozwój sytuacji w tych dziedzinach. Ponadto zmiana klimatu i zanieczyszczenie środowiska powodują negatywne efekty zewnętrzne, które wymagają reakcji na szczeblu UE, a nawet na całym świecie.

Poza spełnieniem podstawowego wymogu, jakim jest zapewnienie wystarczających dochodów na pokrycie wydatków, system zasobów własnych powinien zostać zreformowany, by pomóc w sprostaniu tym nowym wyzwaniom, i powinien zostać zaprojektowany w sposób, który przynosi więcej korzyści niż tylko regularne wpływy dochodów podatkowych. W oparciu o istniejący system finansowania Komisja proponuje również zmodernizowanie strony dochodów budżetu UE poprzez uproszczenie obecnych zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej, dywersyfikację źródeł dochodów oraz zwiększenie synergii między budżetem UE a budżetami krajowymi.

Niniejszy wniosek zachowuje ścisłą dyscyplinę budżetową poprzez zasadę zrównoważonego budżetu. Zależności między różnymi kategoriami zasobów własnych stanowią potencjalne źródło synergii, które nie zostało jednak jak dotąd w pełni wykorzystane. Pozwoli to na lepsze wykorzystanie możliwości wynikających z Traktatu w zakresie, w jakim różne rodzaje zasobów własnych – wkłady krajowe, cześć obecnych lub przyszłych podatków i „autentyczne” dochody UE – przynoszą korzyści, które się uzupełniają i wzajemnie potęgują. Dzięki dywersyfikacji źródeł dochodów zwiększy się odporność i elastyczność budżetu UE, na czym ostatecznie skorzystają wszystkie państwa członkowskie.

1.modernizację istniejących zasobów własnych poprzez

·utrzymanie ceł jako tradycyjnych zasobów własnych UE w niezmienionej formie, ale zmniejszenie odsetka zatrzymywanego przez państwa członkowskie na poczet „kosztów poboru” do 10 %;

·utrzymanie zasobów własnych opartych na dochodzie narodowym brutto i traktowanie ich jako zasoby równoważące;

·uproszczenie zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej;

2.wprowadzenie koszyka nowych zasobów własnych składających się z:

·udziału w ponownie zaproponowanej wspólnej skonsolidowanej podstawie opodatkowania osób prawnych, która będzie stopniowo wprowadzana, gdy tylko zostaną przyjęte odpowiednie przepisy. Będzie to stanowiło bezpośrednie powiązanie finansowania budżetu UE z korzyściami, jakie czerpią przedsiębiorstwa działające na jednolitym rynku;

·części dochodów europejskiego systemu handlu uprawnieniami do emisji, pochodzących ze sprzedaży aukcyjnej: europejski system handlu uprawnieniami do emisji jest jednym z kluczowych narzędzi działań UE w celu skutecznego ograniczania kosztów emisji gazów cieplarnianych i ma bezpośredni związek z funkcjonowaniem jednolitego rynku;

·krajowego wkładu obliczonego na podstawie ilości odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddawanych recyklingowi. Będzie to stanowiło zachętę dla państw członkowskich do ograniczania ilości odpadów opakowaniowych i stymulowało przechodzenie Europy na gospodarkę o obiegu zamkniętym poprzez wdrażanie europejskiej strategii w dziedzinie tworzyw sztucznych;

3.ustanowienie zasady, że przyszłe dochody, które będą wynikać bezpośrednio z polityk UE, powinny wpływać do budżetu UE;

4.stopniową likwidację korekt;

5.podwyższenie pułapu zasobów własnych.

2.Modernizacja istniejących zasobów własnych

2.1.Utrzymanie ceł (tradycyjne zasoby własne) przy zmniejszonych kosztach poboru

„Tradycyjne zasoby własne” składające się obecnie głównie z ceł wpływają bezpośrednio do budżetu UE i są ogólnie uznawane za wynikające „w sposób naturalny” z funkcjonowania unii celnej i wspólnej zewnętrznej polityki handlowej. Cła nakłada się na przywóz produktów pochodzących z państw nienależących do UE według stawek określonych we wspólnej taryfie celnej 7 .

Obecny poziom 20 % na poczet kosztów poboru należności celnych można uznać za wyższy od tego, co byłoby rzeczywiście konieczne jako odpowiednia zachęta do starannego poboru ceł przez organy krajowe w imieniu Unii. W związku z tym proponuje się obniżenie udziału kosztów poboru, jaki państwa członkowskie mają prawo zatrzymywać, i sprowadzenie go do tradycyjnego poziomu 10 %, przy jednoczesnym zwiększeniu wsparcia finansowego na wyposażenie służb celnych i technologie informacyjne i ukierunkowaniu go większym stopniu na rzeczywiste potrzeby.

Kwoty pobieranych ceł i intensywność kontroli wykazują odmienne tendencje. Dane zawarte w ostatnim sprawozdaniu dotyczącym skuteczności unii celnej wskazują na tendencję spadkową, jeśli chodzi o liczbę kontroli w ciągu ostatnich kilku lat, podczas gdy odsetek zatrzymania na poczet kosztów poboru wzrósł jednocześnie z 10 do 25 %. W 2016 r. kontrolą podczas odprawy celnej objęto na poziomie UE 2,1 % przywożonych towarów, ale odsetek ten jest bardzo różny w poszczególnych państwach członkowskich. Ponadto stosowanie uproszczonych procedur i automatyzacji przyczynia się do poprawy efektywności kontroli pod względem kosztów.

Kwoty zatrzymane przez państwa członkowskie jako koszty poboru nie zawsze przy tym służą bezpośredniemu wsparciu działań służb celnych. Ostatnie tendencje wskazują na to, że w administracjach krajowych jest coraz mniej zasobów ludzkich do przeprowadzania kontroli 8 , co oznacza, że tylko ograniczona część dostępnych zasobów przeznacza się na operacje celne i inspekcje należności celnych.

2.2.Utrzymanie zasobów własnych opartych na dochodzie narodowym brutto oraz uzupełnienie ich w celu jak najlepszego odzwierciedlenia wymiaru UE

Zasoby własne oparte na dochodzie narodowym brutto stanowią obecnie największą część dochodów budżetu UE. Stabilność, wystarczalność i możliwości dostosowania – zapewniane w szczególności poprzez uzupełniające wkłady oparte na dochodzie narodowym brutto – to bezsporne zalety obecnych zasobów własnych. Ten rodzaj zasobów własnych powinien zatem pozostać podstawą budżetu UE po stronie dochodów.

Najnowsze trendy gospodarcze stwarzają jednak dla organów krajowych wyzwanie, jeśli chodzi o dokładny pomiar dochodu narodowego brutto, co jest pierwszą podstawą do oceny dobrobytu. Globalizacja i postęp techniczny spowodowały głębokie zmiany w strukturze przedsiębiorstw i lokalizacji produkcji. Organy krajowe stoją w obliczu wyzwań spowodowanych dematerializacją wielu usług, szybkim rozpowszechnieniem się handlu elektronicznego, coraz większym znaczeniem wartości niematerialnych i prawnych oraz znacznymi i nagłymi wahaniami inwestycji kapitału zagranicznego. Na rachunki narodowe może mieć przykładowo wpływ szybkie i masowe przenoszenie aktywów niematerialnych i prawnych między krajami, na które decydują się duże przedsiębiorstwa wielonarodowe w odpowiedzi na zachęty podatkowe lub regulacyjne 9 .

Ponieważ zmiany te nie zawsze są odzwierciedlone w krajowych systemach podatku od osób prawnych lub innych źródłach danych, stanowi to w ostatecznym rozrachunku problem zarówno dla krajowych organów podatkowych, jak i krajowych urzędów statystycznych. Jest to jeden z powodów, dla których Komisja przedstawiła inicjatywy dotyczące wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych oraz sprawiedliwego opodatkowania działalności cyfrowej. Wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych poprawi funkcjonowanie jednolitego rynku i ograniczy niedoskonałości i zakłócenia związane z planowaniem podatkowym i wysokimi kosztami przestrzegania przepisów. Podatek od usług cyfrowych stanowi natomiast tymczasowe rozwiązanie problemu polegającego na tym, że obecne przepisy dotyczące podatku od osób prawnych są nieadekwatne do gospodarki cyfrowej.

