Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52011DC0020

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW Na drodze do lepiej funkcjonującego jednolitego rynku usług – wykorzystanie wyników procesu wzajemnej oceny przewidzianego w dyrektywie usługowej (Tekst mający znaczenie dla EOG)

/* COM/2011/0020 końcowy*/

52011DC0020

/* COM/2011/0020 końcowy*/ KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW Na drodze do lepiej funkcjonującego jednolitego rynku usług – wykorzystanie wyników procesu wzajemnej oceny przewidzianego w dyrektywie usługowej (Tekst mający znaczenie dla EOG)


[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 27.1.2011

KOM(2011) 20 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW

Na drodze do lepiej funkcjonującego jednolitego rynku usług – wykorzystanie wyników procesu wzajemnej oceny przewidzianego w dyrektywie usługowej (Tekst mający znaczenie dla EOG)

{SEK(2011) 102 wersja ostateczna}

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW

Na drodze do lepiej funkcjonującego jednolitego rynku usług – wykorzystanie wyników procesu wzajemnej oceny przewidzianego w dyrektywie usługowej (Tekst mający znaczenie dla EOG)

Usługi są siłą napędową gospodarki UE. W uproszczeniu można przyjąć, że na 10 nowych miejsc pracy 9 powstaje właśnie w tym sektorze. Dobrze działający i prawdziwie zintegrowany jednolity rynek usług stanowi zatem niezwykle ważne narzędzie generujące wzrost gospodarczy, nowe miejsca pracy i innowacje, których potrzebuje Europa, oraz zwiększające jej międzynarodową konkurencyjność. Reformy strukturalne wymagane do stworzenia autentycznego jednolitego rynku usług są ponadto ważnym elementem strategii „Europa 2020”[1], w której wskazano, że „konieczne jest utworzenie otwartego, jednolitego rynku usług w oparciu o dyrektywę o usługach”. W niedawno przyjętym komunikacie Komisji „W kierunku Aktu o jednolitym rynku”[2] podkreślono potrzebę dalszego pogłębienia jednolitego rynku usług i oparcia się na wynikach procesu „wzajemnej oceny” przewidzianego w dyrektywie usługowej[3].

W niniejszym komunikacie Komisja przedstawia najważniejsze wyniki procesu „wzajemnej oceny” i wykorzystuje je w celu przejścia do nowego etapu budowy jednolitego rynku usług, w ramach którego korzyści płynące z dyrektywy usługowej zostaną wzmocnione i uzupełnione szeregiem dodatkowych działań. Niniejszemu komunikatowi towarzyszy dokument roboczy służb Komisji, w którym opisano bardziej szczegółowo prace podjęte podczas procesu „wzajemnej oceny” oraz pierwsze wyniki reform ustawodawczych przyjętych przez państwa członkowskie w celu wdrożenia dyrektywy.

USłUGI Są SIłą NAPęDOWą GOSPODARKI UE

Stworzenie jednolitego rynku usług, tzn. obszaru bez granic wewnętrznych, w którym zapewniony jest swobodny przepływ usług, od samego początku stanowiło jeden z kamieni węgielnych projektu europejskiego . Jednolity rynek usług nie miał w zamierzeniu stanowić celu samego w sobie i nie powinien być w ten sposób postrzegany. Rynek ten jest narzędziem służącym do poprawy jakości codziennego życia i dobrobytu europejskich obywateli i przedsiębiorstw . Powinno się wykorzystać ogromny potencjał oferowany przez jednolity rynek usług jako „dźwignię” pomocną w generowaniu trwałego wzrostu gospodarczego i miejsc pracy, poszerzaniu oferty dla konsumentów i otwieraniu nowych możliwości przed przedsiębiorstwami.

Potrzeba dobrze funkcjonującego jednolitego rynku usług jest jeszcze pilniejsza w świetle obecnego kryzysu gospodarczego. Usługi stanowią obecnie główną siłę napędową unijnej gospodarki , a w ostatnich dekadach działalność gospodarcza przesunęła się w znacznym stopniu w stronę usług wymagających specjalistycznej wiedzy. Na sektor usług przypada ponad dwie trzecie unijnego PKB i zatrudnienia, a w ostatnich latach wszystkie nowe miejsca pracy w ujęciu netto powstały właśnie w tym sektorze. Oprócz tego ok. 75 % handlu usługami dotyczy dostaw usług dla innych przedsiębiorstw reprezentujących niemal każdy sektor europejskiej gospodarki, w szczególności przemysł . Bardziej zintegrowane i lepiej funkcjonujące rynki usług powinny w związku z tym zwiększać konkurencyjność całej unijnej gospodarki.

Jednolity rynek usług nie rozwinął jednak jeszcze swojego pełnego potencjału . Usługi nadal reprezentują tylko około jednej piątej łącznego handlu wewnątrzunijnego, co stanowi stosunkowo niewielki odsetek w zestawieniu z ich dużym udziałem w gospodarce (nawet uwzględniając fakt, że ze względu na swój specyficzny charakter niektóre usługi nie tak łatwo mogą być przedmiotem wymiany handlowej lub mają bardziej lokalny charakter). Brak dynamiki wewnątrzunijnego handlu usługami uwidacznia się w zestawieniu z unijnym handlem usługami z resztą świata. Od 2004 r. handel usługami pomiędzy UE a resztą świata rósł szybciej niż handel wewnątrz jednolitego rynku. Obecnie tylko ok. 8 % europejskich MŚP działa w innych państwach członkowskich. W związku z tym innowacyjna działalność, która ma kluczowe znaczenie dla wzrostu gospodarczego, nie wykracza poza krajowe granice i w konsekwencji często nie osiąga niezbędnej masy krytycznej. Ogranicza to ofertę dla usługobiorców oraz europejski potencjał innowacyjny. Co więcej, w ostatnich latach obserwowano niski wzrost produktywności wielu sektorów usług, a jedną z przyczyn tego stanu rzeczy była mała konkurencja, którą hamują nieuzasadnione bariery na jednolitym rynku.

