1

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez bra zapewnienia, by dodatkowa opłata wyrównawcza od wytworzonej we Włoszech produkcji przewyższającej kwotę krajową, począwszy od pierwszego roku gospodarczego faktycznego nałożenia dodatkowej opłaty wyrównawczej we Włoszech (1995/1996) aż do ostatniego roku, w którym stwierdzono we Włoszech produkcję pozakwotową (2008/2009),

Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy odpowiednich przepisów prawa Unii obowiązujących w odnośnych latach, a w szczególności art. 1 i 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3950/92 z dnia 28 grudnia 1992 r. ustanawiającego dodatkową opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. 1992, L 405, s. 1), art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. 2003, L 270, s. 123; sprostowanie Dz.U. 2004, L 94, s. 71, wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 40, s. 391), art. 79, 80 i 83 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych („rozporządzenia o jednolitej wspólnej organizacji rynku”) (Dz.U. 2007, L 299, s. 1), a także, w zakresie przepisów wykonawczych Komisji, art. 7 rozporządzenia (EWG) nr 536/93 z dnia 9 marca 1993 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania dodatkowej opłaty wyrównawczej w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. 1993, L 57, s. 12), art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1392/2001 z dnia 9 lipca 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 3950/92 (Dz.U. 2001, L 187, s. 19, wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 33, s. 104) i wreszcie art. 15 i 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1788/2003 (Dz.U. 2004, L 94, s. 22), w brzmieniu zmienionym przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 1468/2006 z dnia 4 października 2006 r. (Dz.U. 2006, L 274, s. 6) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 595/2004”).

2

Zgodnie z motywem pierwszym rozporządzenia nr 3950/92 system dodatkowej opłaty wyrównawczej w sektorze mleka i przetworów mlecznych, którego „celem […] było zmniejszenie nierównowagi pomiędzy podażą a popytem na rynku mleka i przetworów mlecznych oraz wynikających z tego nadwyżek strukturalnych, […] pozostaje konieczny na przyszłość w celu uzyskania lepszej równowagi na rynku” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].

3

Artykuł 1 rozporządzenia nr 3950/92 ma następujące brzmienie:

„Na siedem nowych kolejnych dwunastomiesięcznych okresów, rozpoczynających się w dniu 1 kwietnia 1993 r., ustanowiona zostaje dodatkowa opłata wyrównawcza nałożona na producentów mleka krowiego od ilości mleka lub ekwiwalentu mleka dostarczonych nabywcy lub sprzedanych bezpośrednio do spożycia w ciągu dwunastomiesięcznego okresu, o którym mowa, przekraczających ilość, która zostanie ustalona.

Opłata wynosi 115% ceny docelowej mleka”.

4

Artykuł 2 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia stanowi:

„Opłata wyrównawcza uiszczana jest od wszystkich ilości mleka lub ekwiwalentu mleka sprzedawanych w ciągu dwunastomiesięcznego okresu, o którym mowa, przewyższających ilość wymienioną w art. 3. Jest ona rozłożona pomiędzy producentów, którzy przyczynili się do nadwyżki.

Zgodnie z decyzją danego państwa członkowskiego ustala się wkład producentów do uiszczanej opłaty, ewentualnie po ponownym przydzieleniu niewykorzystanych ilości referencyjnych, albo na poziomie nabywcy, w zależności od nadwyżki pozostającej po przydzieleniu niewykorzystanych ilości referencyjnych proporcjonalnie do ilości referencyjnej każdego producenta, albo na poziomie krajowym, w zależności od nadwyżki powyżej ilości referencyjnej przysługującej każdemu z producentów”.

5

Rozporządzenie nr 3950/92 zostało uchylone z dniem 1 kwietnia 2004 r. przez art. 25 rozporządzenia nr 1788/2003. Motyw 5 tego ostatniego rozporządzenia stanowi:

„Opłata wyrównawcza powinna zostać ustalona na poziomie odstraszającym i być wypłacana przez państwa członkowskie niezwłocznie po przekroczeniu krajowej ilości referencyjnej. Państwo członkowskie powinno podzielić ciężar płatności między producentów, którzy przyczynili się do tego przekroczenia. Producenci muszą odpowiadać przed danym państwem członkowskim za wypłacenie swojego wkładu do opłaty wyrównawczej ze względu na sam fakt przekroczenia dostępnej ilości”.

6

Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Cel”, stanowi:

„1.   Dla 11 kolejnych dwunastomiesięcznych okresów (zwanych dalej »okresami dwunastomiesięcznymi«), począwszy od dnia 1 kwietnia 2004 r., niniejszym wprowadza się opłatę wyrównawczą (zwaną dalej »opłatą wyrównawczą«) na ilości mleka krowiego i inne przetwory mleczne wprowadzone do obrotu podczas danego okresu dwunastomiesięcznego przekraczające krajowe ilości referencyjne ustalone w załączniku I.

2.   Ilości te zostają rozdzielone między producentów zgodnie z art. 6, z rozróżnieniem między dostawami a sprzedażą bezpośrednią określoną w art. 5. Każde przekroczenie krajowej ilości referencyjnej oraz wynikającej z niego opłaty wyrównawczej zostaje ustalone na poziomie krajowym w każdym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem 3 i przy rozróżnieniu między dostawami a sprzedażą bezpośrednią.

3.   Krajowe ilości referencyjne ustala się bez uszczerbku dla ewentualnej rewizji przeprowadzonej w świetle ogólnej sytuacji na rynku i szczególnych warunków istniejących w niektórych państwach członkowskich”.

7

Artykuł 3 rozporządzenia nr 1788/2003, zatytułowany „Płatność opłaty wyrównawczej”, stanowi:

„1.   Państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność przed Wspólnotą za opłatę wyrównawczą wynikającą z przekroczenia krajowej ilości referencyjnej, ustalonej na poziomie krajowym oddzielnie dla dostaw i dla sprzedaży bezpośredniej, [i] do dnia 1 października po upływie danego okresu dwunastomiesięcznego wypłacają ją, w granicach 99% należnej kwoty, Europejskiemu Funduszowi Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).

2.   Jeśli opłata wyrównawcza przewidziana w ust. 1 nie została wpłacona przed upływem terminu wymagalności, Komisja, po konsultacji z Komitetem Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, odlicza kwotę równą niewpłaconej opłacie wyrównawczej od miesięcznych zaliczek na pokrycie wydatków poczynionych przez dane państwo członkowskie w rozumieniu art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1258/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej [Dz.U. 1999, L 160, s. 103] […].

3.   Komisja ustala zasady stosowania niniejszego artykułu zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 23 ust. 2”.

8

Jak stanowi art. 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wkład producentów w należną opłatę wyrównawczą”:

„[o]płata wyrównawcza zostaje w całości rozdzielona, zgodnie z przepisami art. 10 i 12, między producentów, którzy przyczynili się do przekroczeń krajowych ilości referencyjnych określonych w art. 1 ust. 2.

Bez uszczerbku dla przepisów art. 10 ust. 3 i art. 12 ust. 1 producenci ponoszą odpowiedzialność wobec państwa członkowskiego za wpłacenie swojego wkładu do należnej opłaty wyrównawczej, obliczonej zgodnie z przepisami rozdziału 3, ze względu na sam fakt przekroczenia swoich dostępnych ilości referencyjnych”.

9

Rozporządzenie nr 1788/2003 zostało uchylone na podstawie art. 201 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007 z dniem 1 kwietnia 2008 r. Przepisy tego ostatniego rozporządzenia regulujące system ograniczania produkcji w sektorze mleka stosuje się, na mocy jego art. 204 ust. 2 lit. f), od dnia 1 lipca 2008 r. Motyw 38 wspomnianego rozporządzenia brzmi:

„Opłata z tytułu nadwyżek powinna zostać ustalona na poziomie odstraszającym i powinna być wnoszona przez państwa członkowskie niezwłocznie po przekroczeniu kwoty krajowej. Państwo członkowskie powinno podzielić ciężar płatności między producentów, którzy przyczynili się do tego przekroczenia. Producenci powinni odpowiadać przed danym państwem członkowskim za zapłacenie swojej części opłaty wyrównawczej ze względu na sam fakt przekroczenia dostępnej im ilości. Państwa członkowskie powinny wnieść do Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) opłatę wyrównawczą odpowiadającą wysokości przekroczenia ich krajowej kwoty, obniżoną o zryczałtowaną sumę w wysokości 1% w celu uwzględnienia przypadków upadłości lub definitywnej niezdolności niektórych producentów do zapłacenia należnej części opłaty wyrównawczej”.

10

Artykuł 78 rozporządzenia nr 1234/2007, zatytułowany „Opłata z tytułu nadwyżek”, ma następujące brzmienie:

„1.   Jeżeli mleko i przetwory mleczne zostaną wprowadzone do obrotu w ilości przewyższającej kwotę krajową ustaloną zgodnie z podsekcją II, wnosi się opłatę z tytułu nadwyżek.

Opłata wynosi 27,83 EUR za 100 kilogramów mleka.

[…]

2.   Za opłatę z tytułu nadwyżek wynikającą z przekroczenia kwoty krajowej, co stwierdzono na szczeblu krajowym oddzielnie dla dostaw i dla sprzedaży bezpośredniej, państwa członkowskie odpowiadają przed Wspólnotą i w okresie między dniem 16 października a dniem 30 listopada po upływie danego dwunastomiesięcznego okresu wpłacają ją, w 99% należnej sumy, do Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG).

3.   Jeżeli opłaty z tytułu nadwyżek określonej w ust. 1 nie wniesiono w odpowiednim terminie, Komisja po konsultacji z Komitetem ds. Funduszy Rolniczych odlicza sumę równą nieuiszczonej opłacie z tytułu nadwyżek od płatności miesięcznych w rozumieniu art. 14 i [art.] 15 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005. Przed podjęciem decyzji Komisja kieruje ostrzeżenie do danego państwa członkowskiego, które w ciągu tygodnia informuje o swoim stanowisku […].

[…]”.

11

Artykuł 79 owego rozporządzenia, zatytułowany „Wkład producentów w należną opłatę z tytułu nadwyżek”, stanowi:

„Opłata z tytułu nadwyżek zostaje w całości rozdzielona, zgodnie z przepisami art. 80 i 83, pomiędzy producentów, którzy przyczynili się do przekroczenia kwot krajowych, o których mowa w art. 66 ust. 2.