W związku z powyższym istnieje możliwość uzupełnienia zasobów własnych opartych na dochodzie narodowym brutto i zmniejszenia ich wagi dla budżetu Unii poprzez wprowadzenie koszyka zasobów własnych związanych bezpośrednio z kompetencjami i celami Unii, który będzie zróżnicowany i odporny na zmiany. Te nowe komponenty dochodów wniosą dodatkowe elementy, które lepiej odzwierciedlą wahania w cyklach gospodarczych państw członkowskich, i przyczynią się do zapewnienia proporcjonalności, sprawiedliwości i stabilizującego wpływu budżetu UE.

Aby utrzymać wystarczalność, stabilność i przewidywalność dochodów, przyjęto, że wkład oparty na dochodzie narodowym brutto pozostaje zasobem „równoważącym”, tj. pozycją w dochodach, w przypadku której stawka poboru jest korygowana w zależności od ogólnych potrzeb po stronie dochodów w celu pokrycia wydatków po uwzględnieniu innych dochodów i innych zasobów własnych. Oznacza to, że zasoby własne oparte na dochodzie narodowym brutto zasobów gwarantują, że budżet ogólny Unii jest zawsze zbilansowany ex ante, tj. na etapie jego przyjmowania. Koszyk zasobów własnych pozwoli uwypuklić równoważącą rolę dochodu narodowego brutto i zapewnieni sprawiedliwy podział obciążeń między państwa członkowskie.

2.3.Uproszczenie zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej

Komponent oparty na podatku od wartości dodanej stanowi nieodłączną część decyzji w sprawie zasobów własnych od 1980 r. i sprawia, że budżet UE jest powiązany z jednolitym rynkiem i harmonizacją podatków. Podstawa opodatkowania jest wystarczająco szeroka, by zapewnić stabilne i przewidywalne wpływy dochodów.

W ramach aktualnego systemu podstawy podatku od wartości dodanej wszystkich państw członkowskich są zharmonizowane zgodnie z przepisami UE. Wymaga to licznych korekt i kompensat oraz skomplikowanego obliczania średniej ważonej stawki. Podstawy te są następnie ograniczane do 50 % podstawy dochodu narodowego brutto w celu uniknięcia aspektów regresywnych zasobów opartych na podatku od wartości dodanej. Na koniec pobierana jest jednolita stawka w wysokości 0,3 % od zharmonizowanej podstawy podatku od wartości dodanej każdego państwa członkowskiego z wyjątkiem Niemiec, Niderlandów i Szwecji, które korzystają z obniżonej stawki poboru.

Proponowane uproszczenie opiera się na następujących zasadach: (i) skoncentrowanie się na dostawach objętych stawką podstawową; (ii) usprawnienie procedury obliczania podstawy podatku od towarów i usług; oraz (iii) zastosowanie jednolitej stawki poboru do podstawy objętej stawką podstawową. To nowe podejście stanowi odpowiedź na wezwanie ze strony Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego do zbliżenia zasobów własnych do faktycznej podstawy podatku od wartości dodanej i znaczącego uproszczenia jej obliczania. Doprowadzi to do większej przejrzystości i rozliczalności. Uproszczone zasoby własne oparte na podatku od wartości dodanej będą w pełni zgodne z wnioskiem Komisji dotyczącym planu działania w sprawie podatku od wartości dodanej i jej kolejnymi wnioskami 10 .

Dochody budżetu UE pochodzące z zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej wynoszą obecnie około 15–20 mld EUR rocznie i jest to poziom, który mógłby zostać utrzymany przy uproszczonym obliczaniu poprzez odpowiednie podniesienie stawki poboru.

3.Koszyk nowych zasobów własnych

Komisja proponuje wprowadzenie trzech nowych kategorii zasobów własnych. Każda z nich ma swoje indywidualne zalety i uzasadnienie, ale dopiero wprowadzenie ich w pakiecie przynosi dodatkowe korzyści.

Podejście na zasadzie „koszyka” wprowadza autentyczne zasoby własne, które są powiązane z kluczowymi strategiami politycznymi UE, w szczególności dotyczącymi zmiany klimatu, ochrony środowiska, tworzyw sztucznych, gospodarki o obiegu zamkniętym i jednolitego rynku. Ukazuje ono silny związek z politykami UE i unijną wartością dodaną. Przykładowo, problemu erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków nie można odpowiednio rozwiązać, działając tylko na szczeblu krajowym. W tym kontekście inicjatywy UE dotyczące podatku od wartości dodanej i opodatkowania osób prawnych przyczyniają się do stworzenia równych warunków działania dla przedsiębiorstw i konsumentów. Podobnie, podatki ekologiczne mogą pomóc skorygować negatywne efekty zewnętrzne i wpłynąć na zmianę zachowań. Na przykład zmiana klimatu i zanieczyszczenie mórz odpadami z tworzyw sztucznych stanowią problemy, które mają charakter globalny, i należy się nimi zająć na szczeblu UE, między innymi poprzez zachęty podatkowe. Unia Europejska utworzyła już unijne instrumenty w celu sprostania tym wyzwaniom.

Koszyk nowych zasobów własnych zapewni nowe środki do budżetu UE i może pomóc zaradzić skutkom odejścia jednego ze znaczących płatników netto do budżetu UE. Chociaż większość proponowanych nowych źródeł dochodów nie będzie stanowiła całkowicie nowych dochodów, to źródła te są wyraźnie powiązane ze szczeblem unijnym i odzwierciedlają bezpośrednio lub pośrednio wartość dodaną systemu zasobów własnych. Jeśli chodzi o szacowane dochody, nowe zasoby własne zapewnią znaczny odsetek potrzebnych dochodów, ale zastąpią jedynie część wkładów opartych na dochodzie narodowym brutto. Podstawy opodatkowania i stawki poboru w odniesieniu do zasobów własnych zostały pomyślane w ten sposób, że w latach 2021–2027 średnio około 12 % budżetu będzie finansowana z nowych źródeł dochodów.

Koszyk nowych zasobów własnych wynikających z dywersyfikacji źródeł dochodów sprawi, że system zasobów własnych stanie się bardziej odporny na wahania poszczególnych komponentów. Doprowadzi on również do lepszej „pionowej” spójności z budżetami krajowymi, gdyż będzie zawierał komponenty związane z bardziej bezpośrednio ze środowiskiem, konsumpcją i opodatkowaniem osób prawnych.

I wreszcie, większy i bardziej zróżnicowany koszyk zasobów własnych będzie ściślej powiązany z cyklicznymi wahaniami gospodarek państw członkowskich. Zasoby własne oparte na dochodzie narodowym brutto będą więc jako takie nadal pełnić rolę równoważącą, ale ich funkcja bilansująca, czyli polegająca na łagodzeniu wahań różnych pozycji dochodów, będzie bardziej wyraźna i dzielona między państwa członkowskie. System dochodów zapewni zatem pewien stopień podziału obciążeń w ściśle określonych ramach dyscypliny budżetowej.