Reasumując, gospodarka UE pilnie potrzebuje bardziej zintegrowanego, pogłębionego jednolitego rynku usług . Jest on konieczny, aby pomóc przedsiębiorstwom, zarówno usługowym, jak i przemysłowym, we wzroście, tworzeniu nowych miejsc pracy i osiągnięciu lepszej międzynarodowej pozycji. Jednolity rynek usług odgrywa również niezwykle ważną rolę w zadaniu wprowadzenia gospodarki UE na ścieżkę wzrostu. Dodatkowy wzrost usług powinien ponadto wspomóc zmiany strukturalne zachodzące równolegle w gospodarce UE i zrekompensować redukcje zatrudnienia w innych sektorach.

Przyjęcie i późniejsze wdrożenie dyrektywy usługowej stanowiło kamień milowy w poprawie funkcjonowania jednolitego rynku usług. Usunięto nieuzasadnione bariery, uproszczono ramy regulacyjne i przyczyniono się do unowocześnienia administracji publicznej. Wiele pozostaje jednak jeszcze do zrobienia . W niedawno przyjętym komunikacie „W kierunku Aktu o jednolitym rynku” potwierdzono znaczenie jednolitego rynku usług i potrzebę jego dalszego rozwoju. Wychodząc od wyników procesu „wzajemnej oceny” przewidzianego w dyrektywie usługowej, w niniejszym komunikacie przedstawiono ambitny program prac, który powinien zbliżyć UE do tego celu . Program ten uzupełnia i wzmacnia inne działania prowadzone obecnie na szczeblu UE w celu poprawy funkcjonowania rynków usług, w szczególności uzupełnienie akcji nadzoru nad rynkiem handlu i dystrybucji[4], oraz wchodzącą w skład strategii „Europa 2020” inicjatywę przewodnią „Europejska agenda cyfrowa”[5], a także przyszłe inicjatywy na rzecz lepszego funkcjonowania jednolitego rynku handlu elektronicznego[6].

DYREKTYWA USłUGOWA – ISTOTNY POSTęP W TWORZENIU LEPIEJ FUNKCJONUJąCEGO JEDNOLITEGO RYNKU USłUG

Usługi stanowią bardzo zróżnicowany i często złożony typ działalności . Taki sam charakter mają przepisy uchwalane w państwach członkowskich w odniesieniu do usług oraz bariery, które mogą napotkać usługodawcy i usługobiorcy chcący korzystać z jednolitego rynku. Bariery są bardziej szkodliwe dla przepływu usług niż towarów ze względu na takie kwestie jak: niematerialny charakter usług, duże znaczenie wiedzy fachowej usługodawcy, transgraniczne używanie sprzętu itp. Są one także bardziej uciążliwe dla MŚP, w tym zwłaszcza mikroprzedsiębiorstw (stanowiących 95 % wszystkich usługodawców w UE), niż dla większych przedsiębiorstw. Wiele z tych barier ma przekrojową strukturę , tzn. są wspólne dla wielu różnych typów usług i wszystkich pośrednich etapów działalności usługodawcy. Oprócz tego bariery te łączy kilka wspólnych cech , w tym w szczególności fakt, że ich źródłem są często obciążenia administracyjne, niepewność prawna związana z działalnością transgraniczną oraz brak wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi[7].

W związku z tą sytuacją Parlament Europejski i Rada przyjęły w grudniu 2006 r. dyrektywę usługową , horyzontalny instrument dotyczący jednolitego rynku, który obejmuje wiele różnorodnych typów działalności usługowej reprezentujących ok. 40 % unijnego PKB i miejsc pracy. Dyrektywa musiała być w pełni wdrożona do końca 2009 r. Trzyletni okres wdrażania dyrektywy wymagał bezprecedensowych nakładów pracy na wszystkich szczeblach krajowej administracji i silnego poparcia politycznego, w tym ze strony Parlamentu Europejskiego i Rady.

Chociaż prace wdrożeniowe są jeszcze kończone w niektórych państwach członkowskich, to dotychczasowe wyniki wdrożenia przekładają się już na znaczny postęp w usuwaniu barier oraz modernizacji i upraszczaniu przepisów. W całej UE zlikwidowano setki dyskryminacyjnych, nieuzasadnionych lub nieproporcjonalnych wymogów dotyczących ważnych sektorów usług, takich jak: handel detaliczny, usługi zawodów regulowanych, sektor budowlany, turystyczny i usługi dla przedsiębiorstw. Dokonano tego za pomocą ponad 1 000 wdrażających aktów prawnych, z których niektóre miały charakter zbiorczy i zawierały dziesiątki zmian do różnych przepisów. Wiele państw członkowskich stworzyło ponadto specjalne mechanizmy mające na celu zapobieganie powstawaniu w przyszłości nowych barier, takie jak: wewnętrzne obowiązki powiadamiania, wytyczne dotyczące przyszłego ustawodawstwa lub „testy jednolitego rynku” włączane do analiz skutków nowych wymogów. Do krajowego ustawodawstwa zostały ponadto wprowadzone klauzule ułatwiające swobodny przepływ usług od usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim. Pod warunkiem ich prawidłowego wdrożenia powinny one znacznie poprawić funkcjonowanie jednolitego rynku usług[8]. Należy jednak podkreślić, że pełny potencjał dyrektywy zostanie zrealizowany dopiero wówczas, gdy każde z państw członkowskich dokona wszystkich zmian prawnych wymaganych do jej wdrożenia. Dotyczy to przede wszystkim państw członkowskich, które przyjęły ramowe horyzontalne akty prawne wdrażające dyrektywę, ale nie zmieniły wcale (lub tylko w niewielkim stopniu) już obowiązującego ustawodawstwa mającego zastosowanie do tego sektora, aby usunąć nieuzasadnione bariery.

Zmiany prawne reprezentują tylko jeden rodzaj osiągnięć wynikających z wdrożenia dyrektywy. Oprócz tego podjęto także poważne wysiłki w celu zmodernizowania administracji publicznej i starania te są kontynuowane – w szczególności poprzez utworzenie „ pojedynczych punktów kontaktowych ”, tj. przeznaczonych dla przedsiębiorstw portali administracji elektronicznej, które obecnie działają w większości państw członkowskich. Rozwija się również kultura współpracy administracyjnej ułatwiającej swobodny przepływ usług, w tym przez wykorzystanie systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym. Również w tym przypadku wysiłki te należy podtrzymać, aby skutki dyrektywy stały się w pełni odczuwalne w praktyce.

Podsumowując, zgodnie z ostrożnymi szacunkami potencjalne korzyści gospodarcze płynące z wdrożenia dyrektywy usługowej można oszacować na kwotę sięgającą 140 miliardów euro, co odpowiada wzrostowi nawet o 1,5 % unijnego PKB [9]. Szacunki te nie uwzględniają przy tym wyłącznie krajowych skutków uproszczenia procedur administracyjnych i regulacji, które również powinny być znaczące.

Znaczenie dyrektywy usługowej dla rozwoju jednolitego rynku usług nie kończy się na powyższych aspektach . Dyrektywa ta zawiera szereg mechanizmów i narzędzi umożliwiających osiąganie dalszych postępów już po zakończeniu etapu wdrożenia. Szczególne możliwości oferuje w tym zakresie przewidziany w dyrektywie proces wzajemnej oceny , który był prowadzony w 2010 r. przez państwa członkowskie i Komisję. W niniejszym komunikacie przedstawiono najważniejsze wyniki tego procesu i wskazano na tej podstawie szereg działań, których celem jest dalsze pogłębienie jednolitego rynku usług i dostosowanie go w większym stopniu do potrzeb unijnych przedsiębiorstw i obywateli. Komunikat ten opiera się na wynikach i głównych konkluzjach dyskusji pomiędzy państwami członkowskimi a Komisją, a także na komentarzach otrzymanych podczas konsultacji społecznych.

PROCES WZAJEMNEJ OCENY – POTężNE NARZęDZIE UMOżLIWIAJąCE OCENę STANU JEDNOLITEGO RYNKU USłUG

Proces „wzajemnej oceny” stanowił innowacyjną i opartą na dowodach wzajemną weryfikację przewidzianą w samej dyrektywie usługowej. Tego typu mechanizm nie byłby wprawdzie przystosowany ani nawet wymagany do potrzeb wdrażania wszystkich dyrektyw unijnych, ale w tym wypadku był konieczny ze względu na szczególny charakter dyrektywy usługowej. Po pierwsze, jej szeroki zakres wymagał od państw członkowskich przeprowadzenia systematycznego i kompleksowego przeglądu ich ustawodawstwa . Po drugie, w dyrektywie zobowiązano państwa członkowskie do przeprowadzenia oceny wielu wymogów prawnych nakładanych standardowo na usługodawców : wymogów dotyczących prowadzenia działalności (takich jak systemy zezwoleń, ograniczenia terytorialne lub dotyczące własności kapitału), a także wymogów związanych z prowadzeniem działalności transgranicznej (takich jak obowiązki rejestracyjne, zgłoszeniowe czy ubezpieczeniowe). Państwa członkowskie musiały dokonać przeglądu i oceny tych wymogów pod kątem pewnych kryteriów określonych w dyrektywie, aby sprawdzić, czy wymogi te należy utrzymać, zmienić lub też znieść.

Ze względu na zakres i złożoność powyższych zadań niezwykle ważne były wymiana informacji i doświadczeń oraz wzajemna weryfikacja dzięki procesowi „wzajemnej oceny” , pozwalające zaangażować wszystkie państwa członkowskie w prace zmierzające do zakończonego powodzeniem wdrażania tych ambitnych przepisów. Warto jednak zauważyć, że niektóre kwestie związane z wdrażaniem (np. tworzenie „pojedynczych punktów kontaktowych”) nie stanowiły części tego procesu.

W październiku 2009 r. Grupa Wysokiego Szczebla Rady ds. Konkurencyjności, Komisja i państwa członkowskie uzgodniły metodykę , która miała być stosowana na potrzeby tego kompleksowego procesu, angażującego 30 państw[10] i obejmującego niemal 35 000 wymogów. Prace rozpoczęły się w 2010 r. spotkaniami państw członkowskich, które odbywały się od stycznia do marca w grupach po pięć państw, w celu omówienia sytuacji w tych państwach i przygotowania dalszych dyskusji. Następnie, od marca do października, odbywały się spotkania plenarne , podczas których analizowano szczegółowe wymogi i główne sektory usług objęte dyrektywą[11]. Zainteresowane strony zostały wezwane do przedstawienia swoich opinii w ramach konsultacji społecznych , które przeprowadzono pomiędzy końcem czerwca a połową września 2010 r.

NAJWAżNIEJSZE WYNIKI PROCESU WZAJEMNEJ OCENY

Co udało się osiągnąć?

Całościowa ocena procesu „wzajemnej oceny” jest bardzo pozytywna. Wprowadzając zorganizowany dialog pomiędzy państwami członkowskimi, proces ten zapewnił przejrzystość wyników wdrażania dyrektywy usługowej oraz pomógł w określeniu i rozpropagowaniu dobrych praktyk regulacyjnych . Dyskusje przyzwyczaiły ponadto państwa członkowskie do prowadzenia dialogu . W miarę trwania procesu nasilały się wzajemne kontakty i wymiana informacji pomiędzy państwami członkowskimi (w relacjach dwustronnych, w ramach grup pięciu państw i większych grup), co zdecydowało o jego sukcesie.

Dzięki procesowi wzajemnej oceny powstał również szczegółowy obraz stanu znacznej części jednolitego rynku usług . Po raz pierwszy państwa członkowskie i Komisja przeprowadziły wspólnie tak szczegółową ocenę krajowych przepisów mających wpływ na działalność usługową. Przegląd ten dotyczył przepisów na poziomach krajowym, regionalnym i lokalnym, jak również przepisów ustanawianych przez stowarzyszenia zawodowe mające uprawnienia regulacyjne. W tym kontekście wzajemna ocena usprawniła w bezprecedensowy sposób jednolity rynek w państwach członkowskich , ponieważ wszystkie szczeble administracji krajowych zostały wezwane do krytycznej oceny przepisów krajowych i przepisów obowiązujących w innych państwach członkowskich z perspektywy jednolitego rynku.

Proces ten okazał się ponadto cennym narzędziem umożliwiającym identyfikację pozostałych przeszkód utrudniających funkcjonowanie jednolitego rynku i kładącym fundamenty pod przyszłe działania polityczne w sektorze usług. Wszystkie te osiągnięcia były możliwe dzięki aktywnemu udziałowi państw członkowskich , które wzięły odpowiedzialność za ten proces i czynnie w nim uczestniczyły.

Co pozostaje do zrobienia?

Dyskusje z państwami członkowskimi oraz opinie zainteresowanych stron wykazały, że jednolity rynek pozostaje niezakończonym przedsięwzięciem w niektórych sektorach usług , w szczególności w zakresie świadczenia usług transgranicznych.

Problemy zdają się częściowo wynikać z faktu, że nie wykorzystuje się w pełni wielu przepisów UE przyjętych na przestrzeni lat w celu usprawnienia funkcjonowania jednolitego rynku usług, a niektóre z nich bywają niekonsekwentnie wdrażane lub stosowane . Usługi podlegają często wielu różnym instrumentom unijnym. Niektóre z nich, np. dyrektywa usługowa lub dyrektywa w sprawie handlu elektronicznego[12], mają zastosowanie horyzontalne. Z kolei inne instrumenty takie jak dyrektywa w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych[13] regulują kwestie mające kluczowe znaczenie dla dużej części działalności usługowej. Istnieje wiele innych instrumentów UE, które mają bardzo duży wpływ na sektor usług, jak np. instrumenty regulujące transakcje pomiędzy przedsiębiorstwami a konsumentami lub odnoszące się do ochrony środowiska. Proces wzajemnej oceny ujawnił, że wzajemne oddziaływania pomiędzy takimi instrumentami są czasami niejasne. Oprócz tego, podczas wdrażania lub stosowania tych instrumentów w państwach członkowskich niekiedy nie jest w dostatecznym stopniu uwzględniane faktyczne funkcjonowanie jednolitego rynku. W praktyce prowadzi to do niepewności co do tego, jakie przepisy mają zastosowanie, w szczególności w kontekście transgranicznego świadczenia usług, co niekorzystnie wpływa na zdolność i chęci MŚP do prowadzenia działalności za granicą.

W wyniku wzajemnej oceny okazało się również, że utrzymujące się trudności wynikają z rozpowszechnionego stosowania przez państwa członkowskie możliwości zastrzeżenia niektórych typów działalności usługowej dla określonych podmiotów gospodarczych . W UE istnieje 800 różnych typów działalności, które są uważane w co najmniej jednym państwie członkowskim za zawody regulowane i w związku z tym są zastrzeżone dla usługodawców posiadających określone kwalifikacje. Chociaż w niektórych przypadkach praktyka ta może być uzasadniona istotnymi względami polityczno-regulacyjnymi (np. złożonym charakterem działalności lub jej implikacjami dla bezpieczeństwa konsumentów), to jednak nie wydaje się to być regułą. Wiele typów działalności stanowi zawód regulowany tylko w nielicznych państwach członkowskich, a ponad 25 % z nich – tylko w jednym państwie członkowskim (np. w przypadku usług fotografów, barmanów, gorseciarzy i pokojówek). Na problem ten chyba najczęściej wskazywały państwa członkowskie w kontekście barier utrudniających funkcjonowanie jednolitego rynku, zwłaszcza w odniesieniu do usług transgranicznych, przede wszystkim świadczonych pomiędzy państwem członkowskim, w którym dana działalność nie jest regulowana, a państwem członkowskim, w którym jest ona regulowana (np. samozatrudnionemu fotografowi może nie być wolno fotografować imprezy firmowej w państwie członkowskim, które zastrzega ten typ działalności dla osób o szczególnych kwalifikacjach dotyczących zawodu fotografa, chyba że może on wykazać co najmniej dwa lata doświadczenia zawodowego). Państwa członkowskie podkreśliły również fakt, że w niektórych sektorach, np. w budowlanym, wydaje się istnieć wiele regulowanych „specjalizacji”, których zasadność budzi wątpliwości ze względu na kosztowną fragmentację rynku, do której prowadzą i która może utrudniać świadczenie usług wysokiej jakości (na przykład osoba posiadająca kwalifikacje „technika elektryka” może napotykać trudności, świadcząc usługi w innym państwie członkowskim, gdzie pewna część wykonywanych przez nią prac jest zastrzeżona dla innego zawodu regulowanego takiego jak „instalator sprzętu elektrycznego”).

W dyskusjach prowadzonych podczas procesu wzajemnej oceny podnoszono także kwestie związane z wymogami dotyczącymi formy prawnej (np. ograniczona możliwość wyboru formy prawnej w przypadku podmiotów gospodarczych podejmujących określoną działalność, np. w formie zakazu tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością przez rzemieślników) i z wymogami dotyczącymi własności kapitału (takimi jak obowiązek posiadania określonych kwalifikacji przez udziałowców spółek świadczących określone usługi, gdy np. udziałowiec spółki oferującej usługi doradztwa podatkowego musi być wykwalifikowanym doradcą podatkowym). Chociaż za niektórymi wymogami tego typu mogą przemawiać istotne względy polityczno-regulacyjne (np. zapewnienie niezależności lub osobistego zaangażowania usługodawcy), to tworzą one jednak bariery utrudniające funkcjonowanie jednolitego rynku usług. Pomimo poprawy, którą osiągnięto dzięki wdrożeniu dyrektywy usługowej, nadal utrzymują się istotne różnice. W związku z tym zasadność i/lub proporcjonalność niektórych przepisów były przedmiotem ożywionej debaty w ramach wzajemnej oceny. Ograniczenia dotyczące dostępnej formy prawnej są często źródłem trudności dla przedsiębiorstw lub przedstawicieli wolnych zawodów pragnących założyć przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim, ponieważ ograniczają one wybór optymalnej formy prawnej z punktu widzenia podatków czy finansowania. Wymogi dotyczące własności kapitału mogą ograniczać możliwości pozyskiwania finansowania i dostępne modele biznesowe. Oprócz tego, stosowanie wymogów dotyczących formy prawnej lub własności kapitału w odniesieniu do transgranicznego świadczenia usług może mieć szczególnie ograniczające skutki takie jak pozbawienie niektórych usługodawców możliwości transgranicznego oferowania usług tylko z powodu ich formy prawnej.

Proces wzajemnej oceny potwierdził również, że państwa członkowskie, w których jest świadczona transgraniczna usługa, nakładają często na usługodawców świadczących takie usługi obowiązki ubezpieczeniowe , nawet jeżeli usługodawcy ci są już dostatecznie ubezpieczeni w swoim miejscu prowadzenia przedsiębiorstwa (gdy na przykład rzecznik patentowy udający się do innego państwa członkowskiego w celu złożenia wniosku o udzielenie patentu w imieniu klienta z jego własnego państwa członkowskiego musi zawrzeć nowe ubezpieczenie, chociaż ryzyko jego działalności wobec tego klienta jest już ubezpieczone). W świetle dyrektywy usługowej w wielu przypadkach konieczna jest ocena zasadności nakładania takich obowiązków i ich proporcjonalności. Ale także w przypadkach, w których taki wymóg jest uzasadniony, usługodawcy mogą napotkać realny problem: wydaje się, że uzyskanie ubezpieczenia transgranicznej działalności usługowej wiąże się z poważnymi trudnościami (na rynku może brakować tego typu ubezpieczeń lub mogą one podlegać bardzo uciążliwym warunkom). Kwestię tę podkreślono podczas procesu wzajemnej oceny, ponieważ stwarza ona poważne problemy dotyczące świadczenia usług transgranicznych w sektorach takich jak usługi dla przedsiębiorstw czy budownictwo.

Podsumowując , proces wzajemnej oceny potwierdził potrzebę nadania jednolitemu rynkowi usług realniejszego kształtu w praktyce, pamiętając o tym, że kształtuje się on pod wpływem bardzo wielu przepisów stosowanych równolegle na poziomie regionalnym i lokalnym w coraz większej i coraz bardziej różnorodnej Unii. Potrzebny jest szerszy dialog (z administracjami państw członkowskich, pomiędzy tymi administracjami, jak również w relacjach pomiędzy organami administracji a usługodawcami) w kwestiach mających centralne znaczenie dla jednolitego rynku, takich jak swoboda świadczenia usług, oraz większa przejrzystość , aby zapobiegać w maksymalnym stopniu powstawaniu nowych barier. Ze względu na złożony charakter kwestii dotyczących dużej Unii większej wagi nabiera ponadto egzekwowanie przepisów na szczeblu krajowym , zwłaszcza zapewnienie usługodawcom łatwego, szybkiego i taniego dochodzenia roszczeń na szczeblu krajowym w celu egzekwowania przysługujących im praw związanych z jednolitym rynkiem.

PRZYSZłE DZIAłANIA: DALSZE POGłęBIANIE JEDNOLITEGO RYNKU USłUG

Główne wyniki wzajemnej oceny wykazują, że Komisja powinna podjąć dalsze kroki, aby umożliwić europejskiej gospodarce czerpanie pełnych korzyści z potencjału jednolitego rynku usług.

