—

w imieniu Grande Área Metropolitana do Porto (GAMP) przez J. Pacheca de Amorima oraz B.M. Soares, advogados,

—

w imieniu Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território przez M. Fonsecę, advogada,

—

w imieniu rządu portugalskiego przez L. Ineza Fernandesa, P. Pinheira oraz G. Santosa Machada, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu niderlandzkiego przez C. Wissels oraz B. Koopman, działające w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez A. Caeirosa oraz A. Steiblytė, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 174–176 TFUE oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210, s. 25).

2

Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy Grande Área Metropolitana do Porto (zwanym dalej „GAMP”), stowarzyszeniem gmin, a kilkoma organami administracji krajowej reprezentowanymi przez Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano (komisję zarządzającą programem operacyjnym Potencjał Ludzki), Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, przekształconym w Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (ministerstwo ds. rolnictwa, morza, środowiska i zagospodarowania przestrzennego), oraz Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (ministerstwo pracy i solidarności społecznej) w przedmiocie zastosowania funduszy Unii Europejskiej.

3

Motyw 1 rozporządzenia nr 1083/2006 ma następującą treść:

„Artykuł 158 [WE] stanowi, że w celu wzmocnienia jej spójności gospodarczej i społecznej Wspólnota zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów lub wysp najmniej uprzywilejowanych, w tym obszarów wiejskich. Artykuł 159 [WE] stawia wymóg wspierania tych działań za pośrednictwem funduszy strukturalnych, Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) oraz innych istniejących instrumentów finansowych”.

4

Artykuł 1 rzeczonego rozporządzenia przewiduje, że ustanawia ono „ogólne zasady dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) (zwanych dalej »funduszami strukturalnymi«) oraz Funduszu Spójności” oraz określa między innymi„cele, do których realizacji mają przyczyniać się fundusze strukturalne i Fundusz Spójności, kryteria kwalifikowalności państw członkowskich i regionów w ramach tych funduszy, dostępne zasoby finansowe oraz kryteria ich alokacji”.

5

Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi:

„[…] EFRR, EFS, Fundusz Spójności […] przyczyniają się […] do osiągnięcia następujących trzech celów:

6

Tytuł I rozporządzenia nr 1083/2006 zawiera rozdział III, zatytułowany „Kwalifikowalność geograficzna”, w którym znajdują się art. 5–8 tego rozporządzenia, zatytułowane, odpowiednio: „Konwergencja”, „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie”, „Europejska współpraca terytorialna” i „Wsparcie przejściowe”.

7

Zgodnie z treścią rzeczonego art. 5:

„1.   Regionami kwalifikującymi się do finansowania z funduszy strukturalnych w ramach celu konwergencja są regiony odpowiadające poziomowi 2 wspólnej klasyfikacji jednostek terytorialnych (zwanemu dalej »poziomem NUTS 2«) w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1059/2003 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie ustalenia wspólnej klasyfikacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS) (Dz.U. L 154, s. 1)], których produkt krajowy brutto (PKB) na mieszkańca, mierzony parytetem siły nabywczej i obliczony na podstawie danych Wspólnoty za okres 2000–2002, wynosi mniej niż 75% średniego PKB UE w składzie 25 państw członkowskich (UE-25) w tym samym okresie odniesienia.

[...]

3.   Niezwłocznie po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia Komisja przyjmuje wykaz regionów spełniających kryteria na podstawie ust. 1 oraz państw członkowskich spełniających kryteria na podstawie ust. 2. Wykaz ten obowiązuje od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

[…]”.

8

Artykuł 22 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowany „Brak możliwości przenoszenia zasobów”, stanowi:

„Całkowite środki finansowe alokowane na poszczególne państwa członkowskie w ramach każdego z celów funduszy oraz ich komponentów nie jest przenoszalna [nie mogą być przenoszone] między nimi.

[...]”.

9

Artykuł 32 rzeczonego rozporządzenia stanowi:

„1.   Działalność funduszy w państwach członkowskich przyjmuje formę programów operacyjnych w ramach narodowych strategicznych ram odniesienia. Każdy program operacyjny obejmuje okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2013 r. Program operacyjny obejmuje wyłącznie jeden z trzech celów, o których mowa w art. 3, chyba że Komisja i państwo członkowskie uzgodniły inaczej.

[…]

5.   Komisja przyjmuje każdy program operacyjny możliwie najszybciej, ale nie później niż cztery miesiące po jego formalnym przedłożeniu przez państwo członkowskie […]”.

10

Zgodnie z art. 34 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Szczególny charakter funduszy”:

„1.   Programy operacyjne otrzymują finansowanie wyłącznie z jednego funduszu […].

2.   Bez uszczerbku dla odstępstw ustanowionych w rozporządzeniach szczególnych w sprawie funduszy, EFRR i EFS mogą finansować, w sposób komplementarny i z zastrzeżeniem pułapu 10% finansowania wspólnotowego każdej osi priorytetowej programu operacyjnego, działania objęte zakresem pomocy z innego funduszu, pod warunkiem że są one konieczne do odpowiedniej realizacji operacji i są bezpośrednio z nią powiązane.

[…]”.

11

Artykuł 35 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowany „Zakres geograficzny”, stanowi:

„1.   Programy operacyjne przedstawiane w ramach celu Konwergencja są opracowywane na odpowiednim poziomie geograficznym oraz co najmniej na poziomie NUTS 2.

Programy operacyjne przedstawiane w ramach celu Konwergencja otrzymujące wkład Funduszu Spójności są opracowywane na poziomie krajowym.

[...]”.

12

Artykuł 56 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowany „Kwalifikowalność wydatków”, stanowi w ust. 4:

„Zasady kwalifikowalności wydatków ustanawia się na poziomie krajowym, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniach szczególnych dotyczących poszczególnych funduszy. Obejmują one całość wydatków zadeklarowanych w ramach programu operacyjnego”.

13

Na podstawie art. 1 załącznika I decyzji 2006/595/WE Komisji z dnia 4 sierpnia 2006 r. ustalającej wykaz regionów kwalifikujących się do finansowania z funduszy strukturalnych w ramach celu konwergencja w latach 2007–2013 (Dz.U. L 243, s. 44) regionami poziomu NUTS 2 kwalifikującymi się w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 są w odniesieniu do Republiki Portugalskiej regiony Norte, Centro, Alentejo i Região Autónoma dos Açores.

14

Zgodnie z art. 2 i załącznikiem II do decyzji 2006/595 region Algarve jest w odniesieniu do Republiki Portugalskiej regionem NUTS 2, który również kwalifikuje się do finansowania z funduszy strukturalnych w ramach celu „konwergencja”, jednakże tylko na warunkach przejściowych, o których mowa w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006.

15

Region Lizbony nie został wymieniony w decyzji 2006/595, a tym samym nie kwalifikuje się do finansowania z funduszy strukturalnych w ramach celu konwergencji. Niemniej jednak kwalifikuje się on do finansowania w ramach celu konkurencyjności regionalnej i zatrudnienia.

16

W dniu 28 czerwca 2007 r. rząd portugalski przyjął „narodowe strategiczne ramy odniesienia” (zwane dalej „NSRO”) w rozumieniu art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006.

17

Punkt 6 załącznika V do NSRO stanowi:

„Wydatki na działania współfinansowane z funduszy strukturalnych i z funduszu spójności są kwalifikowane do programów operacyjnych, jeżeli zostały wykonane w ramach regionów NUTS 2 objętych przez każdy z tych [programów operacyjnych].

Owo podstawowe kryterium terytorialnego kwalifikowania wydatków funkcjonuje zasadniczo na podstawie lokalizacji inwestycji. W przypadku inwestycji o charakterze materialnym (w którym wyraźnie wskazana została lokalizacja inwestycji) stosuje się je bezpośrednio. W przypadku inwestycji o charakterze niematerialnym funkcjonowanie kryterium terytorialnego kwalifikowania następuje w zależności od położenia podmiotu korzystającego – ustalonego na podstawie położenia jego siedziby lub delegacji (lub zakładu) odpowiedzialnych za wykonanie operacji.

Wyjątki od podstawowej zasady terytorialnego kwalifikowania dotyczą wydatków związanych z:

18

Punkt 7 załącznika V NSRO stanowi:

„Wyjątkami od ogólnej zasady terytorialnego kwalifikowania wydatków dotyczących operacji, które dokonywane są w regionie NUTS 2 Lizbona […], lecz których efekty rozprzestrzeniają się na pozostałe regiony Portugalii kontynentalnej i zostały uznane za mające duże znaczenie dla rozwoju regionów będących przedmiotem konwergencji terytorium Portugalii kontynentalnej.

[Wykaz kategorii inwestycji objętych zakresem tych wyjątków]

Należy stwierdzić, że owe kategorie inwestycji stanowią wyjątkowe przypadki, należycie uzasadnione ze względu na charakter operacji i powielające się skutki, jakie wywołują one w regionach innych niż regiony, w których realizowana jest inwestycja. Kategorie te łącznie reprezentują niewielki odsetek dotacji z funduszy strukturalnych na podstawie programowania. Orientacje przedstawione poniżej w punktach, sporządzone w wyniku uzgodnień pomiędzy Komisją Europejską a organami portugalskimi, mogą w odpowiednim wypadku stanowić przedmiot dodatkowych specyfikacji w ramach poszczególnych tematycznych programów operacyjnych”.

19

Punkt 8 załącznika V do NSRO ustanawia „szczególne metody” ustalania kwalifikowalności wydatków z punktu widzenia skutków, jakie wywołują one poza regionem Lizbony.

20

Wśród programów operacyjnych przewidzianych przez NSRO znajduje się program pod nazwą „Potencjał Ludzki” (zwany dalej „POPL”). Jedna z priorytetowych osi (oś 3) POPL dotyczy kształcenia zawodowego i zawiera kategorię inwestycji zatytułowaną „Kształcenie strategiczne w zakresie zarządzania i innowacji w administracji publicznej” (zwaną dalej „kształceniem w zakresie administracji publicznej”).

21

Kształcenie w zakresie administracji publicznej zostało wymienione w pkt 7 załącznika V NSRO wśród kategorii inwestycji objętych zakresem wyjątków od ogólnej zasady wymagalności terytorialnej. W tym zakresie pkt 8 tego załącznika przewiduje:

„Zważywszy na to […], że zamierzone cele ukierunkowane są w szczególności na zmniejszenie kosztów administracyjnych i wzmocnienie konkurencji krajowej poprzez wzrost skuteczności administracyjnej, należy w szczególności wskazać, że pomimo znacznej koncentracji zasobów ludzkich administracji publicznej w regionie Lizbony skutki przyszłych akcji będą w sposób nieunikniony odczuwalne na całym terytorium kraju z uwagi na charakter podmiotów i świadczonych przez nie usług (skierowanych do wszystkich obywateli lub podmiotów gospodarczych).

Rzeczona koncentracja usług w regionie stołecznym wyjaśnia, dlaczego znaczna część inwestycji, które będą przeprowadzane, będzie koncentrować się w tym regionie […]”.

22

Rzeczony pkt 8 przewiduje jako „szczególną metodę” owego kształcenia:

23

W dniu 16 października 2007 r. Komisja na podstawie art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 zatwierdziła POPL jako program o „wielu celach”, to znaczy, po pierwsze, na podstawie celu „konwengrencji” w regionach Norte, Centro, Alentejo oraz przejściowo w regionie Algarve, oraz po drugie, na podstawie celu „konkurencyjność regionalna i zatrudnienie” w regionie Lizbony.

24

Decyzjami z dnia 15 i 26 września 2008 r., a także z dnia 15 października, 4 listopada i 26 grudnia 2008 r. Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano zatwierdziła kandydatury Instituto Nacional de Administração (krajowego instytutu administracyjnego), Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (związku zawodowego kadr technicznych państwa), Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa (wyższego instytutu nauk dotyczących pracy i przedsiębiorczości), Ministério da Saúde (ministerstwa zdrowia) oraz Instituto do Desporto de Portugal (instytutu ds. sportu portugalskiego) do finansowania w ramach kategorii inwestycji POPL dotyczących kształcenia w zakresie administracji publicznej.

25

Ponieważ wszyscy ci kandydaci mieli swoje siedziby w Lizbonie, rzeczone decyzje, w zakresie, w jakim wnioskowane finansowanie objęte było celem „konwergencja”, o którym mowa w art. 5 rozporządzenia nr 1083/2006, zostały wydane na podstawie wyjątku przewidzianego w pkt 6 lit. a) załącznika V do NSRO.

26

Uważając, że wyjątek ten jest sprzeczny z prawem Unii oraz że decyzje wydane przez Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano zmniejszają w ten sposób bezprawnie fundusze dostępne dla zainteresowanych podmiotów mających siedziby w innych regionach portugalskich NUTS 2, które kwalifikują się w ramach celu „konwergencja”, GAMP wniosła skargę o stwierdzenie nieważności tych decyzji do tribunal administrativo e fiscal do Porto.

27

Sąd ten postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r. orzekł, iż skarga stała się bezprzedmiotowa w zakresie, w jakim skierowana była przeciwko decyzji zatwierdzającej kandydaturę Ministério da Saúde.

28

Jeżeli chodzi o pozostałe elementy sporu, tribunal administrativo e fiscal do Porto postanowieniem z dnia 19 października 2011 r. postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:

29

Przez swoje pytania, które należy rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przepisy prawa pierwotnego Unii dotyczące spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, a także rozporządzenie nr 1083/2006 sprzeciwiają się temu, aby inwestycja współfinansowana przez Unię była przeprowadzana z miejscowości położonej poza regionami kwalifikującymi się oraz przez podmioty mające siedzibę w takiej miejscowości.

30

W tym zakresie, po pierwsze, z łącznej lektury art. 174 akapit drugi TFUE i art. 175 akapit pierwszy TFUE wynika, że fundusze strukturalne i inne instrumenty finansowe Unii przyczyniające się do spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej mają na celu w szczególności zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych. Cel ten został przypomniany między innymi w motywie 1 rozporządzenia nr 1083/2006 i powinien być uwzględniany przez państwa członkowskie w trakcie realizowania inwestycji współfinansowanych z ww. funduszy i instrumentów (zob. w tym ostatnim zakresie wyrok z dnia 3 września 2009 r. w sprawie C-166/07 Parlament przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-7135, pkt 45).

31

Podobnie art. 3 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi, że priorytetem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności jest przyspieszenie konwergencji najsłabiej rozwiniętych państw członkowskich i regionów.

32

Zgodnie z tym celem prawodawca Unii ustalił kryteria w celu określenia regionów i obszarów kwalifikujących się. Jeżeli chodzi o cel „konwergencja”, art. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi, że regionami kwalifikującymi się do finansowania z funduszy strukturalnych są regiony NUTS 2, to znaczy regiony, „których produkt krajowy brutto (PKB) na mieszkańca, mierzony parytetem siły nabywczej i obliczony na podstawie danych Wspólnoty za okres 2000–2002, wynosi mniej niż 75% średniego PKB UE w składzie 25 państw członkowskich (UE-25) w tym samym okresie odniesienia”.

33

Z rzeczonego celu oraz kryterium, za pomocą którego jest on osiągany, w sposób jednoznaczny wynika, że ze stosowania funduszy strukturalnych do realizacji celu „konwergencja” powinny w szczególności korzystać regiony NUTS 2. Warunek ten podkreślony został ponadto przez wyrażenie „Kwalifikowalność geograficzna”, zastosowane jako tytuł rozdziału obejmującego art. 5–8 rozporządzenia nr 1083/2006, a także przez art. 35 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia, zgodnie z którym każdy program operacyjny objęty rzeczonym celem powinien być opracowany „na odpowiednim poziomie geograficznym oraz co najmniej na poziomie NUTS 2”.

34

Z kolei ani z rozporządzenia nr 1083/2006, ani z przepisów prawa pierwotnego dotyczących spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej nie można wywnioskować, że podmiot odpowiedzialny za realizację inwestycji powinien koniecznie mieć siedzibę w regionie, dla którego ta inwestycja jest przeznaczona. Ponadto z aktów tych nie wynika, że zastosowanie funduszy powinno w każdym przypadku fizycznie mieć miejsce w rzeczonym regionie.

35

Tak jak to zauważyli rząd portugalski i Komisja Europejska, interesowi regionu, który powinien korzystać ze współfinansowania przez Unię, najlepiej służy sytuacja, w której podmiot odpowiedzialny za wdrożenie oferuje najwyższe gwarancje jakościowe i ilościowe wykonania projektu. Jeżeli podmiot ten ma siedzibę poza rzeczonym regionem, okoliczność ta nie powinna sprzeciwiać się temu, aby projekt ów został mu powierzony. Należy stwierdzić, że w tym zakresie, o ile celem funduszy strukturalnych i innych instrumentów finansowych Unii, o którym mowa w pkt 30 i 31 niniejszego wyroku, jest przyśpieszenie konwergencji regionów mniej rozwiniętych, o tyle jednak cel ten nie polega na zastrzeżeniu świadczenia usług w ramach programów współfinansowanych przez Unię jedynie do podmiotów mających siedzibę w tych regionach. W rzeczywistości bowiem zgodnie z rzeczonym celem to regiony powinny korzystać ze współfinansowania przez Unię, a nie podmioty mające siedzibę w tych regionach.

36

Podobnie, tak jak to wskazały rządy portugalski i niderlandzki, interes regionu kwalifikującego się jest niekiedy tak samo, a nawet lepiej zapewniony, jeżeli inwestycja jest realizowana z miejscowości położonej poza jego terytorium.

37

Z uwagi na powyższe rozważania okoliczność, że podmioty w postępowaniu głównym odpowiedzialne za wdrożenie inwestycji mają siedzibę w miejscowości położonej poza określonym regionem NUTS 2 oraz że zapewniają one z tej miejscowości kształcenie urzędników administracji publicznej wykonujących zadania dla mieszkańców tych regionów, nie narusza zasad kwalifikowalności geograficznej ustanowionych w rozporządzeniu nr 1083/2006.

38

Niemniej jednak oczywiście realizowana w ten sposób inwestycja, o ile jest ona współfinansowana w ramach celu „konwergencja”, powinna być skierowana w sposób docelowy i identyfikowalny do rzeczonych regionów NUTS 2. W sprawie głównej do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy warunek ten został spełniony. Do sądu tego należeć będzie w szczególności zbadanie, czy zasada ustanowiona w pkt 8 załącznika V do NSRO, zgodnie z którym 68,5% wydatków dokonanych w Lizbonie kwalifikuje się z tego powodu, że skutki takiego odsetka wydatków powstają w regionach Norte, Centro i Alentejo, jest w prawidłowy sposób uzasadniona.

39

Z uwagi na powyższe na przedstawione pytania należy odpowiedzieć, że przepisy prawa pierwotnego Unii dotyczące spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz rozporządzenie nr 1083/2006 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one temu, aby inwestycja współfinansowana przez Unię była realizowana z miejscowości położonej poza regionami kwalifikującymi się przez podmiot mający siedzibę w takiej miejscowości, pod warunkiem że inwestycja ta będzie w sposób docelowy i identyfikowalny skierowana do kwalifikujących się regionów.

40

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Przepisy prawa pierwotnego Unii dotyczące spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one temu, aby inwestycja współfinansowana przez Unię była realizowana z miejscowości położonej poza regionami kwalifikującymi się przez podmiot mający siedzibę w takiej miejscowości, pod warunkiem że inwestycja ta będzie w sposób docelowy i identyfikowalny skierowana do kwalifikujących się regionów.