3.1.Zasoby własne oparte na wspólnej skonsolidowanej podstawie opodatkowania osób prawnych

Zasoby własne budżetu UE oparte na opodatkowaniu osób prawnych były już od dłuższego czasu przedmiotem dyskusji. Uzasadnienie tkwi w ich nierozerwalnym związku z korzyściami wynikającymi z jednolitego rynku, na którym działają przedsiębiorstwa. Wprawdzie różnice stawek podatkowych między państwami członkowskimi jako takie nie stanowią poważnej przeszkody we wprowadzeniu zasobów własnych opartych na opodatkowaniu osób prawnych, ale brak ujednoliconej podstawy podatku od osób prawnych uniemożliwiał dotychczas Unii Europejskiej podjęcie konkretnych działań w tej dziedzinie. Wnioski ustawodawcze Komisji z 2016 r. dotyczące wspólnej podstawy opodatkowania osób prawnych 11 i wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych 12 , przyczynią się jednak, po ich przyjęciu, do stworzenia zharmonizowanego systemu opodatkowania osób prawnych, który stworzy fundament pod sprawiedliwą i przejrzystą nową kategorię zasobów własnych poprzez konsolidację i podział skonsolidowanej podstawy opodatkowania.

Zasoby własne oparte na podatku od osób prawnych byłyby o tyle uzasadnione, że przedsiębiorstwa wielonarodowe czerpią korzyści ze swobód jednolitego rynku. Wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych pomoże Unii w wysiłkach na rzecz przeciwdziałania unikaniu opodatkowania. Podatek dochodowy od osób prawnych mógłby wnieść znaczący wkład do budżetu UE. Gdy tylko osiągnięta zostanie zgoda co do wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych zgodnie z wnioskami Komisji z 2016 r., nowa kategoria zasobów własnych opartych na tej nowej podstawie będzie łatwa do wprowadzenia.

Na mocy tych nowych przepisów wkład oparty na podstawie opodatkowania osób prawnych, tj. na zyskach przedsiębiorstw przypisanych na szczeblu krajowym, będzie prosty w zastosowaniu. Wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych zapewni stabilne i stosunkowo duże kwoty dochodów do budżetu UE, a jednocześnie nie zakłóci prerogatyw budżetowych państw członkowskich. W proponowanych zasobach własnych opartych na wspólnej skonsolidowanej podstawie opodatkowania osób prawnych stawka poboru miałaby zastosowanie do samej wspólnej skonsolidowanej podstawy. Przy stawce poboru w wysokości 3 % dla UE wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych mogłaby w ciągu całego okresu przynieść rocznie średnio około 12 mld EUR. Zasoby własne będą pobierane dopiero po pełnym wdrożeniu nowych przepisów podatkowych w państwach członkowskich.

3.2.Zasoby własne oparte na unijnym systemie handlu uprawnieniami do emisji

Przy pomocy unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji Unia stworzyła wspólny instrument na rzecz walki ze zmianą klimatu. Unijny system handlu uprawnieniami do emisji wpisuje się we wspólne cele dotyczące klimatu, strategie łagodzenia zmiany klimatu i międzynarodowe zobowiązania oraz wywołuje ten sam sygnał cenowy dla objętych nim sektorów we wszystkich państwach członkowskich. Unijny system handlu uprawnieniami do emisji jest zharmonizowany na poziomie unijnym, a dochody z niego wpływają do budżetów krajowych.

Proponuje się wprowadzenie wkładu z unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji do budżetu Unii jako kategorii zasobów własnych 13 . Oznaczałoby to przydzielenie do budżetu UE 20 % określonych dochodów pochodzących z łącznej liczby uprawnień dostępnych do sprzedaży aukcyjnej.

Znaczna część dochodów z europejskiego systemu handlu uprawnieniami do emisji w państwach członkowskich o niższym poziomie dochodów pochodzi ze sprzedaży aukcyjnej uprawnień rozdzielonych wtórnie w interesie solidarności, wzrostu i zapewnienia połączeń międzysystemowych. Dla zapewnienia sprawiedliwości te wtórnie rozdzielone uprawnienia nie będą uwzględniane przy obliczaniu wkładu do zasobów własnych. Ponadto w zmienionej dyrektywie w sprawie unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji ustanowiono fundusz na rzecz innowacji w celu wspierania rozwoju przełomowych technologii oraz fundusz na rzecz modernizacji w celu modernizowania sektora energetycznego w państwach członkowskich o niższych dochodach. Kwota przeznaczona na finansowanie funduszu na rzecz innowacji i funduszu na rzecz modernizacji 14 również nie będzie uwzględniana przy obliczaniu wkładu do zasobów własnych. Uprawnienia dostępne do sprzedaży aukcyjnej, które państwo członkowskie może przydzielić nieodpłatnie sektorowi energetycznemu, powinny jednak być zaliczane na poczet wkładu do zasobów własnych, tak by zagwarantować, że decyzja o ewentualnym skorzystaniu z tej możliwości będzie oparta na względach ekonomicznych.

Szacunkowe średnie roczne dochody mogłyby wynieść od 1,2 do 3,0 mld EUR w zależności od ceny rynkowej uprawnień w unijnym systemie handlu emisjami. Kwota tych dochodów mogłaby być również różna w zależności od rocznej wielkości sprzedaży aukcyjnej, która zależy między innymi od funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej systemu handlu uprawnieniami do emisji.

3.3.Zasoby własne oparte na odpadach opakowaniowych z tworzyw sztucznych

W dniu 18 stycznia 2018 r. Komisja przyjęła Europejską strategię na rzecz tworzyw sztucznych w gospodarce o obiegu zamkniętym 15 . Strategia ta przyczyni się do rozwiązania problemów związanych z ochroną środowiska, w szczególności poprzez poprawę opłacalności recyklingu i ograniczenie strumienia odpadów z tworzyw sztucznych trafiających do środowiska. Strategia ta ma także zwiększyć zrównoważony charakter tworzyw sztucznych, a jednocześnie stymulować i nagradzać innowację, konkurencyjność i tworzenie miejsc pracy. W komunikacie 16 wskazano, że środki o charakterze fiskalnym mogłyby zachęcać do zachowań przyjaznych dla środowiska. W dniu 22 marca 2018 r. Komisja zorganizowała spotkanie z udziałem zainteresowanych stron, aby przedyskutować kwestię tego, jak budżet UE mógłby przyczynić się do realizacji strategii dotyczącej tworzyw sztucznych. Ogólnie rzecz biorąc, istnieje zgodność co do potrzeby ograniczenia zanieczyszczania mórz odpadami z tworzyw sztucznych przy wykorzystaniu różnych środków. Wprowadzenie specjalnego nowego podatku na szczeblu UE byłoby problematyczne pod kątem konkurencyjności i pomocniczości. Jednocześnie ogólnie przyznano, że budżet UE może potencjalnie odegrać rolę w rozwiązywaniu tego problemu.

Wkład do proponowanych zasobów własnych byłby wprost proporcjonalny do ilości odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddawanych recyklingowi, wytworzonych w każdym państwie członkowskim. Wkład ten będzie zatem stanowił zachętę dla państw członkowskich do zmniejszenia tych strumieni odpadów. W ten sposób budżet UE przyczyniłby się do osiągnięcia celów strategii dotyczących tworzyw sztucznych i gospodarki o obiegu zamkniętym.

Wkład do zasobów własnych byłby wprost proporcjonalny do ilości odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddawanych recyklingowi, zgłaszanej każdego roku Eurostatowi. Wkłady państw członkowskich do zasobów własnych byłyby obliczane przez zastosowanie do tych ilości stawki poboru w wysokości 0,80 EUR/kg, co mogłoby przynieść 7 mld EUR rocznie.

3.4.Szacunkowe zmiany struktury finansowania UE do 2027 r.

Porównanie obecnej struktury dochodów w 2018 r. ze strukturą dochodów na lata 2021–2027 ukazuje zarówno kontynuację, jak i elementy innowacyjne we wniosku Komisji. W obecnym systemie zasoby własne oparte na dochodzie narodowym brutto stanowią – w zależności od danego roku i etapu rocznego cyklu budżetowego – od dwóch trzecich do trzech czwartych dochodów ogółem. Oczekuje się, że po zatwierdzeniu proponowanych zmian zasoby te będą stanowiły od 50 % do 60 % dochodów ogółem.

Szacunkowe zmiany struktury finansowania UE

Kwoty na lata 2021–2027 są oparte na mających zastosowanie stawkach poboru określonych we wniosku Komisji w sprawie rozporządzenia Rady określającego środki wykonawcze dotyczące systemu zasobów własnych Unii Europejskiej (COM(2018) 327, art. 1).

4.Ustanowienie zasady, że przyszłe dochody z polityk UE wpływają do budżetu UE

Istnieją również inne dochody, które – mimo że nie wchodzą w zakres niniejszej decyzji – są jednak potencjalnie interesującym, dodatkowym źródłem dochodów budżetowych, które należy wziąć pod uwagę przy opracowywaniu programów i polityk na kolejny okres wieloletnich ram finansowych.

„Inne dochody” są oceniane raczej wysoko pod kątem większości tradycyjnych kryteriów oceny, z wyjątkiem kryterium „wystarczalność i stabilność”. Są one bezpośrednio związane z politykami UE i jej kompetencjami prawnymi, łatwo nimi zarządzać i – jeżeli zostaną przeznaczone na określony cel – nie będą powodowały wypierania wydatków w ramach pułapów wieloletnich ram finansowych ani zasobów własnych w ramach pułapu zasobów własnych. Ponadto, ponieważ dochody te nie są przekazywane z budżetów krajowych, to nie są one ujęte we wkładach krajowych, które byłyby włączane do operacyjnych sald budżetowych, a zatem stanowią niezależne, „autentyczne” źródło dochodów UE.

Powinno to stać się zasadą, że dochody, które są bezpośrednio generowane przez wdrażanie unijnej polityki i egzekwowanie wspólnych przepisów na szczeblu Unii, powinny domyślnie trafiać do budżetu UE. Jednym z przykładów dochodów, które mogłyby trafiać do budżetu UE na podstawie aktów prawnych innych niż decyzja w sprawie zasobów własnych lub harmonizacja podatkowa, jest europejski system informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS). We wniosku Komisji przewidziano, że opłaty wnoszone przez gości z państw trzecich wjeżdżających do strefy Schengen stanowią dochody przeznaczone na określony cel (w celu zapewnienia dodatkowych środków w odpowiednich liniach budżetowych). Dochody te będą stanowiły uzupełniające finansowanie kosztów operacyjnych europejskiego systemu informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż, a ponadto wsparcie dla budżetu ogólnego. Dochody przeznaczone na określony cel nie będą wliczane do pułapu zasobów własnych, ponieważ nie będą obciążać budżetów krajowych. Inne lub „różne” dochody, które nie są przeznaczone na określony cel, lecz traktowane jako dochody ogólne (takie jak grzywny lub odsetki za zwłokę), przyczynią się do obniżenia krajowych wkładów opartych na dochodzie narodowym brutto.

5.Stopniowa likwidacja korekt

Niektóre państwa członkowskie korzystały – głównie ze względów historycznych – ze złożonego systemu korekt i rabatów. W konkluzjach ze szczytu europejskiego w Fontainebleau w czerwcu 1984 r. stwierdzono, że „każde państwo członkowskie, które ponosi obciążenie budżetowe nadmierne w stosunku do jego względnej zamożności, może w stosownym czasie skorzystać z korekty”. Najważniejszym z tych mechanizmów był rabat brytyjski, który został wprowadzony 34 lata temu ze względów słuszności.

Oprócz rabatu brytyjskiego z czasem powstawało coraz więcej innych mechanizmów korekty. Od 2002 r. Austria, Niderlandy, Niemcy i Szwecja korzystają z „rabatów od rabatu”, tj. stałego obniżenia ich wkładu w finansowanie rabatu brytyjskiego. Dodatkowe obniżenia przyznano również niektórymi państwom członkowskim, których obciążenie budżetowe uznawano nadal za nadmierne. Niderlandy, Niemcy i Szwecja uzyskały czasowe obniżenie stawek poboru podatku od wartości dodanej na lata 2014–2020. Austria, Dania, Niderlandy i Szwecja skorzystały również z ryczałtowego obniżenia wkładów opartych na dochodzie narodowym brutto.

Z biegiem czasu kwoty korekt i rabatów wzrosły na tyle, że nawet jeśli nie uwzględniać samego rabatu brytyjskiego, przekraczają one w aktualnych wieloletnich ramach finansowych kwotę 5 mld EUR rocznie. Sprawiło to, że system finansowania budżetu UE stał się zbyt złożony i coraz mniej przejrzysty.

Nowy wniosek dotyczący wieloletnich ram finansowych stanowi sprawiedliwy i zrównoważony pakiet przepisów. Reforma po stronie dochodów przyczyni się do dywersyfikacji źródeł dochodów i obejmie szereg zasobów, które rozłożą skutki dla państw członkowskich w sposób sprawiedliwy. Po stronie wydatków głównym punktem ciężkości budżetu Unii jest w coraz większym stopniu szeroki zakres wydatków o niepodważalnej unijnej wartości dodanej, takich jak badania naukowe i innowacje, Erasmus, obrona i kontrola granic. Podsumowując, wraz ze wprowadzeniem koszyka zasobów własnych i nowych priorytetów w zakresie wydatków budżet Unii przyniesie korzyści wszystkim państwom członkowskim w bardziej sprawiedliwy sposób, bez utrzymywania przestarzałego i skomplikowanego systemu korekt. Aby jednak zapobiec znacznemu i nagłemu wzrostowi wkładów państw członkowskich, które korzystały z korekt, proponuje się ryczałtowe obniżki ich wkładów opartych na dochodzie narodowym brutto, które będą stopniowo likwidowane do 2025 r. Podstawą do określenia tych ryczałtowych obniżek jest suma korekt przyznanych tym państwom członkowskim w 2020 r.

6.Podwyższenie pułapu zasobów własnych

Decyzja w sprawie zasobów własnych dotyczy również pułapu corocznych wezwań do wpłat na poczet zasobów własnych. Ma to na celu zapewnienie państwom członkowskim pewności i ochrony przed „niespodziankami” dla ich krajowej polityki budżetowej i planowania finansowego. Obecnie pułap ten wynosi „1,20 % sumy dochodu narodowego brutto wszystkich państw członkowskich”. W związku z wyjściem Wielkiej Brytanii z UE wysokość kwoty w ramach tego pułapu zmniejszy się automatycznie o około 16 % (tj. o udział dochodu narodowego brutto Zjednoczonego Królestwa). Ponadto należy zauważyć, że poza potrzebami w zakresie płatności w wieloletnich ramach finansowych poniżej tego pułapu muszą pozostać zasoby budżetowe niezbędne do pokrycia zobowiązania finansowego związanego z pożyczkami lub instrumentami finansowymi objętymi gwarancjami udzielanymi w ramach budżetu UE. Ze względu na coraz szersze wykorzystywanie takich instrumentów, w tym na potrzeby ewentualnego instrumentu na rzecz stabilizacji strefy euro, pułap ten będzie prawdopodobnie musiał zostać zwiększony.

Włączenie Europejskiego Funduszu Rozwoju do budżetu UE będzie wymagało jednoczesnego podwyższenia pułapów ustanowionych w decyzji w sprawie zasobów własnych. Aby Unia była w stanie wypełniać w każdych okolicznościach swoje zobowiązania finansowe, nawet w okresie pogorszenia koniunktury gospodarczej, niezbędne jest zapewnienie wystarczającego marginesu między płatnościami a pułapem zasobów własnych. Komisja proponuje podwyższyć pułapy zasobów własnych na płatności i zobowiązania odpowiednio do 1,29 % i 1,35 % dochodu narodowego brutto EU-27.

Potencjalne dodatkowe wkłady Zjednoczonego Królestwa, uwzględniające jego zobowiązania podjęte jako państwo członkowskie UE, które muszą zostać wpłacone po 2020 r., mogłyby zmniejszyć potrzeby w zakresie finansowania pokrywane z zasobów własnych, w szczególności na początku okresu obowiązywania następnych wieloletnich ram finansowych.

7.Pakiet legislacyjny dotyczący zasobów własnych

7.1.Ramy prawne

W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wprowadzono istotne innowacje umożliwiające znaczne zmiany nie tylko w unijnej procedurze budżetowej, lecz także w sposobie finansowania budżetu UE. Oba postanowienia traktatu mają szczególne znaczenie w odniesieniu do wniosków Komisji.

Art. 311 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że Rada może „ustanawiać nowe lub uchylać istniejące kategorie zasobów własnych” w kontekście decyzji w sprawie zasobów własnych. Postanowienie to wyraźnie przewiduje możliwość tworzenia nowych zasobów własnych.

Art. 311 akapit czwarty Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi z kolei, że „Rada, stanowiąc w drodze rozporządzenia zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, ustanawia środki wykonawcze w odniesieniu do systemu zasobów własnych Unii w zakresie, w jakim zostało to przewidziane w decyzji [w sprawie zasobów własnych]”. Postanowienie to wprowadza możliwość określania w rozporządzeniu wykonawczym szczególnych środków wykonawczych dotyczących systemu zasobów własnych w granicach wyznaczonych decyzją w sprawie zasobów własnych.

W obecnych wnioskach Komisja wykorzystuje w pełni te możliwości, inicjując utworzenie szeregu nowych zasobów własnych i proponując ujęcie różnego rodzaju przepisów w rozporządzeniu wykonawczym na mocy art. 311 akapit czwarty.

Podejście to ma uczynić system wystarczająco elastycznym w zakresie ram i granic ustalonych decyzją w sprawie zasobów własnych poprzez umieszczenie wszystkich praktycznych ustaleń dotyczących zasobów Unii, które powinny zostać uregulowane w ramach usprawnionej procedury, w rozporządzeniu wykonawczym, a nie w samej decyzji. Przedmiotowe wnioski odzwierciedlają intencje ustawodawcy wyrażone w Konwencie w sprawie przyszłości Europy i zatwierdzone na późniejszych konferencjach międzyrządowych 17 .

Jeżeli okaże się to konieczne, niezbędne akty podstawowe i dane dotyczące zasobów własnych opartych na podatkach lub opartych na wkładach i metody ich obliczania, z których wynikają źródła dochodów, już istnieją lub zostały zaproponowane. Wszystkie one są ściśle powiązane z obszarami, które mają wyraźny wymiar polityki unijnej, takimi jak jednolity rynek lub ochrona środowiska.

7.2.Główne elementy decyzji w sprawie zasobów własnych

W decyzji w sprawie zasobów własnych określa się: (i) kategorie zasobów własnych, które mają zostać zapisane w budżecie Unii; (ii) maksymalne stawki poboru, które mają być stosowane; (iii) pułapy zasobów własnych; (iv) mechanizmy korekty (jeżeli zostaną uznane za konieczne) oraz sposób ich finansowania; oraz (v) niektóre zasady budżetowe. W decyzji wymienia się również wykaz przepisów, które mogą zostać objęte środkami wykonawczymi. I wreszcie, decyzja przewiduje środki przejściowe.

7.3.Rozporządzenie wykonawcze

Zaproponowane rozporządzenie wykonawcze zgodnie z art. 311 akapit 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zawiera wszystkie praktyczne ustalenia i szczegóły techniczne dotyczące zasobów Unii, które powinny zostać uregulowane w ramach usprawnionej procedury, tak aby system stał się wystarczająco elastyczny w ramach i granicach określonych decyzją w sprawie zasobów własnych. Nie obejmuje ono aspektów systemu zasobów własnych dotyczących udostępniania zasobów własnych oraz zaspokajania potrzeb gotówkowych (zob. sekcja 6.4 poniżej).

W rozporządzeniu wykonawczym powinny zostać również ujęte przepisy o charakterze ogólnym, które mają zastosowanie do wszystkich rodzajów zasobów własnych i w przypadku których szczególnie ważny jest odpowiedni nadzór parlamentu. Przepisy te obejmują kontrolę dochodów i nadzór nad nimi oraz związane z nimi uprawnienia inspektorów Komisji.

W związku z tym w rozporządzeniu wykonawczym można znaleźć następujące przepisy określone zgodnie z wykazem sporządzonym w decyzji w sprawie zasobów własnych:

1)stawki poboru mające zastosowanie do każdej z kategorii zasobów własnych ustanowionych w decyzji. Pozwala to na ograniczoną elastyczność w granicach wyznaczonych w decyzji w sprawie zasobów własnych. Brak takiej elastyczności utrudniałby dokonywanie koniecznych i terminowych dostosowań zasobów własnych z racji uciążliwej i długiej procedury przyjmowania decyzji w sprawie zasobów własnych;

2)referencyjny dochód narodowy brutto zgodny z europejskim systemem rachunków narodowych i regionalnych (ESA) oraz przepisy na wypadek jego istotnych zmian (udoskonalenie pomiarów dochodu narodowego brutto w kontekście zmian do europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych może mieć wpływ na pułapy zasobów własnych);

3)dostosowanie na potrzeby rocznego salda budżetowego. O ile ogólna zasada przenoszenia nadwyżki jest określona w decyzji, środki wykonawcze określono w rozporządzeniu;

4)przepisy dotyczące kontroli i nadzoru, w tym dodatkowych wymogów sprawozdawczych.

W połączeniu z decyzją w sprawie zasobów własnych rozporządzenie wykonawcze gwarantuje, że wszelkie techniczne dostosowania systemu będą musiały nie tylko być zatwierdzone przez państwa członkowskie, lecz także uzyskać zgodę Parlamentu Europejskiego.

7.4.Rozporządzenie w sprawie udostępniania zasobów własnych

Oprócz środków wykonawczych, o których mowa powyżej, wymogi operacyjne dotyczące udostępniania zasobów własnych do budżetu UE i rachunków Komisji zostały określone w rozporządzeniu Rady zgodnie z art. 322 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Pakiet wniosków ustawodawczych obejmuje zatem również dodatkowe rozporządzenie w sprawie udostępniania zasobów własnych z nowymi przepisami dotyczącymi metod obliczania i udostępniania zasobów własnych opartych na wspólnej skonsolidowanej podstawie opodatkowania osób prawnych, unijnym systemie handlu uprawnieniami do emisji i odpadach opakowaniowych z tworzyw sztucznych, które nie są poddawane recyklingowi.

2018/0135 (CNS)

Wniosek

DECYZJA RADY

w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 311 akapit trzeci,

uwzględniając Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, w szczególności jego art. 106a,

uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,

po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym,

uwzględniając opinię Parlamentu Europejskiego,

stanowiąc zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1)System zasobów własnych Unii musi zapewniać odpowiednie zasoby na kształtowanie poszczególnych polityk Unii w sposób uporządkowany, przy uwzględnieniu potrzeby ścisłej dyscypliny budżetowej. Rozwój systemu zasobów własnych może i powinien mieć – w najszerszym możliwym zakresie – swój udział w kształtowaniu polityk Unii.

(2)W dniach 7 i 8 lutego 2013 r. Rada Europejska zaapelowała do Rady o kontynuowanie prac nad wnioskiem Komisji w sprawie nowego rodzaju zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej, aby uczynić go jak najprostszym i jak najbardziej przejrzystym, aby wzmocnić związek z unijną polityką dotyczącą podatku od wartości dodanej i faktycznymi wpływami z podatku od wartości dodanej oraz aby zapewnić równe traktowanie podatników we wszystkich państwach członkowskich.

(3)W czerwcu 2017 r. Komisja przyjęła dokument otwierający debatę na temat przyszłości finansów UE 18 . Komisja proponuje szereg możliwości bardziej widocznego powiązania zasobów własnych z politykami Unii, w szczególności dotyczącymi jednolitego rynku i zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Zgodnie ze wspomnianym dokumentem przy wprowadzaniu nowych zasobów własnych należy zwrócić uwagę na przejrzystość, prostotę i stabilność tych zasobów, ich spójność z celami polityki Unii, ich wpływ na konkurencyjność i zrównoważony rozwój, a także ich sprawiedliwy podział między państwa członkowskie.

(4)Traktat lizboński wprowadził zmiany w przepisach odnoszących się do systemu zasobów własnych, które umożliwiają zmniejszenie liczby kategorii istniejących zasobów własnych i tworzenie ich nowych kategorii.

(5)Obecny system określania zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej był wielokrotnie krytykowany przez Trybunał Obrachunkowy, Parlament Europejski i państwa członkowskie jako zbyt skomplikowany. W związku z tym należy uprościć obliczanie tych zasobów własnych.

(6)W celu lepszego dostosowania instrumentów finansowych Unii do priorytetów politycznych, lepszego odzwierciedlenia znaczenia budżetu Unii dla funkcjonowania jednolitego rynku, lepszego wsparcia celów polityk Unii i zmniejszenia wkładów państw członkowskich do rocznego budżetu Unii opartych na dochodzie narodowym brutto konieczne jest wprowadzenie nowych kategorii zasobów własnych opartych na wspólnej skonsolidowanej podstawie opodatkowania osób prawnych, dochodach krajowych pochodzących z unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji i krajowym wkładzie obliczonym na podstawie odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddawanych recyklingowi.

(7)Jednolity rynek europejski przynosi wielkie korzyści przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w więcej niż jednym państwie członkowskim. Różnorodność systemów podatkowych w całej Unii daje jednak nieuczciwą przewagę przedsiębiorstwom, które mogą uniknąć płacenia podatku od osób prawnych tam, gdzie tworzą wartość dodaną. Wnioski ustawodawcze Komisji z 2016 r. 19 w sprawie wspólnej podstawy opodatkowania osób prawnych i wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych mają na celu zlikwidowanie tej nieuczciwości poprzez przywrócenie równych warunków działania. Zasoby własne powinny polegać na zastosowaniu jednolitej stawki poboru do udziału dochodów podlegających opodatkowaniu przypisanego do każdego państwa członkowskiego na podstawie unijnych przepisów dotyczących wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych. Zasoby własne powinny mieć zastosowanie wyłącznie do podmiotów, dla których unijne przepisy dotyczące wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych są obowiązkowe.

(8)Za jeden ze swoich priorytetów Unia uznaje osiągnięcie docelowej redukcji emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 40 % w latach 1990–2030, jak zobowiązano się do tego w ramach porozumienia klimatycznego z Paryża. System handlu uprawnieniami do emisji Unii Europejskiej jest jednym z głównych instrumentów wprowadzonych, aby osiągnąć ten cel, i generuje dochody ze sprzedaży aukcyjnej uprawnień do emisji. Biorąc pod uwagę zharmonizowany charakter systemu handlu uprawnieniami do emisji Unii Europejskiej, a także finansowanie zapewniane przez Unię na rzecz łagodzenia zmiany klimatu i działań dostosowawczych w państwach członkowskich, należy w tym kontekście wprowadzić nową kategorię zasobów własnych dla budżetu UE. Ta kategoria powinna opierać się na sprzedaży aukcyjnej uprawnień przez państwa członkowskie, uwzględniając w tym przejściowy przydział bezpłatnych uprawnień dla sektora energetycznego. W celu uwzględnienia szczególnych przepisów w odniesieniu do niektórych państw członkowskich przewidzianych w dyrektywie 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 20 na potrzeby określania wkładu do zasobów własnych nie powinno się uwzględniać uprawnień rozdzielonych wtórnie w interesie solidarności, wzrostu i zapewnienia połączeń międzysystemowych ani uprawnień przeznaczanych na fundusz na rzecz innowacji i fundusz na rzecz modernizacji.

(9)Zgodnie z unijną strategią dotyczącą tworzyw sztucznych budżet Unii może przyczynić się do zmniejszenia zanieczyszczenia pochodzącego z odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych. Zasoby własne oparte na krajowym wkładzie proporcjonalnym do ilości odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych, które nie są poddawane recyklingowi w poszczególnych państwach członkowskich, będą stanowiły zachętę do zmniejszenia zużycia jednorazowych produktów z tworzyw sztucznych oraz promowania recyklingu i gospodarki o obiegu zamkniętym. Jednocześnie, zgodnie z zasadą pomocniczości, państwa członkowskie będą mogły podjąć kroki, jakie uznają za najbardziej odpowiednie do realizacji tych celów.

(10)Należy zadbać o to, by państwa członkowskie, które korzystają z korekt, nie zostały skonfrontowane ze znacznym i nagłym wzrostem ich wkładów krajowych. Należy zatem uwzględnić tymczasowe korekty na rzecz Austrii, Danii, Niemiec, Niderlandów i Szwecji w formie ryczałtowych obniżek ich wkładów opartych na dochodzie narodowym brutto na okres przejściowy. Korekty te powinny być stopniowo wycofywane do końca 2025 r.

(11)Zatrzymanie, na poczet kosztów poboru, 20 % kwot zebranych przez państwa z tytułu tradycyjnych zasobów własnych stanowi duży odsetek zasobów własnych, które nie trafiają do budżetu Unii. Kwoty zatrzymywane przez państwa członkowskie z tradycyjnych zasobów własnych na poczet kosztów poboru powinny zostać zmniejszone z 20 % do ich pierwotnego poziomu w wysokości 10 %, by lepiej dostosować wsparcie finansowe na wyposażenie służb celnych, personel i informacje do faktycznych kosztów i potrzeb.

(12)Zgodnie z art. 311 akapit czwarty Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Rada ustanawia środki wykonawcze w odniesieniu do systemu zasobów własnych Unii. Środki takie powinny obejmować przepisy o charakterze ogólnym i technicznym, które mają zastosowanie do wszystkich rodzajów zasobów własnych i w odniesieniu do których szczególnie ważny jest odpowiedni nadzór parlamentu. Środki te powinny obejmować szczegółowe zasady ustalania kwot zasobów własnych, o których mowa w art. 2 ust. 1, które mają być udostępniane, w tym mających zastosowanie stawek poboru w odniesieniu do zasobów własnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b)–e), kwestie techniczne związane z dochodem narodowym brutto, przepisy i ustalenia niezbędne do kontrolowania i nadzorowania poboru zasobów własnych, w tym przepisy dotyczące inspekcji i uprawnień urzędników i innych pracowników upoważnionych przez Komisję do przeprowadzania kontroli oraz wszelkie odpowiednie wymogi sprawozdawcze.

(13)Włączenie Europejskiego Funduszu Rozwoju do budżetu UE będzie wymagało jednoczesnego podwyższenia pułapów ustanowionych w decyzji w sprawie zasobów własnych. Aby Unia była w stanie wypełniać w każdych okolicznościach swoje zobowiązania finansowe, nawet w okresie pogorszenia koniunktury gospodarczej, niezbędne jest zapewnienie wystarczającego marginesu między płatnościami a pułapem zasobów własnych. Pułap zasobów własnych należy zatem podwyższyć do poziomu 1,29 % sumy dochodu narodowego brutto państw członkowskich według cen rynkowych w przypadku środków na płatności i do poziomu 1,35 % w przypadku środków na zobowiązania.

(14)Dla zachowania spójności, ciągłości i pewności prawa należy ustanowić przepisy zapewniające płynne przejście z systemu wprowadzonego decyzją 2014/335/WE, Euratom na system przewidziany niniejszą decyzją.

(15)Do celów niniejszej decyzji wszystkie kwoty pieniężne należy wyrazić w euro.

(16)Aby zapewnić przejście na zmieniony system zasobów własnych i zbieżność w czasie z rokiem budżetowym, niniejsza decyzja powinna mieć zastosowanie od dnia 1 stycznia 2021 r. Przepisy dotyczące wkładów opartych na wspólnej skonsolidowanej podstawie opodatkowania osób prawnych nie powinny jednak podlegać stosowaniu z mocą wsteczną i powinny zostać odroczone z uwagi na fakt, że unijne przepisy dotyczące wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych nie zostały jeszcze przyjęte,

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:

Artykuł 1
Przedmiot

W niniejszej decyzji ustanawia się zasady przydziału zasobów własnych Unii w celu zagwarantowania finansowania rocznego budżetu Unii.

Artykuł 2
Kategorie zasobów własnych

1.Na zasoby własne zapisane w budżecie Unii składają się dochody pochodzące z następujących źródeł:

a)tradycyjne zasoby własne składające się z opłat, składek, kwot dodatkowych lub wyrównawczych, kwot lub czynników dodatkowych, ceł pobieranych na podstawie wspólnej taryfy celnej i innych ceł, które zostały lub zostaną ustanowione przez instytucje Unii w odniesieniu do handlu z państwami trzecimi, ceł na produkty objęte nieobowiązującym już Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, a także wkładów i innych opłat przewidzianych w ramach wspólnej organizacji rynków cukru;

b)zastosowanie jednolitej stawki poboru do części wpływów z podatku od wartości dodanej pobranych z tytułu dostaw podlegających opodatkowaniu stawką podstawową, podzielonych przez krajową podstawową stawkę podatku od wartości dodanej; rzeczywista stawka poboru nie może przekraczać 2 %;

c)zastosowanie jednolitej stawki poboru do części dochodów podlegających opodatkowaniu przypisanej do każdego państwa członkowskiego na podstawie unijnych przepisów dotyczących wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych; rzeczywista stawka poboru nie może przekraczać 6 %;

d)zastosowanie jednolitej stawki poboru do kwoty stanowiącej dochody osiągane z tytułu uprawnień, które mają być sprzedane na aukcji i o których mowa w art. 10 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2003/87/WE, i wartości rynkowej przejściowych bezpłatnych uprawnień z przeznaczeniem na modernizację sektora energetycznego, jak określono w art. 10c ust. 3 wspomnianej dyrektywy; rzeczywista stawka poboru nie może przekraczać 30 %;

e)zastosowanie jednolitej stawki poboru do masy odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddanych recyklingowi; rzeczywista stawka poboru nie może przekraczać 1,00 EUR za kilogram;

f)zastosowanie jednolitej stawki poboru, którą należy określić zgodnie z procedurą budżetową z uwzględnieniem łącznej kwoty wszystkich innych dochodów, do sumy dochodu narodowego brutto wszystkich państw członkowskich.

Do celów akapitu pierwszego lit. c) jednolita stawka poboru ma zastosowanie wyłącznie do zysków podatników, dla których unijne przepisy dotyczące wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych są obowiązkowe.

Do celów akapitu pierwszego lit. f) jednolita stawka poboru ma zastosowanie do dochodu narodowego brutto każdego państwa członkowskiego.

Austria korzysta z obniżki brutto swojego rocznego wkładu opartego na dochodzie narodowym brutto w wysokości 110 mln EUR w 2021 r., 88 mln EUR w 2022 r., 66 mln EUR w 2023 r., 44 mln EUR w 2024 r. i 22 mln EUR w 2025 r. Dania korzysta z obniżki brutto swojego rocznego wkładu opartego na dochodzie narodowym brutto w wysokości 118 mln EUR w 2021 r., 94 mln EUR w 2022 r., 71 mln EUR w 2023 r., 47 mln EUR w 2024 r. i 24 mln EUR w 2025 r. Niemcy korzystają z obniżki brutto swojego rocznego wkładu opartego na dochodzie narodowym brutto w wysokości 2 799 mln EUR w 2021 r., 2 239 mln EUR w 2022 r., 1 679 mln EUR w 2023 r., 1 119 mln EUR w 2024 r. i 560 mln EUR w 2025 r. Niderlandy korzystają z obniżki brutto swojego rocznego wkładu opartego na dochodzie narodowym brutto w wysokości 1 259 mln EUR w 2021 r., 1 007 mln EUR w 2022 r., 755 mln EUR w 2023 r., 503 mln EUR w 2024 r. i 252 mln EUR w 2025 r. Szwecja korzysta z obniżki brutto swojego rocznego wkładu opartego na dochodzie narodowym brutto w wysokości 578 mln EUR w 2021 r., 462 mln EUR w 2022 r., 347 mln EUR w 2023 r., 231 mln EUR w 2024 r. i 116 mln EUR w 2025 r. Powyższe kwoty są mierzone w cenach z 2018 r. i dostosowywane do cen bieżących przez zastosowanie najbardziej aktualnego deflatora produktu krajowego brutto dla Unii wyrażonego w euro, podanego przez Komisję, który jest dostępny w chwili opracowywania projektu budżetu. Te obniżki brutto są finansowane przez wszystkie państwa członkowskie.

2.Dochody pochodzące z wszelkich nowych opłat wprowadzonych w ramach wspólnej polityki – zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – pod warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 311 tego traktatu, także stanowią zasoby własne zapisane w budżecie Unii.

3.Jeżeli na początku roku budżetowego budżet nie został jeszcze przyjęty, do czasu wejścia w życie nowych stawek nadal stosuje się poprzednie stawki poboru zasobów opartych na dochodzie narodowym brutto.

Artykuł 3
Pułap zasobów własnych

1.Łączna kwota zasobów własnych przydzielonych Unii na pokrycie rocznych środków na płatności nie może przekraczać 1,29 % sumy dochodu narodowego brutto wszystkich państw członkowskich.

2.Łączna kwota rocznych środków na zobowiązania zapisana w budżecie Unii nie może przekraczać 1,35 % sumy dochodu narodowego brutto wszystkich państw członkowskich.

3.Zachowuje się odpowiedni stosunek środków na zobowiązania do środków na płatności dla zagwarantowania ich kompatybilności i umożliwienia przestrzegania w kolejnych latach pułapu określonego w ust. 1.

Artykuł 4
Zasada uniwersalności

Dochody, o których mowa w art. 2, wykorzystywane są, bez rozróżniania, na finansowanie wszystkich wydatków zapisanych w rocznym budżecie Unii.

Artykuł 5
Przenoszenie nadwyżek

Wszelkie nadwyżki dochodów Unii w stosunku do całkowitych rzeczywistych wydatków podczas roku budżetowego przenosi się na następny rok budżetowy.

Artykuł 6
Pobór zasobów własnych i udostępnianie ich Komisji

1.Zasoby własne Unii, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. a), pobierane są przez państwa członkowskie zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi. Państwa członkowskie dostosowują te przepisy w razie potrzeby tak, by spełniały one wymagania określone w przepisach unijnych.

Komisja analizuje odpowiednie przepisy krajowe przekazywane jej przez państwa członkowskie, przekazuje państwom członkowskim dostosowania, które uważa za niezbędne w celu zapewnienia zgodności tych przepisów z przepisami unijnymi, oraz – w razie potrzeby – składa sprawozdania władzy budżetowej.

2.Państwa członkowskie zatrzymują – na poczet kosztów poboru – 10 % kwot, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. a).

3.Państwa członkowskie udostępniają Komisji zasoby przewidziane w art. 2 ust. 1 niniejszej decyzji zgodnie z rozporządzeniami przyjętymi na mocy art. 322 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Artykuł 7
Środki wykonawcze

Rada, zgodnie z art. 311 akapit czwarty Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ustanawia środki wykonawcze w odniesieniu do następujących elementów systemu zasobów własnych:

a)zasad ustalania kwot zasobów własnych, o których mowa w art. 2 ust. 1, które mają być udostępniane, w tym mających zastosowanie stawek poboru w odniesieniu do zasobów własnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b)–e), w granicach określonych w tych punktach, jak również obliczania mającej zastosowanie stawki poboru zasobów własnych opartych na dochodzie narodowym brutto, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. f);

b)przepisów i ustaleń niezbędnych do kontrolowania i nadzorowania poboru dochodów, o których mowa w art. 2 ust. 1, w tym przepisów dotyczących inspekcji oraz uprawnień urzędników i innych pracowników upoważnionych przez Komisję do przeprowadzania kontroli oraz wszelkich odpowiednich wymogów sprawozdawczych;

c)referencyjnego dochodu narodowego brutto, przepisów dostosowujących dochód narodowy brutto oraz przepisów określających sposób przeliczania pułapów płatności i zobowiązań w przypadku istotnych zmian w dochodzie narodowym brutto na potrzeby stosowania art. 2 ust. 1 lit. f) i art. 3;

d)procedury obliczania i zapisywania w budżecie rocznego salda budżetowego zgodnie z art. 5.

Artykuł 8
Przepisy końcowe i przejściowe

1.Z zastrzeżeniem ust. 2 traci moc decyzja 2014/335/UE, Euratom. Wszelkie odniesienia do decyzji Rady 70/243/EWWiS, EWG, Euratom 21 , decyzji Rady 85/257/EWG, Euratom 22 , decyzji Rady 88/376/EWG, Euratom 23 , decyzji Rady 94/728/WE, Euratom 24 , decyzji Rady 2000/597/WE, Euratom 25 , decyzji Rady 2007/436/WE, Euratom 26 lub decyzji 2014/335/UE, Euratom 27 uznaje się za odniesienia do niniejszej decyzji i odczytuje zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku do niniejszej decyzji.

2.Art. 2, 4 i 5 decyzji 94/728/WE, Euratom, art. 2, 4 i 5 decyzji 2000/597/WE, Euratom, art. 2, 4 i 5 decyzji 2007/436/WE, Euratom i art. 2, 4 i 5 decyzji 2014/335/UE, Euratom stosuje się nadal do obliczania i dostosowywania dochodów pochodzących ze stosowania stawki poboru do podstawy podatku od wartości dodanej określanej w sposób jednolity i mieszczącej się w przedziale od 50 % do 55 % PNB lub DNB każdego państwa członkowskiego, zależnie od danego roku, do obliczania rabatu przyznanego Zjednoczonemu Królestwu z tytułu zakłóceń równowagi budżetowej w latach 1995–2020 i do obliczania finansowania przez inne państwa członkowskie korekt przyznanych Zjednoczonemu Królestwu.

3.Państwa członkowskie zatrzymują nadal na poczet kosztów poboru 10 % kwot, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. a) i które powinny były zostać udostępnione przez państwa członkowskie przed dniem 28 lutego 2001 r., zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami unijnymi.

4.Państwa członkowskie zatrzymują nadal na poczet kosztów poboru 25 % kwot, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. a) i które powinny były zostać udostępnione przez państwa członkowskie między dniem 1 marca 2001 r. a dniem 28 lutego 2014 r., zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami unijnymi.

5.Państwa członkowskie zatrzymują nadal na poczet kosztów poboru 20 % kwot, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. a) i które powinny były zostać udostępnione przez państwa członkowskie między dniem 1 marca 2014 r. a dniem 28 lutego 2021 r., zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami unijnymi.

6.Na potrzeby niniejszej decyzji wszystkie kwoty pieniężne muszą być wyrażone w euro.

Artykuł 9
Wejście w życie

Sekretarz Generalny Rady powiadamia o niniejszej decyzji państwa członkowskie.

Państwa członkowskie bezzwłocznie powiadamiają Sekretarza Generalnego Rady o zakończeniu procedur związanych z przyjęciem niniejszej decyzji zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.

Niniejsza decyzja wchodzi w życie pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po otrzymaniu ostatniego z powiadomień, o których mowa w akapicie drugim.

Niniejszą decyzję stosuje się od dnia 1 stycznia 2021 r.

Przepisy art. 2 ust. 1 lit. c) oraz art. 2 ust. 1 akapit drugi niniejszej decyzji stosuje się jednak od dnia 1 stycznia drugiego roku następującego po dacie rozpoczęcia stosowania przepisów krajowych stanowiących transpozycję dyrektywy Rady w sprawie wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych.

Artykuł 10
Publikacja

Niniejsza decyzja jest publikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Sporządzono w Brukseli dnia […] r.

(1)    COM(2018) 321.

(2)    COM(2011) 510 final.

(3)    Przyszłe finansowanie UE. Sprawozdanie końcowe i zalecenia Grupy Wysokiego Szczebla ds. Zasobów Własnych. Grudzień 2016 r.

(4)    COM(2017) 358 final.

(5)    COM(2018) 98 final.

(6)    P8_TA-PROV(2018)0076, Reforma systemu zasobów własnych Unii Europejskiej – G. Deprez i J. Lewandowski.

(7)    Państwa członkowskie pobierają cła w imieniu UE i udostępniają je Komisji po odjęciu 20 %, które mogą zatrzymać na poczet „kosztów poboru”. Odsetek ten, który w latach 1970–2000 wynosił 10 %, został w 2001 r. podniesiony na kolejne lata do 25 %. Na mocy decyzji w sprawie zasobów własnych z 2014 r. odsetek ten został obniżony do 20 % w wyniku kompromisu politycznego w następstwie propozycji Komisji, by zmniejszyć ten odsetek z powrotem do 10 %.

(8)    Skuteczność unii celnej, 2016.

(9)    W kontekście globalizacji krajowe urzędy statystyczne pracują obecnie nad spójnością, wiarygodnością i porównywalnością danych we wszystkich państwach członkowskich.

(10)    COM(2016)148 final i późniejsze wnioski .

(11)    COM(2016) 685 final.

(12)    COM(2016) 683 final.

(13)    Uprawnienia do emisji w lotnictwie w ramach systemu handlu emisjami nie są uwzględniane przy obliczaniu wkładu do zasobów własnych.

(14)    2 % całkowitego pułapu unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji.

(15)    COM(2018)28 final.

(16)    COM(2018)28 final.

(17)    Zob. zwłaszcza „Final report of the discussion circle on own resources” [Ostateczne sprawozdanie kręgu dyskusyjnego na temat zasobów własnych] Konwentu Europejskiego”,CONV 730/03, 08/05/2003.

(18)    COM(2017)358 final z 28 czerwca 2017 r.

(19)    COM(2016) 683 z 25.10.2016 r.

(20)    Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275 z 25.10.2003, s. 32).

(21)    70/243/EWWiS, EWG, Euratom: decyzja Rady z dnia 21 kwietnia 1970 r. w sprawie zastąpienia wkładów finansowych państw członkowskich środkami własnymi Wspólnot (Dz.U. L 094 z 28.4.1970, s. 19).

(22)    85/257/EWG, Euratom: decyzja Rady z dnia 7 maja 1985 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot (Dz.U. L 128 z 14.5.1985, s. 15).

(23)    Rozporządzenie Rady (EWG, Euratom) nr 1552/89 z dnia 29 maja 1989 r. wykonujące decyzję 88/376/EWG, Euratom w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot (Dz.U. L 155 z 7.6.1989, s. 1).

(24)    94/728/WE, Euratom: decyzja Rady z dnia 31 października 1994 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot (Dz.U. L 293 z 12.11.1994, s. 9).

(25)    2000/597/WE, Euratom: decyzja Rady z dnia 29 września 2000 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 253 z 7.10.2000, s. 42).

(26)    2007/436/WE, Euratom: decyzja Rady z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 163 z 23.6.2007, s. 17).

(27)    Decyzja Rady z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej (2014/335/UE, Euratom) (Dz.U. L 168 z 7.6.2014, s. 105).

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia2.5.2018

COM(2018) 325 final

ZAŁĄCZNIK

do

wniosku dotyczącego decyzji Rady

w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej

{SWD(2018) 172 final}

ZAŁĄCZNIK

TABELA KORELACJI