Priorytetem dla Komisji będzie kontynuowanie i pogłębianie indywidualnej współpracy z państwami członkowskimi w celu doprowadzenia do transpozycji i wdrożenia dyrektywy usługowej, w pełny i prawidłowy sposób, we wszystkich państwach członkowskich . W pierwszym półroczu 2011 r. Komisja przeprowadzi serię dwustronnych spotkań z państwami członkowskimi, w odniesieniu do których istnieją mocne przesłanki wskazujące na nieprawidłowe lub niepełne wdrożenie dyrektywy usługowej. W razie konieczności podjęte zostaną formalne środki mające na celu egzekwowanie przepisów.

Równolegle Komisja przeprowadzi w 2011 r. pierwszą ocenę ekonomiczną dotyczącą faktycznego wdrażania dyrektywy i jej wpływu na funkcjonowanie rynków usług.

Komisja podejmie ponadto, na podstawie acquis , szereg dodatkowych środków mających na celu rozwój jednolitego rynku usług.

„Sprawdzian skuteczności” jednolitego rynku usług

Komisja przeprowadzi wspólnie z państwami członkowskimi „ sprawdzian skuteczności ” jednolitego rynku usług. Celem tego sprawdzianu będzie ocena sytuacji z perspektywy użytkowników jednolitego rynku, takich jak: przedsiębiorstwo, które chce założyć jednostkę zależną w innym państwie członkowskim; osoba prowadząca działalność na własny rachunek, która chce świadczyć transgraniczne usługi; MŚP lub konsumenci chcący skorzystać z usług świadczonych przez usługodawcę z innego państwa członkowskiego. „Sprawdzian skuteczności” powinien umożliwić ocenę stosowania poszczególnych elementów prawodawstwa unijnego i ich funkcjonowania w praktyce .

Aby „sprawdzian skuteczności” dał realistyczny i użyteczny obraz funkcjonowania jednolitego rynku usług, konieczne będzie uwzględnienie instrumentów unijnych innych niż dyrektywa usługowa. Oprócz tego przeprowadzany „sprawdzian skuteczności” nie powinien mieć abstrakcyjnego charakteru, ale opierać się na konkretnych sektorach i typach działalności (analiza konkretnych przykładów) ilustrujących działanie jednolitego rynku i wskazujących, w jakich obszarach pozostają nierozwiązane problemy. Koncepcja sprawdzianu polegałaby na określeniu pakietu praktycznych scenariuszy mających zastosowanie do konkretnych sektorów, w których przedsiębiorstwa i obywatele najczęściej mają do czynienia ze słabo funkcjonującym jednolitym rynkiem, oraz na uszeregowaniu sektorów pod względem ważności na podstawie potencjału zatrudnienia i wzrostu. Nie oznacza to jednak, że rezultaty sprawdzianu skuteczności będą miały znaczenie tylko dla tych konkretnych sektorów. Z uwagi na fakt, że bariery istniejące w sektorze usług oraz stosowane wobec niego instrumenty prawne mają często przekrojową strukturę, „sprawdzian skuteczności” będzie również pomocny w zidentyfikowaniu problemów horyzontalnych. Na podstawie procesu wzajemnej oceny wydaje się, że do „sprawdzianu skuteczności” dobrze nadawałyby się usługi sektorów budowlanego i turystycznego oraz usługi dla przedsiębiorstw. W kategoriach operacyjnych przeprowadzeniem „sprawdzianu skuteczności” powinny zająć się wspólnie różne służby Komisji i właściwe departamenty organów administracji państw członkowskich. Będą one współpracować w celu przeanalizowania trudności pojawiających się we wspólnym stosowaniu (na szczeblu krajowym) instrumentów unijnych, przyczyn tych trudności oraz możliwych rozwiązań. Analiza powinna być poparta dowodami ilustrującymi funkcjonowanie poszczególnych sektorów w praktyce[14] oraz zawierać opinie zainteresowanych stron.

„Sprawdzian skuteczności” powinien umożliwić sformułowanie wniosków na temat funkcjonowania jednolitego rynku usług w przypadku konkretnych sektorów oraz, w razie konieczności, należy w nim wskazać potrzebę podjęcia innych działań, w tym ewentualnie wymaganych interwencji ustawodawczych.

W oparciu o informacje od państw członkowskich dotyczące konkretnych sektorów, które powinny zostać poddane badaniu, Komisja rozpocznie w 2011 r. „sprawdzian skuteczności” jednolitego rynku usług. Komisja będzie dążyć do ukończenia sprawdzianu w ciągu jednego roku w celu przedłożenia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania z jego wyników oraz, w razie potrzeby, zaproponowania dalszych środków przed końcem 2012 r.

Ukierunkowane działania mające na celu likwidację utrzymujących się barier regulacyjnych ograniczających bezzasadnie potencjał jednolitego rynku usług

W ramach procesu wzajemnej oceny zidentyfikowano pewną liczbę szczegółowych kwestii , które wydają się być źródłem trudności napotykanych przez przedsiębiorstwa i obywateli na jednolitym rynku i które wymagają dokładniejszej analizy . Określenie i ocena zakresu tych przeszkód powinny być przedmiotem dyskusji podczas „sprawdzianu skuteczności”. Komisja będzie prowadzić równolegle szczegółowe prace w tym zakresie, aby móc dokładniej ocenić sytuację i ewentualną potrzebę podjęcia konkretnych działań na szczeblu UE.

- Komisja rozpocznie ocenę zagadnienia zastrzeżenia działalności dla określonych podmiotów gospodarczych , skupiając się w szczególności na obszarach, które wymagają szerszej dyskusji ze względu na powiązane z nimi wymogi dotyczące kwalifikacji zawodowych. Oceny tej należy dokonać ze względu na potrzebę osiągnięcia bardziej zintegrowanego rynku usług oferującego wysokiej jakości usługi, zgodnie z zapotrzebowaniem usługobiorców. Na podstawie powyższej oceny i wyników „sprawdzianu skuteczności” Komisja podejmie do 2012 r. decyzję o ewentualnych konkretnych inicjatywach.

- Komisja rozpocznie ocenę, która pozwoli jej lepiej zrozumieć, w jaki sposób ograniczenia dotyczące własności kapitału i formy prawnej wpływają na poszczególne sektory usług, oraz zgromadzić dowody dotyczące skutków ekonomicznych tych przepisów. Na podstawie powyższej oceny i wyników „sprawdzianu skuteczności” Komisja podejmie do 2012 r. decyzję o ewentualnych konkretnych inicjatywach.

- Wynikające z wymogów ubezpieczeniowych utrudnienia dla podmiotów świadczących usługi transgraniczne należy najpierw przeanalizować wspólnie z zainteresowanymi stronami, w tym branżą ubezpieczeniową, w celu znalezienia praktycznych rozwiązań. Na podstawie powyższej oceny i wyników „sprawdzianu skuteczności” Komisja podejmie do 2012 r. decyzję o ewentualnych konkretnych inicjatywach.

Ukierunkowane działania mające na celu nadanie jednolitemu rynkowi usług realniejszego kształtu w praktyce

W celu zapewnienia właściwego i spójnego stosowania we wszystkich państwach członkowskich klauzuli dotyczącej swobody świadczenia usług zawartej w art. 16 dyrektywy usługowej, Komisja będzie uważnie monitorować jej stosowanie oraz omawiać wyniki swoich ustaleń ze wszystkimi państwami członkowskimi. Proces ten można oprzeć na samej dyrektywie usługowej, w której przewidziano już sprawozdania Komisji dotyczące stosowania tej klauzuli. Proces monitorowania powinien polegać w znacznym stopniu na gromadzeniu informacji i opinii od państw członkowskich i zainteresowanych stron.

Komisja będzie wydawać corocznie wytyczne dotyczące stosowania przez państwa członkowskie klauzuli dotyczącej swobody świadczenia usług oraz sytuacji w zakresie transgranicznego świadczenia usług na jednolitym rynku. Pierwsze takie wytyczne zostaną wydane przed końcem 2011 r.

W dalszej perspektywie niezbędne jest także zwiększenie przejrzystości w celu zapobiegania nowym barierom regulacyjnym . Dyrektywa usługowa nakłada już na państwa członkowskie obowiązek zgłaszania nowych wymogów dotyczących prowadzenia przedsiębiorstwa oraz wymogów mających wpływ na swobodny przepływ usług. Istnieje pilna potrzeba wzmocnienia tego zobowiązania poprzez kierowanie do administracji państw członkowskich wytycznych dotyczących jego stosowania. Kolejnym ważnym krokiem byłoby sprawdzenie, czy zasadne jest ukierunkowane rozszerzenie zakresu stosowania tego zobowiązania.

W 2011 r. Komisja będzie współpracować z państwami członkowskimi w celu wzmocnienia systemu notyfikacji przewidzianego w dyrektywie usługowej oraz pomocy w udzielaniu krajowym administracjom wytycznych dotyczących działania tego systemu. Przed końcem 2012 r. Komisja złoży sprawozdanie w sprawie funkcjonowania systemu oraz w sprawie potrzeby ukierunkowanego rozszerzenia jego zakresu stosowania.

Należy także wesprzeć usługodawców, w szczególności MŚP, w egzekwowaniu przysługujących im praw związanych z jednolitym rynkiem , aby zapobiec sytuacji, w której zaniechają oni transgranicznej eksploracji rynków z powodu uciążliwych barier regulacyjnych. Ważną rolę odgrywa już w tym kontekście sieć SOLVIT służąca do nieformalnego rozwiązywania problemów napotykanych w relacjach z organami publicznymi. Niezależnie od tej alternatywnej metody rozwiązywania sporów należy rozważyć możliwość zaproponowania innych środków zapewniających na szczeblu krajowym łatwe, szybkie i tanie dochodzenie roszczeń z tytułu naruszenia praw związanych z jednolitym rynkiem.

Przed końcem 2012 r. Komisja oceni skuteczność środków prawnych dostępnych usługodawcom na szczeblu krajowym w związku z naruszeniem przez krajową administrację ich praw związanych z jednolitym rynkiem i zdecyduje o dalszych działaniach.

PODSUMOWANIE

Wdrożenie dyrektywy usługowej stanowi istotny postęp w tworzeniu lepiej funkcjonującego jednolitego rynku usług. Wiele pozostaje jednak jeszcze do zrobienia. W oparciu o wyniki procesu wzajemnej oceny przewidzianego w dyrektywie usługowej w niniejszym komunikacie proponuje się szereg działań, których ostatecznym celem jest pogłębienie jednolitego rynku usług i dostosowanie go w większym stopniu do potrzeb przedsiębiorstw i obywateli. Realizacja tego celu stanowi wspólne zadanie, a powodzenie proponowanych działań będzie zależeć od zaangażowania wszystkich uczestniczących instytucji i zainteresowanych stron.

Przyszłe działania |

Cele | Proponowane działania | Termin |

Zapewnienie skutecznego wkładu w zrealizowanie pełnego potencjału jednolitego rynku usług dzięki pełnemu i prawidłowemu wdrożeniu dyrektywy usługowej. | - podjęcie dwustronnego dialogu z państwami członkowskimi, które są zapóźnione we wdrażaniu dyrektywy, oraz przyjęcie, w razie konieczności, formalnych środków mających na celu egzekwowanie przepisów; - przeprowadzenie pierwszej oceny ekonomicznej wdrażania dyrektywy usługowej. | pierwsze półrocze 2011 r. koniec 2011 r. |

Upewnienie się, że przepisy unijne mające zastosowanie do usług dobrze funkcjonują w praktyce i skutecznie przyczyniają się do wzrostu handlu usługami na jednolitym rynku. | - przeprowadzenie „sprawdzianu skuteczności” jednolitego rynku usług. | 2011-2012 r. |

Usunięcie pozostałych przeszkód utrudniających funkcjonowanie jednolitego rynku usług. | - ocena skutków obowiązujących w państwach członkowskich przepisów zastrzegających prowadzenie niektórych typów działalności dla usługodawców posiadających określone kwalifikacje, oraz zdecydowanie, czy potrzebne są konkretne inicjatywy. | do końca 2012 r. |

Usunięcie pozostałych przeszkód utrudniających funkcjonowanie jednolitego rynku usług. | - ocena skutków nałożonych przez państwa członkowskie ograniczeń dotyczących formy prawnej i własności kapitału usługodawców, oraz zdecydowanie, czy potrzebne są konkretne inicjatywy. | do końca 2012 r. |

Usunięcie pozostałych przeszkód utrudniających funkcjonowanie jednolitego rynku usług. | - ocena trudności napotykanych przez usługodawców w związku z obowiązkami ubezpieczeniowymi nakładanymi w przypadku działalności transgranicznej oraz zdecydowanie, czy potrzebne są konkretne inicjatywy. | do końca 2012 r. |

Upewnienie się, że przedsiębiorstwa i obywatele, którzy chcą świadczyć i otrzymywać transgraniczne usługi, mogą czerpać korzyści z jednolitego rynku. | - przedstawianie państwom członkowskim systematycznych wytycznych w sprawie stosowania klauzuli dotyczącej swobody świadczenia usług zawartej w dyrektywie usługowej. | koniec 2011 r., a następnie corocznie |

Zapobieżenie pojawieniu się w ustawodawstwie państw członkowskich nowych barier regulacyjnych dotyczących usług. | - pomaganie państwom członkowskim w zakresie przestrzegania obowiązków powiadomienia przewidzianych w dyrektywie usługowej; - sprawozdanie na temat stosowania tych obowiązków powiadomienia i ewentualnego ukierunkowanego rozszerzenia ich zakresu. | 2011 r. do końca 2012 r. |

Zapewnienie możliwości pełnego korzystania przez usługodawców, a w szczególności MŚP, z przysługujących im praw związanych z jednolitym rynkiem. | - ocena skuteczności środków prawnych dostępnych na szczeblu krajowym w związku z naruszeniem przez krajową administrację praw związanych z jednolitym rynkiem i ustalenie, czy potrzebne są konkretne inicjatywy. | do końca 2012 r. |

[1] Komunikat Komisji „Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”, COM(2010) 2020 wersja ostateczna.

[2] „W kierunku Aktu o jednolitym rynku. W stronę społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności”, COM(2010) 608 wersja ostateczna.

[3] Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. L 376 z 27.12.2006, s. 36).

[4] Zob. sprawozdanie: Nadzór nad rynkiem handlu i dystrybucji: „W kierunku bardziej wydajnego i sprawiedliwego wewnętrznego rynku handlu i dystrybucji w perspektywie roku 2020”, COM(2010) 355 wersja ostateczna.

[5] Komunikat Komisji „EUROPA 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”, COM(2010) 2020.

[6] Konsultacje społeczne z sierpnia 2010 r. dotyczące przyszłości handlu elektronicznego na rynku wewnętrznym oraz wdrożenia dyrektywy 2000/31/WE w sprawie handlu elektronicznego.

[7] Pełna analiza znajduje się w sprawozdaniu Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z 2002 r. „Stan rynku wewnętrznego usług” COM(2002) 441 wersja ostateczna z 30.7.2002.

[8] W załączniku do niniejszego komunikatu znajduje się zestawienie zmian prawodawczych przyjętych przez państwa członkowskie i sektorów usług, które powinny najwięcej na tych zmianach skorzystać.

[9] „Expected economic benefits of the European Services Directive”, Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis (CPB), listopad 2007.

[10] Uczestniczyły w nim także trzy państwa EFTA będące stronami Porozumienia EOG: Islandia, Liechtenstein i Norwegia.

[11] Państwa członkowskie wyróżniły następujące priorytetowe sektory usług: usługi budowlane i związane z nieruchomościami, turystyka i usługi powiązane, usługi związane z żywnością i napojami, usługi zawodów regulowanych, usługi handlu hurtowego i detalicznego, usługi dla przedsiębiorstw i prywatne usługi edukacyjne. Komitet ds. Dyrektywy Usługowej został poinformowany o wynikach tego procesu na posiedzeniu w dniu 15 października 2010 r.

[12] Dyrektywa 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (Dz.U. L 178 z 17.7.2000, s. 1).

[13] Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. L 255 z 30.9.2005, s. 22).

[14] Źródłem bardzo użytecznych informacji dotyczących praktycznego funkcjonowania rynków usług z perspektywy konsumentów jest na przykład opracowywana przez Komisję tablica wyników dla rynków konsumenckich.

Top