(1)

Aby zapewnić przestrzeganie przez państwa członkowskie zobowiązań wynikających z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w dziedzinie polityki budżetowej, w szczególności w odniesieniu do unikania nadmiernego deficytu publicznego, w dyrektywie Rady 2011/85/UE (2) ustanowiono szczegółowe zasady dotyczące właściwości ram budżetowych państw członkowskich.

(2)

W oparciu o doświadczenia zdobyte w ramach unii gospodarczej i walutowej od czasu wejścia w życie dyrektywy 2011/85/UE należy zmienić jej wymogi dotyczące zasad i procedur tworzących ramy budżetowe państw członkowskich.

(3)

W 2019 r. Europejski Trybunał Obrachunkowy opublikował sprawozdanie, w którym przeanalizowano unijne wymogi dotyczące krajowych ram budżetowych i zalecono Komisji dokonanie przeglądu tych wymogów z uwzględnieniem międzynarodowych standardów i najlepszych praktyk. Europejski Trybunał Obrachunkowy zaproponował konkretne działania mające na celu poprawę zakresu i skuteczności krajowych ram budżetowych, w szczególności w odniesieniu do średniookresowych ram budżetowych i niezależnych instytucji fiskalnych (3).

(4)

W komunikacie Komisji z dnia 5 lutego 2020 r. (4) zwrócono uwagę na znaczne, choć nierówne postępy w pracach nad krajowymi ramami budżetowymi, z racji tego, że prawo Unii określa jedynie minimalne wymogi, a poziom wdrożenia i przestrzegania przepisów krajowych jest bardzo zróżnicowany. W komunikacie przeanalizowano również, w jakim stopniu ramy mogłyby zaspokajać potrzeby polityki gospodarczej, środowiskowej i społecznej związane z przejściem na neutralną dla klimatu, zasobooszczędną i cyfrową gospodarkę europejską, uzupełniając kluczową rolę otoczenia regulacyjnego i reform strukturalnych.

(5)

W komunikacie Komisji z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu (5) wezwano do szerszego stosowania narzędzi ekologicznego planowania budżetu w celu przekierowania inwestycji publicznych, konsumpcji oraz podatków na zielone priorytety i w celu ograniczenia szkodliwych subsydiów. Europejskie prawo o klimacie określa ogólnounijny cel neutralności klimatycznej do 2050 r. i zobowiązuje instytucje Unii i państwa członkowskie do postępów w zwiększaniu zdolności przystosowawczych. Komisja zobowiązała się współpracować z państwami członkowskimi w celu monitorowania i modelowania praktyk w zakresie ekologicznego planowania budżetu. W komunikacie Komisji z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie nowej strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu (6) zwrócono uwagę na znaczenie zmiany klimatu w kontekście makrofiskalnym i podkreślono potrzebę zwiększenia odporności Unii na skutki zmiany klimatu. Europejski semestr zapewnia dodatkowe ramy wspierania takich wysiłków, a Instrument Wsparcia Technicznego oferuje praktyczną pomoc w ich realizacji.

(6)

W komunikacie Komisji z dnia 9 listopada 2022 r. w sprawie kierunków reformy unijnych ram zarządzania gospodarczego (7) podkreślono potrzebę poprawy stabilności długu i zmniejszenia wysokich wskaźników długu publicznego przy jednoczesnym wspieraniu zrównoważonego i inkluzywnego wzrostu we wszystkich państwach członkowskich. Główne cele reformy to zwiększenie poczucia odpowiedzialności na szczeblu krajowym, uproszczenie ram i skoncentrowanie się w większym stopniu na perspektywie średniookresowej oraz jednocześnie bardziej rygorystyczne i spójniejsze egzekwowanie reguł.

(7)

Aby poprawić przestrzeganie postanowień TFUE, a w szczególności zapobiec występowaniu nadmiernego deficytu publicznego w rozumieniu art. 126 TFUE, w prawie państw członkowskich powinny istnieć szczegółowe przepisy mające na celu zwiększenie poczucia odpowiedzialności na szczeblu krajowym, zgodnie z komunikatem Komisji z dnia 9 listopada 2022 r. w sprawie kierunków reformy unijnych ram zarządzania gospodarczego, ponad to, co jest obecnie wymagane na mocy dyrektywy 2011/85/UE. Dane z wdrażania tej dyrektywy wskazują, że w celu wyeliminowania stwierdzonych w toku wdrażania niedociągnięć należy wprowadzić zmiany również w przepisach dotyczących przejrzystości i statystyk oraz prognoz i budżetowania w perspektywie średniookresowej.

