1.

W niniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja kwestionuje transpozycję przepisów dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory ( 2 ) (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie siedlisk”) w różnych austriackich krajach związkowych.

2.

Postępowanie zostało wszczęte przez wezwanie do przedstawienia uwag (wezwanie do usunięcia uchybienia) z dnia 13 kwietnia 2000 r. i było kontynuowane na podstawie uzasadnionej opinii z dnia 17 października 2003 r. Wreszcie w dniu 8 grudnia 2004 r. Komisja wniosła niniejszą skargę.

3.

Po wielu zmianach prawa austriackiego wprowadzonych w trakcie postępowania Komisja wnosi obecnie, aby Trybunał orzekł, co następuje:

4.

Republika Austrii wnosi do Trybunału o:

5.

Skargę należy oceniać na podstawie przepisów prawa krajowego obowiązujących w momencie upływu terminu wyznaczonego przez Komisję w uzasadnionej opinii. Ponieważ uzasadniona opinia została doręczona stałemu przedstawicielstwu Austrii w dniu 17 października 2003 r., datą decydującą dla oceny jest dzień 17 grudnia 2003 r.

6.

Austria nie kwestionuje zarzutu Komisji niedokonania bądź dokonania niepełnej transpozycji art. 12 i 13 dyrektywy w sprawie siedlisk, lecz zapowiada w tym zakresie podjęcie działań mających na celu zmianę przepisów prawa krajowego. To samo dotyczy zarzutu nieprawidłowej transpozycji art. 16 ust. 1 w odniesieniu do krajów związkowych Styrii ( 3 ) i Tyrolu. Ponieważ do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii zmiana przepisów prawa krajowego nie nastąpiła, należy uznać, że Austria przyznała, iż uchybiono zobowiązaniom w tym względzie.

7.

Ponadto należy wskazać, że — jak wynika z czwartego i jedenastego motywu dyrektywy — zagrożone siedliska i gatunki tworzą część dziedzictwa naturalnego Wspólnoty i że dotyczące ich zagrożenia mają często charakter transgraniczny, wobec czego przyjęcie środków ochrony stanowi wspólną odpowiedzialność wszystkich państw członkowskich. W konsekwencji dokładność transpozycji ma szczególne znaczenie w przypadku takim jak niniejszy, gdyż zarządzanie wspólnym dziedzictwem jest powierzone państwom członkowskim na ich terytoriach ( 4 ).

8.

Komisja zarzuca Austrii, że Salzburg nie dokonał transpozycji różnych definicji pojęć zawartych w art. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk: „stan ochrony siedliska przyrodniczego” [lit. e)], „gatunki ważne dla Wspólnoty” [lit. g)], „stan ochrony gatunków” [lit. i)] oraz „specjalny obszar ochrony” [lit. l)]. Trybunał stwierdził już, że definicje zawarte w art. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk muszą zostać transponowane ( 5 ).

9.

Austria podważa ten zarzut, twierdząc, że definicje te dzięki zastosowaniu pojęcia ingerencji w powiązaniu z celami ochrony są ujęte w sposób wystarczający.

10.

Obie te definicje mają za przedmiot stan ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków oraz warunki, w których ów stan ochrony określany jest jako właściwy. Mają one następujące brzmienie:

Stan ochrony siedliska przyrodniczego zostanie uznany za »właściwy«, jeśli

[…]

Stan ochrony gatunków zostanie uznany za »właściwy«, jeśli:

11.

Austria prezentuje stanowisko, że definicje te zostały uwzględnione w sposób wystarczający przez § 5 pkt 8 i 9 oraz § 22a ust. 3 i 4 Salzburger Naturschutzgesetz (ustawy kraju związkowego Salzburga o ochronie przyrody).

12.

Przepisy te definiują pojęcia ingerencji i celów ochrony (§ 5 pkt 8 i 9), treść rozporządzeń w sprawie obszarów ochrony oraz przesłanki zezwolenia na odstępstwa od określonych w nich zakazów, w szczególności ocenę ich oddziaływania na środowisko (§ 22a ust. 3 i 4). Pojęcie właściwego stanu ochrony zostaje wprawdzie użyte, ale nie jest zdefiniowane.

13.

W konsekwencji definicje zawarte w art. 1 lit. e) oraz i) dyrektywy w sprawie siedlisk nie zostały transponowane, lecz raczej stanowią założenia, do których odwołują się dane uregulowania. Taka technika legislacyjna nie gwarantuje jednak tego, że wszystkie elementy tych definicji zostaną rzeczywiście uwzględnione przy stosowaniu właściwych przepisów. Elementy te mają decydujące znaczenie dla zakresu ochrony siedlisk i gatunków.

14.

I tak na przykład przy ocenie oddziaływania na siedlisko uwzględnić należy nie tylko jego ogólny stan, lecz również jego — wymienione w art. 1 lit. e) — typowe gatunki. Przedsięwzięcia, które wprawdzie danego typu siedliska na określonym obszarze w ogólności ani nie pomniejszają, ani nie zagrażają jego istnieniu, jednakże są szkodliwe dla określonych typowych gatunków, mają zatem bez wątpienia znaczenie dla stanu jego ochrony.

15.

W tych okolicznościach § 5 pkt 8 i 9 oraz § 22a ust. 3 i 4 ustawy kraju związkowego Salzburga o ochronie przyrody nie mogą zostać uznane za wystarczającą transpozycję art. 1 lit. e) oraz i) dyrektywy w sprawie siedlisk.

16.

Artykuł 1 lit. g) dyrektywy w sprawie siedlisk stanowi, co następuje:

Gatunki te są wymienione lub mogą być wymienione w załączniku II i/lub w załączniku IV albo V”.

17.

Transpozycja tego pojęcia jest niezbędna, ponieważ znajduje ono zastosowanie w ramach celów art. 2 ust. 2 dyrektywy w sprawie siedlisk. Zgodnie z tym przepisem środki podejmowane zgodnie z tą dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory ważnych dla Wspólnoty. Cel ten ze swej strony ma znaczenie dla zakresu obowiązku sprawowania nadzoru określonego w art. 11 dyrektywy w sprawie siedlisk, który musi zostać transponowany do prawa krajowego w sposób wyczerpujący, jasny i dokładny ( 6 ).

18.

Austria twierdzi, że definicja ta została uwzględniona w sposób wystarczający przez § 3a, 22a, 22b i 29 i nast. ustawy kraju związkowego Salzburga o ochronie przyrody.

19.

Stosowne przepisy mają za przedmiot jedynie ważenie interesów i środki kompensujące (§ 3a), europejskie obszary ochrony (§ 22a i 22b) oraz ochronę roślin (§ 29 i nast.). Pojęcie gatunku ważnego dla Wspólnoty nie jest tam w ogóle wymienione. To że transpozycja art. 1 lit. g) dyrektywy w sprawie siedlisk została dokonana przez wskazane przepisy jest zatem wykluczone.

20.

Artykuł 1 lit. l) dyrektywy w sprawie siedlisk ma następującą treść:

21.

Zdaniem Austrii definicję tę transponują w sposób wystarczający § 5 pkt 9 oraz § 22a ustawy kraju związkowego Salzburga o ochronie przyrody. Przepisy te dotyczą celów ochrony europejskich obszarów ochrony (§ 5 pkt 9) oraz systemu ochrony, który należy ustanowić dla tych obszarów (§ 22a). W uzupełnieniu swej argumentacji Austria wskazuje, że należy również brać pod uwagę definicję europejskich obszarów ochrony zawartą w § 5 pkt 10.

22.

Pojęcie „specjalny obszar ochrony” nie jest używane w ustawie kraju związkowego Salzburga o ochronie przyrody. Zamiast tego ustawa ta używa pojęcia „europejski obszar ochrony”. Paragraf 5 pkt 10 nie odnosi się przy tym, w przeciwieństwie do definicji zawartej w art. 1 lit. l) dyrektywy w sprawie siedlisk, do obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie w drodze ustawy, decyzji administracyjnej lub umowy, lecz do obszarów, które zostały wpisane przez Komisję do wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty na podstawie art. 4 ust. 2 dyrektywy w sprawie siedlisk oraz do obszarów zaproponowanych przez kraj związkowy Salzburg do wpisania do tego wykazu zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy. Mając jednak na uwadze dokładną transpozycję definicji, okoliczność ta nie wywiera jednak negatywnego skutku, ponieważ sama w sobie prowadzi do — nawet pożądanej — pod względem czasowym rozszerzonej ochrony „europejskich obszarów ochrony”.

23.

Wprawdzie § 5 pkt 10 odnosi się ponadto jedynie do obszarów objętych zawartym w nim pojęciem, a nie — jak art. 1 lit. l) dyrektywy w sprawie siedlisk — do środków, które należy tam stosować, to przepis ten należy jednakże odczytywać w związku z § 5 pkt 9, w którym jako cele europejskiego obszaru ochrony wymienione są „zachowanie lub odtworzenie właściwego stanu ochrony”, w szczególności siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I do dyrektywy w sprawie siedlisk oraz gatunków fauny i flory wymienionych w załączniku II. Paragraf 22 ust. 1 ustawy Salzburga o ochronie przyrody wymienia środki, które należy przyjąć w celu osiągnięcia tych celów, w postaci rozporządzeń rządu związkowego.

24.

Zestawienie przepisów § 5 pkt 9 i 10 oraz § 22a ustawy Salzburga o ochronie przyrody prowadzi tym samym do definicji „europejskiego obszaru ochrony”, która uwzględnia wszystkie elementy definicji „specjalnego obszaru ochrony” w rozumieniu art. 1 lit. l) dyrektywy w sprawie siedlisk. Definicja zawarta w art. 1 lit. l) dyrektywy w sprawie siedlisk została zatem w Salzburgu transponowana w sposób wystarczający.

25.

Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia koniecznych środków ochronnych dla specjalnych obszarów ochrony i stanowi, co następuje:

„Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach”.

26.

Komisja utrzymuje, że zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk konieczne środki ochronne należy przyjąć w każdym przypadku, a nie jedynie wtedy, „jeżeli zaistnieje taka potrzeba”. Transpozycja tego wymogu w przypadku Dolnej Austrii nie nastąpiła. Paragraf 9 ust. 5 Niederösterreichisches Naturschutzgesetz (ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody) stanowi, że „w odniesieniu do europejskich obszarów ochrony należy podjąć, jeżeli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie działania kultywacyjne, rozwojowe i ochronne o charakterze administracyjnym lub umownym”.

27.

Austria twierdzi w tym względzie, że w art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk jest mowa jedynie o „koniecznych środkach ochronnych”, a § 9 ust. 5 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody interpretowany jest w ten sposób, że zawsze wtedy, gdy środki ochronne są konieczne, przyjmowana jest sytuacja „jeżeli zaistnieje taka potrzeba” i w ten sposób środki ochronne zostają podjęte.

28.

Zarówno art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk, jak i § 9 ust. 5 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody używają wyrażenia „jeżeli zajdzie taka potrzeba”. Niemniej wyrażenie to w przepisie Dolnej Austrii odnosi się w sposób ogólny do działań ochronnych, podczas gdy w dyrektywie ma ono za przedmiot różne środki ochrony.

29.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk środki ochronne należy zatem przyjąć, jeżeli są one konieczne. Jedynie przy wyborze środków, które należy przyjąć, istnieje pewien zakres swobodnego uznania. Natomiast zgodnie z treścią § 9 ust. 5 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody działania ochronne należy podjąć nie obowiązkowo, lecz jedynie, „jeżeli zajdzie taka potrzeba”. Jednakże to, kiedy występuje taka sytuacja, w której należy podjąć działania ochronne, pozostaje niejasne.

30.

W tych okolicznościach nie można uznać § 9 ust. 5 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody za transponujący w sposób wystarczający obowiązek przyjęcia we wszystkich przypadkach koniecznych środków ochronnych.

31.

Również argument Austrii, że krajowy przepis jest interpretowany w ten sposób, że tam, gdzie środki ochronne byłyby konieczne, zostałyby one przyjęte, nie zmienia stanu rzeczy. Zgodna z dyrektywą wykładnia przepisów prawa krajowego nie stanowi sama w sobie gwarancji jasności i dokładności wymaganej dla spełnienia wymogu pewności prawa ( 7 ). Również zwykła praktyka administracyjna, która z natury może być dowolnie zmieniana przez administrację i nie jest odpowiednio znana, nie może być postrzegana jako skuteczne wykonanie obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego ( 8 ). Reguły te mają tym bardziej zastosowanie wówczas, gdy — jak w przypadku dyrektywy o ochronie ptactwa — nakazana jest szczególnie dokładna transpozycja ( 9 ).

32.

Zdaniem Komisji § 15 ust. 2 zdanie pierwsze Oberösterreichisches Natur- und Landschaftsschutzgesetz (ustawy Górnej Austrii o ochronie przyrody i krajobrazu) nie stanowi właściwej transpozycji art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk. Przepis ten stanowi, co następuje:

„Dla obszarów ochrony krajobrazu(§ 11), chronionych części krajobrazu (§ 12), europejskich obszarów ochrony (§ 24) lub obszarów ochrony przyrody (§ 25) mogą zostać sporządzone przez rząd kraju związkowego plany konserwacji krajobrazu, w których określone zostaną te działania, które zgodnie z ust. 1 są konieczne w interesie publicznym i które nie będą nadmiernie utrudniać dozwolonego wykorzystania gospodarczego danych terenów”.

33.

Komisja twierdzi, że przyjęcie planów konserwacji krajobrazu, to znaczy środków ochronnych, leży w zakresie dyskrecjonalnych uprawnień władz. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk przyjęcie środków ustawowych, administracyjnych lub umownych jest w przeciwieństwie do sporządzenia planów zagospodarowania obowiązkowe.

34.

Austria utrzymuje w tym względzie, że państwom członkowskim przysługuje swoboda wyboru odnośnie do rodzaju środków, które należy przyjąć, ponieważ wyrażenie „jeżeli zajdzie taka potrzeba” zawarte w art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk nie odnosi się jedynie do sporządzania planów zagospodarowania, lecz również do „odpowiednich środków ustawowych, administracyjnych lub umownych”.

35.

Prawdą jest, że — jak twierdzi Austria — dyrektywa pozostawia państwom członkowskim pewien zakres swobody decyzyjnej w odniesieniu do wyboru formy działania. Brzmienie § 15 ust. 2 ustawy Górnej Austrii o ochronie przyrody i krajobrazu nie wyklucza jednak rozciągnięcia dyskrecjonalnych uprawnień rządu kraju związkowego również na decyzję w przedmiocie tego, czy środki ochronne w ogóle zostaną przyjęte. Jak już wskazano, kwestia ta nie leży w zakresie uprawnień dyskrecjonalnych państw członkowskich ( 10 ). Już z tego powodu kwestionowany przepis nie transponuje art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk w sposób prawidłowy.

36.

Komisja wskazuje ponadto, że przewidziane środki nie mogą nadmiernie utrudniać dozwolonego wykorzystania gospodarczego danych terenów. To odstępstwo nie jest zawarte w art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk. Austria twierdzi w tym względzie, że wykorzystanie gospodarcze jest „dozwolone” zawsze wtedy, gdy jest zgodne z przepisami ochronnymi znajdującymi zastosowanie do danego obszaru ochrony.

37.

Wskazany przepis krajowy nie precyzuje, po pierwsze, co należy rozumieć pod pojęciem „dozwolonego” wykorzystania gospodarczego. Wykładnia prezentowana przez Austrię wydaje się wprawdzie dopuszczalna, niemniej również możliwe jest, że wykonywane zgodnie z prawem wykorzystanie gospodarcze może stanowić przeszkodę dla przyjęcia koniecznych środków ochronnych. W konsekwencji przepis ten jest co najmniej niejasny i nie transponuje art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk z nakazaną precyzją.

38.

Ponadto omawiane sformułowanie nasuwa pytanie, w jakim zakresie kryteria gospodarcze mogą być w ogóle brane pod uwagę w ramach tworzenia środków ochronnych na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk.

39.

Trybunał zajął dotychczas stanowisko jedynie w przedmiocie możliwości uwzględniania interesów pozaekologicznych przy wyborze obszarów ochrony na podstawie art. 4 dyrektywy Rady z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (79/409/EWG) (zwanej dalej „dyrektywą o ochronie ptactwa”) ( 11 ) oraz na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk. Przy tym wyborze i wyznaczaniu granic specjalnego obszaru ochrony wymogi pozaekologiczne wymienione w innym miejscu dyrektyw nie mogą być uwzględniane ( 12 ). Regule tej nadaje się charakter ogólny po części w ten sposób, że interesy pozaekologiczne tam, gdzie dyrektywa siedliskowa nie przewiduje tego wyraźnie — a tym samym przykładowo w ramach art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk — zasadniczo nie mogą być brane pod uwagę ( 13 ).

40.

Rzecznik generalny N. Fenelly przyjmuje natomiast najwyraźniej, że państwa członkowskie powinny w ramach tworzenia koniecznych środków ochronnych na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk znaleźć równowagę między wymogami ekologicznymi i „wymogami gospodarczymi, społecznymi i kulturowymi oraz cechami regionalnymi i lokalnymi” w rozumieniu art. 2 ust. 3 dyrektywy w sprawie siedlisk ( 14 ).

41.

Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności potrzeba uwzględniania przy tworzeniu środków ochronnych zasady proporcjonalności, która zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału należy do ogólnych zasad prawa wspólnotowego ( 15 ). W danym przypadku należy w związku z tym stosować w ramach art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk, tak jak w przypadku ust. 2 ( 16 ), kryteria określone w ust. 4 tego samego artykułu. Tym samym również wymogi społeczne oraz pozostałe względy określone w art. 2 ust. 3 dyrektywy w sprawie siedlisk, to znaczy wymogi społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne, mogą być brane pod uwagę w ramach tworzenia koniecznych środków ochronnych.

42.

Nie wynika jednak z tego, że zgodne z prawem wykorzystanie gospodarcze automatycznie przeważa nad celami ochronnymi, co można by wnioskować z § 15 ust. 2 zdanie 1 ustawy Górnej Austrii o ochronie przyrody i krajobrazu. Przeciwnie, zawsze występuje potrzeba sprawdzenia rozwiązań alternatywnych oraz wyważenia interesów w danym przypadku oraz w razie konieczności podjęcia dalszych środków w celu zapewnienia spójności programu Natura 2000. Dlatego też sporny przepis także z tego powodu nie stanowi wystarczającej transpozycji art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk.

43.

Artykuł 6 ust. 2 ma następującą treść:

„Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy”.

44.

Komisja twierdzi, że żaden z przepisów zawartych w Tiroler Naturschutzgesetz (ustawie Tyrolu o ochronie przyrody) nie pozwala stwierdzić, że ten przepis dyrektywy został transponowany. Wskazuje ona na okoliczność, że również § 14 ust. 1 ustawy Tyrolu o ochronie przyrody dodany przez ustawę LGBl. 50/2004 stanowi ogólne określenie celu, którego treść jest podobna do motywów dyrektywy w sprawie siedlisk.

45.

Austria twierdzi, że ustawa Tyrolu o ochronie przyrody nie zawiera wprawdzie przepisu, który w sposób wyraźny mówi o zakazie pogarszania stanu specjalnych obszarów ochron, jednakże zakaz pogarszania stanu specjalnych obszarów ochrony uwzględnia w szczególności § 14 ust. 1 ustawy Tyrolu o ochronie przyrody dodany dla obszarów objętych programem Natura 2000.

46.

W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, iż wskazany § 14, tak jak np. § 22a ustawy Tyrolu o ochronie przyrody, został dodany dopiero przez ustawę zmieniającą LGBl. 50/2004, to znaczy po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii. Te przepisy są więc nieistotne dla oceny zarzutu uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Argumenty Komisji w tym względzie mają więc najwyraźniej służyć jedynie jako dodatkowe uzasadnienie, co w szczególności wynika ze wskazania w jej skardze na moment wejścia w życie zmienionego § 14 ustawy Tyrolu o ochronie przyrody. Dlatego też jej żądanie należy rozumieć jako dopuszczalne żądanie stwierdzenia wadliwej transpozycji art. 6 ust. 2 dyrektywy w sprawie siedlisk przez przepisy ustawy Tyrolu o ochronie przyrody w wersji zmienionej ostatnio przez ustawę LGBl. 89/2002.

47.

W odniesieniu do przepisów prawa krajowego obowiązujących przed wprowadzeniem § 14 ustawy Tyrolu o ochronie przyrody Austria nie kwestionuje zarzutu wadliwej transpozycji art. 6 ust. 2 dyrektywy w sprawie siedlisk, w związku z czym zarzut należy uznać w tym względzie za zasadny.

48.

Ponadto należy wskazać, że również zmieniona przez ustawę zmieniającą LGBl. 50/2004 ustawa Tyrolu o ochronie przyrody nie stanowi wystarczającej transpozycji art. 6 ust. 2 dyrektywy w sprawie siedlisk. Trybunał stwierdził odnośnie do art. 6 ust. 2 dyrektywy w sprawie siedlisk, że istnieje potrzeba wyraźnego przepisu prawa krajowego nakładającego na właściwe organy obowiązek zapobiegania pogarszaniu stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, gdyż w przeciwnym przypadku prawo to zawiera element niepewności co do obowiązków nałożonych na te organy ( 17 ). To samo dotyczy zawartego w art. 6 ust. 2 zakazu niepokojenia gatunków.

49.

Ani § 14, ani § 22–24 ustawy Tyrolu o ochronie przyrody nie spełniają tego wymogu. Paragraf 14 ust. 1 ustawy Tyrolu o ochronie przyrody zawiera jedynie ogólny cel „zapewnienia zachowania i w razie konieczności odtworzenia właściwego stanu ochrony typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków na naturalnym obszarze ich występowania”. Pomijając okoliczność, że zakaz niepokojenia gatunków nie jest zawarty w tym przepisie, art. 6 ust. 2 dyrektywy w sprawie siedlisk wymaga unikania pogarszania stanu siedlisk i niepokojenia gatunków na każdym obszarze. Zakaz niepokojenia gatunków nie jest również transponowany przez § 23 ustawy Tyrolu o ochronie przyrody, ponieważ nie dotyczy on gatunków w obrębie obszarów ochrony, to znaczy gatunków wymienionych w załączniku II, oraz typowych rodzajów siedlisk przyrodniczych, lecz gatunków podlegających ochronie na podstawie art. 12, o których mowa w załączniku IV lit. a) do dyrektywy w sprawie siedlisk.

50.

Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk zawiera odstępstwa od ochrony gatunków. Przepis ten stanowi, co następuje:

„Pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i 15 lit. a) i b):

[…]”.

51.

W odniesieniu do § 20 ust. 4 i § 21 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody Komisja zarzuca obok nieuwzględnienia kryterium „zachowania we właściwym stanie”, że przepisy te nie zawierają wyczerpującego wyliczenia warunków dla wprowadzenia odstępstwa od art. 12–15 dyrektywy w sprawie siedlisk.

52.

Austria twierdzi, że ochrona wymagana przez dyrektywę w sprawie siedlisk jest zapewniona, ponieważ organy krajowe są zobowiązane do działania zgodnego z dyrektywą oraz zgodnie z zasadą jednolitego stosowania przepisów, dodatkowo przestrzegane są również kryteria ustanowione w prawie łowieckim. Prowadzi to do tego, że w praktyce zezwolenia na odstępstwa udzielane są w sposób bardzo restrykcyjny. Ta praktyka zapewniona jest także przez orzecznictwo sądów najwyższych.

53.

Jak już wskazano, praktyka administracyjna zgodna z przepisami dyrektywy nie jest wystarczająca dla zapewnienia transpozycji ( 18 ). Jak Trybunał orzekł zarówno w odniesieniu do art. 16 dyrektywy w sprawie siedlisk ( 19 ), jak i w odniesieniu do analogicznego art. 9 dyrektywy o ochronie ptactwa ( 20 ), kryteria, na podstawie których państwa członkowskie mogą odstępować od zakazów wyrażonych w dyrektywie, należy bowiem przejąć do jednoznacznego przepisu prawa krajowego. Artykuł 16 powinien być przy tym interpretowany w sposób ścisły, ponieważ określa on w sposób precyzyjny warunki, zgodnie z którymi państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od art. 12–15 lit. a) i b) dyrektywy ( 21 ).

54.

Ustawa Dolnej Austrii o ochronie przyrody stwierdza w § 20 ust. 4, że zezwolenia na odstępstwa mogą zostać udzielone, „jeżeli nie zachodzi obawa poważnego zagrożenia chronionych gatunków […]”. Natomiast art. 16 dyrektywy w sprawie siedlisk wymaga, aby odstępstwo „nie było szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony”. Brzmienie § 20 ust. 4 pozwala wysnuć obawę, że podlegające zakazowi szkodliwe działania zostaną dopuszczone jako niemające charakteru„poważnego”, nawet jeśli dana populacja nie znajduje się we właściwym stanie ochrony. W przypadku niewłaściwego stanu ochrony tego rodzaju szkodliwe działania są jednakże niezgodne z art. 16.

55.

Wprawdzie mogą zaistnieć nadzwyczajne okoliczności, w świetle których mimo niewłaściwego stanu ochrony wobec nadrzędnych względów interesu ogólnego możliwe będzie odstępstwo od zakazów dotyczących ochrony gatunków ( 22 ), niemniej kryterium zagrożenia stanu populacji gatunków niemające poważnego charakteru nie zakłada istnienia takich okoliczności.

56.

Ponadto § 20 ust. 4 wskazanej ustawy ogranicza się w zakresie dopuszczalnych powodów dla wprowadzenia odstępstwa do wskazania przykładów, dopuszczając możliwość odstępstw, „w szczególności w celach naukowych i edukacyjnych”. Brak jest więc wyczerpującego wyliczenia powodów dla wprowadzenia odstępstwa.

57.

Austria powołuje się ponadto na art. 16 ust. 1 lit. e) dyrektywy w sprawie siedlisk. Analogicznie jak w przypadku art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy o ochronie ptactwa, państwa członkowskie mogą zgodnie z tym przepisem zezwalać na odstępstwa, aby umożliwić, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwanie lub przetrzymywanie niektórych okazów gatunków fauny i flory wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie określonej przez właściwe władze krajowe. Austria słusznie stwierdza, że zgodnie z tym przepisem dla wprowadzenia odstępstwa nie jest konieczny żaden powód.

58.

Jednakże również z możliwości do wprowadzenia odstępstwa określonego w art. 16 dyrektywy w sprawie siedlisk można skorzystać jedynie wówczas, jeżeli nie ma zadowalającej alternatywy i odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu. Warunki te nie są zawarte § 20 ust. 4 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody.

59.

Ponadto § 20 ust. 4 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody musiałby wymagać przestrzegania szczególnych kryteriów określonych w art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy w sprawie siedlisk, to znaczy ścisłej kontroli, wybiórczości środka i ograniczonego stopnia negatywnego oddziaływania. W szczególności „ograniczony stopień” musiałby zostać uszczegółowiony przez wielkość orientacyjną ( 23 ). Paragraf 20 ust. 4 nie spełnia również tych wymogów.

60.

Austria nie może podważyć zarzutów w odniesieniu do § 20 ust. 4 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody, powołując się na przepisy prawa łowieckiego. Istnieją wprawdzie uregulowania dotyczące metod i sposobów polowań, niemniej dotyczą one jedynie dziedziny łowiectwa i nie są w tym względzie kwestionowane przez Komisję. Stosowanie § 20 ust. 4 może jednakże stanowić naruszenie art. 12–16 dyrektywy w sprawie siedlisk poza dziedziną łowiectwa.

61.

Kwestionowany również § 21 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody wyłącza z zakazów w zakresie ochrony gatunków działania związane z gospodarczym oraz rolniczym i leśnym wykorzystaniem terenów. Jednakże odstępstwa te w sposób wyraźny nie mają zastosowania do umyślnego negatywnego oddziaływania na chronione rośliny i zwierzęta.

62.

Odstępstwa od zakazów w zakresie ochrony gatunków w odniesieniu do wykorzystania gospodarczego oraz rolnego i leśnego nie są przewidziane w art. 16 dyrektywy w sprawie siedlisk. Niemniej odstępstwa określone w § 21 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody na zasadzie wyjątku od wyjątku nie obowiązują w razie umyślnego negatywnego oddziaływania na chronione rośliny i zwierzęta. Zakazy określone w art. 12 ust. 1 lit. a)–c) oraz w art. 13–15 dyrektywy w sprawie siedlisk zakładają w sposób wyraźny lub dorozumiany działanie umyślne ( 24 ). Z tego względu odstępstwa przewidziane w § 21 ograniczone do działań o charakterze nieumyślnym nie mogą stanowić naruszenia tych przepisów. W konsekwencji zbędne jest badanie wymogów w stosunku do omawianych odstępstw w świetle art. 16 ( 25 ).

63.

Inaczej rzecz się ma w przypadku art. 12 ust. 1 lit. d) dyrektywy w sprawie siedlisk. Zawarty w nim zakaz pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku nie zakłada umyślności ( 26 ). W tym względzie określone w § 21 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody odstępstwa od zakazów w zakresie ochrony gatunków wymagałyby uzasadnienia zgodnego z art. 16. Paragraf 21 nie spełnia tych wymogów, ponieważ kryteria braku innej zadowalającej alternatywy, zachowania populacji we właściwym stanie ochrony oraz specyficzne odstępstwa przewidziane w art. 16 ust. 1 lit. a)–e) nie są w nim wymienione.

64.

Wreszcie Austria również w odniesieniu do § 21 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody powołuje się na przepisy prawa łowieckiego, których należy przestrzegać. Nawet jeśli władze krajowe będą przestrzegać kryteria ustalone również w przepisach prawa łowieckiego, nie stwarza to mechanizmu prawnego, który odnośnie do poziomu ochrony i pewności prawa byłby porównywalny z normą zawierającą wyczerpujące wyliczenie dozwolonych odstępstw. Przywołany przez Austrię § 95 ustawy o łowiectwie nie zwiera stosownego wykazu powodów, lecz zakazuje jedynie określonych metod polowań na niektóre gatunki zwierząt. Tym samym zarzut niewystarczającej transpozycji art. 16 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk jest w odniesieniu do Dolnej Austrii w całości zasadny.

65.

Komisja zarzuca w odniesieniu do § 34 ustawy Salzburga o ochronie przyrody i § 104 ust. 4 Salzburger Jagdgesetz (ustawy Salzburga o łowiectwie), że zawarte w nich warunki odstępstw nie wymagają zachowania populacji we właściwym stanie ochrony, lecz przewidują, że stan danych gatunków zwierząt i roślin bądź gatunków dzikich nie może zostać pogorszony. Komisja uważa, że takie sformułowanie stoi w sprzeczności z wynikającym z art. 2 ust. 2 dyrektywy w sprawie siedlisk obowiązkiem odtworzenia w razie konieczności właściwego stanu ochrony.

66.

Austria podważa ten zarzut, twierdząc, że pod pojęciem „zachowania”, zawartym w art. 16 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk, należy rozumieć jedynie utrzymanie, a nie odtworzenie właściwego stanu ochrony. Nakładanie obowiązku odtworzenia właściwego stanu ochrony w ramach udzielania zezwolenia na odstępstwo jest sprzeczne z systemem ochrony bądź nieracjonalne.

67.

W istocie wyrażenie „zachowanie” wskazuje przede wszystkim, że chodzi o utrzymanie danego stanu. Stan podlegający utrzymaniu zgodnie z tym przepisem jest jednak właściwym stanem ochrony w rozumieniu art. 1 lit. i) dyrektywy w sprawie siedlisk. Wynika z tego, iż o ile właściwy stan ochrony w takim znaczeniu nie jest osiągnięty, odstępstwa, o których mowa w art. 16 ust. 1 dyrektywy w sprawie siedlisk, są zasadniczo — z zastrzeżeniem zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności — niedopuszczalne.

68.

Przepis krajowy nie uwzględnia powyższego w sposób wystarczający, jeżeli dopuszcza odstępstwa już wówczas, jeżeli „stan danej populacji gatunków zwierząt lub roślin nie pogorszy się […]”, nie nawiązując w tym względzie do absolutnego celu zachowania populacji we właściwym stanie ochrony.

69.

Komisja zarzuca ponadto, że zgodnie z § 34 ustawy Salzburga o ochronie przyrody zezwolenia na odstępstwa mogą być udzielane w celu produkcji napojów (ust. 1 pkt 2) i budowy instalacji (ust 1 pkt 9). Austria nie kwestionuje tego twierdzenia, lecz zapowiada zmiany ustawodawstwa.

70.

W konsekwencji zarzut ten uznać należy w całości za zasadny.

71.

Artykuł 22 dyrektywy w sprawie siedlisk stanowi:

„W wykonaniu przepisów niniejszej dyrektywy państwa członkowskie:

[…]

72.

Komisja twierdzi, że § 17 ust. 5 ustawy Dolnej Austrii o ochronie przyrody dopuszcza możliwość odstępstw od zasadniczego zakazu sadzenia bądź rozwoju nierodzimych roślin i zwierząt, jeżeli „w trwały sposób nie wypływa to negatywnie” na naturalne (genetyczne) cechy rodzimych gatunków fauny i flory lub piękno i charakterystyczne cechy krajobrazu. W ten sposób wprowadzone zostaje dodatkowe kryterium, którego dyrektywa nie zawiera.

73.

Ze stanowiskiem Komisji należy się zgodzić. W przeciwieństwie do dyrektywy przepis krajowy nie zawiera absolutnego zakazu każdej szkodliwej ingerencji, lecz zakazuje jedynie negatywnego oddziaływania na siedliska przyrodnicze lub rodzime dzikie zwierzęta i rośliny w sposób trwały poprzez umyślne wprowadzenie gatunków nierodzimych. Nie stanowi to prawidłowej transpozycji przepisu dyrektywy.

74.

Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami postępowania zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. W zakresie, w jakim skarga jest jeszcze zawisła, Komisja wygrywa sprawę, w związku z czym Republikę Austrii należy obciążyć kosztami postępowania. To samo dotyczy zgodnie z 69 § 5 regulaminu zarzutów wycofanych przez Komisję. W tym względzie Republika Austrii spowodowała wniesienie skargi, ponieważ przepisy prawa krajowego zostały przystosowane do wymogów prawa wspólnotowego z opóźnieniem. W konsekwencji Republikę Austrii należy obciążyć całością kosztów postępowania.

75.

Mając na uwadze powyższe proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje: