3.2.2009   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 27/114

1.1

Upłynęło osiem lat od posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere, na którym UE postanowiła propagować wspólną politykę w dziedzinie imigracji. Niemniej jednak w jednej z kluczowych dziedzin — polityce i prawodawstwie dotyczącym przyjmowania imigrantów — dokonał się niewielki postęp. Jest ona nadal regulowana przez ustawodawstwo krajowe, na szczeblu UE brak jest harmonizacji regulującej przyjmowanie imigrantów, a ustawodawstwo poszczególnych krajów bardzo się różni między sobą i odzwierciedla sprzeczne strategie.

1.2

Ponad sześć lat upłynęło od czasu sporządzenia przez Komisję wniosku dotyczącego dyrektywy Rady w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu podjęcia pracy zarobkowej oraz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek (1). EKES i Parlament wydały opinie (2) popierające ten wniosek. Wniosek został jednak odrzucony w pierwszym czytaniu w Radzie. Od tamtej pory niektóre państwa uchwaliły nowe przepisy ustawowe dotyczące imigracji zarobkowej, odzwierciedlające bardzo różne rodzaje podejścia.

1.3

W nadchodzących latach Europejczykom potrzebni będą nowi imigranci zarobkowi, którzy będą przyczyniać się do rozwoju społecznego i gospodarczego (3). Sytuacja demograficzna wskazuje, że jeśli nie zmienimy kierunków polityki imigracyjnej, strategia lizbońska może się rozpaść. Potrzebne są aktywne strategie przyjmowania zarówno pracowników wysoko wykwalifikowanych, jak i tych posiadających niższe kwalifikacje.

1.4

To niepojęte, że w Radzie Unii Europejskiej niektóre rządy zawetowały wnioski legislacyjne Komisji i utrwalają starą, restrykcyjną politykę. W międzyczasie rośnie szara strefa i nielegalne zatrudnienie, tworząc prawdziwy „magnes” dla migracji nieuregulowanej. Wobec braku wspólnych europejskich przepisów prawnych państwa członkowskie przyjmują nowe przepisy uwzględniające bardzo różne cele polityczne i tworzące dodatkowe przeszkody dla harmonizacji. Te różne cele polityczne i rozbieżności w przepisach ustawowych powodują dezorientację i brak pewności wśród obywateli.

1.5

EKES zaproponował, aby w odniesieniu do prawodawstwa dotyczącego przyjmowania imigrantów Rada Unii Europejskiej zrezygnowała z wymogu jednomyślności i podejmowała decyzje kwalifikowaną większością głosów i w ramach procedury współdecyzji z Parlamentem (4). Jest to jedyny sposób, aby przygotować dobre projekty legislacyjne, które umożliwiają postęp na drodze do harmonizacji na szczeblu UE.

1.6

EKES uważa, że prawodawstwo w dziedzinie imigracji powinno zostać włączone do traktatu lizbońskiego w ramach zwykłej procedury (inicjatywa Komisji, większość kwalifikowana w Radzie oraz procedura współdecyzji z Parlamentem).

1.7

Jednakże ten wniosek dotyczący dyrektywy jest przedmiotem dyskusji w Radzie na mocy bezproduktywnej procedury jednomyślności. A zatem, tak jak Komitet zaproponował w swojej opinii w sprawie programu haskiego (5), „zmianę tę należy przeprowadzić bardzo szybko, jeszcze przed rozpatrzeniem nowych wniosków legislacyjnych”. EKES proponuje, by Rada przyjęła procedurę „łączącą”, już obowiązującą w przypadku kwestii dotyczących azylu, tak aby te dyrektywy mogły zostać przyjęte kwalifikowaną większością głosów w Radzie oraz w ramach procedury współdecyzji z Parlamentem.

1.8

Jak już stwierdził Komitet, „w nowym prawodawstwie dotyczącym przyjmowania imigrantów, lepiej stworzyć ogólne, horyzontalne ramy ustawodawcze, niż opierać się na przepisach sektorowych. Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie przyjmowania imigrantów, przygotowany przez Komisję i poparty przez EKES, z pewnymi modyfikacjami, stanowi nadal dobry wniosek legislacyjny. Dodatkowo można wypracować specjalne przepisy dotyczące zagadnień sektorowych i sytuacji szczególnych. Jeśli Rada UE zadecydowałaby o zastosowaniu podejścia sektorowego, czyli o przyjmowaniu jedynie imigrantów o wysokich kwalifikacjach, nie posłużyłoby to do uregulowania znacznej części imigracji, a na dodatek decyzja ta miałaby charakter dyskryminujący. Opcja taka może wydać się łatwiejsza Radzie, ale nie odzwierciedla ona potrzeb UE” (6).

1.9

Traktat lizboński ustanawia ograniczenia dla wspólnego prawodawstwa, w tym prawo państw członkowskich do „określania limitu” imigrantów przyjmowanych w danym kraju. Ten limit nie uniemożliwia osiągnięcia w UE wysokiego poziomu harmonizacji legislacyjnej. Jest to zachęta, aby zarządzanie imigracją gospodarczą na szczeblu krajowym odbywało się przy użyciu wspólnych, przejrzystych procedur. Prawo do wydawania zezwoleń na pracę i pobyt miałyby władze państw członkowskich, ale w ramach prawodawstwa wspólnotowego. W takiej sytuacji każde państwo członkowskie mogłoby, we współpracy z partnerami społecznymi, decydować, jakiego rodzaju imigrantów potrzebuje. Ustawodawstwo krajowe powinno uwzględniać specyfikę każdego kraju, lecz jednocześnie szanować prawodawstwo europejskie.

1.10

Ten wniosek dotyczący dyrektywy horyzontalnej w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli krajów trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z krajów trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim spełnia cele Unii Europejskiej dotyczące ustanowienia wspólnej polityki w dziedzinie imigracji.

1.11

Ten cel Rada Europejska po raz pierwszy przyjęła w Tampere w październiku 1999 r. i w deklaracji końcowej stwierdziła, że UE powinna gwarantować uczciwe traktowanie obywatelom krajów trzecich przebywającym legalnie w państwach członkowskich, a ich prawa i obowiązki powinny odpowiadać prawom i obowiązkom obywateli UE.

1.12

W programie haskim z listopada 2004 r. stwierdza się jednak, że „legalna migracja będzie odgrywać ważną rolę w umacnianiu w Europie gospodarki opartej na wiedzy w dalszym rozwoju gospodarczym, przyczyniając się tym samym do wprowadzenia w życie strategii lizbońskiej”.

1.13

W 2004 r. Komisja sporządziła zieloną księgę (7) w celu zainicjowania debaty i okresu konsultacji w spawie zarządzania migracją ekonomiczną w UE. EKES przygotował opinię (8), w której proponuje, aby UE ustanowiła wspólne prawodawstwo dotyczące przyjmowania migrantów; takie prawodawstwo powinno być w dużym stopniu zharmonizowane i raczej horyzontalne niż sektorowe.

1.14

W grudniu 2006 r. Rada Europejska przyjęła plan polityczny dotyczący legalnej migracji, który ma służyć realizacji dwóch celów.

1.14.1

Pierwszy z nich to ustanowienie warunków przyjmowania określonych kategorii migrantów (pracowników wysoko wykwalifikowanych, pracowników sezonowych, stażystów pobierających wynagrodzenie oraz osób przeniesionych w ramach jednego przedsiębiorstwa) w czterech specjalnych wnioskach legislacyjnych.

1.14.2

Drugi cel to ustanowienie ogólnych ram podejścia, które jest sprawiedliwe społecznie i oparte na poszanowaniu praw pracowników migrujących.

2.1

Wniosek dotyczący dyrektywy ma zagwarantować status prawny pracowników z krajów trzecich, którzy już zostali przyjęci na terenie UE oraz wprowadzenie uproszczeń proceduralnych dla osób składających wnioski.

2.2

Istnieją poważne różnice w traktowaniu pracowników migrujących przez poszczególne państwa członkowskie.

2.3

Istnieją także poważne różnice w traktowaniu migrantów w porównaniu z pracownikami ze Wspólnoty.

2.4

Dyrektywa ma na celu ustanowienie procedury jednego wniosku dla obywateli krajów trzecich starających się o wjazd na terytorium państwa członkowskiego w celu pobytu i pracy oraz wspólnego zbioru praw dla pracowników z krajów trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim: warunków pracy, w tym wynagrodzenia i zwolnienia, stowarzyszania się, dostępu do szkolenia zawodowego oraz do najważniejszych świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego itp.

2.5

Jest to dyrektywa horyzontalna i obejmuje ona migrantów zarobkowych oraz osoby, którym wydano dokument pobytowy dla celów innych niż zatrudnienie, a którym następnie umożliwiono dostęp do rynku pracy na podstawie przepisów wspólnotowych lub krajowych (tj. członków rodzin, uchodźców, studentów, naukowców).

2.6

Zakres dyrektywy nie obejmuje obywateli krajów trzecich będących pracownikami delegowanymi (9), ponieważ nie są oni częścią rynku pracy państwa członkowskiego, do którego zostali oddelegowani, osób przeniesionych w ramach jednego przedsiębiorstwa, usługodawców kontraktowych i absolwentów-stażystów, pracowników sezonowych i wreszcie obywateli krajów trzecich, którzy uzyskali status rezydenta długoterminowego.

2.7

Wniosek ustanawia obowiązek rozpatrywania przez państwa członkowskie wszystkich wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt na ich terytorium w ramach jednej procedury oraz wydawania — jeżeli zostanie ono przyznane — jednego zezwolenia umożliwiającego wnioskodawcy pobyt i pracę.

2.8

W tym celu każde państwo członkowskie powinno wyznaczyć organ właściwy dla przyjmowania wniosków i wydawania jednego zezwolenia, bez uszczerbku dla roli i obowiązków innych władz krajowych w odniesieniu do rozpatrywania i podejmowania decyzji w sprawie wniosków.

2.9

Jedno zezwolenie ma mieć zharmonizowany format dokumentu pobytowego dla obywateli krajów trzecich zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1030/2002.

2.10

Jedno zezwolenie będzie uprawniać swego posiadacza do wjazdu i pobytu na terytorium państwa członkowskiego wydającego zezwolenie, swobodnego poruszania się po całym jego terytorium, przejazdu przez pozostałe państwa członkowskie oraz wykonywania działalności dozwolonej na mocy tego dokumentu.

2.11

Jeśli chodzi o jednolitą procedurę, wprowadza się pewną liczbę zabezpieczeń proceduralnych, takich jak potrzeba podania przyczyn odrzucenia wniosku o wydanie jednego zezwolenia; w każdym razie — i gdy ta sprawa leży w gestii państw członkowskich — warunki i kryteria, na podstawie których wniosek o wydanie jednego zezwolenia może zostać odrzucony, muszą być określone w prawie krajowym.

2.12

Dyrektywa ustanawia także obowiązek zapewnienia środka odwoławczego w przypadku, gdy wniosek zostanie odrzucony, a powiadomienie o tej możliwości musi zostać wydane na piśmie wraz z odrzuceniem wniosku. Muszą także zostać przekazane informacje dotyczące dokumentów wymaganych podczas składania wniosku oraz wszelkich obowiązujących opłat.

2.13

Jeżeli chodzi o prawa, to dyrektywa ustanawia minimalny wymóg gwarantujący równe traktowanie każdej osobie, której wydano jedno zezwolenie, bez uszczerbku dla prawa państw członkowskich do przyjęcia bardziej korzystnych przepisów.

2.14

Dyrektywa stanowi, że pracownicy z krajów trzecich są traktowani na równi z obywatelami danego państwa w zakresie:

2.15

Państwa członkowskie mogą ograniczyć prawo do równego traktowania:

2.16

Jeśli chodzi o uznawanie dyplomów, wniosek przyznaje równe traktowanie zgodnie z procedurami krajowymi i odwołuje się do dyrektywy 2005/36/WE, która stwierdza, że kwalifikacje obywatela kraju trzeciego zdobyte w innych państwach członkowskich mają być uznawane w taki sam sposób, jak w przypadku obywateli UE.

2.17

Jeśli chodzi o równy dostęp do towarów i usług, w tym do lokali mieszkalnych w sektorze publicznym i prywatnym, państwa członkowskie mogą ograniczyć prawo obywateli krajów trzecich do mieszkalnictwa socjalnego do osób przebywających w przedmiotowym państwie członkowskim przynajmniej trzy lata.

2.18

Na koniec projekt dyrektywy gwarantuje poszanowanie korzystniejszych przepisów zawartych w porozumieniach wspólnotowych lub instrumentach międzynarodowych, w tym przyjętych przez Radę Europy, które mają zastosowanie do pracowników migrujących z krajów trzecich będących krajami członkowskimi Rady Europy. Wniosek pozostaje także bez uszczerbku dla bardziej korzystnych przepisów zawartych w konwencjach międzynarodowych zakazujących dyskryminacji ze względu na narodowość.

3.1

EKES zaproponował, aby Rada Unii Europejskiej zrezygnowała z wymogu jednomyślności i przyjmowała decyzje kwalifikowaną większością głosów oraz w ramach procedury współdecyzji z Parlamentem (10). Jest to jedyny sposób, aby przygotowywać dobre projekty legislacyjne, stanowiące postęp na drodze do harmonizacji na obszarze UE.

3.2

Komitet wyraża zadowolenie z faktu, iż traktat lizboński obejmuje uchwalanie prawodawstwa w dziedzinie imigracji w drodze zwykłej procedury (inicjatywa Komisji, większość kwalifikowana w Radzie i procedura współdecyzji z Parlamentem).