(8)

Niniejsza dyrektywa stanowi część pakietu, w skład którego wchodzi również rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) [XXX] (8) zastępujące rozporządzenie (WE) nr 1466/97 (9) (część zapobiegawcza paktu stabilności i wzrostu) oraz rozporządzenie Rady [XXX] (10) zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 (11) (część naprawcza paktu stabilności i wzrostu). Wspólnie ustanawiają one zreformowane unijne ramy zarządzania gospodarczego, które włączają do prawa Unii treść tytułu III „Pakt fiskalny” międzyrządowego Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej (12), zgodnie z jego art. 16. Na podstawie doświadczeń z wdrażaniem przez państwa członkowskie Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej pakiet zachowuje średniookresowe ukierunkowanie paktu fiskalnego jako narzędzie służące osiągnięciu dyscypliny budżetowej i wspieraniu wzrostu. Pakiet obejmuje wzmocniony wymiar krajowy, co ma zwiększyć poczucie odpowiedzialności na szczeblu krajowym, w tym przez utrzymanie roli niezależnych instytucji fiskalnych, co opiera się na wspólnych zasadach paktu fiskalnego zaproponowanych przez Komisję (13) zgodnie z art. 3 ust. 2 Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej. Analiza wydatków skorygowanych o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów na potrzeby oceny ogólnej dotyczącej zgodności wymaganej na mocy paktu fiskalnego została określona w rozporządzeniu [XXX] zastępującym rozporządzenie (WE) nr 1466/97. Podobnie jak w pakcie fiskalnym, tymczasowe odchylenia od planu średniookresowego są dozwolone jedynie w wyjątkowych okolicznościach na mocy rozporządzenia [XXX] zastępującego rozporządzenie (WE) nr 1466/97. W przypadku znacznych odchyleń od planu średniookresowego należy również wdrożyć działania mające na celu skorygowanie odchyleń w zdefiniowanym terminie. Pakiet wzmacnia nadzór fiskalny i procedury egzekwowania w celu realizacji zobowiązania do wspierania zdrowych i stabilnych finansów publicznych oraz zrównoważonego i inkluzywnego wzrostu. Reforma ram zarządzania gospodarczego zachowuje zatem podstawowe cele dyscypliny budżetowej i stabilności długu określone w Traktacie o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej.

(9)

Kompletne i wiarygodne praktyki w zakresie rachunkowości publicznej obejmujące wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych są warunkiem koniecznym tworzenia wysokiej jakości statystyk, porównywalnych we wszystkich państwach członkowskich. Dostępność i jakość statystyk opartych na europejskim systemie rachunków narodowych i regionalnych (ESA) ma kapitalne znaczenie dla zapewnienia właściwego funkcjonowania unijnych ram nadzoru fiskalnego. System ESA 2010 funkcjonuje na podstawie informacji przekazywanych w ujęciu memoriałowym. W związku z tym pożądane jest usprawnienie gromadzenia danych i informacji w ujęciu memoriałowym niezbędnych do generowania statystyk opartych na zasadzie memoriałowej w sposób kompleksowy i spójny we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych.

(10)

Dostępność danych gromadzonych z wysoką częstotliwością może ujawnić wzorce wymagające ściślejszego nadzoru, jak również poprawić jakość prognoz budżetowych. Państwa członkowskie i Komisja (Eurostat) powinny publikować kwartalne dane dotyczące deficytu i długu, stosując definicje zawarte w art. 2 Protokołu (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, dołączonego do Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i do TFUE. Publikowanie danych budżetowych z większą częstotliwością, dostosowanych do krajowych definicji budżetowych, powinno być określone na podstawie krajowych wymogów w zakresie przejrzystości i potrzeb użytkowników, aby zwiększyć poczucie odpowiedzialności na szczeblu krajowym.

(11)

Obciążone i nierealistyczne prognozy makroekonomiczne i budżetowe na potrzeby rocznych i wieloletnich ustaw budżetowych mogą znacznie zmniejszyć skuteczność planowania budżetowego, a to z kolei może mieć negatywny wpływ na dyscyplinę budżetową. Aby poprawić założenia podstawowe, państwa członkowskie powinny porównać swoje prognozy makroekonomiczne i budżetowe z najbardziej aktualnymi prognozami Komisji oraz, w stosownych przypadkach, z prognozami innych niezależnych organów.

(12)

Prognozy makroekonomiczne i budżetowe na potrzeby rocznego i wieloletniego planowania budżetowego dla sektora instytucji rządowych i samorządowych powinny podlegać regularnym, obiektywnym i kompleksowym ocenom ex post przeprowadzanym przez niezależny organ lub inne organy, które są funkcjonalnie niezależne od organów fiskalnych państw członkowskich, inne niż organ, który sporządził prognozę, w celu poprawy jakości tych prognoz. Oceny te powinny obejmować kontrolę założeń ekonomicznych, porównanie z prognozami przygotowanymi przez inne instytucje oraz ocenę trafności wcześniejszych prognoz.

(13)

Niezależne organy, których zadaniem jest monitorowanie finansów publicznych w państwach członkowskich, są skutecznym elementem ram budżetowych. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 473/2013 (14) zobowiązuje państwa członkowskie, których walutą jest euro, do posiadania niezależnych instytucji fiskalnych, których zadaniem jest zatwierdzanie lub sporządzanie prognoz makroekonomicznych, oraz ustanawia szczególne zabezpieczenia dotyczące ich niezależności i zdolności technicznych. Bez uszczerbku dla wymogów określonych w rozporządzeniu (UE) nr 473/2013 zadanie niezależnych instytucji fiskalnych polegające na sporządzaniu, ocenianiu lub zatwierdzaniu prognoz makroekonomicznych, zgodnie z art. 8 ust. 4, powinno uwzględniać utrwalone procedury i praktyki krajowe w państwach członkowskich, w tym procedury i praktyki dotyczące momentu, w którym zadanie jest realizowane.

(14)

Aby zapewnić bardziej odpowiedzialną politykę fiskalną, niezależne instytucje fiskalne powinny być w wysokim stopniu niezależne operacyjnie, dysponować zasobami niezbędnymi do wykonywania swoich zadań oraz szerokim dostępem do niezbędnych informacji w odpowiednim czasie. Państwa członkowskie mogą ustanowić więcej niż jedną niezależną instytucję fiskalną, a każda z nich może wykonywać jedno lub kilka zadań określonych w niniejszej dyrektywie, o ile istnieje jasny podział odpowiedzialności, a kompetencje odnośnych instytucji nie nakładają się na siebie. Należy unikać nadmiernej instytucjonalnej fragmentaryzacji zadań w zakresie monitorowania. Przy tworzeniu organów monitorujących należy wziąć pod uwagę istniejącą strukturę instytucjonalną oraz strukturę administracyjną danego państwa członkowskiego.

(15)

W celu poprawy planowania budżetowego przedmiotem należytej uwagi powinny być, w miarę możliwości, ryzyka makrofiskalne wynikające ze zmiany klimatu, w tym jej skutków środowiskowych i dystrybucyjnych. Zrozumienie potencjalnych dróg oddziaływania wstrząsów związanych z klimatem na finanse publiczne ma kluczowe znaczenie dla krajowych strategii ograniczania ryzyk fiskalnych wynikających ze zmiany klimatu i związanych z nią klęsk żywiołowych oraz zarządzania tymi ryzykami.

(16)

Chociaż zatwierdzenie rocznej ustawy budżetowej jest jednym z kluczowych kroków w procesie budżetowym z punktu widzenia demokratycznej rozliczalności, to jednoroczna perspektywa planowania budżetowego jest niewystarczająca jako podstawa należytych polityk fiskalnych, ponieważ większość środków ma skutki, które znacznie wykraczają poza roczny cykl budżetowy. W związku z tym skuteczne średniookresowe planowanie budżetowe zwiększa wiarygodność polityki fiskalnej przy jednoczesnym uwzględnieniu stabilności długu. Takie planowanie powinno opierać się na wyraźnym i spójnym zdefiniowaniu krajowych celów budżetowych w perspektywie średniookresowej dla sektora instytucji rządowych i samorządowych, które to cele są przedstawiane w krajowych planach średniookresowych. Aby wzmocnić wieloletnią perspektywę budżetową, planowanie uchwalanej co roku ustawy budżetowej powinno być spójne z krajowymi celami budżetowymi w perspektywie średniookresowej, o których mowa w art. 2 lit. e).

(17)

Aby ramy budżetowe skutecznie wspierały dyscyplinę budżetową i stabilność finansów publicznych, powinny one w sposób kompleksowy obejmować finanse publiczne. Z tego względu szczególną uwagę należy zwrócić na działania tych jednostek i funduszy sektora instytucji rządowych i samorządowych, które nie stanowią części tradycyjnych budżetów, ale są częścią sektora instytucji rządowych i samorządowych, w tym podsektorów, oraz mają bezpośredni lub widoczny w średnim okresie wpływ na sytuację budżetową poszczególnych państw członkowskich. Państwa członkowskie publikują również wartości odpowiadające łącznemu wpływowi tych jednostek i funduszy na saldo i zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych. Należy publikować szczegółowe informacje na temat wpływu wydatków podatkowych na dochody.

(19)

Narzędzia ekologicznego planowania budżetu mogą pomóc w przekierowaniu dochodów i wydatków publicznych na zielone priorytety. W tym względzie regularna sprawozdawczość w zakresie odnośnych informacji usprawnia obrady budżetowe. Państwa członkowskie mogłyby publikować informacje na temat tego, w jaki sposób odpowiednie elementy ich budżetów przyczyniają się do realizacji krajowych i międzynarodowych zobowiązań klimatycznych i środowiskowych, a także na temat zastosowanej metodyki. Państwa członkowskie powinny publikować dane i informacje opisowe oddzielnie dla pozycji wydatków, wydatków podatkowych i dochodów. Państwa członkowskie mogłyby publikować informacje na temat skutków dystrybucyjnych polityk budżetowych oraz uwzględniać aspekty zatrudnieniowe, społeczne i dystrybucyjne w ramach ekologicznego planowania budżetu (15).

(20)

Przedmiotem należytej uwagi powinno być istnienie zobowiązań warunkowych. Konkretniej, zobowiązania warunkowe obejmują ewentualne zobowiązania zależne od wystąpienia niepewnego wydarzenia w przyszłości lub bieżące zobowiązania, w przypadku których płatność jest mało prawdopodobna lub jej prawdopodobna kwota nie może zostać w sposób wiarygodny określona. Obejmują one przykładowo gwarancje rządowe, pożyczki zagrożone, zobowiązania wynikające z działalności przedsiębiorstw publicznych oraz, w miarę możliwości, zobowiązania warunkowe związane z klęskami żywiołowymi i z klimatem.

(21)

Klęski żywiołowe i ekstremalne zdarzenia pogodowe dotykają większość państw członkowskich i oczekuje się, że zmiana klimatu zwiększy częstotliwość i intensywność takich zdarzeń. Rządy inwestują w przystosowanie się do zmiany klimatu i interweniują w celu pokrycia związanych z klęskami żywiołowymi kosztów z tytułu pomocy doraźnej, odbudowy i rekonstrukcji, a w niektórych przypadkach występują w roli ubezpieczyciela ostatniej instancji. Biorąc pod uwagę obecne i przyszłe wyzwania dla stabilności finansów publicznych, szczególną uwagę należy zwrócić na zobowiązania publiczne i ryzyka dla finansów publicznych wynikające z klęsk żywiołowych i wstrząsów związanych z klimatem, począwszy od gromadzenia i publikowania, w miarę możliwości, informacji na temat kosztów fiskalnych przeszłych zdarzeń.

(21a)

Sprawozdawczość w zakresie ryzyk makrofiskalnych wynikających ze zmiany klimatu, zobowiązań warunkowych związanych z klimatem i kosztów fiskalnych klęsk żywiołowych ulega poprawie, ale nadal znajduje się na początkowym etapie, a metody i wskaźniki dotyczące takiej sprawozdawczości są wciąż opracowywane. Dostosowanie do tej sprawozdawczości będzie wymagało znacznych wysiłków ze strony administracji publicznych. Biorąc pod uwagę te wyzwania i w miarę możliwości, sprawozdawczość w tych obszarach powinna być prowadzona i rozwijana równolegle z takimi postępami metodycznymi.

(22)

Komisja powinna nadal regularnie monitorować wdrażanie dyrektywy 2011/85/UE. Należy określić najlepsze praktyki w zakresie wdrażania przepisów tej dyrektywy i dzielić się nimi.

(23)

Należy zatem odpowiednio zmienić dyrektywę 2011/85/UE,