Bez uszczerbku dla przepisów art. 80 ust. 3 i art. 83 ust. 1 producenci odpowiadają przed państwem członkowskim za wpłacenie swojej części należnej opłaty z tytułu nadwyżek; część tę wylicza się [obliczonej] zgodnie z art. 69, 70 i 80, ze względu na sam fakt przekroczenia dostępnych kwot”.

12

Artykuł 80 tegoż rozporządzenia, zatytułowany „Opłata z tytułu nadwyżek w dostawach”, w brzmieniu zmienionym przez rozporządzenie Rady (WE) nr 72/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz.U. 2009, L 30, s. 1), stanowi:

„1.   Na użytek ostatecznego zestawienia opłaty z tytułu nadwyżek ilości dostarczone przez każdego producenta zostają zwiększone lub obniżone – przy zastosowaniu współczynników i na warunkach ustalonych przez Komisję – tak aby odzwierciedlały wszelkie różnice między rzeczywistą zawartością tłuszczu a referencyjną zawartością tłuszczu.

Na szczeblu krajowym opłatę z tytułu nadwyżek oblicza się na podstawie sumy dostaw dostosowanych zgodnie z akapitem pierwszym.

[…]

3.   Wkład każdego producenta w opłatę z tytułu nadwyżek zostaje ustalony w drodze decyzji danego państwa członkowskiego – po tym jak wszelkie niewykorzystane części kwoty krajowej przydzielonej na dostawy zostaną lub nie zostaną ponownie przydzielone – proporcjonalnie do kwot indywidualnych każdego producenta lub zgodnie z obiektywnymi kryteriami uzgodnionymi przez państwa członkowskie:

Jeżeli zastosowanie ma art. 78 ust. 1 akapit trzeci, państwa członkowskie – ustalając wkład każdego producenta w opłatę należną z uwagi na zastosowanie wyższej stawki, o której mowa w tym akapicie – dopilnowują, aby wkład w tę opłatę był wnoszony proporcjonalnie przez producentów odpowiedzialnych według obiektywnych kryteriów, które zostaną ustalone przez państwo członkowskie”.

13

Artykuł 83 rozporządzenia nr 1234/2007, zatytułowany „Opłata z tytułu nadwyżek”, ma następujące brzmienie:

„1.   W przypadku sprzedaży bezpośredniej wkład każdego producenta w opłatę z tytułu nadwyżek zostaje ustalony w drodze decyzji danego państwa członkowskiego – na właściwym szczeblu terytorialnym lub na szczeblu krajowym – po tym jak wszelkie niewykorzystane części kwoty krajowej przydzielonej na sprzedaż bezpośrednią zostaną lub nie zostaną ponownie przydzielone.

2.   Jako podstawę do obliczenia wkładu producenta w należną opłatę z tytułu nadwyżek państwa członkowskie ustanawiają całkowitą ilość mleka sprzedanego, przekazanego lub wykorzystanego do produkcji przetworów mlecznych sprzedawanych lub przekazywanych, przy zastosowaniu kryteriów ustalonych przez Komisję.

3.   Na użytek ostatecznego zestawienia opłat z tytułu nadwyżek nie uwzględnia się żadnych korekt związanych z zawartością tłuszczu.

4.   Komisja decyduje, jak i kiedy należy wnieść opłatę z tytułu nadwyżek do właściwego organu państwa członkowskiego”.

14

Artykuł 7 rozporządzenia nr 536/93 ma następujące brzmienie:

„1.   Państwa członkowskie przyjmują wszelkie środki kontroli niezbędne do zapewnienia poboru opłaty od ilości mleka i ekwiwalentów mleka wprowadzanego do obrotu ponad ilości określone w art. 3 rozporządzenia (EWG) nr 3950/92 […].

[…]

3.   Państwa członkowskie sprawdzają prawidłowość księgowania ilości mleka i ekwiwalentów mleka wprowadzanych do obrotu, dokonując w tym celu kontroli transportu mleka podczas odbioru z gospodarstw oraz w szczególności następujących kontroli na miejscu:

[…]” [tłumaczenie nieoficjalne].

15

Rozporządzenie nr 1392/2001 na mocy swoich art. 16 ust. 1 i art. 17 zastąpiło rozporządzenie nr 536/93 ze skutkiem na dzień 31 marca 2002 r. Artykuł 11 rozporządzenia nr 1392/2001, zatytułowany „Działania kontrolne przeprowadzane przez państwa członkowskie”, przewiduje:

„1.   Państwa członkowskie podejmują wszelkie działania niezbędne do tego, by opłata od ilości mleka i ekwiwalentów mleka wprowadzanego na rynek ponad ilości określone w art. 3 rozporządzenia (EWG) nr 3950/92 była prawidłowo nakładana oraz, w przypadku dostaw, by opłata była ponoszona przez odpowiednich producentów.

2.   Państwa członkowskie podejmują wszystkie dalsze środki konieczne do tego, by:

[…]”.

16

Rozporządzenie nr 1392/2001 zostało uchylone ze skutkiem na dzień 1 kwietnia 2004 r. przez rozporządzenie nr 595/2004, którego przepisy stosuje się, na mocy jego art. 28, począwszy od okresu 2004/2005. Artykuł 15 tego ostatniego rozporządzenia, zatytułowany „Termin płatności”, stanowi:

„1.   Przed 1 października każdego roku podmioty nabywające i, w przypadku sprzedaży bezpośredniej, producenci odpowiedzialni za opłaty wyrównawcze wpłacają do właściwego organu należną kwotę zgodnie z zasadami ustanowionymi przez państwo członkowskie.

2.   W przypadku niewywiązania się z terminu płatności określonego w ust. 1 należne sumy zostają obciążone odsetkami rocznymi, w wysokości równej trzymiesięcznym stopom referencyjnym obowiązującym na dzień 1 października każdego roku, zgodnie z załącznikiem II, zwiększonym o jeden punkt procentowy.

Odsetki są wypłacane na rzecz państwa członkowskiego.

3.   Państwa członkowskie zgłaszają do Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) kwoty wynikające z zastosowania art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1788/2003 wraz z wydatkami zgłoszonymi w odniesieniu do listopada każdego roku.

[…]”.

17

Artykuł 17 rozporządzenia nr 595/2004, zatytułowany „Naliczanie opłat”, stanowi:

„Państwo członkowskie podejmuje wszystkie środki niezbędne do zagwarantowania właściwego naliczania opłat i nałożenia ich na [faktycznego rozdzielenia ich pomiędzy] producentów, którzy przyczynili się do przekroczenia ilości referencyjnych”.

18

W dniu 16 lipca 2003 r. Rada, na podstawie art. 88 ust. 2 akapit trzeci WE, obecnie art. 108 ust. 2 akapit trzeci TFUE, wydała decyzję 2003/530/WE w sprawie zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy, jaką Republika Włoska zamierza przyznać swoim producentom mleka (Dz.U. 2003, L 184, s. 15). Motywy 2–5, a także 7 i 8 tej decyzji stanowią, co następuje:

[…]

19

Artykuł 1 tej decyzji stanowi:

„Pomoc, jaką Republika Włoska zamierza przyznać krajowym producentom mleka, sama dokonując na rzecz Wspólnoty płatności kwoty należnej od producentów mleka w związku z dodatkową opłatą wyrównawczą stosowaną w sektorze mleka za lata gospodarcze od 1995/96 do 2001/2002 i umożliwiając tym producentom spłacenie należności w formie odroczonej płatności rozłożonej na kilka lat i bez odsetek, zostaje wyjątkowo uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, pod warunkiem że:

20

Po zebraniu informacji o niewystarczającym charakterze kwot pobranych przez Włochy z tytułu dodatkowej opłaty wyrównawczej należnej od producentów mleka krowiego Komisja uznała, że Republika Włoska nie spełniła swoich obowiązków polegających na rozdzieleniu w całości pomiędzy producentów, którzy przyczynili się do przekroczenia krajowych ilości referencyjnych, należnej od nich dodatkowej opłaty wyrównawczej, na obliczeniu odnośnego indywidualnego długu, na kontrolowaniu faktycznej zapłaty tego długu przez odpowiednie podmioty oraz, w razie braku zapłaty, na odzyskaniu należnych kwot.

21

W ramach wymiany pism w okresie między lipcem 2008 r. i lipcem 2012 r., zasadniczo w ramach postępowania EU Pilot, Komisja zażądała przekazania przez Włochy informacji na temat na temat stanu zaawansowania odzyskiwania tej dodatkowej opłaty wyrównawczej od mleka. Żądania Komisji dotyczyły w szczególności rozdzielenia dodatkowej opłaty wyrównawczej pomiędzy podmioty zobowiązane i środków podjętych w celu odzyskania opłaty w razie jej nieuiszczenia, oddziaływania wprowadzonych zmian prawnych na skuteczność odzyskiwania dodatkowej opłaty wyrównawczej, a także administracyjnych procedur odzyskiwania opłat oraz rozwiązań w zakresie sporów sądowych.

22

Ponieważ odpowiedzi udzielone przez władze włoskie nie zadowoliły Komisji, pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. skierowała ona do Republiki Włoskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, wzywając ją do przedstawienia uwag w tym względzie. Owo państwo członkowskie odpowiedziało pismem z dnia 23 września 2013 r. i towarzyszącymi mu trzema pismami z dnia 30 września 2013 r., a także z dnia 21 stycznia i 7 lutego 2014 r.

23

Komisja w dniu 10 lipca 2014 r. wydała w odniesieniu do „uporczywej stagnacji procedur odzyskiwania opłat i znacznych zaległych kwot” uzasadnioną opinię w stosunku do Republiki Włoskiej i wezwała to państwo członkowskie do podjęcia środków niezbędnych dla zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania. Komisja uwzględniła wniosek rządu włoskiego o dodatkowy termin na udzielenie odpowiedzi i umożliwiła temu rządowi przedstawienie odpowiedzi do dnia 11 października 2014 r.

24

Pismem z dnia 13 października 2014 r., uzupełnionym w dniach 22 października i 25 listopada 2014 r., Republika Włoska odpowiedziała na zarzuty zawarte w uzasadnionej opinii.

25

Ponieważ argumenty Republiki Włoskiej nie przekonały Komisji, postanowiła ona wnieść rozpatrywaną niniejszym skargę.

26

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w żądaniach skargi Komisja wnosi, aby Trybunał stwierdził, że Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy „odpowiednich przepisów prawa Unii obowiązujących w odnośnych latach, a w szczególności” przepisów wskazanych w pkt 1 niniejszego wyroku. Jednak w części wprowadzającej tej skargi i w jej pkt 2 Komisja wylicza, nie odwołując się do terminu „w szczególności”, różne przepisy prawa Unii będące przedmiotem zarzucanego Republice Włoskiej uchybienia. Ponadto ze skargi tej nie wynika, że Komisja zamierzała uwzględnić w niej przepisy prawa Unii inne niż wskazane w sposób wyraźny w pkt 1 niniejszego wyroku. W tych okolicznościach żądania skargi należy rozumieć w ten sposób, że obejmują one wyłącznie te ostatnie przepisy.

27

W drugiej kolejności należy wyjaśnić, że wniesiona przez Komisję skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczy zaniechana przez Republikę Włoską podjęcia środków niezbędnych dla zastosowania się do pewnych obowiązków, które ciążą na niej na mocy prawa Unii i dotyczą dodatkowej opłaty wyrównawczej od wytworzonej we Włoszech produkcji przewyższającej kwotę krajową, jaką dysponuje to państwo członkowskie. Komisja zarzuca wspomnianemu państwu brak ustanowienia systemu zapewniającego, by dodatkowa opłata wyrównawcza należna na szczeblu krajowym została faktycznie nałożona na odpowiednie podmioty gospodarcze i przez nie zapłacona lub – w razie jej nieuiszczenia – odzyskana przez właściwe organy.

28

W żądaniach skargi nie ma natomiast wzmianki konkretnych kwotach wynikłych z braku odzyskania w różnych latach gospodarczych ani nawet o ogólnej kwocie obejmującej ogół odnośnych lat gospodarczych, za które nałożone zostały opłaty.

29

Jak z tego wynika, nie ma potrzeby określenia w ramach rozpatrywanej niniejszym skargi, czy całkowita wysokość jeszcze nieodzyskanych dodatkowych opłat wyrównawczych odpowiada kwocie 1343 mln EUR, jak wynika z pism Komisji, czy też kwocie 827,39 mln EUR, jak twierdzi Republika Włoska.

30

Niemniej jednak, niezależnie od różnicy stanowisk stron co do kwot już odzyskanych i pozostałych do odzyskania, należy stwierdzić, że w dniu 11 października 2014 r., o którym jest mowa w pkt 23 niniejszego wyroku, czyli ponad 18 lat po zakończeniu pierwszego roku gospodarczego, za który nałożono dodatkową opłatę wyrównawczą we Włoszech, i pięć lat po ostatnim roku gospodarczym, władze włoskie wciąż nie odzyskały znacznych kwot należnych z tytułu dodatkowej opłaty wyrównawczej.

31

Niniejszą skargę należy rozpatrywać w świetle powyższych uwag.

32

Komisja podnosi, że w dniu 11 października 2014 r., to znaczy w terminie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii przedłużonym o dodatkowy miesięczny termin, Republika Włoska nie ustanowiła skutecznego systemu umożliwiającego jej odzyskanie kwot należnych z tytułu dodatkowej opłaty wyrównawczej od mleka za lata gospodarcze od roku 1995/1996 do roku 2008/2009.

33

Komisja uważa, że Republika Włoska uchybiła obowiązkowi pilnego i szybkiego rozdzielenia w całości dodatkowych opłat wyrównawczych pomiędzy producentów, którzy przyczynili się do przekroczenia krajowych ilości referencyjnych, oraz ich całkowitego odzyskania. W tym względzie Komisja opiera się w szczególności na orzecznictwie wynikającym z wyroku z dnia 21 stycznia 1999 r., Niemcy/Komisja (C‑54/95, EU:C:1999:11, pkt 177), zgodnie z którym na państwach członkowskich spoczywa, w myśl obowiązku starannego działania, o którym mowa w art. 4 ust. 3 TUE, obowiązek niezwłocznego odzyskania kwot należnych z tytułu dodatkowej opłaty wyrównawczej.

34

Uważa ona zatem, że okoliczność, iż kwoty należne z tytułu dodatkowej opłaty wyrównawczej od mleka są tak wysokie, jak wynika to z pkt 29 niniejszego wyroku, wynika z zaniedbań, które należy przypisać Republice Włoskiej, i z braku skuteczności systemu ustanowionego w tym państwie członkowskim w celu zapewnienia nałożenia i odzyskania tej opłaty na jego terytorium w okresie, którego dotyczy skarga.

35

Zdaniem Komisji, po pierwsze, wdrożenie w prawie krajowym uregulowań Unii w tej dziedzinie było bardzo chaotyczne, co spowodowało opóźnienia w stosowaniu krajowego systemu dodatkowej opłaty wyrównawczej i istotne spory sądowe. W konsekwencji odzyskanie tej opłaty wyrównawczej zostało utrudnione w szczególności z powodu zawieszenia płatności przez niektóre sądy krajowe tytułem zabezpieczenia.

36

Po drugie, Republika Włoska nie użyła w sposób skuteczny mechanizmów administracyjnych, z których mogła skorzystać w celu odzyskania kwot należnych z tytułu dodatkowej opłaty wyrównawczej, w szczególności systemu kompensacji. We Włoszech możliwość kompensowania kwot należnych z tego tytułu i kwot pomocy płatnych w ramach wspólnej polityki rolnej została wprowadzona nieskutecznie i z opóźnieniem. Ponadto Komisja uważa, że niektóre wciąż obowiązujące przepisy wykonawcze utrudniają wdrożenie kompensacji.

37

Po trzecie, procedury odzyskiwania płatności zostały zdaniem Komisji w znacznej części zablokowane po wejściu w życie pewnych zmian prawnych wprowadzonych w 2003 r. z powodu braku przepisów wykonawczych lub porozumień pomiędzy władzami i właściwymi kolektywami koniecznych do ich wdrożenia.

38

Po czwarte, Komisja wskazuje, że z powodu błędów popełnionych przez organy krajowe odpowiedzialne za przeprowadzenie odzyskania dodatkowej opłaty wyrównawczej i liczne zmiany wprowadzone w procedurze odzyskiwania płatności Republika Włoska sama przyznała, że znalazła się w „poważnej sytuacji patowej w zakresie odzyskiwania dodatkowej opłaty”. Instytucja ta wyjaśnia w tym względzie, że należne kwoty zostały w sposób niesłuszny uznane za niemożliwe do odzyskania, co również zmniejszyło skuteczność odzyskiwania.

39

W odpowiedzi Republika Włoska twierdzi, po pierwsze, że skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesiona przez Komisję na podstawie art. 258 TFUE narusza w okolicznościach niniejszej sprawy zasadę ne bis in idem, zasadę proporcjonalności i zasadę szczególności. Po drugie, podnosi ona, że Komisja nie przedstawia dowodu, iż Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej w związku z nałożeniem i odzyskaniem dodatkowej opłaty wyrównawczej.

40

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 3950/92 dodatkowa opłata wyrównawcza ustanowiona w art. 1 tego rozporządzenia zostaje rozdzielona pomiędzy producentów, którzy przyczynili się do przekroczenia krajowych ilości referencyjnych. Takie rozdzielenie dodatkowej opłaty wyrównawczej jest również przewidziane przez art. 4 rozporządzenia nr 1788/2003 i przez art. 79, 80 i 83 rozporządzenia nr 1234/2007.

41

Zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 536/93 w art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1392/2001 oraz w art. 15 i 17 rozporządzenia nr 595/2004 państwa członkowskie zostały zobowiązane do podjęcia wszelkich środków niezbędnych, aby zapewnić, by opłata wyrównawcza, w tym odsetki należne w razie nieprzestrzegania terminu płatności, została prawidłowo naliczona i faktycznie rozdzielona pomiędzy producentów, którzy przyczynili się do przekroczenia ilości referencyjnych.

42

W tym kontekście, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, na państwach członkowskich spoczywa, w myśl obowiązku starannego działania, o którym mowa w art. 4 ust. 3 TUE i który został doprecyzowany w rozporządzeniach Unii w tej dziedzinie, podjęcie środków służących niezwłocznemu naprawieniu nieprawidłowości. Po upływie pewnego czasu rozdzielenie i odzyskanie dodatkowej opłaty wyrównawczej mogą bowiem stać się skomplikowane lub niemożliwe, ze względu na pewne okoliczności takie jak w szczególności zaprzestanie działalności lub utrata dokumentów księgowych (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 października 1990 r., Włochy/Komisja, C‑34/89, EU:C:1990:353, pkt 12; z dnia 21 stycznia 1999 r., Niemcy/Komisja, C‑54/95, EU:C:1999:11, pkt 177).

43

Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dotyczącym ciężaru dowodu w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE obowiązek wykazania istnienia zarzucanego państwu członkowskiemu uchybienia należy do Komisji. To ona powinna zatem przedstawić Trybunałowi informacje niezbędne do zweryfikowania przez istnienia uchybienia (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Komisja/Portugalia, C‑398/14, EU:C:2016:61, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).

44

Jeżeli Komisja przedstawi wystarczającą ilość informacji wskazujących na pewne zaistniałe na terytorium pozwanego państwa członkowskiego okoliczności, na tym państwie członkowskim spoczywa ciężar szczegółowego merytorycznego zakwestionowania przedstawionych w ten sposób danych i wynikających z nich konsekwencji (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Komisja/Portugalia, C‑398/14, EU:C:2016:61, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).

45

W niniejszym przypadku Komisja przedstawiła w swoich pismach w sposób dokładny i szczegółowy okoliczności faktyczne, które zdaniem tej instytucji spowodowały zaniedbania i braki będące przedmiotem zarzutów stawianych przez nią Republice Włoskiej. Ponadto – czemu nie zaprzecza owo państwo członkowskie – Komisja wskazuje, że te okoliczności faktyczne w znacznej mierze wynikają z dokumentacji przedstawionej przez władze włoskie w ramach wymiany korespondencji i są w istocie potwierdzone przez opinię Corte dei conti (trybunał obrachunkowy, Włochy), a także przez rządowe i parlamentarne komisje śledcze tegoż państwa członkowskiego.

46

Ze względu na okoliczność, że kwoty należne z tytułu dodatkowej opłaty wyrównawczej, takie jak wskazane w pkt 29 niniejszego wyroku, mogły narastać przez tak długi czas, a właściwe organy nigdy nie zdołały trwale ich ograniczyć, wydaje się, że organy te nie podjęły środków niezbędnych do przestrzegania obowiązków ciążących na nich na mocy przepisów prawa Unii wskazanych w żądaniach skargi.

47

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Komisja przedstawiła wystarczającą ilość informacji wskazujących na prawdziwość okoliczności, na których opiera się w swojej skardze w celu wykazania, że Republika Włoska uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z tych przepisów. W konsekwencji zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przypomnianym w pkt 44 niniejszego wyroku należy zbadać argumenty przedstawione w obronie.

48

Republika Włoska, przyznając, że na mocy prawa Unii istnieje obowiązek dokonania nałożenia i – w razie potrzeby – odzyskania dodatkowej opłaty wyrównawczej, twierdzi przede wszystkim, że jest to obowiązek „staranności”, nie zaś „rezultatu”, i że Komisja nie przedstawiła dowodu na jego nieprzestrzeganie przez włoskie władze.

49

Na poparcie tej argumentacji Republika Włoska przywołuje pkt 36 wyroku z dnia 13 listopada 2001 r., Francja/Komisja (C‑277/98, EU:C:2001:603), w którym Trybunał stwierdził, że art. 19 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 1546/88 z dnia 3 czerwca 1988 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania dodatkowej opłaty wyrównawczej, o której mowa w art. 5 c rozporządzenia (WE) nr 804/68 (Dz.U. 1988, L 139, s. 12), zgodnie z którym państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia poboru dodatkowej opłaty wyrównawczej, ustanowił obowiązek staranności, nie zaś obowiązek rezultatu.

50

Uważa ona zatem, że sam fakt, iż część kwot dotyczących dodatkowej opłaty wyrównawczej za mleko nie została odzyskana, nie może wystarczyć, aby stwierdzić istnienie zarzucanego jej uchybienia.

51

W tym względzie argumentacja przedstawiona przez Republikę Włoską wynika z błędnego rozumienia żądań Komisji. W swoich żądaniach Komisja wnosi bowiem do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Włoska uchybiła swoim zobowiązaniom poprzez, jak zostało wskazane w pkt 27 niniejszego wyroku, niepodjęcie środków niezbędnych w celu zapewnienia, by dodatkowa opłata wyrównawcza od mleka została nałożona na odpowiednich producentów i w razie potrzeby odzyskana przez właściwe władze. Tak więc przedmiotem uchybienia nie jest okoliczność, że to państwo członkowskie nie odzyskało całości kwot należnych z tytułu owej opłaty wyrównawczej.

52

Republika Włoska nie może zatem zwolnić się z postawionego jej zarzutu uchybienia, twierdząc, że podjęła środki, które umożliwiły jej odzyskanie części kwot należnych z tytułu dodatkowej opłaty wyrównawczej od mleka.

53

Chociaż Republika Włoska poświęca znaczną część swoich pism szczegółowemu opisowi krajowych ram prawnych dotyczących rozdzielenia dodatkowej opłaty wyrównawczej i jego zmian, to jednak nie przedstawia dokładnych informacji mogących podważyć wady podnoszone przez Komisję lub wykazać, że – zgodnie ze spoczywającym na niej obowiązkiem staranności – ustanowiła we właściwym czasie skuteczny system pozwalający jej odzyskać odnośne kwoty zgodnie z rozporządzeniami przytoczonymi przez Komisję.

54

W tych okolicznościach argument dotyczący rzekomego „obowiązku staranności” należy odrzucić jako pozbawiony znaczenia. Jak zostało bowiem stwierdzone w pkt 45–47 niniejszego wyroku, Republika Włoska nie podjęła środków niezbędnych w celu zapewnienia niezwłocznego nałożenia dodatkowej opłaty wyrównawczej na odpowiednich producentów mleka i jej skutecznego odzyskania.

55

Republika Włoska podnosi następnie, że liczne zmiany ram prawnych Unii dotyczące dodatkowej opłaty wyrównawczej od mleka przyczyniły się w istotny sposób do trudności prawnych i administracyjnych, jakie wystąpiły na szczeblu krajowym.

56

W tym względzie należy przypomnieć, że nawet jeżeli wdrożenie uregulowań Unii w sprawie opłaty wyrównawczej od mleka spowodowało znaczne trudności na szczeblu krajowym, to jednak – jak wielokrotnie stwierdził Trybunał – państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje istniejące w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii (zob. w szczególności wyrok z dnia 2 marca 2017 r., Komisja/Grecja, C‑160/16, niepublikowany, EU:C:2017:161, pkt 13 i przytoczone tam orzecznictwo).

57

Ponadto jeżeli Republika Włoska uważała, że uregulowania Unii w sprawie dodatkowej opłaty wyrównawczej od mleka ze swej natury stanowiły przeszkodę w szybkim i skutecznym nałożeniu i – w razie potrzeby – odzyskaniu tej opłaty, możliwe było wniesienie przez to państwo członkowskie skargi do Trybunału w celu dokonania kontroli zgodności z prawem odnośnych środków unijnych. Tymczasem przez cały sporny okres, obejmujący ponad 12 lat, Republika Włoska nie wniosła w tym względzie żadnej skargi. Zresztą okoliczność, że system dodatkowej opłaty wyrównawczej od mleka miałby powodować trudności prawne i polityczne na szczeblu Unii i że system ten został ostatecznie zastąpiony, w żaden sposób nie uzasadnia niepodjęcia przez państwa członkowskie wszelkich środków niezbędnych w celu zapewnienia jego skuteczności na szczeblu krajowym.

58

Ponadto, jeśli chodzi w szczególności o decyzję 2003/530, z której Republika Włoska wyciąga wniosek, że Rada Unii Europejskiej nie mogłaby jej wydać, gdyby Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom państwa członkowskiego, wystarczy wskazać, że w owej decyzji Rada ograniczyła się do zaaprobowania środków pomocy mających ułatwić uiszczenie dodatkowej opłaty wyrównawczej przez właściwych producentów, bez oceniania sytuacji, jaka miała miejsce we Włoszech w dniu wydania tej decyzji. Oprócz tego w decyzji 2003/530 Rada w sposób domyślny potwierdziła spoczywający na Republice Włoskiej obowiązek zapewnienia uiszczenia dodatkowej opłaty wyrównawczej przez producentów mleka i wskazała, jak wynika z motywu 7 tej decyzji, że „rząd włoski [zobowiązał] się od tej pory ściśle stosować dodatkową opłatę wyrównawczą na podstawie nowej ustawy”.

59

W tych okolicznościach argumentacja Republiki Włoskiej dotycząca przestrzegania spoczywających na niej obowiązków co do nałożenia i ewentualnego odzyskania dodatkowej opłaty wyrównawczej od mleka pozostaje bez uszczerbku dla żądań Komisji.

60

Należy ponadto zbadać argumenty Republiki Włoskiej, zgodnie z którymi rozpatrywana niniejszym skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesiona na podstawie art. 258 TFUE narusza zasadę ne bis in idem, zasadę proporcjonalności i zasadę szczególności. Republika Włoska podnosi, że ponieważ wpłaciła już na rzecz EFOGR kwoty związane z opłatą wyrównawczą odpowiadającą przekroczeniu krajowej ilości referencyjnej zgodnie z art. 3 i 4 rozporządzenia nr 1788/2003, a następnie art. 78 i 79 rozporządzenia nr 1234/2007, rzeczona skarga powoduje, że mogłaby ona ponownie zostać „ukarana” za uchybienie tym samym zobowiązaniom dotyczącym nałożenia i – w razie potrzeby – odzyskania dodatkowej opłaty wyrównawczej.

61

W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika również z motywu 5 rozporządzenia nr 1788/2003 i z motywu 38 rozporządzenia nr 1234/2007, przepisy przytoczone w punkcie poprzedzającym nakładają na Republikę Włoską różne obowiązki. Dotyczą one, po pierwsze, uiszczenia dodatkowej opłaty wyrównawczej na rzecz EFOGR, do czego owo państwo członkowskie jest zobowiązane na mocy art. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 i art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 1234/2007. Po drugie, wspomniane państwo członkowskie ma obowiązek rozdzielić dodatkową opłatę wyrównawczą pomiędzy producentów mleka, którzy przyczynili się do przekroczenia krajowych ilości referencyjnych, i ją odzyskać, zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1788/2003 i art. 79 rozporządzenia nr 1234/2007. Zatem okoliczność, że Republika Włoska być może spełniła pierwszy z tych obowiązków, nie stoi na przeszkodzie możliwości uchybienia przez nią drugiemu z tych obowiązków, który jako jedyny stanowi przedmiot niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

62

Taka ocena narzuca się tym bardziej, że argument Republiki Włoskiej sprowadza się w efekcie do nieuwzględnienia celu dodatkowej opłaty wyrównawczej, polegającego na zobowiązaniu producentów mleka do przestrzegania przydzielonych im ilości referencyjnych (wyrok z dnia 25 marca 2004 r., Cooperativa Lattepiù i in., C‑231/00, C‑303/00 i C‑451/00, EU:C:2004:178, pkt 75).

63

Jak z tego wynika, argumentację Republiki Włoskiej dotyczącą naruszenia zasady ne bis in idem, zasady proporcjonalności i zasady szczególności należy oddalić.

64

W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że poprzez brak zapewnienia, by dodatkowa opłata wyrównawcza od wytworzonej we Włoszech produkcji przekraczającej kwotę krajową, począwszy od pierwszego roku faktycznego nałożenia dodatkowej opłaty wyrównawczej we Włoszech (1995/1996) aż do ostatniego roku, w którym stwierdzono we Włoszech produkcję pozakwotową (2008/2009),

Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 1 i 2 rozporządzenia nr 3950/92, art. 4 rozporządzenia nr 1788/2003, art. 79, 80 i 83 rozporządzenia nr 1234/2007, a także, w zakresie przepisów wykonawczych Komisji, art. 7 rozporządzenia nr 536/93, art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1392/2001 i wreszcie art. 15 i 17 rozporządzenia nr 595/2004.

65

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania, a Republika Włoska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje: