1.

Postępowania dotyczące sankcji administracyjnych różnią się od postępowań dotyczących sankcji karnych zasadniczo pod trzema względami. Po pierwsze, o sankcjach karnych w ścisłym znaczeniu orzeka sąd, natomiast sankcje administracyjne są nakładane przez organy administracyjne, zaś sąd w tym przypadku włącza się na etapie kontroli. Po drugie, normy proceduralne mające zastosowanie do sankcji administracyjnych są to normy regulujące postępowanie i spory administracyjne, a nie normy, które mają zastosowanie do sankcji karnych ( 2 ). Po trzecie, w większości państw członkowskich organy sądowe powołane do kontroli sankcji administracyjnych nie są tymi samymi organami sądowymi, które są powołane do kontroli sankcji karnych ( 3 ).

2.

W niniejszej sprawie Trybunał ma za zadanie uściślić zakres zasady działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej (lex retro agit in mitius), zapisanej w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( 4 ), w kontekście sądowej kontroli sankcji administracyjnej na etapie skargi kasacyjnej.

3.

Zasada ta jest związana z zasadą niezbędności i proporcjonalności kar. Skoro bowiem wymierzone kary powinny być niezbędne i proporcjonalne, co zgodnie z art. 49 ust. 3 Karty oznacza, że osobę, która popełniła czyn zabroniony, należy ukarać za popełnione czyny stosownie do ich wagi, wymierzanie kary przestaje być uzasadnione, jeżeli po popełnieniu czynów ustawodawca zmienił ocenę dotyczącą bądź karalności tych czynów, bądź charakteru lub surowości grożącej odtąd kary.

4.

W tym kontekście Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (najwyższy sąd administracyjny Republiki Słowackiej) zwraca się do Trybunału w szczególności z pytaniem, czy sąd kasacyjny, w ramach sporu dotyczącego sankcji administracyjnej, powinien zastosować zasadę działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej, jeżeli łagodniejsza ustawa weszła w życie po wydaniu przez sąd administracyjny niższej instancji orzeczenia co do istoty, które uprawomocniło się zgodnie z prawem krajowym i od którego wniesiono skargę kasacyjną.

5.

Pytanie to daje Trybunałowi możliwość wyjaśnienia, czy w takiej sytuacji odrębności w zakresie kompetencji sądu kasacyjnego mogą wpłynąć na zakres tej zasady.

6.

Artykuł 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym ( 5 ), zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) nr 517/2013 z dnia 13 maja 2013 r. ( 6 ), w brzmieniu mającym zastosowanie w dacie popełnienia wykroczenia rozpatrywanego w postępowaniu głównym, stanowił:

„1.   Urządzenie rejestrujące jest instalowane i użytkowane w tych pojazdach zarejestrowanych w państwie członkowskim, które są wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 [ ( 7 )] […].

2.   Państwa członkowskie mogą wyłączyć pojazdy wymienione w art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia [nr 561/2006] z zakresu stosowania niniejszego rozporządzenia”.

7.

Artykuł 19 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 stanowił:

„Państwa członkowskie, we właściwym czasie i po konsultacji z Komisją [Europejską], zobowiązane są przyjąć takie przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, jakie mogą być konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia.

Przepisy te obejmują między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary stosowane w przypadku naruszeń”.

8.

Załącznik I rozdział VI pkt 3 lit. a) akapit pierwszy tego rozporządzenia stanowił:

„Okresowe badania urządzeń zamontowanych w pojazdach są przeprowadzane co dwa lata, przy czym mogą być przeprowadzane przy okazji okresowego badania technicznego”.

9.

Rozporządzenie nr 3821/85 zostało uchylone z dniem 2 marca 2016 r. przez art. 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ( 8 ).

10.

Artykuł 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 165/2014 stanowi:

„1.   Tachografy są instalowane i użytkowane w pojazdach zarejestrowanych w państwie członkowskim używanych do przewozu drogowego osób lub rzeczy oraz do których zastosowanie ma rozporządzenie [nr 561/2006].

2.   Państwa członkowskie mogą wyłączyć z zakresu stosowania niniejszego rozporządzenia pojazdy wymienione w art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia [nr 561/2006]”.

11.

Artykuł 23 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 stanowi:

„Tachografy poddaje się regularnym przeglądom wykonywanym przez zatwierdzone warsztaty. Przeglądy te przeprowadza się przynajmniej raz na dwa lata”.

12.

Artykuł 41 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:

„Państwa członkowskie ustanawiają zgodnie z krajowym prawem przepisy dotyczące sankcji nakładanych za naruszenia niniejszego rozporządzenia i podejmują wszelkie konieczne środki, by zapewnić ich wykonywanie. Sankcje te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące oraz muszą być zgodne z kategoriami naruszeń określonymi w dyrektywie 2006/22/WE[ ( 9 )]”.

13.

Artykuł 48 akapit drugi wspomnianego rozporządzenia stanowi:

„[…] niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r.”.

14.

Artykuł 1 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi:

„Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego, oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego. Niniejsze rozporządzenie ma na celu także przyczynienie się do polepszenia metod monitorowania i egzekwowania przepisów przez państwa członkowskie oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym”.

15.

Artykuł 3 tego rozporządzenia zawiera wykaz kategorii pojazdów wykonujących przewóz drogowy, do których wspomniane rozporządzenie nie ma zastosowania. W wykazie tym nie wymieniono pojazdów wykorzystywanych do dostarczania betonu towarowego.

16.

Artykuł 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 zawiera wykaz kategorii pojazdów wykonujących przewóz, w odniesieniu do których państwa członkowskie mogą wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5–9 rzeczonego rozporządzenia, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w jego art. 1.

17.

W wersji rozporządzenia nr 561/2006 obowiązującej w chwili popełnienia przez T.T. wykroczenia w wykazie tym nie były wymienione pojazdy wykorzystywane do dostarczania betonu towarowego.

18.

Od wejścia w życie w dniu 20 sierpnia 2020 r. rozporządzenia (UE) 2020/1054 ( 10 ) we wspomnianym wykazie, w art. 13 ust. 1 lit. r) rozporządzenia nr 561/2006, wyszczególnione są „pojazdy wykorzystywane do dostarczania betonu towarowego”.

19.

Artykuł 50 ust. 6 Ústava Slovenskej republiky (konstytucji Republiki Słowackiej) stanowi:

„Karalność czynu ocenia się i karę za ten czyn orzeka zgodnie z ustawą obowiązującą w czasie jego popełnienia. Ustawę późniejszą stosuje się, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy”.

20.

Paragraf 1 lit. a) zákon č. 461/2007 Z. z. o používaní záznamového zariadenia v cestnej doprave (ustawy nr 461/2007 o używaniu urządzenia rejestrującego w transporcie drogowym) z dnia 13 września 2007 r. (zwanej dalej „ustawą nr 461/2007”) stanowi:

„Niniejsza ustawa reguluje stosunki prawne, które nie są uregulowane odrębnymi przepisami [odniesienie do rozporządzenia nr 3821/85], dotyczące:

21.

Paragraf 2 tej ustawy ma następujące brzmienie:

„1.   Z zastrzeżeniem odmiennych przepisów niniejszej ustawy przedsiębiorstwo transportowe, które wykonuje przewozy autobusowe lub drogowe przewozy towarowe, zapewnia instalację urządzenia rejestrującego w każdym pojeździe używanym do przewozu podróżnych lub przewozu towarowego oraz stosuje przy wykonywaniu przewozów wykresówki i karty [kierowcy]”.

2.   Obowiązek przedsiębiorstwa transportowego zgodnie z ust. 1 nie ma zastosowania do pojazdów używanych do przewozów określonych w odrębnych przepisach [odniesienie do art. 3 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006]”.

22.

Paragraf 38 ust. 1 lit. a) pkt 1 zákon č. 462/2007 Z. z. o organizácii pracovného času v doprave a o zmene a doplnení zákona č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce a o zmene a doplnení zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 309/2007 Z. z. (ustawy nr 462/2007 o organizacji czasu pracy w transporcie i o zmianie i uzupełnieniu ustawy nr 125/2006 o inspekcji pracy i o zmianie i uzupełnieniu ustawy nr 82/2005 o nielegalnej pracy i nielegalnym zatrudnieniu i o zmianie i uzupełnieniu niektórych ustaw, w brzmieniu nadanym przez ustawę nr 309/2007) z dnia 13 września 2007 r. (zwanej dalej „ustawą nr 462/2007”) stanowi:

„Wykroczenie popełnia kierowca, który

23.

Decyzją administracyjną z dnia 8 grudnia 2016 r. T.T. został uznany za winnego popełnienia wykroczenia z § 38 ust. 1 lit. a) pkt 1 ustawy nr 462/2007, polegającego na tym, że w dniu 4 listopada 2015 r. przewoził beton należącym do BAJI Trans, s. r. o. pojazdem, którego tachograf od dnia 25 czerwca 2015 r. nie miał ważnego przeglądu okresowego. Z tego powodu na T.T. nałożono karę grzywny w wysokości 200 EUR.

24.

Odwołanie od tej decyzji zostało oddalone decyzją Národný inšpektorát práce (krajowego inspektoratu pracy, Słowacja) z dnia 3 kwietnia 2017 r.

25.

T.T. i BAJI Trans wnieśli skargę od tych decyzji administracyjnych do Krajský súd v Bratislave (sądu okręgowego w Bratysławie, Słowacja), podnosząc, że przedmiotowy pojazd służący do przewozu betonu jest wyłączony z kategorii pojazdów objętych obowiązkiem wyposażenia w tachograf.

26.

Krajský súd v Bratislave (sąd okręgowy w Bratysławie), działając jako sąd administracyjny, wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. oddalił skargę T.T. jako bezzasadną, a skargę BAJI Trans odrzucił z powodu braku czynnej legitymacji procesowej.

27.

Sąd ten stwierdził w szczególności, że obowiązek używania tachografów we wszystkich pojazdach w transporcie drogowym został wprowadzony w art. 3 rozporządzenia nr 3821/85, a także w § 2 ust. 1 ustawy nr 461/2007, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w art. 3 i 13 rozporządzenia nr 561/2006. Wśród tych wyjątków nie wymieniono jednakże pojazdów do przewozu betonu, w związku z czym obowiązek używania tachografów w przypadku tych pojazdów ma zastosowanie w pełnym zakresie.

28.

W dniu 15 lipca 2019 r. T.T. i BAJI Trans wnieśli do Najvyšší súd Slovenskej republiky (sądu najwyższego Republiki Słowackiej) skargę kasacyjną od tego wyroku.

29.

W toku postępowania kasacyjnego, w dniu 24 sierpnia 2020 r., T.T. i BAJI Trans złożyli pismo, w którym wskazali, że rozporządzenie nr 561/2006 zostało zmienione rozporządzeniem 2020/1054.

30.

Po wniesieniu wspomnianej skargi kasacyjnej właściwym do rozpoznania tej skargi stał się Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (najwyższy sąd administracyjny Republiki Słowackiej), który jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie.

31.

W pierwszej kolejności sąd ten wskazuje, że krajowe ustawy zostały przyjęte w celu wykonania rozporządzeń nr 3821/85 i 165/2014, to znaczy nie tylko obowiązków przewidzianych w tych rozporządzeniach, lecz również zobowiązania do wprowadzenia systemu sankcji na wypadek naruszenia tych obowiązków. Sąd ten wnioskuje z tego, że właściwy organ administracji, orzekając w przedmiocie winy T.T. i sankcji, jaką należało na niego nałożyć, stosował prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty. Sąd odsyłający chciałby ustalić, czy dokonując wykładni odpowiedniego przepisu krajowego przyjętego w zastosowaniu prawa Unii oraz zapewniając T.T. ochronę sądową, sąd ten również stosuje prawo Unii w rozumieniu tego postanowienia Karty.

32.

W drugiej kolejności sąd ten chciałby otrzymać od Trybunału wyraźne potwierdzenie, że podobnie jak art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ( 11 ), art. 49 ust. 1 Karty nakłada na organy administracji obowiązek stosowania zasady działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej, co skutkuje koniecznością stosowania tej zasady również w postępowaniach w przedmiocie kontroli sądowej przed sądami administracyjnymi.

33.

W trzeciej kolejności sąd odsyłający zastanawia się, czy zasadę działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej powinien stosować sąd rozpatrujący skargę kasacyjną wniesioną od orzeczenia sądu administracyjnego niższej instancji, którym to orzeczeniem oddalona została skarga na nałożenie sankcji administracyjnej, jeżeli nowa ustawa weszła w życie po wydaniu tego orzeczenia. Sąd odsyłający zastanawia się zatem nad zakresem art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty w kontekście rozpatrywania skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę odrębności tego postępowania.

34.

W tych okolicznościach Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (najwyższy sąd administracyjny Republiki Słowackiej) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

35.

Uwagi na piśmie zostały przedłożone przez krajowy organ inspekcji pracy, rządy słowacki i włoski oraz Komisję. T.T. i BAJI Trans, rządy słowacki i włoski oraz Komisja uczestniczyli w rozprawie, która odbyła się w dniu 24 września 2024 r. i w trakcie której udzielili oni między innymi odpowiedzi na zadane przez Trybunał pytania wymagające odpowiedzi ustnej.

36.

Poprzez to pytanie sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 51 ust. 1 Karty należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie stosuje prawo Unii w rozumieniu tego postanowienia, po pierwsze, gdy przewiduje nałożenie sankcji administracyjnej za naruszenie obowiązków dotyczących wyposażenia pojazdów używanych do przewozu rzeczy w tachografy oraz okresowych przeglądów tachografów zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 i art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, a po drugie, gdy sprawuje kontrolę sądową w odniesieniu do tej sankcji.

37.

Moim zdaniem nie ma najmniejszej wątpliwości, że odpowiedź jest twierdząca.

38.

W tym względzie należy wskazać, że zakres stosowania Karty został określony w jej art. 51 ust. 1, zgodnie z którym postanowienia Karty mają zastosowanie do działań państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii.

39.

Zdaniem Trybunału prawa podstawowe chronione w porządku prawnym Unii znajdują zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii, ale nie poza takimi sytuacjami ( 12 ).

40.

Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że pojęcie „stosowania prawa Unii” w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty wymaga istnienia powiązania między aktem prawa Unii a danym środkiem krajowym, które wykracza poza bliskość danych dziedzin lub pośredni wpływ jednej dziedziny na drugą ( 13 ).

41.

Tak więc aby określić, czy uregulowanie krajowe mieści się w granicach stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty, należy między innymi zbadać, czy omawiane uregulowanie krajowe ma na celu wykonanie przepisu prawa Unii, jaki jest charakter tego uregulowania oraz czy zmierza ono ku realizacji celów innych niż te objęte prawem Unii, nawet jeżeli może ono w sposób pośredni wpływać na to ostatnie, a także czy istnieją przepisy prawa Unii regulujące daną dziedzinę w sposób szczególny lub mogące mieć dla niej znaczenie ( 14 ).

42.

W niniejszym przypadku zarówno rozporządzenie nr 3821/85, mające zastosowanie w dacie popełnienia wykroczenia, jak i uchylające je rozporządzenie nr 165/2014, nakładają wymóg wyposażenia pojazdów przewożących rzeczy w tachografy, a także wymóg okresowych przeglądów tych tachografów. Ponadto na mocy tych rozporządzeń, a mianowicie, odpowiednio, art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 i art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, państwa członkowskie są obowiązane do wprowadzenia sankcji za naruszenie przepisów tych rozporządzeń. Zatem jeżeli państwo członkowskie wypełnia ustanowiony w przepisie prawa Unii obowiązek ustanowienia sankcji za naruszenia wskazane w tym przepisie, stosuje ono prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty ( 15 ). W konsekwencji, nakładając grzywnę administracyjną taką jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, organy słowackie stosowały prawo Unii.

43.

To samo odnosi się do sądowej kontroli, jakiej została poddana ta grzywna.

44.

Skoro zatem stosowanie przez sąd krajowy rozporządzeń nr 3821/85 i 165/2014 jest stosowaniem prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty, sąd ten przy sprawowaniu tej kontroli powinien spełniać wymogi wynikające z praw podstawowych zapisanych w Karcie ( 16 ).

45.

Prawdą jest, że pytania prejudycjalne oparte są na ustaleniu, że słowacki ustawodawca obecnie uchylił obowiązek wyposażenia pojazdów przewożących beton towarowy w tachografy. Jednakże wprowadzając ów wyjątek, ustawodawca ten jedynie skorzystał z uprawnienia przyznanego mu zarówno przez art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, jak i art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014. Otóż należy uznać, że państwo członkowskie korzystające z zakresu uznania czy swobody oceny, które stanowią integralną część systemu ustanowionego na mocy aktu prawa Unii, stosuje to prawo w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty ( 17 ).

46.

Przypomnę w tym względzie, że zgodnie z § 2 ust. 1 ustawy nr 461/2007 każdy pojazd należący do przedsiębiorstwa transportowego prowadzącego działalność w zakresie przewozu drogowego rzeczy powinien być wyposażony w tachograf. Jednakże zgodnie z § 2 ust. 2 tej ustawy z obowiązku tego zwolnione są pojazdy, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006. Stosując odesłanie dynamiczne do tego przepisu słowacki ustawodawca skorzystał zatem z upoważnienia udzielonego mu zarówno przez art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, mającego zastosowanie w dacie popełnienia wykroczenia, jak i przez art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014, które z dniem 2 marca 2016 r. uchyliło rozporządzenie nr 3821/85. Zgodnie z obydwoma tymi przepisami państwa członkowskie mogą bowiem znieść obowiązek wyposażenia w tachograf pojazdów wskazanych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 ( 18 ).

47.

Przepis ten zawiera wykaz rodzajów pojazdów, w przypadku których państwa członkowskie mogą wprowadzać odstępstwa od obowiązków (dotyczących minimalnego wieku, a także czasu pracy i odpoczynku kierowców) nałożonych przez art. 5–9 tego rozporządzenia. Do wejścia w życie rozporządzenia 2020/1054 pojazdy wykorzystywane do dostarczania betonu towarowego nie były ujęte w tym wykazie. W konsekwencji nie należały one do pojazdów objętych zakresem stosowania § 2 ust. 2 ustawy nr 461/2007. Natomiast od dnia 20 sierpnia 2020 r., to jest od daty wejścia w życie rozporządzenia 2020/1054, pojazdy te zostały automatycznie włączone do wykazu pojazdów, o których mowa we wspomnianym § 2 ust. 2, a zatem zwolnione przez słowackiego ustawodawcę z obowiązku wyposażenia w tachograf.

48.

Poprzez swoje drugie pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy zapisaną w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty zasadę działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej należy interpretować w ten sposób, że ma ona zastosowanie zarówno w przypadku nakładania sankcji administracyjnych zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 i art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, jak i w przypadku sądowej kontroli tych sankcji.

49.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty zasada działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej (lex mitior) stanowi, że jeśli ustawa, która weszła w życie po popełnieniu czynu zabronionego pod groźbą kary, przewiduje karę łagodniejszą, ta właśnie kara ma zastosowanie ( 19 ).

50.

Jak wynika z wyjaśnień dotyczących Karty praw podstawowych ( 20 ), art. 49 ust. 1 Karty ma zastosowanie w sprawach karnych.

51.

Aby zatem ustalić, czy postanowienie to ma zastosowanie, należy zbadać, czy środek taki jak rozpatrywana w postępowaniu głównym sankcja administracyjna ma charakter karny.

52.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dotyczącym wykładni art. 50 Karty i stosowanym do jej art. 49 ust. 3 istotne są trzy kryteria oceny karnego charakteru sankcji („kryteria z wyroku Engel” ( 21 )): kwalifikacja prawna czynu zabronionego w prawie krajowym; sam charakter czynu zabronionego; oraz charakter i stopień dolegliwości grożącej zainteresowanemu sankcji ( 22 ).

53.

Nawet bowiem w przypadku czynów, które nie są kwalifikowane jako „karalne” przez prawo krajowe, taki charakter może wynikać z samego charakteru danego czynu i stopnia dolegliwości grożącej za jego popełnienie sankcji ( 23 ).

54.

O ile do sądu odsyłającego należy ocena w świetle tych kryteriów, czy przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym mają charakter karny w rozumieniu art. 49 ust. 1 Karty, o tyle Trybunał, orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, może jednak dostarczyć temu sądowi wskazówek pomocnych przy dokonywaniu przez niego oceny ( 24 ).

55.

Co się tyczy pierwszego kryterium, dotyczącego kwalifikacji czynu zabronionego w prawie krajowym, nie wydaje się, aby prawo słowackie traktowało popełniony przez T.T. czyn jako czyn karalny.

56.

Jeśli chodzi o drugie kryterium, dotyczące samego charakteru czynu zabronionego, wymaga ono zbadania, czy rozpatrywany przepis realizuje w szczególności cel represyjny, co jest charakterystyczne dla sankcji o charakterze karnym w rozumieniu art. 49 Karty ( 25 ). W tym względzie Trybunał wyjaśnił już, że sama okoliczność, iż przepis ten realizuje również cel prewencyjny, nie może pozbawić go kwalifikacji „sankcji karnej”. Z samej natury sankcji karnych wynika bowiem, że zmierzają one zarówno do represji, jak i do zapobiegania bezprawnym zachowaniom. Natomiast środek, który ogranicza się do naprawienia szkody wyrządzonej danym czynem zabronionym, nie ma charakteru karnego ( 26 ).

57.

W niniejszym przypadku jest bezsporne, że poprzez wprowadzenie obowiązku instalowania tachografu w pewnych kategoriach pojazdów oraz poddawania go przeglądom okresowym przepisy Unii realizują cele polegające na poprawie zarówno warunków socjalnych pracowników, do których przepisy te mają zastosowanie, jak i bezpieczeństwa drogowego ( 27 ). Nie ulega wątpliwości, że celem sankcji, do wprowadzenia których zobligowane są państwa członkowskie, jest zwalczanie naruszeń tego obowiązku.

58.

Wbrew temu, co twierdził rząd włoski podczas rozprawy, nie uważam, że okoliczność, iż rozpatrywana sankcja jest skierowana przeciwko określonej grupie osób, może wykluczać w tym wypadku represyjny cel tej sankcji. Prawdą jest, że Trybunał orzekł w odniesieniu do środków dotyczących nie ogółu społeczeństwa, lecz szczególnej kategorii adresatów, którzy ze względu na to, iż wykonują działalność specyficznie regulowaną przez prawo Unii, są zobowiązani do spełnienia warunków wymaganych do uzyskania zezwolenia wydanego przez państwa członkowskie i przyznającego im określone uprawnienia, że środki polegające na pozbawieniu tych osób wspomnianych uprawnień, gdy warunki ich udzielenia nie są już spełniane lub mogą przestać być spełniane, nie zawsze służą celowi represyjnemu ( 28 ). Jednakże moim zdaniem orzecznictwo to nie jest relewantne w przypadku, gdy chodzi o grzywnę taką jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, której celem nie jest w żadnym razie pozbawienie określonej kategorii osób pewnych uprawnień. W tym względzie nie ma znaczenia, czy grzywnę można nałożyć jako samoistną karę, czy wraz z zakazem prowadzenia działalności przez okres maksymalnie dwóch lat.

59.

Jeśli chodzi o trzecie kryterium, a mianowicie stopień dolegliwości sankcji administracyjnej, z wyjaśnień udzielonych co do tej kwestii podczas rozprawy wynika, że stopień dolegliwości tej sankcji wydaje się znaczny.

60.

Należy w tym względzie przypomnieć, że stopień dolegliwości jest oceniany w zależności od górnej granicy kary przewidzianej w odpowiednich przepisach ( 29 ).

61.

Okoliczność, że rozpatrywane w postępowaniu głównym wykroczenie jest zagrożone karą grzywny, której kwota, według informacji udzielonych Trybunałowi podczas rozprawy, może sięgać 1660 EUR, świadczy o dolegliwym charakterze omawianej sankcji.

62.

Wszystkie te okoliczności skłaniają mnie do wniosku, że dwa z kryteriów z wyroku Engel są spełnione oraz że sąd odsyłający będzie mógł stwierdzić, iż rozpatrywana w postępowaniu głównym sankcja ma charakter karny w rozumieniu art. 49 ust. 1 Karty. Pragnę zresztą zauważyć, że Trybunał, jak się wydaje, uznał już w sposób dorozumiany, iż grzywna administracyjna nałożona za naruszenie rozporządzenia nr 3821/85 stanowi sankcję o charakterze karnym w rozumieniu Karty ( 30 ).

63.

W związku z tym wydaje mi się bardzo mało prawdopodobne, aby sąd odsyłający na podstawie informacji, którymi dysponuje, doszedł do wniosku, że rozpatrywana w postępowaniu głównym grzywna nie jest sankcją o charakterze karnym. Gdyby jednakże miał on dojść do takiego wniosku, art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty nie miałby zastosowania. Należałoby wówczas ustalić, czy podobne konsekwencje można wywodzić z ogólnej zasady prawa Unii, która rozciąga zasadę działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej na wszystkie sankcje administracyjne, bez konieczności ustalania ich karnego charakteru.

64.

Moim zdaniem odpowiedź jest przecząca.

65.

Chociaż bowiem Trybunał stwierdził, że nawet przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, który nadał Karcie taką samą moc prawną, jaką mają traktaty, zasada działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej wynikała z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim i z tego względu należy uznać, iż stanowi ona część zasad ogólnych prawa Unii, których sąd krajowy musi przestrzegać, gdy stosuje prawo krajowe ( 31 ), to uczynił to w odniesieniu do czynów zabronionych, które miały charakter karalny. Z tego punktu widzenia wyróżniona przez Trybunał ogólna zasada prawa Unii pokrywa się z zasadą zapisaną obecnie w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty.

66.

Nie uważam natomiast, że zasadę działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej należy stosować jako ogólną zasadę prawa Unii do sankcji administracyjnych, które nie mają charakteru karnego. Rozciągnięcie takiej zasady na owe sankcje skutkowałoby bowiem tym, że uprzednia weryfikacja charakteru karnego danej sankcji do celów stosowania art. 49 ust. 1 Karty stałaby się zbędna, co byłoby sprzeczne z wolą autorów tego postanowienia, aby ograniczyć je do dziedziny prawa karnego. Poza tym nie wydaje mi się, aby takie rozciągnięcie mogło opierać się na wspólnych państwom członkowskim tradycjach konstytucyjnych.

67.

Pragnę w tym względzie zauważyć, że niektóre państwa członkowskie stosują zasadę działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej w przypadku środków, które można zakwalifikować jako „sankcje administracyjne”, przy czym stosowanie to nie ogranicza się do środków o charakterze karnym w rozumieniu EKPC i Karty ( 32 ). Jednakże stosowanie tej zasady w tych państwach członkowskich ma swe źródło, zależnie od przypadku, w przepisach konstytucyjnych lub ustawowych, a także w orzecznictwie ( 33 ). Można zatem wątpić, czy zasada działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej stosowana poza dziedziną prawa karnego wynika ze wspólnych państwom członkowskim tradycji konstytucyjnych.

68.

Moim zdaniem wykluczone jest zatem stosowanie tej zasady jako ogólnej zasady prawa Unii do sankcji administracyjnych nieobjętych zakresem stosowania art. 49 ust. 1 Karty.

69.

Natomiast państwa członkowskie są uprawnione na mocy art. 53 Karty do stosowania takiej zasady jako krajowego standardu ochrony w poszanowaniu pierwszeństwa, jednolitości i skuteczności prawa Unii ( 34 ).

70.

Nie wydaje mi się, aby do odmiennego wniosku miała prowadzić okoliczność, że Trybunał orzekł już, iż art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95 ( 35 ) stanowi szczególny wyraz zasady stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej ( 36 ). Wydaje mi się bowiem, że samo istnienie takiego przepisu świadczy raczej o tym, iż zasada ta, stosowana do sankcji administracyjnych niemających charakteru karnego, poza dziedziną prawa karnego nie istnieje w sposób autonomiczny jako ogólna zasada prawa Unii, lecz wymaga przyjęcia szczególnej podstawy prawnej.

71.

Z orzecznictwa Trybunału wynika, że „stosowanie [zasady działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej] zakłada zmianę regulacji prawnych w czasie i opiera się na stwierdzeniu, że zmiana ta odzwierciedla w ramach danego porządku prawnego zmianę stanowiska albo co do kwalifikacji karnej czynów, które mogą stanowić przestępstwo, albo co do kary, którą zagrożone jest takie przestępstwo” ( 37 ).

72.

Zasada ta ma zatem zastosowanie, gdy ewolucja obowiązujących przepisów jest korzystna dla osoby, która popełniła czyn zabroniony, bądź z powodu zmiany kwalifikacji karnej czynów, bądź z powodu złagodzenia kary ( 38 ).

73.

Ponadto stosowanie zasady działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej zakłada zmianę oceny prawodawcy, jeżeli chodzi o odpowiedni charakter ustanowionego wcześniej systemu kar ( 39 ). Konieczne jest zatem, aby zmiana obowiązujących przepisów odzwierciedlała zmianę stanowiska prawodawcy co do kwalifikacji karnej danych czynów albo co do kary, którą zagrożone jest popełnienie czynu zabronionego ( 40 ).

74.

Nie jest tak w przypadku, gdy zmiana obowiązującego prawa, która nastąpiła po popełnieniu czynu zabronionego, stanowi w odniesieniu do tego czynu jedynie zmianę sytuacji faktycznej, która nie przekłada się na zmianę znamion tego czynu. Trybunał mógł zatem orzec, że nabycie obywatelstwa Unii stanowi sytuację faktyczną, która nie przekłada się na zmianę znamion przestępstwa pomocnictwa w nielegalnej imigracji ( 41 ).

75.

Z orzecznictwa Trybunału wynika, że do zmiany stanowiska prawodawcy co do kwalifikacji karnej czynów lub co do kary grożącej za popełnienie danego czynu zabronionego nie dochodzi również w przypadku, gdy zmiana przepisów wynika z czysto ekonomicznej i technicznej oceny, która nie podważa kwalifikacji karnej czynów lub oceny właściwych organów krajowych dotyczącej kary, jaką zagrożone są zachowania skutkujące uzyskaniem nienależnej korzyści, nawet jeśli zgodnie z nowymi przepisami korzyść ta miałaby zostać przyznana ( 42 ).

76.

W takich sytuacjach, w których prawodawca nie zamierzał znosić karalności lub łagodzić kary grożącej za dany czyn, zmiana normatywna nie skutkuje uchyleniem bezprawności wcześniejszego zachowania, które przez wzgląd na skuteczność represji karnej powinno nadal podlegać sankcji.

77.

Moim zdaniem w niniejszej sprawie sytuacja jest odmienna.

78.

Dodanie do art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 lit. r) na mocy rozporządzenia 2020/1054, który to przepis umożliwia państwom członkowskim wprowadzenie odstępstwa od obowiązku wyposażania pojazdów wykorzystywanych do dostarczania betonu towarowego w tachografy, oraz zawarta w § 2 ust. 2 ustawy nr 461/2007 definicja odstępstw sformułowana za pomocą ogólnego odesłania do art. 3 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 świadczą bowiem o zmianie stanowiska prawodawcy Unii i słowackiego ustawodawcy co do konieczności nałożenia takiego obowiązku w odniesieniu do tej kategorii pojazdów oraz, w konsekwencji, co do karalności braku tachografu lub jego ważnego przeglądu w przypadku tej kategorii pojazdów. Wydaje się, że powodem tej zmiany stanowiska jest specyfika przewozu betonu towarowego, który to przewóz odbywa się na relatywnie niewielkich odległościach, w związku z czym użyteczność wymogu instalowania tachografu w pojazdach przewożących taki beton mogła być podawana w wątpliwość.

79.

Skoro zatem zmiana przepisów umożliwia państwom członkowskim wyłączenie obowiązku wyposażenia w tachograf pojazdów wykorzystywanych do dostarczania betonu towarowego, można na tej podstawie wnioskować o zmianie postrzegania przez prawodawcę Unii – zaaprobowanej przez słowackiego prawodawcę, który skorzystał z tej możliwości – kwestii konieczności karania uchybień temu obowiązkowi w przypadku tej kategorii pojazdów. Ponieważ ta zamiana przepisów prowadzi do wyłączenia kierowców pojazdów wykorzystywanych do dostarczania betonu towarowego z kręgu osób, którym można postawić zarzut popełnienia wykroczenia, o którym mowa w § 38 ustawy nr 462/2007, zmiana ta nie odnosi się do zewnętrznej sytuacji faktycznej ani do czysto ekonomicznej i technicznej oceny niemającej związku z definicją znamion tego wykroczenia.

80.

W tym względzie jest obojętne, że podstawa prawna wykroczenia, jaką stanowi ten art. 38, pozostaje niezmieniona. Zmiana normatywna wynikająca z przyznania państwom członkowskim możliwości wprowadzenia odstępstw dla pewnych kategorii pojazdów jest bowiem zawarta w przepisie akcesoryjnym względem ustawy wprowadzającej karalność, który to przepis określa sytuacje faktyczne, w których wypełnione są znamiona wykroczenia. Uważam, że zasada działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej powinna mieć w pełni zastosowanie do tego rodzaju sytuacji, podobnie jak ma to miejsce w przypadku niektórych państw członkowskich ( 43 ).

81.

Z powyższego wynika moim zdaniem, że zapisaną w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty zasadę działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej należy interpretować w ten sposób, iż ma ona zastosowanie zarówno w przypadku nakładania sankcji administracyjnych zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 i art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, jak i w przypadku ich sądowej kontroli, ponieważ sankcje te mają charakter karny, a nowa ustawa, uchylając obowiązek wyposażania pojazdów wykorzystywanych do dostarczania betonu towarowego w tachografy, odzwierciedla zmianę stanowiska prawodawcy co do niezbędności penalizacji uchybień temu obowiązkowi.

82.

Poprzez swoje pytania trzecie i czwarte, które według mnie należy analizować łącznie, sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału, aby ten orzekł, czy zapisana w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty zasada działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej wymaga, aby sąd ten przy rozpoznawaniu wniesionej do niego skargi kasacyjnej uwzględnił łagodniejszą ustawę karną, która weszła w życie po wydaniu orzeczenia sądu administracyjnego niższej instancji, które uprawomocniło się zgodnie z prawem krajowym i jest przedmiotem tej skargi.

83.

Sąd odsyłający chciałby zatem ustalić, czy zasadę tę należy stosować na wszystkich etapach postępowania sądowego, w tym na etapie skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę prawne odrębności tej fazy postępowania sądowego, w sytuacji gdy łagodniejsza ustawa weszła w życie podczas tej fazy. Sąd ten wyjaśnia, że izby wchodzące w jego skład nie udzieliły jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie ( 44 ).

84.

Jeśli chodzi o tę kwestię, sąd odsyłający wskazuje, że musi brać pod uwagę nawet bez wniosku w tym względzie podstawowe zasady określania kar, w tym zasadę działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej ( 45 ). Jednakże dla sądu tego wiążący jest również stan prawny istniejący w chwili wydania orzeczenia sądu administracyjnego niższej instancji, które stało się prawomocne i wykonalne ( 46 ) ( 47 ). Orzeczenie to ma powagę rzeczy osądzonej ( 48 ).

85.

Sąd odsyłający dodaje, że skarga kasacyjna jest uznawana teoretycznie za nadzwyczajny środek zaskarżenia właśnie dlatego, że jest skierowana przeciwko prawomocnemu orzeczeniu sądu administracyjnego. Jednakże podstawy wniesienia skargi kasacyjnej są sformułowane szeroko i obejmują w zasadzie wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego ( 49 ). Poza tym, jeżeli spełnione są warunki formalne, strona wnosząca skargę kasacyjną ma prawo żądać jej rozpoznania oraz tego, aby postępowanie dotyczące skargi kasacyjnej było stałym i bezpośrednim następstwem postępowania przed sądem administracyjnym niższej instancji ( 50 ).

86.

Sąd odsyłający chciałby się zatem dowiedzieć, po pierwsze, w jakiej mierze prawomocność orzeczenia sądowego ma znaczenie do celów ustalenia, czy zasada działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej ma zastosowanie. Po drugie, sąd ten zastanawia się, czy odrębności prawne skargi kasacyjnej stanowią proceduralną przeszkodę w stosowaniu tej zasady.

87.

Przeanalizuję kolejno te dwa aspekty.

88.

Chodzi tu o ustalenie, czy stosowanie zasady działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej można wykluczyć w postępowaniu kasacyjnym takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym z tego powodu, że postępowanie kasacyjne, mające za przedmiot kontrolę orzeczenia sądu administracyjnego niższej instancji, jest następstwem postępowania, w którym sąd ten wydał orzeczenie, które zgodnie z prawem słowackim stało się prawomocne.

89.

Pragnę w tym względzie zauważyć, że art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty sformułowano w sposób bardzo szeroki, bez określenia granicy czasowej w odniesieniu do zasady, zgodnie z którą, jeśli ustawa, która weszła w życie po popełnieniu czynu zabronionego pod groźbą kary, przewiduje karę łagodniejszą, ta właśnie kara ma zastosowanie. W szczególności postanowienie to nie zawiera odniesienia do granicy, która wynikałaby z istnienia prawomocnego orzeczenia sądowego.

90.

Niemniej Trybunał orzekł już, że zasada ta nie stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które utrzymują pozbawienie prawa głosowania wynikającego z mocy prawa ze skazania w trybie karnym jedynie w odniesieniu do skazania prawomocnym wyrokiem, wydanym w ostatniej instancji w okresie obowiązywania dawnego kodeksu karnego, mimo późniejszego przyjęcia ustawy łagodniejszej dla skazanego ( 51 ). W sytuacji późniejszego wejścia w życie łagodniejszych przepisów karnych wspomniana zasada nie wymaga zatem zmiany prawomocnych wyroków wydanych w ostatniej instancji ( 52 ).

91.

Zasada działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej ma natomiast zastosowanie do chwili wydania prawomocnego wyroku. Kluczowe jest zatem ustalenie w każdym przypadku, czy zapadł taki wyrok.

92.

Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że art. 49 Karty ustanawia co najmniej te same gwarancje co gwarancje przewidziane w art. 7 EKPC, które na podstawie art. 52 ust. 3 Karty należy przyjąć jako minimalny próg ochrony ( 53 ).

93.

Z orzecznictwa ETPC wynika zaś, że gwarantowana przez art. 7 ust. 1 EKPC zasada działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej „wyraża się normą, która wymaga, aby w przypadku, gdy ustawa karna obowiązująca w chwili popełnienia przestępstwa różni się od późniejszych ustaw karnych przyjętych przed wydaniem prawomocnego wyroku, sąd zastosował tę, której przepisy są najkorzystniejsze dla oskarżonego” ( 54 ).

94.

Artykuł 49 ust. 1 Karty nie zawiera definicji „prawomocnego wyroku”, ani nawet nie posługuje się tym pojęciem. Jednakże skoro pojęcie to jest kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy zapisana w tym postanowieniu zasada działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej ma zastosowanie, oraz w interesie jednolitego stosowania tej zasady w Unii, należy ustalić pewne cechy charakterystyczne umożliwiające nakreślenie jego zakresu znaczeniowego. W tym celu można się posiłkować pojęciem „prawomocnego wyroku” zawartym w art. 50 Karty, w którym zapisana jest zasada ne bis in idem, oraz wyciągnąć wnioski z orzecznictwa ETPC dotyczącego tej zasady.

95.

Należy w tym względzie zauważyć, że celem art. 4 protokołu nr 7 do EKPC ( 55 ) jest zakaz ponownego prowadzenia postępowania karnego (zasada ne bis in idem), które zostało prawomocnie zakończone. Zgodnie z raportem wyjaśniającym do protokołu nr 7 do EKPC ( 56 )„orzeczenie jest prawomocne, jeśli zgodnie z tradycyjnym określeniem uzyskało ono powagę rzeczy osądzonej. Ma to miejsce wówczas, gdy orzeczenie jest niezaskarżalne, tj. nie przewidziano możliwości wzruszenia go w drodze zwyczajnych środków odwoławczych, gdy strony wyczerpały już takie środki albo nie skorzystały z nich w przepisanym terminie” ( 57 ). Orzeczenia zaskarżalne w drodze zwyczajnych środków odwoławczych są wyłączone z zakresu gwarancji zawartej w art. 4 protokołu nr 7 do czasu upływu terminu na wniesienie środka odwoławczego. Natomiast nadzwyczajne środki odwoławcze, takie jak wniosek o wznowienie postępowania lub wniosek o przywrócenie terminu, nie są brane pod uwagę przy ustalaniu, czy postępowanie zostało prawomocnie zakończone. Mimo że te środki odwoławcze stanowią kontynuację pierwotnego postępowania, „prawomocność” orzeczenia nie zależy od tego, czy zostały wykorzystane ( 58 ).

96.

Aby stwierdzić, czy orzeczenie jest prawomocne w rozumieniu art. 4 protokołu nr 7, ETPC stara się ustalić na podstawie prawa krajowego, jakie są „zwyczajne środki odwoławcze” w danej sprawie. EPTC uważa, że prawo wewnętrzne – materialne i procesowe – powinno respektować zasadę pewności prawa, która wymaga, po pierwsze, aby ramy czasowe środka odwoławczego były jasno określone, a po drugie, aby zasady korzystania z niego były jasne dla stron, którym ów środek przysługuje. Innymi słowy, aby zapewnić przestrzeganie zasady pewności prawa, która jest nierozerwalnie związana z zakazem sądzenia lub karania dwa razy za to samo przestępstwo, przepisy dotyczące postępowania odwoławczego powinny określać jasno moment uprawomocnienia się orzeczenia. Konieczność określenia terminu, aby środek odwoławczy można było uznać za „zwyczajny”, wynika pośrednio z samej treści raportu wyjaśniającego do protokołu nr 7 do EKPC, w którym wskazano, że orzeczenie jest niezaskarżalne, gdy strony nie skorzystały „w terminie” z rozpatrywanego środka prawnego. Ustawa, która przyznawałaby jednej ze stron nieograniczone prawo do korzystania ze środka odwoławczego lub która uzależniałaby korzystanie z tego środka od spełnienia przesłanek świadczących o istotnej nierównowadze stron w zakresie korzystania z niego, naruszałaby zasadę pewności prawa ( 59 ).

97.

ETPC wyjaśnił również, że o ile EKPC niewątpliwie pozwala państwom określać, jakie orzeczenie zgodnie z ich prawem krajowym jest orzeczeniem prawomocnie kończącym postępowanie karne, o tyle podlega to kontroli tego trybunału. Gdyby bowiem umawiające się państwa mogły dowolnie określać moment, w którym orzeczenie staje się „prawomocne” dla celów art. 4 protokołu nr 7, bez możliwości przeprowadzenia przez ETPC pewnej kontroli w oparciu o obiektywne kryteria, stosowanie tego postanowienia byłoby pozostawione ich uznaniu, co mogłoby prowadzić do rezultatów niezgodnych z przedmiotem i celem EKPC, jakim jest zapewnienie, aby nikt nie był ponownie sądzony lub ukarany za ten sam czyn ( 60 ).

98.

Mimo że rola Trybunału w ramach odesłania prejudycjalnego różni się od roli ETPC, moim zdaniem w niniejszej sprawie należy kierować się tą samą logiką, która godzi zakres swobody, jakim powinny dysponować państwa członkowskie, ze skutecznością zasady działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej. O ile zatem jest jasne, że do każdego państwa członkowskiego należy określanie jego systemu środków odwoławczych, w szczególności warunków, na jakich orzeczenie sądu administracyjnego może zostać zaskarżone skargą kasacyjną, oraz etapu postępowania sądowego, na którym wyrok można uznać za prawomocny zgodnie z prawem krajowym, o tyle ten zakres swobody powinien zostać ograniczony w celu zapewnienia jednolitego stosowania tej zasady w Unii, a przez to zapewnienia jej pełnej skuteczności ( 61 ).

99.

W konsekwencji, mimo że weryfikacji prawomocności orzeczenia sądowego należy dokonywać na podstawie prawa państwa członkowskiego, w którym je wydano ( 62 ), to prawomocności takiego orzeczenia do celów stosowania art. 49 ust. 1 Karty nie można stwierdzić, gdy orzeczenie to nie stało się niezaskarżalne w takim znaczeniu, że nie można go wzruszyć w drodze środka odwoławczego, który może zostać wniesione przez osobę skazaną w określonym terminie. O ile zatem punktem wyjścia tej weryfikacji powinno być prawo krajowe, o tyle nie można poprzestać wyłącznie na kwalifikacjach przyjętych w prawie krajowym, gdyż zagrażałoby to skutecznemu i jednolitemu stosowaniu zapisanej w tym postanowieniu zasady działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej. Jeżeli z analizy prawa krajowego wynika, że orzeczenie wydane przez sąd administracyjny może być zaskarżone do sądu wyższej instancji przez osobę skazaną w drodze środka odwoławczego w określonym terminie, moim zdaniem zasadę tę należałoby zastosować.

100.

Podsumowując: do celów stosowania zasady działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej przez sprawę, która nie została prawomocnie osądzona, należy zatem rozumieć sprawę, w której nie zapadło orzeczenie, które stało się niezaskarżalne ( 63 ), to znaczy orzeczenie, w przypadku którego wyczerpano zwyczajne środki odwoławcze lub nie skorzystano z nich w przepisanych terminach.

101.

Uważam w tym względzie, że mimo iż, jak się wydaje, wniesiona do sądu odsyłającego skarga kasacyjna jest teoretycznie uznawana w prawie słowackim za nadzwyczajny środek odwoławczy, ponieważ jest on skierowany przeciwko orzeczeniu sądu administracyjnego, które według tego prawa jest prawomocne, skarga ta, biorąc pod uwagę jej charakterystykę przedstawioną przez sam sąd odsyłający, nie wydaje się wykazywać cech nadzwyczajnego środka odwoławczego.

102.

Jak bowiem wynika z przytoczonych przeze mnie wcześniej przepisów SSP, wniesienie skargi kasacyjnej do tego sądu nie podlega na tyle surowym ograniczeniom, jeśli chodzi w szczególności o podstawy uzasadniające skargę lub osoby, którym ona przysługuje, że należałoby utożsamić ją z nadzwyczajnym środkiem odwoławczym. Inaczej mówiąc, skoro według prawa słowackiego wniesienie skargi kasacyjnej nie wydaje się mieć ściśle ograniczonego i wyjątkowego charakteru ( 64 ), mamy do czynienia ze zwyczajnym środkiem odwoławczym, który stanowi kontynuację zainicjowanego przez T.T. postępowania przed sądem administracyjnym i który może doprowadzić do zaskarżenia w określonym terminie wyroku wydanego przez ten sąd.

103.

Prawo słowackie odzwierciedla w istocie różnicę między charakterem kompetencji sądu orzekającego co do istoty, które obejmują „orzekanie w przedmiocie sporu”, a charakterem kompetencji sądu kasacyjnego, które obejmują „orzekanie w przedmiocie wyroku”. Ta różnica znajduje wyraz w dwóch odrębnych etapach postępowania sądowego. I tak orzeczenie wydane przez ten pierwszy sąd staje się prawomocne, co oznacza, że przysługuje mu powaga rzeczy osądzonej. Jednakże ponieważ orzeczenie to może być przedmiotem skargi kasacyjnej, a zatem może zostać wzruszone, nie jest ono niezaskarżalne. Wydaje się zatem, że w prawie słowackim należy odróżnić orzeczenia, które stały się prawomocne, od orzeczeń, których nie można zaskarżyć, przy czym te ostatnie są orzeczeniami, w odniesieniu do których wyczerpane zostały wszystkie zwyczajne środki odwoławcze, w tym skarga kasacyjna, lub środki takie nie zostały wniesione w wymaganym terminie.

104.

Istotne dla celów stosowania zasady działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej jest zweryfikowanie, z pominięciem rozróżnień i kwalifikacji proceduralnych właściwych każdemu prawu krajowemu, czy wydane przez sąd administracyjny orzeczenie stało się niezaskarżalne, w tym znaczeniu, że nie można go już wzruszyć przed sądem wyższej instancji w drodze skorzystania przez osobę skazaną ze środka odwoławczego w określonym terminie. Orzeczenie sądowe, które zgodnie z prawem państwa członkowskiego nie jest niezaskarżalne, nie może bowiem stanowić przeszkody procesowej w stosowaniu tej zasady ( 65 ). Z wyłożonych wcześniej powodów w niniejszym przypadku nie można stwierdzić, że orzeczenie stało się niezaskarżalne. Wynika z tego, że wspomniana zasada znajduje w pełni zastosowanie.

105.

Dodam, że obojętne jest w tym względzie to, że kwestionowana sankcja administracyjna w międzyczasie stała się wykonalna, a nawet została rzeczywiście wykonana, oraz że nie może zostać bezpośrednio uchylona lub zmieniona przez sąd odsyłający ( 66 ), skoro uchylenie wyroku wydanego przez sąd administracyjny niższej instancji i przekazanie sprawy temu sądowi ( 67 ) lub inna metoda procesowa ( 68 ) może zagwarantować prawa, które skarżący wywodzi z art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty poprzez doprowadzenie do uchylenia tej kary, a następnie do zwrotu nienależnie wyegzekwowanej grzywny. Zresztą samo istnienie możliwości przekazania sprawy przez sąd kasacyjny, po tym gdy stwierdzi on zasadność skargi, sądowi administracyjnemu, skutkujące ponownym rozpoznaniem sprawy co do istoty, świadczy o tym, że orzeczenia, od którego wniesiono skargę kasacyjną, nie można postrzegać jako niezaskarżalnego do celów stosowania tego postanowienia.

106.

Stosowanie zasady działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej nie budzi wątpliwości w przypadku przyjęcia sankcji administracyjnych o charakterze karnym w rozumieniu kryteriów z wyroku Engel. To samo odnosi się do kontroli sądowej dotyczącej takiej sankcji w przypadku pojawienia się łagodniejszej ustawy karnej w toku postępowania przed sądem rozpoznającym sprawę co do istoty.

107.

Jeżeli sąd rozpoznający sprawę co do istoty nie uwzględni łagodniejszej ustawy karnej, która weszła w życie przed wydaniem jego orzeczenia, dopuszcza się naruszenia prawa, które będzie mogło zostać skorygowane przez sąd kasacyjny, co doprowadzi do pełnej skuteczności tej zasady.

108.

Czy inaczej powinno być w sytuacji, gdy łagodniejsza ustawa karna wchodzi w życie w toku postępowania przed sądem kasacyjnym? Jest to zagadnienie, które należy obecnie przeanalizować.

109.

Źródłem wątpliwości sądu odsyłającego co do stosowania wspomnianej zasady w sytuacji, gdy nowa ustawa wchodzi w życie po wniesieniu skargi kasacyjnej, są odrębności tego etapu postępowania sądowego. Inaczej niż sądy niższych instancji sąd kasacyjny jest bowiem sądem prawa, a nie sądem faktu. Istota sprawy została zatem prawomocnie osądzona przez sąd administracyjny i nie podlega już ponownemu badaniu przez sąd kasacyjny, którego rolą jest kontrolowanie, czy sąd niższej instancji prawidłowo zastosował normę prawną.

110.

Otóż sądowi rozpoznającemu sprawę co do istoty nie można zarzucać jako naruszenia prawa tego, że nie zastosował ustawy, która nie obowiązywała w chwili, gdy orzekał.

111.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Krajský súd v Bratislave (sąd okręgowy w Bratysławie), jako sąd administracyjny, wydał bowiem orzeczenie, które zgodnie z prawem słowackim jest kwalifikowane jako „prawomocne”. Po wydaniu tego wyroku weszła w życie nowa ustawa. Z oczywistych przyczyn temporalnych sąd ten nie mógł w swoim wyroku uwzględnić tej ustawy. Powstaje zatem zagadnienie, czy sąd kasacyjny, którego zadaniem jest kontrolowanie prawidłowości stosowania prawa przez sąd orzekający co do istoty, powinien, niezależnie od owych przyczyn temporalnych, uwzględnić tę nową ustawę, aby ewentualnie uchylić orzeczenie sądu orzekającego co do istoty oraz, stosownie do okoliczności, przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania.

112.

Moim zdaniem na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.

113.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem w braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie sankcji z tytułu niedochowania warunków przewidzianych w ramach wprowadzonego przez te przepisy systemu państwa członkowskie są uprawnione do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie. Uprawnienia te muszą jednak być wykonywane z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności ( 69 ). Zasada ta należy do ogólnych zasad prawa Unii, które muszą być przestrzegane przez ustawodawstwo krajowe wchodzące w zakres stosowania prawa Unii lub wprowadzające w życie to prawo, w tym w przypadku braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie mających zastosowanie sankcji ( 70 ).

114.

Ponieważ zasada działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej jest związana z zasadą niezbędności i proporcjonalności kar ( 71 ) ustanowioną w art. 49 ust. 3 Karty, uważam, że należy nadać jej szeroki zakres, tak aby mogła być stosowana bezpośrednio do sprawców czynów zabronionych popełnionych przed wejściem w życie nowej ustawy, w odniesieniu do których nie zapadły orzeczenia, które stały się niezaskarżalne. Skoro bowiem prawodawca postanowił złagodzić wcześniejszą ustawę, oznacza to, że uznaje, iż penalizacja danego czynu lub kara przewidziana wcześniej nie jest już ściśle niezbędna.

115.

Jak słusznie wskazuje sąd odsyłający, zasada ta oznacza zatem, że gdy zniknęła społeczna potrzeba karania pewnych zachowań lub zmieniła się surowość postrzegania tych zachować wyrażona w dolegliwości kary, nie istnieje już racjonalne i sprawiedliwe uzasadnienie, aby nadal karać wszystkie „historyczne” czyny zabronione i ich sprawców, jeśli ustawodawca obecnie odmiennie postrzega penalizowaną kiedyś szkodliwość czynu i dolegliwość kary za ten czyn.

116.

Wynika z tego, że zasadę działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej należy stosować w sytuacji, gdy ustawa taka wchodzi w życie przed wydaniem orzeczenia w wyniku skargi kasacyjnej, w tym także w sytuacji, gdy sąd kasacyjny dokonuje kontroli ograniczonej do naruszeń prawa. Zatem sąd orzekający w ostatniej instancji ma obowiązek zastosowania łagodniejszej ustawy karnej niezależnie od tego, czy weszła ona w życie przed wydaniem orzeczenia sądu administracyjnego niższej instancji, które podlega jego kontroli, czy też po jego wydaniu.

117.

Aby nadać pełne znaczenie zasadzie działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej, należy zneutralizować rozróżnienia proceduralne związane z poszczególnymi etapami postępowania sądowego, w trakcie których zasada ta ma znaleźć zastosowanie. Odrębności postępowań sądowoadministracyjnych charakterystyczne dla każdego państwa członkowskiego (takie jak prawomocność lub powaga rzeczy osądzonej wyroku wydanego przez sąd niższej instancji czy też skutek zawieszający skargi kasacyjnej bądź jego brak) nie powinny bowiem skutkować ograniczeniem temporalnego zakresu stosowania tej zasady do pewnych etapów postępowania sądowego, dopóki w sprawie rozpatrywanego czynu zabronionego nie zapadło orzeczenie, które stało się niezaskarżalne.

118.

W szczególności należy dostosować kompetencje sądu kasacyjnego, tak aby umożliwić mu zastosowanie łagodniejszej ustawy karnej, która weszła w życie po wydaniu wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, której to ustawy sąd administracyjny niższej instancji nie mógł uwzględnić w dacie orzekania. Sąd kasacyjny powinien zatem mieć możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej, mimo że co do zasady nie można uznać, iż zaskarżony wyrok jest obarczony naruszeniem prawa z tego tylko powodu, że nie została zastosowana ustawa, która w dacie jego wydania jeszcze nie obowiązywała. Powinno to skutkować pominięciem przez ten sąd przepisów jego prawa krajowego ( 72 ), które mogłyby uniemożliwić mu wykonywanie jego kompetencji zgodnie z zasadą działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej, lub dokonaniem ich wykładni zgodnej z prawem Unii.

119.

Jeżeli z tego powodu odrębność skargi kasacyjnej ulegnie zatarciu ( 73 ), jest to nieunikniona konsekwencja szerokiego zakresu, jaki należy przyznać tej zasadzie.

120.

Pragnę w tym względzie zauważyć, że w niektórych państwach członkowskich sąd ostatniej instancji orzekający w przedmiocie sankcji administracyjnych jest obowiązany uwzględnić łagodniejszą ustawę, nawet jeżeli weszła ona w życie dopiero w trakcie postępowania przed tym sądem ( 74 ).

121.

Z powyższego wynika według mnie, że ani kwalifikacja wyroku w prawie słowackim jako „prawomocnego”, ani okoliczność, że skarga kasacyjna jest postrzegana w tym prawie jako nadzwyczajny środek odwoławczy, ani odrębności proceduralne skargi kasacyjnej nie powinny stać na przeszkodzie stosowaniu zapisanej w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty zasady działania wstecz łagodniejszej ustawy karnej, gdyż ograniczyłoby to nadmiernie zakres tej zasady.

122.

Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby na pytania prejudycjalne postawione przez Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (najwyższy sąd administracyjny Republiki Słowackiej) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: