EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52018DC0785

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Sprawozdanie z oceny Unijnych ram dotyczących krajowych strategii integracji Romów do 2020 r.

COM/2018/785 final

Bruksela, dnia 4.12.2018

COM(2018) 785 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY EMPTY

Sprawozdanie z oceny Unijnych ram dotyczących krajowych strategii integracji Romów do 2020 r.

{SWD(2018) 480 final}


1. Wprowadzenie

Unijne ramy dotyczące krajowych strategii integracji Romów do 2020 r. 1 są pierwszą inicjatywą unijną dotyczącą Romów, która obejmuje mechanizm działań następczych. Do jej głównych celów należy przeciwdziałanie wyłączeniu społeczno-gospodarczemu Romów oraz dyskryminacji Romów przez propagowanie równego dostępu do edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i zakwaterowania. Zachęca się w niej państwa członkowskie do opracowywania krajowych strategii integracji Romów 2 oraz wyznaczania krajowych punktów kontaktowych ds. integracji Romów w celu koordynowania planowania, wdrażania i monitorowania tych strategii, aby osiągnąć cele UE w zakresie integracji Romów. W odniesieniu do każdego celu w zakresie integracji Romów w unijnych ramach wymieniono szereg środków, jakie mogą podjąć państwa członkowskie. W krajach objętych procesem rozszerzenia 3 dodano piąty cel: dostęp do aktów stanu cywilnego, a UE chce poprawić udzielanie pomocy przedakcesyjnej, zwiększyć zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego i usprawnić monitorowanie.

Ramka 1: Cele UE w zakresie integracji Romów

1. Zapewnienie, aby wszystkie romskie dzieci ukończyły co najmniej szkołę podstawową

2. Ograniczenie nierówności w dziedzinie zatrudnienia między Romami a resztą społeczeństwa

3. Zmniejszenie różnic w zakresie stanu zdrowia

4. Zmniejszenie różnic w zakresie dostępu do zakwaterowania i mediów komunalnych

W odpowiedzi na konkluzje Rady w sprawie przyspieszenia procesu integracji Romów 4 przeprowadzono ocenę obejmującą lata 2011–2017. Niniejsze sprawozdanie zawiera podsumowanie ustaleń wynikających z otwartych konsultacji publicznych, wyników oceny oraz głównych wyciągniętych z niej wniosków. Dokument roboczy służb Komisji dołączony do niniejszego sprawozdania zawiera pełną ocenę.

2. Konsultacje publiczne

W ramach konsultacji publicznych zapytano o przyczyny wyłączenia, sposoby radzenia sobie z nimi i podmioty, które mają się zająć tą kwestią, a także o działania priorytetowe. Zebrano opinie na temat osiągnięć, wyzwań i postępów zarówno w zakresie opracowywania polityki, jak i sytuacji Romów w dziedzinie edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej, zakwaterowania oraz dyskryminacji/antycyganizmu 5 . Ustalenia obejmują opinie zainteresowanych stron, takich jak krajowe punkty kontaktowe ds. Romów, organizacje społeczeństwa obywatelskiego i osoby prywatne z państw członkowskich i krajów objętych procesem rozszerzenia.

Zdecydowana większość spośród 240 respondentów uważa, że sytuacja Romów w pięciu obszarach, zwłaszcza w zakresie dyskryminacji, zatrudnienia i zakwaterowania, jest gorsza niż sytuacja ludności nieromskiej. Większość z nich uważa również, że konieczne jest przeprowadzenie przez instytucje Unii i organy krajowe interwencji publicznych we wszystkich tych obszarach w celu poprawy sytuacji.

Jeżeli chodzi o zmiany, jakie nastąpiły od 2011 r., większość osób dostrzega poprawę w dziedzinie edukacji. Chociaż wielu respondentów dostrzega poprawę w dziedzinie opieki zdrowotnej, opinie na temat zatrudnienia są podzielone. Jeżeli chodzi o zakwaterowanie i dyskryminację, liczba osób uważających, że sytuacja się pogarsza, przewyższa liczbę osób, które zauważają poprawę.

Wykres 1: Zmiany dostrzeżone w sytuacji Romów od 2011 r.

Otwarte konsultacje publiczne

Jeżeli chodzi o rozwój polityki na szczeblu unijnym, największe postępy widoczne są w zakresie edukacji i zwalczaniu dyskryminacji. Także w dziedzinach opieki zdrowotnej i zatrudnienia więcej respondentów dostrzega poprawę niż pogorszenie. Jeżeli chodzi o zakwaterowanie, negatywne opinie przeważają nad pozytywnymi. W odniesieniu do rozwoju polityki na szczeblu krajowym opinie są pozytywne w przypadku edukacji i opieki zdrowotnej oraz negatywne w przypadku zatrudnienia, dyskryminacji, a zwłaszcza zakwaterowania.

Odpowiedzi sugerują, że skuteczne strategie integracji Romów zarówno na szczeblu europejskim, jak i krajowym muszą być kompleksowe i muszą obejmować co najmniej najważniejsze obszary unijnych ram oraz walkę z antycyganizmem. Spośród 20 możliwych obszarów priorytetowych 6 zdecydowanie wskazano edukację (67 % na szczeblu europejskim i 76 % na szczeblu krajowym) i zatrudnienie (49 % na szczeblu europejskim i 57 % na szczeblu krajowym) jako kwestie priorytetowe, zaś ponad jedna trzecia respondentów zarówno na szczeblu europejskim, jak i krajowym za priorytet uznała walkę z dyskryminacją i antycyganizmem oraz dostęp do zakwaterowania i opieki zdrowotnej.

Ustalenie, że istnieje wiele przyczyn wykluczenia, które strategie integracji muszą jednocześnie uwzględniać, również wskazuje na potrzebę opracowania kompleksowego podejścia. Dotyczy to przede wszystkim dyskryminacji i antycyganizmu, ograniczonego zaangażowania politycznego, braku uczestnictwa ze strony Romów, ograniczonych możliwości instytucji oraz niewystarczających środków finansowych.

Zdaniem 60 % respondentów władze krajowe, regionalne i lokalne potrzebują wsparcia ze strony UE, aby poprawić sytuację Romów. Zainteresowane strony uważają, że UE powinna odgrywać większą rolę niż organy krajowe, jeżeli chodzi o monitorowanie i egzekwowanie europejskiego prawodawstwa w zakresie niedyskryminacji i walki z rasizmem oraz sprawienie, aby opracowanie i wdrożenie ambitnej polityki integracji Romów stało się warunkiem uzyskania dostępu do finansowania. Oczekuje się, że organy krajowe odegrają natomiast większą rolę w działaniach na rzecz zwalczania antycyganizmu (takich jak budowanie społeczności z udziałem ludności romskiej i nieromskiej, szkolenia w zakresie niedyskryminacji i integracji Romów dla urzędników publicznych czy włączenie historii i kultury romskiej do szkolnych programów nauczania) oraz w zwiększaniu uczestnictwa Romów (udział w życiu politycznym, krajowe fora współpracy, budowanie zdolności, udział w opracowywaniu i monitorowaniu polityki).

Osiągnięcia (uznanie integracji Romów za istotny punkt programu politycznego, finansowanie unijne, uznanie antycyganizmu za szczególną formę nietolerancji) dotyczą raczej szczebla unijnego niż krajowego. Jeżeli chodzi o wyzwania związane z ramami i krajowymi strategiami integracji Romów, nadrzędnym wyzwaniem podkreślanym przez większość zainteresowanych stron, które wzięły udział w konsultacjach publicznych, jest brak skutecznego włączania kwestii Romów do głównego nurtu polityki (np. wrażliwość tej polityki na potrzeby Romów).

3. Wyniki w podziale na kryteria oceny

Ocena obejmowała pięć podstawowych kryteriów (adekwatność, spójność, skuteczność, efektywność i unijną wartość dodaną) oraz trzy dodatkowe kryteria (równość, koordynację, trwałość). Dodatkowe kryteria poddano przeglądowi poniżej w odniesieniu do podstawowych kryteriów oceny, z którymi są one najbardziej powiązane (równość w kontekście adekwatności, koordynacja w kontekście skuteczności oraz trwałość w kontekście unijnej wartości dodanej).

3.1. Adekwatność

W ramach analizy adekwatności sprawdzono, czy wyznaczone cele odpowiadały potrzebom w danym czasie i czy nadal są one aktualne. Adekwatność ocenia się ogólnie jako pozytywną z pewnymi ograniczeniami. Ocena pozwala potwierdzić, że obszary priorytetowe mają kluczowe znaczenie dla integracji Romów i są nadal aktualne.

W ocenie wskazano również niedociągnięcia we wstępnym projekcie ram:

·cel w dziedzinie edukacji (zgodnie z którym wszystkie romskie dzieci powinny ukończyć co najmniej szkołę podstawową), mimo że adekwatny, nie był ambitny;

·walka z dyskryminacją była celem ogólnym, zagadnieniem przekrojowym, bez konkretnego celu, jakim jest niedyskryminacja. Działania na rzecz zwalczania antycyganizmu uznano za niewystarczające, chociaż ramy obejmowały środki zwalczania dyskryminacji w każdym obszarze polityki, a w późniejszych dokumentach programowych UE uznano antycyganizm za szczególną formę nietolerancji 7 oraz uznano działania na rzecz zwalczania dyskryminacji, rasizmu i ksenofobii prowadzone na szczeblu unijnym i krajowym za zgodne z przepisami UE 8 ;

·mimo że w ramach podkreślono różnorodność grup społeczności objętych szeroko rozumianym terminem „Romowie” 9 , okazało się, że zapewniają one ograniczone możliwości radzenia sobie z tą różnorodnością. Nie zwrócono w nich wystarczającej uwagi na ukierunkowanie na konkretne grupy Romów, uwzględnienie wymiaru płci czy zwalczanie dyskryminacji z wielu przyczyn jednocześnie (równość).

Aby respektować kompetencje państw członkowskich, w unijnych ramach zapewniono elastyczność w zakresie dostosowywania celów i w wyboru grup docelowych w zależności od konkretnych kontekstów krajowych. Elastyczność ta oznacza, że adekwatność ram zależy ściśle od stosowności i poziomu ambicji celów i działań określonych w krajowych strategiach integracji Romów. Chociaż takie podejście może zwiększyć adekwatność działań, w ramach oceny stwierdzono, że ogólnie przyczyniło się ono do fragmentarycznego wdrażania obniżającego skuteczność.

3.2. Skuteczność

Analiza skuteczności uwzględnia dotychczasowe postępy, jakie poczyniono w kierunku osiągnięcia celów określonych w ramach, zarówno pod względem celów w zakresie integracji Romów, jak i ustanowienia instrumentów i struktur na rzecz integracji Romów na szczeblu unijnym i krajowym (koordynacja).

Skuteczność postępów w osiągnięciu celów w zakresie integracji Romów ocenia się ogólnie jako ograniczoną, przy czym istnieją znaczne różnice między poszczególnymi obszarami i państwami 10 . Ocenia się, że edukacja jest obszarem, w którym poczyniono największe postępy (poprawa w zakresie wczesnego kończenia nauki, wczesnej edukacji i obowiązku szkolnego, ale pogorszenie pod względem segregacji). Stan zdrowia Romów postrzegany przez nich samych uległ poprawie, opieka zdrowotna jest jednak nadal ograniczona. Nie zaobserwowano żadnych postępów w zakresie dostępu do zatrudnienia, a odsetek młodych Romów, którzy nie pracują, nie kształcą się ani nie szkolą (młodzież NEET), nawet wzrósł. Sytuacja mieszkaniowa wciąż jest trudna. Pewne postępy odnotowano w odniesieniu do celu ogólnego, jakim jest walka z ubóstwem. Antycyganizm i przestępstwa z nienawiści wciąż budzą poważne obawy pomimo dowodów na to, że Romowie nieco rzadziej doświadczają dyskryminacji w dostępie do usług w niektórych obszarach.

Wykres 2: Zmiany w sytuacji Romów w latach 2011–2016 w obszarach polityki, ubóstwo; dyskryminacja w podziale na obszary i antycyganizm

   FRA 2011 r., 2016 r., 2017 r.

Skuteczność pod względem koordynacji oceniono jako pozytywną na szczeblu unijnym i ograniczoną na szczeblu krajowym. Zgodnie z ustaleniami oceny, dzięki ramom ustanowiono lub wzmocniono instrumenty i struktury zarządzania, ustanowiono współpracę między podmiotami zajmującymi się integracją Romów oraz zbudowano zdolności tych podmiotów. Ramy usprawniły w dalszym stopniu współpracę między zainteresowanymi stronami na szczeblu unijnym i krajowym, uczestnictwo nie wpływa jeszcze jednak w wystarczającym stopniu na kształtowanie polityki i tworzenie usług. Na szczeblu krajowym ramy doprowadziły do opracowania instrumentów – krajowych strategii dotyczących Romów, punktów kontaktowych ds. integracji Romów oraz platform – lecz dostosowanie krajowych strategii do celów w zakresie integracji Romów nie jest pełne. Ustalenia oceny wskazują, że ustanowienie krajowych punktów kontaktowych ds. integracji Romów poprawiło wprawdzie współpracę pomiędzy jednostkami administracji publicznej oraz między administracją publiczną a innymi zainteresowanymi stronami, niektórym z punktów kontaktowych nadal brakuje jednak powagi instytucjonalnej, zasobów i zdolności.

3.3. Spójność

W ramach analizy spójności zbadano, jak dobrze unijne ramy współdziałają z innymi instrumentami unijnymi i krajowymi. Spójność oceniono jako pozytywną na szczeblu unijnym i ograniczoną na szczeblu krajowym.

Ocena pokazuje, że na szczeblu unijnym poczyniono postępy w uruchamianiu instrumentów politycznych, finansowych i prawnych na rzecz integracji Romów. Dotyczy to w szczególności strategii „Europa 2020” (za pośrednictwem synergii między celami strategii „Europa 2020” a celami w zakresie integracji Romów i zaleceniami dla poszczególnych krajów dotyczącymi Romów) oraz europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (fundusze ESI 2014–2020: priorytet inwestycyjny dotyczący Romów 11 oraz warunki wstępne). Ponadto stworzono powiązanie między strategią „Europa 2020” a funduszami ESI: państwa członkowskie, które otrzymały indywidualne zalecenia dotyczące Romów, miały włączyć do swojej polityki priorytet inwestycyjny dotyczący Romów oraz wykorzystać fundusze ESI do reformy politycznej sprzyjającej integracji. To z kolei wywołało zastosowanie tematycznych warunków wstępnych dotyczących Romów i kryteriów ich spełnienia, ściśle powiązanych z celami określonymi w ramach.

Ocena wskazuje, że ramy te pozwoliły również na włączenie celów dotyczących integracji Romów do głównego nurtu polityki w takich obszarach, jak rozszerzenie 12 , agenda miejska 13 , unijne polityki w zakresie zwalczania handlu ludźmi 14 lub niedawne wnioski, np. dotyczące przekształconej dyrektywy w sprawie wody pitnej 15 . W ocenie odnotowuje się, że Romowie nie zostali jednak wyraźnie wymienieni w gwarancji dla młodzieży ani w Europejskim filarze praw socjalnych. Unijne ramy i instrumenty prawne w dużym stopniu uzupełniają się pod względem celów i zakresu stosowania. Egzekwowanie przepisów unijnych przez Komisję wzmacnia cele polityki określone w ramach, zaś monitorowanie procesu wdrażania krajowych strategii integracji Romów dostarcza Komisji informacji na temat aktualnego stanu przestrzegania przepisów unijnych.

W ocenie stwierdzono, że na szczeblu krajowym ramy przyczyniły się do włączenia kwestii integracji Romów do instrumentów prawnych, politycznych i finansowych w bardziej ograniczonym zakresie. Większość krajowych strategii integracji Romów nie jest dobrze powiązana z polityką publiczną. Główną przeszkodą jest ograniczony wpływ krajowych punktów kontaktowych ds. integracji Romów na proces opracowywania, wdrażania i podejmowania decyzji w ramach głównych strategii politycznych.

3.4. Efektywność

W ramach analizy efektywności oceniono zależność między zasobami wykorzystanymi podczas interwencji a wywołanymi zmianami. W ocenie skoncentrowano się na efektywności monitorowania i sprawozdawczości oraz podjęto próbę oceny kosztów i korzyści w kontekście ram UE oraz krajowych strategii integracji Romów.

W odniesieniu do systemów monitorowania i sprawozdawczości efektywność oceniono jako ograniczoną. Instrumenty monitorowania rozwijały się stopniowo. W zaleceniu Rady z 2013 r. wprowadzono obowiązek przedstawiania kompleksowych sprawozdań przez państwa członkowskie, chociaż dopiero od 2016 r. 16 . Sprawozdawczość ta, zgodnie z zobowiązaniami państw członkowskich, skupia się przede wszystkim na środkach integracji, a nie na wskaźnikach wyników i rezultatów, które pozwoliłyby na zmierzenie ogólnej efektywności interwencji. Z oceny wynika, że zapewnione przez Komisję internetowe narzędzie do prowadzenia sprawozdawczości na szczeblu krajowym i europejskim jest pozytywnym krokiem w kierunku doskonalenia polityki i przejrzystości, ale wciąż wykazuje pewne braki, które należy uzupełnić (zob. sekcja 4.5). Niezależne monitorowanie zapewniono dzięki badaniom finansowanym przez Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) i Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA), co umożliwiło monitorowanie postępów w miarę upływu czasu. Od 2017 r. Komisja prowadzi pilotażowy projekt monitorowania procesu wdrażania krajowych strategii integracji Romów przez skoordynowane koalicje społeczeństwa obywatelskiego 17 .

W ocenie stwierdzono, że nie udało się ostatecznie określić ilościowo i ocenić kosztów i korzyści ani przypisać ich do ram. Chociaż koszty są krótkoterminowe większość potencjalnych korzyści ma charakter długoterminowy i nie może zostać zrealizowana do 2020 r. W perspektywie długoterminowej postępy poczynione w dziedzinie edukacji, zatrudnienia, zakwaterowania i opieki zdrowotnej nie tylko zmniejszyłyby ubóstwo wśród Romów, ale także przyniosłyby korzyści finansowe, takie jak wkład do budżetu państwa lub wpływ na korzystanie z dóbr i usług publicznych (zmniejszenie wykorzystania świadczeń społecznych). Integracja Romów mogłaby mieć pozytywny wpływ na rynek pracy (zwiększona skuteczność dzięki zmniejszeniu niedoborów siły roboczej i umiejętności) i gospodarkę, w tym PKB.

3.5. Unijna wartość dodana

W analizie unijnej wartości dodanej poszukuje się zmian wywołanych przez ramy, wychodzących ponad to, czego można było racjonalnie oczekiwać w przypadku zainteresowanych stron działających samodzielnie lub w przypadku braku jakichkolwiek działań. Unijną wartość dodaną oceniono pozytywnie. W ocenie zauważa się, że działania na szczeblu unijnym zapewniły wartość dodaną w stosunku do krajowych strategii politycznych dotyczących Romów i ich wdrażania w wymiarze politycznym, regulacyjnym i finansowym.

Ramka 2: Unijna wartość dodana

Polityczna

·Integracja Romów zajmuje ważne miejsce w unijnych i krajowych programach prac

·Zwrócenie uwagi na problem Romów również w państwach o mniejszej populacji Romów

W zakresie zarządzania

·Rozwój struktur na rzecz integracji Romów

·Stabilność dzięki wieloletniemu charakterowi działań na szczeblu unijnym

·Wytyczne polityczne, ramy monitorowania i sprawozdawczości wspierające odpowiedzialność i przejrzystość

·Możliwości wymiany i współpracy

·Kompleksowe podejście

Finansowa

·Wsparcie w ramach funduszy ESI oraz IPA na rzecz wdrażania krajowych strategii integracji Romów

Z oceny wynika, że w przypadku braku unijnych ram kwestiom dotyczącym Romów poświęcono by mniej uwagi w programie politycznym UE. W niektórych państwach krajowe strategie integracji Romów przestałyby istnieć; w innych zostałyby osłabione, co jeszcze bardziej zmniejszyłoby zaangażowanie polityczne na rzecz integracji Romów. Zakończenie obowiązywania ram skutkowałoby zmniejszeniem zakresu i szczegółowości monitorowania i sprawozdawczości. Niektóre bieżące polityki krajowe i ukierunkowane struktury zostałyby zakończone lub straciłyby na znaczeniu i stały się bardziej symboliczne. Zgodnie z oceną, potrzeba więcej czasu, aby skonsolidować struktury robocze, zapewnić trwałość i długoterminowy wpływ polityki. Istotne jest, aby krajowe strategie integracji Romów realizowane w oparciu o wspólne ramy nadal były kontynuowane i ulepszane. Z oceny wynika, że chociaż w początkowej fazie osiągnięto pewne wymierne, aczkolwiek niewystarczające rezultaty, cały proces musi teraz zostać wzmocniony i lepiej ukierunkowany, z naciskiem na zwiększenie zaangażowania politycznego, wprowadzenie konkretnych wymiernych celów i rygorystycznego monitorowania, a także skuteczniejsze wdrażanie wspierane przez wystarczające finansowanie i systemy partycypacyjnego sprawowania rządów.

4. Ocena: ustalenia i wyciągnięte wnioski

Ocena wykazała, że ramy miały zasadnicze znaczenie dla rozwoju unijnych i krajowych instrumentów i struktur mających na celu promowanie integracji Romów, lecz ambitne założenie „położenia kresu wykluczeniu Romów” nie zostało zrealizowane. Zarówno wnioski z najnowszej oceny krajowych strategii integracji Romów, jak i wcześniejsze roczne oceny I przeprowadzone przez Komisję wskazują, którymi kwestiami należy zająć się w pierwszej kolejności. Do priorytetów należą m.in.: konieczność lepszego uwzględnienia kwestii Romów w głównym nurcie polityki, wyraźne skupienie się na zwalczaniu antycyganizmu, zacieśnienie partnerstwa i zwiększenie uczestnictwa Romów, zajęcie się kwestią różnorodności wśród Romów (ze szczególnym uwzględnieniem kobiet, młodzieży i dzieci romskich) oraz lepsze wyznaczanie celów, gromadzenie danych i sprawozdawczość na rzecz promowania doskonalenia polityki 18 .

4. 1. Połączenie skutecznego włączania kwestii integracji Romów do głównego nurtu polityki oraz ukierunkowanie działań na Romów w celu zapewnienia trwałości

Zgodnie z ustaleniami oceny należy skuteczniej aktywizować unijne ramy i krajowe strategie integracji Romów, aby zapewnić odzwierciedlenie potrzeb Romów w głównych strategiach politycznych. Integracja Romów ma miejsce, gdy główne strategie polityczne odpowiadają na ich szczególne potrzeby. Większości obecnych strategii politycznych ukierunkowanych na integrację Romów brakuje perspektywy systemowej. W ocenie stwierdza się, że organy krajowe powinny realizować podwójną strategię: z jednej strony sprawić, by podstawowe usługi były dostępne dla wszystkich, a z drugiej strony zapewnić programy ukierunkowane na grupy znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji. Krajowe strategie integracji Romów powinny szczegółowo określać, w jaki sposób zwiększyć uwzględnienie Romów w strategiach politycznych dotyczących edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i zakwaterowania oraz jakie konkretne środki zostaną opracowane, aby przezwyciężyć określone niedogodności i zapewnić skuteczny, jednakowy dostęp w poszczególnych obszarach. W tym celu państwa członkowskie powinny w pełni wykorzystać priorytet inwestycyjny dotyczący integrowania społeczności marginalizowanych, takich jak Romowie, jak również inne istotne priorytety inwestycyjne. 

W związku z tym w odniesieniu do rozporządzeń dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych po 2020 r. Komisja zaproponowała wzmocnienie powiązania między krajowymi strategiami integracji Romów a finansowaniem UE, utrzymując cel szczegółowy w zakresie integracji społeczno-gospodarczej społeczności marginalizowanych, takich jak Romowie, i zezwalając na wykorzystanie funduszy tylko wtedy, gdy są one powiązane ze wzmocnionymi tematycznymi warunkami podstawowymi, które obejmują wymogi dotyczące krajowych strategii integracji Romów 19 , takimi jak:

·środki mające na celu przyspieszenie integracji Romów oraz zapobieganie segregacji i jej wyeliminowanie;

·uwzględnienie wymiaru płci i sytuacji młodych Romów;

·ustanowienie scenariuszy odniesienia, wymiernych celów pośrednich i końcowych;

·ustalenia dotyczące monitorowania, oceny i przeglądu;

·ustalenia dotyczące uwzględniania problematyki integracji Romów na szczeblu regionalnym i lokalnym;

·ustalenia dotyczące zapewnienia, aby jej projekt, wdrożenie, monitorowanie i przegląd krajowych strategii integracji Romów prowadzono w ścisłej współpracy z romskim społeczeństwem obywatelskim i wszystkimi innymi odpowiednimi zainteresowanymi stronami, w tym na szczeblu regionalnym i lokalnym.

Włączenie Romów jest również jednym z priorytetów tematycznych przyszłej pomocy dla regionu objętego procesem rozszerzenia w ramach IPA III.

Z oceny również wynika, że należy wzmocnić spójność między ramami a innymi strategiami politycznymi na szczeblu unijnym. Należy wzmocnić powiązanie między priorytetami polityki (zarówno promującymi reformę strukturalną sprzyjającą włączeniu społecznemu w ramach semestru i polityki rozszerzenia, jak i ukierunkowanymi strategiami politycznymi w ramach krajowych strategii integracji Romów) a finansowaniem UE. Komisja mogłaby np. zbadać dalsze możliwości uzależnienia finansowania od walki z dyskryminacją i antycyganizmem oraz w pełni wykorzystać synergie między celami w zakresie integracji Romów a podstawowymi działaniami politycznymi prowadzonymi na szczeblu unijnym i międzynarodowym, takimi jak Europejski filar praw socjalnych czy Agenda ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030, która jest kolejnym mechanizmem, jaki można by w pełni wykorzystać.

4.2. Większy nacisk na walkę z dyskryminacją i antycyganizmem

Ocena wykazała, że jednym z głównych niedociągnięć był brak konkretnego celu dotyczącego niedyskryminacji oraz ukierunkowanych strategii i działań na rzecz walki z antycyganizmem. Podczas gdy dyskryminacja i wykluczenie społeczne wzajemnie się wzmacniają, każdy Rom może być narażony na dyskryminację, ale nie wszyscy są wykluczeni społecznie.

Podjęto już pewne wysiłki w celu naprawienia tego niedociągnięcia: antycyganizm jest monitorowany na mocy dyrektywy w sprawie równości rasowej 20 decyzji ramowej Rady w sprawie zwalczania rasizmu i ksenofobii 21 ; monitorowanie nawoływania do nienawiści w internecie obejmuje przejawy antycyganizmu a w związane z tym działania zaangażowano organizacje pozarządowe działające na rzecz Romów 22 ; walka z dyskryminacją i antycyganizmem była priorytetowo traktowana w zaproszeniach do składania wniosków w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo”, projektu monitorowania przez społeczeństwo obywatelskie wdrażania strategii integracji Romów „Roma Civil Monitor”, w dyskusjach z udziałem zainteresowanych stron takich jak platforma europejska na rzecz integracji Romów lub grupa wysokiego szczebla ds. walki z rasizmem i ksenofobią 23 oraz w ramach prac badawczych Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej 24 .

Z oceny wynika również, że należy zachęcać państwa członkowskie do wdrażania większej liczby środków służących walce z dyskryminacją i antycyganizmem, np. zgodnie z oceną krajowe strategie integracji Romów powinny obejmować ukierunkowane środki mające na celu zapobieganie i przeciwdziałanie przestępstwom motywowanym nienawiścią, nawoływaniu do nienawiści i stygmatyzacji spowodowanej antycyganizmem (takie jak uaktualnianie programów nauczania, budowanie społeczności międzyetnicznych, szkolenia uwrażliwiające pracodawców, władze oświatowe, służbę zdrowia i organy ds. zakwaterowania, a także policję, prokuratorów i sędziów). Konieczne jest podejmowanie systematycznych wysiłków uniemożliwiających wspieranie praktyk dyskryminacyjnych ze środków UE. Wzajemne uczenie się i współpraca między organami publicznymi, społeczeństwem obywatelskim, mediami i organami ds. równości powinny obejmować monitorowanie antycyganizmu i walkę z nim. Krajowe punkty kontaktowe ds. integracji Romów powinny angażować organy ds. równości przy opracowywaniu planów działania w zakresie zwalczania antycyganizmu, rasizmu i dyskryminacji w ramach krajowych strategii integracji Romów.

W ocenie wskazano, że walka z dyskryminacją i antycyganizmem powinna stanowić oddzielny obszar priorytetowy ram, w którym obok czterech celów w zakresie integracji Romów należy wyznaczyć jeden konkretny cel w zakresie niedyskryminacji. Jednocześnie powinien on również pozostać przekrojowym priorytetem z celami szczegółowymi w każdym z wspomnianych czterech obszarów polityki. Wyraźniejszy nacisk na walkę z antycyganizmem i dyskryminacją powinien uzupełniać, a nie zastępować podejście integracyjne. Mogłoby to zarówno wzmocnić egzekwowanie przepisów antydyskryminacyjnych i przepisów dotyczących przestępstw z nienawiści, jak i zwiększyć skuteczność polityki w zakresie włączenia społecznego.

4.3. Partnerstwo

Ocena wykazała, że mechanizmy zarządzania działają na szczeblu unijnym i krajowym, ale ich funkcja jest nadal ograniczona. Ogólnie rzecz biorąc, krajowe strategie integracji Romów nie są skutecznie powiązane z głównymi strategiami politycznymi, ponieważ nie angażują one w spójny sposób najważniejszych sektorów i zainteresowanych stron. Zwiększono udział społeczeństwa obywatelskiego na wszystkich etapach europejskiego wielopoziomowego systemu rządzenia. Romowie wciąż jednak dysponują ograniczonymi możliwościami, jeżeli chodzi o skuteczne uczestnictwo w życiu politycznym i na wszystkich etapach procesu politycznego. Wzmocnienie ram i krajowych strategii integracji Romów wymaga wzmocnienia pozycji i budowania zdolności Romów, społeczeństwa obywatelskiego, organów krajowych, w szczególności krajowych punktów kontaktowych ds. integracji Romów i samorządów terytorialnych.

Aby zapewnić wzmocnienie pozycji Romów i ich uczestnictwo, należy zachęcać do wprowadzania specjalnych środków mających na celu zwiększenie widoczności Romów w procesie politycznym. Obejmują one:

·udział w życiu politycznym przez działania wspólnotowe;

·propagowanie zatrudniania Romów w zawodach, w których są oni niedostatecznie reprezentowani;

·propagowanie dobrych praktyk w zakresie współpracy między ludnością romską i nieromską;

·wspieranie zaangażowania Romów we współpracę z władzami lokalnymi i społeczeństwem obywatelskim.

Przy propagowaniu skuteczniejszego angażowania Romów na wszystkich etapach należy uwzględnić równouprawnienie płci.

Ocena pokazuje, że wzmocnienie pozycji i budowanie zdolności Romów i społeczeństwa obywatelskiego wspierającego Romów ma zasadnicze znaczenie nie tylko dla świadczenia usług społecznych na rzecz Romów, ale także określania strategii politycznej i niezależnego społecznego nadzoru. Należy zapewnić stałe i skoordynowane zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego w monitorowanie procesu wdrażania. Ich zaangażowanie w opracowywanie, wdrażanie i monitorowanie głównych strategii politycznych powinno być również wspierane na szczeblu krajowym w celu zapewnienia, aby strategie polityczne docierały do Romów. W tym celu należy wspierać synergie i współpracę między organizacjami działającymi na rzecz Romów a głównymi organizacjami pozarządowymi.

Należy wzmocnić krajowe punkty kontaktowe ds. integracji Romów pod względem ich mandatu, zdolności instytucjonalnej, zasobów ludzkich i budżetu. Muszą one stać się skutecznymi rzecznikami włączenia problematyki integracji Romów do głównego nurtu polityki we wszystkich istotnych obszarach polityki oraz muszą angażować kluczowe podmioty na szczeblu krajowym. W tym celu należy w ich ramach:

·zapewnić stały dialog ze wszystkimi departamentami odgrywającymi istotną rolę w integracji Romów;

·działać w ścisłym porozumieniu z instytucjami zarządzającymi;

·współpracować z podmiotami regionalnymi i lokalnymi;

·angażować wszystkie właściwe podmioty w nadzorowanie krajowych strategii integracji Romów i odpowiednich strategii politycznych na rzecz integracji Romów i przeciwdziałania dyskryminacji;

·wzmocnić system konsultacji i dialogu z romskim społeczeństwem obywatelskim oraz zwiększyć jego zaangażowanie w monitorowanie i ocenę wdrażania, a także w sprawozdawczość w tym zakresie.

Samorządy terytorialne często nie dysponują wystarczającymi zasobami i wiedzą fachową, jeśli chodzi o zwalczanie dyskryminacji i propagowanie włączenia społecznego. Środki unijne powinny być w większym stopniu wykorzystywane do budowania zdolności lokalnych oraz promowania rozwoju, wdrażania i monitorowania strategii lokalnych. Angażowanie społeczności romskich w skierowane do nich inicjatywy i budowanie ich zdolności do objęcia przywództwa w takich projektach zwiększa skuteczność i efektywność środków unijnych na rzecz integracji Romów oraz przyczynia się do wzmocnienia pozycji osób określanych zwykle mianem „grupy docelowej” 25 .

4.4. Rozwiązanie problemu różnorodności wśród Romów

Ocena wykazała, że unijne ramy zapewniały ograniczone możliwości radzenia sobie z różnorodnością wśród Romów. Stwierdzono, że aspekt płci brany jest pod uwagę w niewielkim stopniu i tylko niektóre krajowe strategie integracji Romów uwzględniają szczególne trudną sytuację kobiet. Podejście dostosowane do potrzeb dzieci wymagałoby bardziej kompleksowych strategii uwzględniających te potrzeby jednocześnie w polityce edukacyjnej, zdrowotnej i mieszkaniowej oraz w ramach ochrony dziecka i zwalczania handlu ludźmi. Metody walki z handlem ludźmi nadal nie uwzględniają szczególnych potrzeb dzieci ani aspektu płci. Problem dyskryminacji z wielu przyczyn jednocześnie i dyskryminacji krzyżowej jest rzadko podejmowany.

Chociaż kluczowym czynnikiem decydującym o uruchomieniu unijnych ram była mobilność wewnątrzunijna po rozszerzeniu, ramy i większość krajowych strategii integracji Romów nie uwzględniają potrzeb Romów przemieszczających się w UE, Romów będących obywatelami państw trzecich lub bezpaństwowej populacji pochodzenia romskiego. Zaspokojenie tych potrzeb wymagałoby zastosowania wyraźnych środków i praktyk opartych na prawach człowieka.

Ocena wskazuje, że krajowe strategie integracji Romów powinny lepiej odzwierciedlać potrzeby określonych grup i różnorodność warunków w populacji Romów. Krajowe strategie integracji Romów powinny obejmować wyraźne cele szczegółowe i wskaźniki służące zaspokojeniu szczególnych potrzeb najsłabszych grup z każdego z najważniejszych obszarów. W strategiach tych należy określić grupę docelową wśród społeczności romskiej, do której skierowane są środki integracji, z uwzględnieniem dyrektywy o prawach obywateli 26 .

4.5. Ustanawianie celów, gromadzenie danych, monitorowanie i sprawozdawczość, aby umożliwić doskonalenie polityki

Z oceny wynika, że uzupełnienie omówionych czterech obszarów priorytetowych położeniem nacisku na walkę z dyskryminacją i antycyganizmem jako zarówno przekrojowym wymogiem, jak i oddzielnym obszarem, oraz na określenie zestawu indywidualnie dostosowywanych celów ogólnych w zakresie integracji Romów wraz z towarzyszącymi im celami szczegółowymi i wskaźnikami poprawiłoby skuteczność i adekwatność ram. Cele dla poszczególnych państw można by wybrać ze szczegółowego wykazu opcjonalnych celów szczegółowych i wskaźników dla każdego obszaru (zróżnicowane cele szczegółowe we wspólnych ramach). Rządy powinny aktualizować swoje cele ogólne i priorytety na podstawie danych zgodnie z sytuacją krajową. Posiadanie elastycznego, a mimo to znormalizowanego, zestawu celów ogólnych i szczegółowych może pomóc w lepszym uwzględnianiu różnorodności populacji romskiej. Elastyczne ramy wskaźników umożliwiłyby krajowym strategiom integracji Romów dostosowanie wspólnego zestawu celów szczegółowych do priorytetów krajowych oraz poprawę jakości tych strategii na kilka sposobów:

·należy sprecyzować i zdezagregować cele ogólne krajowych strategii integracji Romów, w tym dostosowane na szczeblu krajowym cele szczegółowe dla podsektorów;

·cele ogólne powinny określać konkretne, określone ilościowo i określone w czasie cele szczegółowe w każdym obszarze, wyszczególnione zgodnie z sytuacją w danym państwie;

·cele szczegółowe należy ustalać w ujęciu bezwzględnym, aby odzwierciedlić poprawę sytuacji Romów, oraz w ujęciu względnym w stosunku do ogółu ludności w celu zmniejszenia różnic;

·cele szczegółowe powinny uwzględniać różnice w traktowaniu kobiet i mężczyzn oraz potrzeby konkretnych grup;

·w krajowych strategiach integracji Romów należy określić sprawozdawczość w zakresie odpowiednich celów szczegółowych oraz zwrócić uwagę na wzajemne powiązania między celami szczegółowymi w najważniejszych obszarach.

Z oceny wynika, że należy wzmocnić systemy gromadzenia danych, monitorowania i sprawozdawczości. Brak wiarygodnych danych zdezagregowanych ze względu na pochodzenie etniczne oraz brak mechanizmów przejrzystości i rozliczalności to najważniejsze wyzwania, które sprawiają, że proces monitorowania jest trudny i niewiarygodny. Dodatkowo utrudnia to zmierzenie postępów. System monitorowania i sprawozdawczości w odniesieniu do krajowych strategii integracji Romów powinien dostarczać informacji na szczeblu politycznym i programowym, informacji na temat wyraźnie ukierunkowanych działań i działań na rzecz propagowania bardziej integracyjnych strategii głównego nurtu polityki. Należy poprawić dostępność i dezagregację danych, aby zapewnić odpowiednie dane do celów monitorowania wdrażania, osiągnięć i efektywności. Należy rozwijać gromadzenie i analizę danych oraz sprawozdawczość w tym zakresie do celów śledzenia postępów przy wsparciu ze strony FRA oraz z wykorzystaniem pomocy technicznej dla organów krajowych 27 , aby ułatwić doskonalenie polityki w oparciu o dowody. Dane jakościowe powinny być wykorzystywane do umieszczania wskaźników ilościowych w szerszym kontekście i lepszego zrozumienia określonych czynników przyczyniających się do sukcesu lub niepowodzenia poszczególnych interwencji.

Lepsza sprawozdawczość krajowa koordynowana przez krajowe punkty kontaktowe ds. integracji Romów oraz zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego w monitorowanie mogą przyczynić się do usystematyzowania wiedzy i udokumentowania zebranych doświadczeń, co może wzmocnić wzajemne uczenie się i transfer polityki.

4.6. Zwiększenie ambicji w zakresie postępów na etapie przedakcesyjnym

W ocenie uwzględniono również kraje ubiegające się o członkostwo, a wyniki oceny wskazują na znaczenie ambitnych celów w zakresie integracji Romów na etapie przedakcesyjnym. W związku z tym w procesie rozszerzenia uwzględniono działania wspierające równy dostęp do edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i mieszkalnictwa. Wszystkie państwa objęte procesem rozszerzenia przyjęły krajowe strategie integracji Romów, wyznaczyły krajowe punkty kontaktowe ds. Romów i wdrożyły system rocznych sprawozdań podobny do systemu istniejącego w państwach członkowskich. Osiągnięto wprawdzie postępy, wiele pozostaje jeszcze jednak do zrobienia w zakresie opisanych powyżej wyzwań.

5. Podsumowanie

Romowie są od wieków wykluczeni i dyskryminowani. Rozwiązanie tego problemu wymaga długoterminowych zobowiązań i kompleksowego podejścia. Zmiany strukturalne wymagają czasu, a ich faktyczny wpływ może być widoczny dopiero w kolejnym pokoleniu.

Ocena unijnych ram dotyczących krajowych strategii integracji Romów do roku 2020 pokazuje, że ramy te zapoczątkowały proces, który – mimo wielu ograniczeń i ogromnej skali tego zadania – przyniósł pozytywne rezultaty oraz pierwsze zmiany tendencji. Ocena ta wskazuje jednak również, że można podjąć dalsze działania, aby zbliżyć się do osiągnięcia celów.



Załącznik 1

Tabela 1. Podsumowanie oceny w podziale na kryteria oceny

(1)

COM(2011) 173 final.

(2)

Krajowe strategie integracji Romów oznaczają również zintegrowane zestawy środków z zakresu polityki.

(3)

Do krajów objętych procesem rozszerzenia należą: Albania, Bośnia i Hercegowina, była jugosłowiańska republika Macedonii, Kosowo*, Czarnogóra, Serbia i Turcja.

* Użycie tej nazwy nie wpływa na stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244(1999) oraz z opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Deklaracji niepodległości Kosowa

(4)

Rada EPSCO, 8.12.2016.

(5)

  https://ec.europa.eu/info/consultations/public-consultation-evaluation-eu-framework-national-roma-integration-strategies-2020_en .

(6)

Dostęp do edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej, mieszkań i podstawowych usług, dokumentacji; promowanie kultury i sztuki romskiej, nauczania języka romskiego, nauczania historii Romów; zwalczanie dyskryminacji, zwalczanie antycyganizmu, upodmiotowienie Romów, szczególne działania w odniesieniu do romskich dzieci, kobiet i młodzieży; ograniczanie ubóstwa; budowanie zdolności organów krajowych, regionalnych i lokalnych, na potrzeby społeczeństwa obywatelskiego; koordynacja i współpraca zainteresowanych stron; finansowanie; monitorowanie i ocena.

(7)

Rada Europy (ECRI) definiuje antycyganizm jako „szczególny rodzaj rasizmu, ideologię opartą na wyższości rasowej, formę odczłowieczenia i rasizmu instytucjonalnego żywiącą się dyskryminacją historyczną, której przejawami są między innymi przemoc, mowa nienawiści, wyzysk, stygmatyzacja i dyskryminacja w najbardziej jaskrawej formie”. COM(2017) 458 final, 2008/913/WSiSW.

(8)

Dyrektywa Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne oraz decyzja ramowa Rady 2008/913/WSiSW z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie zwalczania pewnych form i przejawów rasizmu i ksenofobii za pomocą środków prawnokarnych.

(9)

Zgodnie z terminologią stosowaną przez instytucje europejskie i organizacje międzynarodowe termin „Romowie” używany jest w odniesieniu do szeregu różnych grup (takich jak Romowie, Sinti, Kale, Cyganie, Romaniczale, Bojasze, Aszkali, Egipcjanie, Jenisze, Domowie, Lomowie, Roma, Abdalowie itp.) i obejmuje spokrewnioną z Romami grupę etniczną prowadzącą wędrowny tryb życia, nie kwestionując specyfiki żadnej z tych grup.

(10)

Tabela wskaźników integracji Romów, SWD(2017) 286 final/2 towarzyszący dokumentowi COM(2017) 458 final.

(11)

W latach 2014–2020 12 państwom członkowskim udostępniono kwotę 1,5 mld EUR w ramach priorytetu inwestycyjnego EFS 9 (ii) „Integracja społeczności marginalizowanych, takich jak Romowie”.

(12)

Kwestia integracji Romów została w pełni włączona w zakres negocjacji w sprawie rozszerzenia. Uwzględniono ją w najważniejszych priorytetach związanych z rozszerzeniem, planie działania na rzecz liberalizacji reżimu wizowego, negocjacjach dotyczących rozdziału 23 „Wymiar sprawiedliwości i prawa podstawowe”, jak również pomocy udzielanej w ramach IPA. Postępy oceniono w rocznych sprawozdaniach Komisji.

(13)

Eurocities2017: Roma in Cities in Europe (Romowie w miastach Europy), Bruksela. http://nws.eurocities.eu/MediaShell/media/Mapping_of_the_situation_of_Roma_in_cities_FINAL_REPORT.pdf .

(14)

Zob. wyniki w ramach strategii UE na lata 2012–2016 na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi, w której mowa m.in. o sytuacji Romów, ich szczególnej podatności na zagrożenia oraz narażeniu na ryzyko handlu ludźmi. Jest to zgodne z kompleksowymi unijnymi ramami prawnymi dotyczącymi zwalczania handlu ludźmi (dyrektywą 2011/36/UE) i powiązanymi unijnymi ramami polityki, w tym z komunikatem Komisji dotyczącym działań następczych w związku ze strategią UE na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi oraz wskazującym konkretne kolejne działania (COM (2017) 728 final).

(15)

COM(2017) 753 final.

(16)

A od 2017 r. – w regionie objętym procesem rozszerzenia.

(17)

  https://cps.ceu.edu/roma-civil-monitor Podobny proces jest również finansowany ze środków IPA.

(18)

Tabela zawierająca podsumowanie oceny w podziale na poszczególne kryteria znajduje się w załączniku.

(19)

  https://ec.europa.eu/commission/publications/investing-people_pl w odniesieniu do wniosku Komisji w sprawie EFS+ z dnia 30 maja 2018 r.; https://ec.europa.eu/commission/publications/regional-development-and-cohesion_pl w odniesieniu do wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów z dnia 29 maja 2018 r.

(20)

Dyrektywa Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne, Dz.U. L 180 z 19.7.2000, s. 22–26.

(21)

Decyzja ramowa Rady 2008/913/WSiSW z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie zwalczania pewnych form i przejawów rasizmu i ksenofobii za pomocą środków prawnokarnych, Dz.U. L 328 z 6.12.2008, s. 55–58.

(22)

  http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=54300  

(23)

  http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?&item_id=51025  

(24)

FRA 2018 r., A persisting concern: anti-Gypsyism as a barrier to Roma inclusion (Nieustający problem: antycyganizm jako przeszkoda w integracji Romów).

(25)

Program ROMACT oraz projekt FRA dotyczący lokalnych działań na rzecz integracji Romów (LERI) jest przykładem tego, w jaki sposób partycypacyjne metody działania mogą ułatwić zawieranie partnerstw lokalnych i budować spójność na szczeblu lokalnym. http://coe-romact.org/ ; http://fra.europa.eu/en/project/2015/local-engagement-roma-inclusion-leri-multi-annual-roma-programme

(26)

2004/38/WE.

(27)

Dotyczy to również krajów kandydujących o statusie obserwatorów.

(I)

 COM/2017/0458 final, COM/2016/0424 final, COM/2015/0299 final, COM/2014/0209 final, COM/2013/0454 final

Top