3.3

Po ratyfikowaniu i wejściu w życie traktatu lizbońskiego podział uprawnień między UE i państwami członkowskimi będzie jaśniejszy i dzięki temu Rada będzie przyjmować decyzje kwalifikowaną większością głosów i w drodze współdecyzji z Parlamentem. To rozwiązanie zastąpi obecnie obowiązującą zasadę jednomyślności, która uniemożliwia uchwalanie naprawdę wspólnego prawodawstwa. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny proponuje, aby przyjmując przepisy dotyczące imigracji Rada stosowała zwykłą procedurę (tak jak to zrobiła podejmując decyzję w sprawie przepisów dotyczących azylu), uprzedzając w ten sposób postanowienia traktatu lizbońskiego.

3.4

EKES proponuje, aby prace Rady nad niniejszą dyrektywą miały pierwszeństwo wobec dyrektywy w sprawie pracowników posiadających wysokie kwalifikacje (COM(2007) 637) oraz innych dyrektyw sektorowych, proponuje także, aby Komisja przyspieszyła prace nad innymi dyrektywami dotyczącymi przyjmowania imigrantów, zaplanowanymi na najbliższe miesiące (obejmującymi pracowników sezonowych, stażystów pobierających wynagrodzenie oraz osoby przeniesione w ramach jednego przedsiębiorstwa).

3.5

Komitet ma nadzieję, że UE będzie dysponować odpowiednim, dostatecznie zharmonizowanym prawodawstwem, umożliwiającym rozwiązywanie problemu imigracji poprzez legalne, elastyczne, przejrzyste procedury, dzięki którym obywatele krajów trzecich są traktowani sprawiedliwie, a także mają prawa i obowiązki porównywalne do praw i obowiązków obywateli UE.

3.6

Prawa i obowiązki obywateli krajów trzecich zawarte w proponowanej dyrektywie, oparte na równym traktowaniu pod względem wynagrodzenia, warunków pracy, wolności zrzeszania się, edukacji i szkolenia zawodowego, stanowią dobry punkt wyjścia dla przyszłego prawodawstwa w dziedzinie imigracji.

4.1

EKES uważa, że ta horyzontalna dyrektywa, która obejmuje procedurę jednego wniosku i wspólny zbiór praw dla pracowników z krajów trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim, jest bardzo ważna dla UE, ponieważ umocni podstawy wspólnej polityki dotyczącej imigracji ekonomicznej. Projekt dyrektywy uwzględnia prawo państw członkowskich do określania liczby imigrantów, jaką chcą przyjąć.

4.2

EKES pragnie podkreślić znaczenie wniosku Komisji dla zapewnienia UE horyzontalnego prawodawstwa w sprawie procedury przyjmowania imigrantów oraz praw obywateli państw trzecich zamieszkujących na terytorium państw członkowskich.

4.3

W swojej opinii w sprawie zielonej księgi (11) EKES wyraził poparcie dla procedury jednego wniosku dla celów zatrudnienia: „Ustawodawstwa poszczególnych państw członkowskich różnią się znacznie, jeśli chodzi o związek między pozwoleniem na pobyt a pozwoleniem na pracę. EKES uważa, iż konieczna jest harmonizacja przepisów w całej Unii. Za wystawienie pozwoleń odpowiedzialność ponosiłyby władze każdego państwa członkowskiego, a pozwolenia te uznawane byłyby na całym obszarze UE. EKES pragnie, aby ustawodawstwo to możliwie jak najbardziej zmniejszyło procedury biurokratyczne i ułatwiło załatwianie formalności osobom zainteresowanym: imigrantom, pracodawcom oraz władzom. Pożądane jest stworzenie jednego pozwolenia: pozwolenia na pobyt, któremu towarzyszyłoby zezwolenie na podjęcie pracy”.

4.4

W odniesieniu do praw EKES stwierdził w opinii w sprawie już wspomnianej zielonej księgi: „Punktem wyjścia w tej debacie musi być zasada niedyskryminacji. Pracownik z państwa trzeciego, bez względu na okres, w którym ma prawo do przebywania i pracowania na terenie państwa członkowskiego, musi mieć te same prawa ekonomiczne, pracownicze i społeczne, jakie posiadają inni pracownicy”. Komitet pragnie podkreślić rolę partnerów społecznych różnych szczebli (przedsiębiorstw, branżowego, krajowego i europejskiego) w propagowaniu równego traktowania w pracy. We współpracy z Fundacją Dublińską i partnerami społecznymi EKES zorganizował wysłuchanie, a wnioski z niego zostały przedstawione w innej opinii (12).

4.5

W opinii w sprawie zielonej księgi Komitet (13) stwierdził: „EKES proponuje rozważenie zestawu praw, które należy przyznać obywatelom państw trzecich legalnie zamieszkującym i pracującym tymczasowo na terenie UE”. Komitet chciałby zaznaczyć, że pracownicy z krajów trzecich płacą podatki organom krajowym kraju przyjmującego, a także składki na ubezpieczenie społeczne związane z zatrudnieniem, zgodnie z ustawodawstwem danego państwa członkowskiego.

4.6

Oprócz równego traktowania w miejscu pracy (warunków pracy, wynagrodzenia i zwolnień, bezpieczeństwa i higieny pracy, prawa do zrzeszania się itp.) EKES zaproponował także:

4.7

W 2004 r. EKES przyjął także opinię z inicjatywy własnej (15), w której proponuje, aby Unia Europejska i państwa członkowskie ratyfikowały międzynarodową Konwencję o ochronie praw wszystkich pracowników — migrantów i członków ich rodzin, przyjętą przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych w 1990 r. (16), w celu propagowania praw podstawowych pracowników migrujących nie tylko w Europie, ale i na całym świecie. EKES proponuje, aby Komisja podjęła nowe kroki w celu ratyfikowania konwencji, co przyczyni się do wzmocnienia międzynarodowego systemu chroniącego prawa imigrantów.

4.8

Komitet proponuje, aby do uzasadnienia dyrektywy włączyć nowy akapit, traktujący o przestrzeganiu zasad MOP dotyczących prawa w dziedzinie imigracji, w szczególności konwencji MOP dotyczących pracowników migrujących (C 97 i C 143).

4.9

EKES proponuje także, aby dyrektywa gwarantowała równouprawnienie płci, które stanowi część dorobku prawnego Wspólnoty, a także unijnego prawodawstwa zwalczającego dyskryminację.

4.10

Z zakresu dyrektywy nie można wykluczać pracowników sezonowych. Chociaż Komisja przygotowuje szczegółową dyrektywę, EKES uważa, że zasada równego traktowania, zwłaszcza w miejscu pracy, powinna być także zagwarantowana dla tej kategorii pracowników.

4.11

Komitet pragnie wyrazić swoje zaniepokojenie oraz niezgodę na to, aby dyrektywa umożliwiała państwom członkowskim ograniczanie prawa do równego traktowania (17), jeśli chodzi o warunki pracy (w tym wynagrodzenia i zwolnienia, bezpieczeństwo i higienę pracy oraz zabezpieczenie społeczne) oraz jeśli chodzi o wolność zrzeszania się. To ograniczenie jest sprzeczne z propozycją zawartą w art. 2. Takie ograniczenia mogłyby także naruszać zasadę niedyskryminacji. EKES uważa, że — wziąwszy pod uwagę orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich — równe traktowanie jest jedną z zasad prawa wspólnotowego.

4.12

W każdym razie, tam gdzie istnieją restrykcje, powinny one być zawsze interpretowane zgodnie z innym wiążącym prawodawstwem międzynarodowym, które jest bardziej korzystne, w szczególności Powszechną Deklaracją Praw Człowieka, Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych czy Europejską Konwencją Praw Człowieka oraz licznymi konwencjami MOP oraz przepisami wspólnotowymi i krajowymi, które są bardziej korzystne.

4.13

Dyrektywa przewiduje, że jeżeli jeden wniosek o zezwolenie zostanie odrzucony, powinno to mieć miejsce na piśmie, a osoba zainteresowana powinna mieć możliwość zaskarżenia decyzji w sądach danego państwa członkowskiego. Komitet proponuje, aby w przypadku decyzji sądu odrzucającej przedłużenie, zawieszenie lub cofnięcie jednego zezwolenia na podstawie kryteriów określonych w prawie krajowym lub wspólnotowym (18), decyzja administracyjna powinna zostać odroczona do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.

4.14

Na koniec EKES chciałby podkreślić znaczenie integracji. Komitet sporządził wiele opinii z inicjatywy własnej propagujących strategie w zakresie integracji (19) oraz organizował konferencje i wysłuchania w tej sprawie. UE i władze krajowe powinny współpracować w celu wspierania strategii w zakresie integracji, ponieważ integracja, propagowanie równego traktowania oraz walka z dyskryminacją stanowią wyzwania stojące przed społeczeństwem europejskim, zwłaszcza przed władzami lokalnymi, partnerami społecznymi i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego. Komitet współpracuje z Komisją Europejską w sprawie utworzenia Europejskiego Forum Integracji (20).