KOMISJA EUROPEJSKA

Strasburg, dnia 14.3.2023

COM(2023) 146 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

ustanawiający wieloletnią politykę strategiczną w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami

Na nadzwyczajnym posiedzeniu 9 lutego 2023 r. Rada Europejska ponownie potwierdziła, jak istotne jest zapewnienie skutecznej kontroli zewnętrznych granic lądowych i morskich UE w ramach kompleksowego podejścia do migracji. W tym kontekście zwróciła się do Komisji Europejskiej o szybkie sfinalizowanie strategii europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami (EUIBM).

W odpowiedzi na to wezwanie przygotowano niniejszy komunikat, w którym ustanowiono pierwszą wieloletnią politykę strategiczną („politykę strategiczną EUIBM”), aby zapewnić wspólne ramy polityki oraz wytyczne dotyczące wdrożenia skutecznego zintegrowanego zarządzania granicami 1 na lata 2023–2027.

Priorytety polityczne i wytyczne strategiczne w odniesieniu do 15 elementów EUIBM określonych w załączniku I opierają się na dokumencie strategicznym z 24 maja 2022 r. 2 , w którym ustanowiono pierwszy pięcioletni cykl polityki strategicznej w zakresie EUIBM, uwzględniający informacje otrzymane od zainteresowanych podmiotów w procesie konsultacji. W wyniku dyskusji międzyinstytucjonalnych uzyskano cenne informacje pochodzące w szczególności od Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (LIBE) 3 i z konkluzji Rady 4 , które to informacje uwzględniono w niniejszym komunikacie i jego załącznikach. W związku z tym dokumenty te określają wspólną europejską wizję europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami na najbliższe pięć lat.

Opierając się na rozporządzeniu ustanawiającym Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną („rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej”) 5 , strategia EUIBM będzie nadawać kierunek pracom organów krajowych państw członkowskich odpowiedzialnych za zarządzanie granicami 6 oraz Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej („Agencji” lub „Fronteksu”), które wspólnie tworzą Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną. Na poziomie operacyjnym strategia ta stanowi wspólne ramy, które wyznaczają kierunek codziennej pracy ponad 120 000 funkcjonariuszy Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej z organów krajowych państw członkowskich i z Fronteksu, w celu uzyskania skutecznego i wydajnego europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami.

Kontekst strategiczny

W strategicznej analizie ryzyka 7 opracowanej przez Frontex określono szereg trendów, które mają wpływ na kontekst funkcjonowania EUIBM. Obejmują one zarówno megatrendy – takie jak globalne nierówności na szerszą skalę, zmiana klimatu, wzrost demograficzny oraz potencjalne pandemie w przyszłości – jak i krótkoterminowe warunki geopolityczne i operacyjne. Oczekuje się, że wyzwania te będą miały znaczący wpływ na zarządzanie migracjami i powroty oraz na sposób ochrony granic zewnętrznych UE, również przy uwzględnieniu faktu, że różne rodzaje granic (lądowa, morska i powietrzna) wymagają różnych środków oraz że ich skutki dla poszczególnych odcinków granic będą się różnić, nie tylko w zależności od wielkości, lecz również od kierunku przepływów migracyjnych.

Niedawne wydarzenia geopolityczne wywarły ogromny wpływ na granice zewnętrzne UE i sytuacja ta będzie się utrzymywała. Rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie jest kolejnym potwierdzeniem istnienia wrogich warunków geopolitycznych na wschodnich granicach Europy. Oprócz swojej tradycyjnej roli polegającej na kontroli granicznej i ochronie granic funkcjonariusze Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej odgrywają zasadniczą rolę w ułatwianiu przekraczania granicy osobom uciekającym przed rosyjską wojną napastniczą, a jednocześnie chronią integralność i bezpieczeństwo granic zewnętrznych UE.

UE zmaga się również z nowym zjawiskiem instrumentalizacji migracji do celów politycznych, które jest niedawno powstałą tendencją stanowiącą wyzwanie dla tradycyjnego podejścia do zarządzania granicami zewnętrznymi i może wiązać się z dalszymi wyzwaniami w przyszłości. Oprócz zamierzonej instrumentalizacji realizowanej przez podmioty państwowe na sytuację na zewnętrznych granicach morskich i lądowych wpływ ma również ciągła działalność dobrze zorganizowanych sieci przestępczych, które są coraz bardziej skuteczne i wykazują się coraz większym poziomem zaawansowania, stwarzając dodatkowe wyzwania dla skutecznego zarządzania granicami zewnętrznymi.

Polityka powrotowa UE również będzie wymagać ciągłych działań, zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i zewnętrznym. Na jej skuteczność i wydajność niekorzystnie wpływa brak koordynacji między organami w Unii Europejskiej, jak również ograniczona współpraca państw trzecich. Według Eurostatu z 340 515 decyzji nakazujących powrót wydanych w 2021 r. skutecznie wykonano jedynie 21 % tych decyzji. Ponadto za 80 % powrotów ułatwionych przez Frontex odpowiedzialnych jest jedynie pięć państw członkowskich. Ta ograniczona skuteczność ma negatywny wpływ na długoterminowe wsparcie i zaufanie obywateli Unii do integralności systemu europejskiego zarządzania migracją i granicami.

Na poziomie globalnym podmioty państwowe i pozapaństwowe regularnie kwestionują poszanowanie praw człowieka oraz wypełnianie zobowiązań międzynarodowych, co stwarza długoterminową presję na globalny system ochrony. W tym kontekście UE musi ponownie potwierdzić swoje zaangażowanie w realizację wydajnego i bezpiecznego zarządzania naszymi granicami zewnętrznymi, z zachowaniem pełnej zgodności z prawem unijnym i międzynarodowym, w tym z prawami podstawowymi zapisanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.

Unia Europejska musi nadal przyciągać talenty, przedsiębiorstwa i turystów, przyczyniając się do naszego długotrwałego wzrostu i dobrobytu. Aby przyczyniać się do długoterminowego wzrostu gospodarczego i bezpieczeństwa Europy, należy – w kontekście zwiększonej konkurencji gospodarczej – w dalszym stopniu rozwijać rolę granic zewnętrznych oraz powiązanej infrastruktury informatycznej w ułatwianiu przemieszczania się milionów osób podróżujących w dobrej wierze przy jednoczesnym wykrywaniu możliwych zagrożeń dla bezpieczeństwa.

Wreszcie – na poziomie bardziej operacyjnym – zwiększenie kompleksowości i stopnia zaawansowania zintegrowanego zarządzania granicami może również doprowadzić do rozdrobnionego i nieskoordynowanego podejścia obejmującego zbyt wiele podmiotów powielających działania oraz luk, które mogą zostać wykorzystane przez sieci przestępcze. Aby nie dopuścić do takiej sytuacji oraz wykorzystać możliwości oferowane przez większą liczbę systemów i podmiotów w ramach EUIBM, wymagana będzie koordynacja między wszystkimi podmiotami operującymi w tej przestrzeni.

Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami – wieloletnia polityka strategiczna

Wspomniane wyzwania strategiczne wymagają odpowiedzi strategicznej ze strony UE. EUIBM jest narzędziem mającym sprostać takim wyzwaniom dzięki zapewnieniu wydajnego zarządzania granicami zewnętrznymi Unii poprzez tworzenie synergii między poziomem UE a poziomami krajowymi.

W tym celu EUIBM dąży do jednoczesnego osiągnięcia różnych następujących celów: ułatwić legalne przekraczanie granic oraz zwiększyć wydajność polityki powrotowej Unii; zapewnić skuteczne zapobieganie przypadkom niedozwolonego przekraczania granic zewnętrznych; zapobiegać poważnym przestępstwom o wymiarze transgranicznym, takim jak przemyt migrantów, terroryzm, handel ludźmi, bronią i narkotykami oraz wykrywać takie przestępstwa; realizować skuteczną współpracę z państwami trzecimi oraz zapewnić szybką rejestrację i udzielanie opieki osobom potrzebującym ochrony międzynarodowej lub ubiegającym się o taką ochronę. Podsumowując, europejskie zintegrowane zarządzanie granicami musi przyczyniać się do utrzymywania wysokiego poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego w ramach Unii w sposób w pełni szanujący prawa podstawowe i chroniący swobodny przepływ osób w obrębie Unii.

Zasady EUIBM

Cele te odzwierciedlone są w szeregu kluczowych zasad, które wynikają bezpośrednio z rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej i które wspierają wytyczne polityki i priorytety strategiczne dotyczące europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami określone w załączniku I do niniejszego komunikatu:

Po pierwsze, za wdrażanie EUIBM odpowiadają wspólnie organy państw członkowskich odpowiedzialne za zarządzanie granicami i powroty oraz Frontex, tworzące wspólnie Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną. Krajowe organy zarządzania granicami ponoszą wprawdzie główną odpowiedzialność za zarządzanie swoimi odcinkami granic zewnętrznych, członkowie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej mają jednak obowiązek współpracy w dobrej wierze oraz wymiany informacji w ramach społeczności Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

Po drugie EUIBM oparte jest na czteropoziomowym modelu kontroli dostępu 8 , który obejmuje środki w państwach trzecich, środki w sąsiadujących państwach trzecich, środki kontroli granicznej na granicach zewnętrznych oraz środki w obrębie strefy Schengen i powroty. Frontex i państwa członkowskie powinny – w oparciu o analizy ryzyka – wprowadzać i dostosowywać działania na wszystkich poziomach.

Po trzecie, do prawidłowej i szybkiej reakcji Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej na pojawiające się zagrożenia niezbędna jest kompleksowa znajomość sytuacji w czasie zbliżonym do rzeczywistego. Wymaga to kompleksowego europejskiego obrazu sytuacji, który jest opracowywany i stale aktualizowany przez Frontex na szczeblu UE i państwa członkowskie na szczeblu krajowym. Należy skutecznie wdrażać i dalej rozwijać EUROSUR będący podstawą obrazowania sytuacji na granicach zewnętrznych UE, a ponadto należy opracować nowe aplikacje biznesowe wraz ze wspólnymi normami zarządzania informacją opracowanymi wspólnie przez Frontex, państwa członkowskie i Komisję 9 .

Po czwarte wdrażanie EUIBM oparte jest na stałej gotowości do reagowania na pojawiające się zagrożenia oraz dostarczania narzędzi niezbędnych do reagowania na wszelkie takie zagrożenia na granicach zewnętrznych oraz zarządzania nimi. Aby zapewnić pomyślne funkcjonowanie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, wymaga to dobrze ugruntowanego systemu koordynacji, komunikacji i zintegrowanego planowania między Fronteksem i organami krajowymi odpowiedzialnymi za zintegrowane zarządzanie granicami. W związku z tym podejście międzyagencyjne w niniejszym komunikacie obejmuje wytyczne strategiczne mające zapewnić wydajną koordynację krajową między organami zarządzania granicami i innymi właściwymi organami na granicach zewnętrznych, między innymi organami celnymi, aby móc zarządzać przepływami osób i towarów na granicach zewnętrznych.

Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami wymaga ponadto wysokiego stopnia specjalizacji i profesjonalizmu. Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna powinna wypracować wspólną kulturę oraz wysoki poziom profesjonalizmu straży granicznej charakteryzujące się wysokimi wartościami etycznymi i integralnością. Szkolenia należy opracowywać w taki sposób, aby zapewnić pełne poszanowanie praw podstawowych we wszystkich działaniach związanych z zarządzaniem granicami za pomocą zarówno wszystkich programów podstawowych, jak i ukierunkowanych kursów.

Od zasad do praktyki: elementy EUIBM

Na podstawie konkluzji Rady Europejskiej, konkluzji Rady i cennych uwag Parlamentu Europejskiego w ramach działań następczych w związku z dokumentem strategicznym Komisji w niniejszym komunikacie określono następujące mające szczególne znaczenie elementy europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami:

Kontrola granic

Kontrola granic zewnętrznych – obejmująca nadzór zielonej granicy i granic morskich oraz odprawę na przejściach granicznych – jest podstawowym elementem EUIBM, który wymaga środków politycznych i organizacyjnych umożliwiających poprawę ładu migracyjnego i gotowości na wypadek sytuacji kryzysowej oraz zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego w UE. Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna, w ramach której właściwe organy państw członkowskich współpracują z Fronteksem, jest głównym narzędziem służącym osiągnięciu tego celu. Aby było ono skuteczne, konieczna jest bliska i sprawna współpraca między wszystkimi zaangażowanymi podmiotami.

Ochrona granicy wymaga skutecznych środków operacyjnych ze strony organów krajowych państw członkowskich, odpowiedzialnych za zarządzanie granicami, oraz zwiększonej obecności stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w strefach przedgranicznych, jak również wzmocnionych zdolności w zakresie ochrony granicy oraz infrastruktury, środków nadzoru, w tym nadzoru z powietrza, i wyposażenia. Ochrona granic musi się opierać na spójnych i kompleksowych krajowych i europejskich obrazach sytuacji, wydajnym wdrożeniu EUROSUR-u oraz solidnej analizie ryzyka. W przypadkach instrumentalizacji migrantów zabezpieczenie odcinków granic, na których występuje takie zjawisko, wymaga zwiększonej uwagi i wysiłków ze strony odnośnych państw członkowskich, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu granicznego Schengen 10 .

W kontekście odpraw granicznych niedawny wniosek dotyczący zmiany kodeksu granicznego Schengen ma na celu wprowadzenie definicji instrumentalizacji migrantów oraz jasnych przepisów, których należy przestrzegać przy reagowaniu na przypadki instrumentalizacji. Celem wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie kontroli przesiewowej 11 jest zapewnienie lepszego oglądu sytuacji pod względem tego, kto wjeżdża na terytorium kraju, oraz lepszego powiązania kontroli granic z procedurą powrotu i procedurą azylową. Jednocześnie kwestią priorytetową zarówno w kontekście bezpieczeństwa, jak i planowania awaryjnego powinien być sprawny przepływ osób podróżujących w dobrej wierze.

W tym względzie systemy informacyjne UE służące zarządzaniu granicami zewnętrznymi (SIS, EES, wizowy system informacyjny (VIS) i europejski system informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS)) oraz ich interoperacyjność zapewnią sprawne i bezpieczne przepływy na przejściach granicznych, co nie tylko pozwoli uzyskać więcej informacji, lecz również przyczyni się do odpowiedniego zaprojektowania i wyposażenia przejść granicznych, harmonizacji procedur operacyjnych na granicach oraz zwiększenia skuteczności.

Wspólny unijny system powrotów 

Podobnie jak w przypadku zarządzania granicami zewnętrznymi polityka powrotowa UE opiera się na bliskiej współpracy między UE a państwami członkowskimi. Frontex posiada mandat i narzędzia niezbędne do funkcjonowania jako organ operacyjny takiego systemu.

Aby osiągnąć ogólny cel polegający na zwiększeniu liczby skutecznych powrotów, państwa członkowskie muszą zwrócić się o wsparcie oferowane przez Agencję w odniesieniu do wszystkich etapów procedury powrotu oraz w pełni je wykorzystać, w szczególności: możliwość organizowania operacji powrotowych przy wsparciu Fronteksu; wsparcie Fronteksu przeznaczone na cyfryzację krajowych systemów zarządzania sprawami dotyczącymi powrotów na podstawie systemu opracowanego przez Frontex; wsparcie przeznaczone na szkolenia i udział specjalistów Fronteksu ds. powrotów oraz udział we wspólnych usługach reintegracyjnych Fronteksu.

W tym celu państwa członkowskie powinny zapewnić, aby w ich krajowych strategiach dotyczących EUIBM szczegółowo określono sposób prowadzenia tej współpracy w praktyce. Państwa członkowskie powinny również korzystać z udostępnionych im nowych narzędzi, takich jak nowa funkcja w systemie informacyjnym Schengen wymagająca tworzenia wpisu dotyczącego osób podlegających decyzjom nakazującym powrót.

W dokumencie programowym „W kierunku strategii operacyjnej na rzecz skuteczniejszych powrotów”, przyjętym przez Komisję 24 stycznia 2023 r. 12 , określono konkretne obszary i działania mające ułatwić płynną i wzajemnie powiązaną procedurę powrotu, przy ogólnym celu zakładającym zwiększenie liczby skutecznych powrotów z UE. Sieć wysokiego szczebla ds. powrotów powinna szybko sfinalizować strategię operacyjną, której wdrożenie będzie koordynował unijny koordynator ds. powrotów oraz sieć wysokiego szczebla.

Istotnym krokiem w kierunku wspólnego unijnego systemu powrotów jest zalecenie Komisji w sprawie wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót i przyspieszonych powrotów, które przyjęto równolegle z niniejszym komunikatem 13 . Celem zalecenia jest większa zbieżność między państwami członkowskimi, jeżeli chodzi o zarządzanie migracjami, aby ułatwić i przyspieszyć powroty.

Współpraca z państwami trzecimi

Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami wymaga od państw członkowskich i Agencji zacieśnienia współpracy z państwami trzecimi, aby przyczynić się do budowania zdolności operacyjnych i kooperacyjnych państw trzecich w obszarze kontroli granic, analizy ryzyka, powrotów i readmisji.

W tym kontekście zasadniczy wkład w skuteczne europejskie zintegrowane zarządzanie granicami polega na zawarciu, zgodnie z prawem Unii, umów o statusie i porozumień roboczych umożliwiających współpracę Fronteksu z państwami trzecimi. Umowy o statusie umożliwiają rozmieszczanie funkcjonariuszy straży granicznej Fronteksu, aby mogli oni pracować wraz z funkcjonariuszami straży granicznej z państw trzecich, przyczyniając się do zapobiegania migracji nieuregulowanej oraz zwalczania przemytu i działalności przestępczej.

W czasie krótszym niż 12 miesięcy Komisja Europejska wynegocjowała cztery umowy o statusie 14 , umożliwiając Fronteksowi rozmieszczenie operacyjne zespołów ds. zarządzania granicami w państwach trzecich będących odbiorcami wsparcia. Rada upoważniła Komisję do negocjowania podobnych umów z czterema kolejnymi państwami.

Ponadto po przyjęciu opracowanego przez Komisję wzoru porozumień roboczych Fronteksu z organami ds. zarządzania granicami państw trzecich 15 Agencja rozpoczęła negocjacje w sprawie dziesięciu takich porozumień roboczych 16 ; oczekuje się, że wszystkie te porozumienia zostaną przyjęte jeszcze w tym roku.

Frontex rozszerzył również swoją sieć urzędników łącznikowych w państwach trzecich, w tym niedawno ustanowił urzędników łącznikowych dla krajów Partnerstwa Wschodniego. Zaproponował również oddelegowanie urzędnika łącznikowego odpowiedzialnego za trzy kraje w Afryce Zachodniej, co zostało pozytywnie rozpatrzone przez Komisję.

Ogólnie wprowadzenie konkretnych środków w państwach trzecich, np. europejskich urzędników łącznikowych ds. migracji i powrotów oraz operacyjnego wsparcia finansowego na potrzeby zarządzania granicami, w tym w sąsiadujących państwach trzecich, mogłoby stać się skutecznym narzędziem przyczyniającym się do zlikwidowania nieuregulowanych przepływów migracyjnych w kierunku UE, zgodnie z kompleksowym podejściem UE do migracji. W tym kontekście wschodnie i południowe sąsiedztwo zasługuje na szczególną uwagę, podobnie jak państwa trzecie, z których i przez które prowadzą główne szlaki migracyjne w kierunku UE.

Współpraca między agencjami

Podstawowym elementem skutecznego EUIBM jest zwiększenie współpracy oraz lepsza wymiana informacji wśród wszystkich istotnych organów na szczeblu krajowym i unijnym, co pozwala lepiej rozumieć i wykrywać zagrożenia na granicach zewnętrznych UE oraz skuteczniej na nie reagować.

W tym zakresie główne agencje na szczeblu UE obejmują: Frontex, Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol), Agencję Unii Europejskiej ds. Azylu (AUEA) oraz Agencję Unii Europejskiej ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (eu-LISA).

Należy ponadto stworzyć jasne kanały komunikacji oraz zacieśnić współpracę między organami ds. zarządzania granicami i innymi właściwymi organami na szczeblu krajowym, takimi jak organy celne, w państwach członkowskich, przy wyraźnie określonym podziale pracy oraz funkcjonalnych strukturach współpracy.

Stosowanie najnowszej technologii, w tym wielkoskalowych systemów informacyjnych

W całej UE należy wzmocnić środki służące dokładnemu i spójnemu monitorowaniu przepływów pasażerów i towarów do lub przez UE, w tym za pomocą działań z wykorzystaniem danych wywiadowczych (tj. na podstawie oceny ryzyka).

Państwa członkowskie muszą ponadto zapewnić pomyślne wdrożenie odnowionych i nowych systemów informacyjnych UE na potrzeby granic i bezpieczeństwa (SIS, VIS, EES i ETIAS) oraz ich interoperacyjność, zgodnie z ustalonym harmonogramem. Rozpoczęcie działania nowych i odnowionych systemów informacyjnych UE doprowadzi do wzmocnienia zarządzania granicami oraz poprawy zdolności UE w zakresie monitorowania jej granic zewnętrznych. Aby wspierać znajomość sytuacji i określać tendencje w przemieszczaniu się, konieczne będzie ponadto wykorzystanie nowych funkcji wspólnego repozytorium sprawozdawczo-statystycznego, które eu-LISA ustanowi w 2024 r.

Poszanowanie, ochrona i promowanie praw podstawowych

Nadrzędnym elementem przy wykonywaniu zadań związanych z zarządzaniem granicami jest zobowiązanie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej do gwarantowania ochrony praw podstawowych. Działania podmiotów unijnych i krajowych w ramach Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, w tym działania w państwach trzecich, powinny się odbywać w pełnej zgodności ze stosownymi przepisami UE, w tym z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej, oraz prawem międzynarodowym.

Frontex i państwa członkowskie powinny promować kulturę EUIBM charakteryzującą się przestrzeganiem prawa unijnego i międzynarodowego, w tym zasady non-refoulement, i pełnym poszanowaniem praw podstawowych oraz powinny uwzględniać zabezpieczenia praw podstawowych we wszystkich swoich działaniach.

Zadaniem obserwatorów praw podstawowych jest ochrona praw podstawowych i promowanie ich poszanowania, co jest zasadniczym aspektem wszystkich działań Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, w ramach każdego elementu EUIBM. Krajowe mechanizmy monitorowania praw podstawowych, zaproponowane przez Komisję w celu kontroli przesiewowej obywateli państw trzecich 17 , mogą ponadto stanowić ważny wkład w zwiększenie przejrzystości i rozliczalności w odniesieniu do sytuacji występujących na granicach zewnętrznych.

Spójny i kompleksowy mechanizm kontroli jakości

Ocena wdrożenia dorobku Schengen na szczeblu krajowym i unijnym przyczyni się do wzmocnienia zarządzania granicami zewnętrznymi oraz do wprowadzenia środków, które mają skompensować brak kontroli granic w obrębie strefy Schengen i są uwzględnione w ramach EUIBM w wydajny sposób.

Na mechanizm kontroli jakości składa się w szczególności mechanizm oceny i monitorowania Schengen oraz ocena narażenia prowadzona przez Frontex. Kontrola jakości jest istotną podstawą cyklu Rady ds. Schengen, tak aby mógł on zapewnić kompleksową znajomość sytuacji na szczeblu krajowym i unijnym oraz służyć jako podstawa dialogu na temat funkcjonowania strefy Schengen.

Instrumenty finansowania UE 

Instrumenty finansowania UE mają do odegrania istotną rolę w skutecznym wprowadzeniu w życie strategii EUIBM; chodzi tu w szczególności o Instrument na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz (IZGW) oraz Fundusz Azylu, Migracji i Integracji (FAMI). Ze środków UE finansowane będą działania EUIBM na szczeblu unijnym i krajowym.

Przy korzystaniu z instrumentów finansowania UE istotne jest, aby państwa członkowskie dążyły do ustalenia swoich priorytetów w sposób zgodny z celami EUIBM, co pozwoli uzyskać maksymalną wartość dodaną UE. Do finansowania działań Fronteksu wykorzystywane są ponadto środki ze specjalnego budżetu Agencji wydzielonego z budżetu ogólnego UE.

Wsparcie dla państw trzecich będzie udzielane za pośrednictwem Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej – „Globalny wymiar Europy” oraz Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA III), które uzupełniają odpowiednie działania w ramach IZGW i FAMI.

Finansowanie niektórych kluczowych odcinków granic zewnętrznych należy ponadto wzmocnić za pomocą ukierunkowanych środków unijnych, w tym uruchomienia środków finansowych UE pozwalających wspierać państwa członkowskie we wzmacnianiu zdolności w zakresie kontroli granicznej i infrastruktury, środków nadzoru oraz wyposażenia i finansowania dwustronnego.

Instrument Wsparcia Technicznego 18 umożliwia z kolei państwom członkowskim ubieganie się o wsparcie na wdrożenie odpowiednich elementów krajowych strategii na potrzeby EUIBM.

Dalsze działania

W niniejszym komunikacie przedstawiono ukierunkowanie polityczne, jeżeli chodzi o wdrożenie EUIBM przez Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną w ciągu najbliższych pięciu lat. Jako kolejny krok, Agencja i państwa członkowskie powinny skutecznie przełożyć to ukierunkowanie na cele i działania operacyjne zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

Agencja, w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi i Komisją, ma ustanowić nową strategię techniczną i operacyjną na potrzeby EUIBM 19 . Zarząd Fronteksu powinien przyjąć strategię techniczną i operacyjną w ciągu sześciu miesięcy od przyjęcia niniejszego komunikatu. Strategia powinna być zgodna z kierunkiem politycznym instytucji UE, a konkretnie z wymogami określonymi w załączniku II niniejszego komunikatu, oraz powinna je wdrażać.

Po drugie wdrożenie EUIBM wymaga również, aby strategia ustanowiona na szczeblu UE została skutecznie przełożona na strategie krajowe na rzecz EUIBM opracowane przez państwa członkowskie 20 . W ciągu 12 miesięcy od przyjęcia niniejszego komunikatu państwa członkowskie powinny dostosować swoje krajowe strategie na rzecz EUIBM do wieloletniej polityki strategicznej EUIBM. Aby osiągnąć najlepsze wyniki w ramach Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, państwa członkowskie powinny dążyć do wypełniania wymogów określonych w załączniku II do niniejszego komunikatu.

Mimo konieczności długoterminowego planowania strategicznego na potrzeby EUIBM, dynamiczne i wrażliwe środowisko operacyjne wymaga jednocześnie stałego monitorowania sytuacji oraz elastycznego dostosowywania się do zmieniających się potrzeb. Cykl Schengen umożliwi takie monitorowanie i zapewni możliwość należytego uwzględnienia wyzwań pojawiających się przy wdrażaniu EUIBM oraz w stosownych przypadkach dostosowania priorytetów do zmieniających się potrzeb, tak aby cykl EUIBM został skutecznie wdrożony w całej Unii.

Oprócz wskazówek w ramach cyklu Schengen Parlament Europejski i Rada mogą również co roku udzielać Fronteksowi wskazówek strategicznych oraz przedstawiać opinie za pośrednictwem konsultacji w sprawie dokumentu programowego Agencji. Współpraca międzyparlamentarna, przewidziana w art. 112 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, oraz posiedzenia odbywające się w ramach takiej współpracy są istotnym narzędziem zapewniającym skuteczne wykonywanie funkcji kontrolnych Parlamentu Europejskiego wobec Agencji oraz parlamentów narodowych wobec odpowiednich organów krajowych w zakresie wdrażania europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami.

Cztery lata od przyjęcia niniejszego komunikatu Komisja przeprowadzi ocenę polityki strategicznej EUIBM 21 . Wyniki tej oceny zostaną uwzględnione przy przygotowaniu kolejnego wieloletniego cyklu polityki. Zanim to nastąpi, pierwszą okazją do podsumowania tego procesu będzie trwająca obecnie ocena rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, która zostanie sfinalizowana przed końcem roku 22 .

W przyszłości Komisja będzie nadal dbała o to, aby przy opracowywaniu wspólnego europejskiego podejścia do zarządzania granicami zewnętrznymi uwzględniać głosy wszystkich właściwych zainteresowanych podmiotów. Zarządzanie granicami zewnętrznymi jest wspólnym obowiązkiem wymagającym od nas wszystkich zaangażowania i wsparcia, tak aby można było utrzymać silny obszar bez kontroli na granicach wewnętrznych.

(1)

Art. 8 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1896 z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz uchylenia rozporządzeń (UE) nr 1052/2013 i (UE) 2016/1624, 14.11.2019, Dz.U. L 295, s. 1).

(2)

Dokument strategiczny określający wieloletnią politykę strategiczną w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami zgodnie z art. 8 ust. 4 rozporządzenia (UE) 2019/1896, COM(2022) 303 final.

(3)

Pismo od przewodniczącego Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Parlamentu Europejskiego, 17 stycznia 2023 r., IPOL-COM-LIBE D(2023) 1361.

(4)

Wieloletni cykl polityki strategicznej w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami (EUIBM) – konkluzje Rady (14 października 2022 r.) 13585/22.

(5)

Zob. przypis 1.

(6)

W tym straży przybrzeżnych w zakresie realizowanych przez nie zadań kontroli granicznej, jak również organów krajowych odpowiedzialnych za powroty (art. 4 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej).

(7)

https://prd.frontex.europa.eu/document/strategic-risk-analysis-2022/

(8)

 Motyw 11 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(9)

Standardy techniczne wymiany informacji ułatwią połączenie różnych sieci komunikacyjnych i opracowanie interfejsów między systemami wymiany informacji Agencji i państw członkowskich. Poprawi to możliwości rozpowszechniania odpowiednich obrazów sytuacji wśród Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej i państw trzecich w przypadku takiej współpracy operacyjnej oraz możliwości zgłaszania pozycji zasobów Agencji w europejskim obrazie sytuacji przez wykorzystanie systemu nawigacji satelitarnej ustanowionego w ramach programu Galileo. W konsekwencji państwa członkowskie i Agencja będą miały do dyspozycji dane w czasie zbliżonym do rzeczywistego oraz lepsze możliwości prognozowania przepływów migracyjnych.

(10)

Zob. art. 13 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), Dz.U. L 77 z 23.3.2016, s. 1.

(11)

Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzającego kontrolę przesiewową obywateli państw trzecich na granicach zewnętrznych oraz zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 i (UE) 2019/817, COM(2020) 612 final.

(12)

Dokument programowy „W kierunku strategii operacyjnej na rzecz skuteczniejszych powrotów” z 24 stycznia 2023 r., COM(2023) 45 final.

(13)

Zalecenie Komisji w sprawie wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót i przyspieszonych powrotów podczas wdrażania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE, C(2023) 1763.

(14)

Mołdawia, Macedonia Północna, Albania i Czarnogóra.

(15)

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady: Wzór porozumienia o statusie, o którym mowa w art. 54 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624 z dnia 14 września 2016 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, COM(2021) 747 final.

(16)

Albania, Bośnia i Hercegowina, Kosowo [użycie tej nazwy nie wpływa na stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244/1999 oraz z opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Deklaracji niepodległości Kosowa], Mołdawia, Czarnogóra, Macedonia Północna, Serbia, Mauretania, Niger i Senegal.

(17)

Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzającego kontrolę przesiewową obywateli państw trzecich na granicach zewnętrznych oraz zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 i (UE) 2019/817, COM(2020)612 final.

(18)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/240 z dnia 10 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument Wsparcia Technicznego, Dz.U. L 57 z 18.2.2021, s. 1.

(19)

Art. 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(20)

Art. 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(21)

Art. 8 ust. 7 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(22)

Art. 121 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

KOMISJA EUROPEJSKA

Strasburg, dnia 14.3.2023

COM(2023) 146 final

ZAŁĄCZNIKI

do

KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

ustanawiającego wieloletnią politykę strategiczną w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami

ZAŁĄCZNIK I 
ELEMENTY EUIBM

Priorytety polityki i wytyczne strategiczne dotyczące elementów europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami

W rozporządzeniu (UE) 2019/1896 wymieniono 15 elementów 1 służących ustanowieniu europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami (EUIBM). Zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia uwzględniając strategiczną analizę ryzyka z 2022 r. oraz opierając się na wynikach tematycznej oceny krajowych strategii zintegrowanego zarządzania granicami w latach 2019 i 2020 2 , a także po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Radą, Komisja określiła następujące priorytety polityczne i wytyczne strategiczne w odniesieniu do tych 15 elementów 3 .

Priorytety polityki

Kontrola graniczna (odprawa graniczna na przejściach granicznych i ochrona granicy między przejściami granicznymi) oparta na analizie ryzyka jest podstawą europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Frontex i organy zarządzania granicami państw członkowskich, tworzące wspólnie Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną, powinny posiadać zdolność prawną, instytucjonalną, administracyjną i operacyjną oraz zasoby niezbędne do prowadzenia skutecznej i efektywnej kontroli granicznej w każdych okolicznościach 5 .

Kontrola graniczna ma wiele celów. Po pierwsze, odprawy graniczne na wyznaczonych przejściach granicznych ułatwiają legalne przekraczanie granic przez osoby i ruch transgraniczny. Jednocześnie ochrona granicy prowadzona w strefach przygranicznych pomiędzy przejściami granicznymi zapobiega niedozwolonemu przekraczaniu granic zewnętrznych. Wzmacnia ona bezpieczeństwo wewnętrzne UE, przyczyniając się do zapobiegania różnym formom przestępczości transgranicznej, takim jak terroryzm, nielegalny handel bronią lub handel ludźmi, oraz wykrywania tych procederów i ich zwalczania, a także umożliwia podejmowanie działań wobec osób, które nielegalnie przekroczyły granicę.

W przyszłości rozporządzenie w sprawie kontroli przesiewowej 6 , po jego przyjęciu, powinno zagwarantować, by kontrola graniczna obejmowała również kontrolę wstępną mającą zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich znajdujących się na granicach zewnętrznych i niespełniających warunków wjazdu albo po sprowadzeniu na ląd w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych. W związku z tym wszystkie osoby przekraczające granicę zewnętrzną, które nie spełniają warunków wjazdu, zostaną objęte mechanizmami ukierunkowanej pomocy (tj. środkami w zakresie kontroli przesiewowej i prowadzenia rozmów, identyfikacji i pobierania odcisków palców).

Państwa członkowskie, wykonując swoje zadania zgodnie z potrzebami Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, powinny być wspierane przez Frontex, zgodnie z indywidualnymi ustaleniami z państwami członkowskimi.

Zgodnie z prawem Unii kontrola graniczna powinna odbywać się z poszanowaniem praw podstawowych wszystkich osób, niezależnie od tego, czy ubiegają się o ochronę międzynarodową, czy nie. Osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową należy zapewnić skuteczny dostęp do procedur przyznawania takiej ochrony, w tym na granicy zewnętrznej lub w strefach tranzytowych państw członkowskich. Osoby, które nie ubiegają się o ochronę, są jednak objęte ochroną na mocy obowiązującego prawa Unii i prawa międzynarodowego, w tym zasady non-refoulement.

Wytyczne strategiczne

1.Jako założenie początkowe państwa członkowskie muszą posiadać zdolność prawną, strukturalną, administracyjną i techniczną do prowadzenia odprawy granicznej zgodnie z kodeksem granicznym Schengen 7 oraz do ułatwiania legalnego przekraczania granic przez osoby i pojazdy. Liczba przejść granicznych na granicach zewnętrznych powinna uwzględniać zdolności (zasoby i infrastrukturę), rodzaje granic (lądowe, morskie i powietrzne) oraz wyzwania horyzontalne (takie jak przepływ pasażerów, przestępczość transgraniczna lub instrumentalne traktowanie migrantów).

2.Państwa członkowskie powinny zagwarantować bezpieczne i płynne przekraczanie granic przez pasażerów i pojazdy na przejściach granicznych.

3.Należy systematycznie wykorzystywać i dalej rozwijać wcześniejsze gromadzenie informacji na potrzeby odprawy granicznej (dane przekazywane przed podróżą jako podstawowy element odprawy granicznej) przez skuteczne wykorzystanie systemu danych pasażera przekazywanych przed podróżą (API).

4.Procedura odprawy granicznej powinna być skutecznie przeprowadzana zgodnie z kodeksem granicznym Schengen; powinna także zostać udoskonalona i zoptymalizowana dzięki kompleksowemu wdrożeniu systemów informacyjnych UE w zakresie migracji, granic i bezpieczeństwa (EES, ETIAS, VIS, Eurodac, System Informacyjny Schengen i ECRIS-TCN) oraz ich interoperacyjności. Pozwoli to zwiększyć ilość i jakość informacji dostępnych do celów odprawy granicznej. Ponadto, wraz z możliwą przyszłą cyfryzacją dokumentów podróży, proces przekraczania granic zewnętrznych zostanie jeszcze bardziej usprawniony. Państwa członkowskie powinny zapewnić terminowe i właściwe wdrożenie nowych i zmodernizowanych systemów informacyjnych na swoich granicach. Personel stałej służby powinien mieć dostęp do Systemu Informacyjnego Schengen podczas rozmieszczenia operacyjnego.

5.Na wszystkich poziomach należy utrzymywać rzetelną i kompleksową znajomość sytuacji na granicach, by zagwarantować wysoki poziom zdolności do wprowadzania niezbędnych środków na poziomie unijnym i krajowym. Na poziomie unijnym i krajowym należy utrzymywać, udostępniać i dalej rozwijać kompleksowy krajowy i europejski obraz sytuacji w czasie zbliżonym do rzeczywistego zgodnie z ramami prawnymi i potrzebami operacyjnymi.

6.Podstawą odpowiedniej zdolności reagowania powinna być stała (całodobowa) znajomość sytuacji, by móc właściwie reagować na wszelkie incydenty na granicy, w tym na nieprzewidziane zmiany na granicach zewnętrznych oraz na sytuacje związane z imigracją nieuregulowaną na dużą skalę. Zdolność tę należy zapewnić w każdych okolicznościach na poziomie unijnym i krajowym. Należy rozwijać krajowy i unijny potencjał, by w razie potrzeby szybko wzmocnić kontrolę graniczną na każdym przejściu granicznym i każdym odcinku granic zewnętrznych. Należy regularnie sprawdzać i nadal dostosowywać do sytuacji zdolność reagowania i planowanie ewentualnościowe, zwłaszcza w przypadku instrumentalizacji migrantów. Obecność i rozmieszczenie Fronteksu na granicach zewnętrznych powinny podlegać ciągłemu odpowiedniemu przeglądowi.

7.Frontex powinien zapewnić w najbliższej przyszłości sprawne przejęcie Repozytorium Fałszywych i Autentycznych Dokumentów Online (FADO) od Sekretariatu Generalnego Rady. Właściwe organy państw członkowskich, jako część Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, powinny w pełni wspierać Frontex w tym przedsięwzięciu i przyczyniać się do dalszego rozwoju systemu i Centrum Doskonałości ds. Zwalczania Przestępstw przeciwko Wiarygodności Dokumentów poprzez aktywniejszą wymianę z Centrum informacji na temat wykrytych podrobionych i przerobionych dokumentów. Frontex powinien również w pełni wykorzystywać swoje uprawnienia w dziedzinie bezpieczeństwa dokumentów, zwiększając swoje możliwości wspierania Komisji i państw członkowskich w przeprowadzaniu ocen i badań zgodności dokumentów podróży wydawanych przez państwa członkowskie.

8.Krajowe zintegrowane systemy ochrony granic oparte na analizie ryzyka powinny obejmować stabilne zdolności (organizacyjne, administracyjne i techniczne) i być w stałej gotowości do działania. Jest to konieczne, aby zapobiegać niedozwolonemu przekraczaniu granic i je wykrywać, zatrzymywać osoby, które nielegalnie przekroczyły granicę, oraz zapewnić, by takie osoby podlegały spójnym i kompleksowym procedurom ukierunkowanej pomocy (tj. procedurom kontroli przesiewowej), które gwarantują poszanowanie ich praw podstawowych, przechwytywać środki transportu, np. statki, wykorzystywane do nielegalnego przekraczania granic, zwalczać przestępczość transgraniczną, taką jak przemyt, handel ludźmi i terroryzm, a także reagować na zagrożenia o charakterze hybrydowym.

9.Działania w zakresie wzmocnionej ochrony na każdym odcinku lądowej i morskiej granicy zewnętrznej, w tym w strefach przedgranicznych, powinny odpowiadać przypisanemu mu poziomowi ryzyka i obejmować wykorzystanie zintegrowanych systemów ochrony, mobilnego wyposażenia i mobilnych patroli (jednostek) oraz opierać się na wynikach analizy ryzyka. Poziomy ryzyka należy określić w sposób zharmonizowany w całej UE.

10.Należy stale monitorować granicę zewnętrzną (całodobowo). Na granicach i w strefach przedgranicznych należy prowadzić działania w zakresie ochrony, wykorzystując różne narzędzia, w celu stworzenia mechanizmu wczesnego ostrzegania, wymiany informacji, na podstawie których można podjąć działania, oraz poprawy zdolności reagowania, w tym poprzez skalowalny przydział zasobów.

11.Krajowe zintegrowane systemy ochrony powinny być wspierane przez wspólne i interoperacyjne europejskie zdolności w zakresie ochrony. Ochrona granic (w tym w strefach przedgranicznych) powinna być zorganizowana zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz kodeksem granicznym Schengen. Jeżeli w ochronę granic na poziomie krajowym zaangażowany jest więcej niż jeden organ, zainteresowane państwo członkowskie powinno wskazać właściwy organ krajowy odpowiedzialny za ogólny nadzór oraz za niezbędne mechanizmy dowodzenia, współpracy i koordynacji, a także zapewnić, by obowiązki poszczególnych organów i agencji były uregulowane przepisami lub umowami o współpracy. Krajowe zdolności w zakresie ochrony realizowane przez różne organy powinny funkcjonować zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz zaktualizowanym podręcznikiem EUROSUR-u.

12.Na poziomie unijnym i krajowym dane gromadzone przez różne organy, w razie potrzeby dla organów innych państw członkowskich, powinny być udostępniane za pośrednictwem krajowych ośrodków koordynacji.

13.System ochrony granic morskich musi umożliwiać wykrywanie, identyfikowanie oraz, w razie potrzeby, śledzenie i przechwytywanie wszystkich statków wpływających na wody terytorialne, a także przyczyniać się do zapewnienia ochrony i ratowania życia na morzu we wszystkich warunkach pogodowych oraz do zmniejszenia liczby osób o nieuregulowanym statusie przybywających do UE. Państwa członkowskie powinny wykorzystywać zdolności w zakresie nadzoru oferowane przez Frontex, aby zwiększyć zdolności krajowe oraz ogólną znajomość sytuacji. Bliska współpraca międzyagencyjna między właściwymi krajowymi organami Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, Fronteksem, Europejską Agencją Bezpieczeństwa Morskiego (EMSA) i Europejską Agencją Kontroli Rybołówstwa (EFCA), jak również współpraca z morskimi ratowniczymi centrami koordynacyjnymi, ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia lepszej koordynacji w tym zakresie.

14.System ochrony granic lądowych musi umożliwiać ujawnianie wszystkich przypadków niedozwolonego przekraczania granic i w każdych okolicznościach pozwalać na przechwytywanie osób nielegalnie przekraczających granicę w obszarach wysokiego ryzyka. Systemy ochrony granic lądowych mogą obejmować mobilne lub stacjonarne zdolności i infrastrukturę oraz specjalnie wyszkolony personel. Preferowane powinny być najnowsze technologie oraz różne urządzenia i rozwiązania techniczne (tj. wykorzystanie bezzałogowych statków powietrznych). Gromadzenie i innego rodzaju przetwarzanie danych osobowych za pomocą takich technologii musi być przewidziane prawem i wykonywane zgodnie z prawem Unii i prawem krajowym, w tym dotyczącym ochrony danych osobowych.

15.Należy systematycznie prowadzić kontrolę przesiewową osób, które przekroczyły granicę zewnętrzną, a nie zostały poddane odprawie granicznej. Celem kontroli przesiewowej jest m.in. identyfikacja osób, przeprowadzanie kontroli bezpieczeństwa i zdrowia oraz kierowanie osób poddawanych kontroli na odpowiednią ścieżkę proceduralną.

16.Na poziomie unijnym i krajowym należy wzmocnić zdolność do wykrywania przestępczości transgranicznej i terroryzmu na granicach zewnętrznych oraz zapobiegania tym zjawiskom. Właściwe organy kontroli granicznej, we współpracy z innymi odpowiednimi organami ścigania i agencjami UE, takimi jak Europol i Frontex, mogą przyczynić się do wykrywania przestępczości transgranicznej na granicach zewnętrznych i jej zapobiegania, a zwłaszcza do wykrywania zagranicznych bojowników terrorystycznych lub sprawców przestępstw transgranicznych, np. przemytników i handlarzy bronią palną.

17.Podręcznik Fronteksu na temat wykrywania broni palnej jest ważnym narzędziem szkolenia straży granicznej i organów celnych, nie tylko w UE, ale także w państwach sąsiadujących.

18.Funkcjonariusze straży granicznej powinni być także przygotowani do identyfikowania ofiar przestępstw, zwłaszcza ofiar handlu ludźmi, i udzielania im pierwszej pomocy, a także kierowania ich do odpowiednich służb.

19.Funkcjonariusze straży granicznej powinni być odpowiednio przeszkoleni i dysponować wystarczającą zdolnością oraz mechanizmami i procedurami dotyczącymi identyfikacji osób wymagających szczególnego traktowania i małoletnich bez opieki oraz identyfikacji osób, które potrzebują ochrony międzynarodowej lub zamierzają się o nią ubiegać, tak by osoby te mogły zostać skierowane na odpowiednią ścieżkę proceduralną i do odpowiednich organów.

20.W przypadku poważnego zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w państwie członkowskim kodeks graniczny Schengen pozwala danemu państwu członkowskiemu na tymczasowe przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych jako środka ostatecznego. Państwa członkowskie są jednak najpierw zobowiązane do zapewnienia konieczności i proporcjonalności takich środków, w tym, w pierwszej kolejności, poprzez zbadanie alternatywnych środków, które można by było wdrożyć, takich jak przeprowadzanie kontroli policyjnych zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W przypadku gdy tymczasowe przywrócenie kontroli granicznej jest konieczne, państwa członkowskie powinny wdrożyć środki łagodzące, aby zminimalizować niekorzystne skutki dla podróżowania w strefie Schengen.

Priorytety polityki

Ochrona i ratowanie życia na granicach zewnętrznych to jeden z priorytetów europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Zdolność i gotowość operacyjna do prowadzenia akcji poszukiwania i ratowania oraz współpraca między wszystkimi zaangażowanymi podmiotami powinny stanowić ważną i integralną część operacji ochrony granic morskich na zewnętrznych granicach morskich w celu wypełnienia zobowiązań państw członkowskich w zakresie poszukiwania i ratownictwa wynikających z prawa Unii i prawa międzynarodowego 9 .

Wytyczne strategiczne

1.Należy zacieśnić współpracę między organami państw członkowskich odpowiedzialnymi za poszukiwanie i ratownictwo oraz z innymi organami potencjalnie zaangażowanymi w działania poszukiwawcze i ratownicze, w tym poprzez wspieranie dialogu ze wszystkimi odpowiednimi podmiotami w tej dziedzinie. Ściślejsza współpraca ma ograniczyć liczbę ofiar śmiertelnych na morzu, utrzymać bezpieczeństwo żeglugi oraz zapewnić skuteczne zarządzanie migracjami, zgodnie z właściwymi zobowiązaniami prawnymi i zaleceniem Komisji (UE) 2020/1365 10 .

2.Podejście do poszukiwania i ratownictwa powinno być bardziej skoordynowane, przy czym europejska grupa kontaktowa ds. działań poszukiwawczo-ratowniczych powinna udoskonalić środki współpracy i koordynacji między państwami bandery i państwami nadbrzeżnymi oraz opracować najlepsze praktyki w zakresie terminowej i pełnej wymiany informacji 11 .

3.Organy UE i państw członkowskich powinny wzmocnić współpracę z priorytetowymi państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, w tym dzięki zacieśnieniu współpracy operacyjnej organów państw trzecich z agencjami UE.

4.Odpowiedzialność państw członkowskich w zakresie poszukiwania i ratownictwa powinna być w pełni uwzględniana na wszystkich etapach planowania operacyjnego i realizacji operacji ochrony granic morskich przez Agencję i państwa członkowskie. Należy poczynić standardowe ustalenia i przyjąć obowiązujące procedury działania z organami państw członkowskich odpowiedzialnymi za poszukiwanie i ratownictwo (morskie ratownicze centrum koordynacyjne), krajowym ośrodkiem koordynacji i międzynarodowym ośrodkiem koordynacyjnym oraz poddawać je regularnym testom. Należy również zbadać możliwości ustanowienia podobnych mechanizmów koordynacji między państwami członkowskimi i krajami partnerskimi. Ponadto wszystkie patrole i zasoby techniczne zaangażowane w ochronę granic morskich, uwzględniając wspólne operacje lub szybkie interwencje na granicy na morzu koordynowane przez Frontex, powinny być odpowiednio przeszkolone, w tym w zakresie praw podstawowych, i odpowiednio wyposażone na potrzeby ewentualnych interwencji poszukiwawczo-ratowniczych, w tym powinny mieć zdolność do pełnienia funkcji koordynatorów na miejscu w razie potrzeby.

5.Należy jeszcze bardziej zwiększyć zdolność do wspierania interwencji poszukiwawczo-ratowniczych dzięki zapewnieniu niezbędnych szkoleń dla personelu uczestniczącego w operacjach ochrony granic morskich na szczeblu unijnym i krajowym. Agencja powinna przeprowadzać ocenę potrzeb i zapewniać państwom członkowskim większe wsparcie operacyjne i techniczne w ramach swoich kompetencji, w tym rozmieszczanie zasobów, aby poprawić zdolności tych państw, a tym samym przyczyniać się do ratowania życia na morzu.

6.Potencjał EUROSUR-u w zakresie wspierania akcji poszukiwania i ratowania oraz ratowania życia na morzu w sytuacjach, które mogą wystąpić podczas operacji ochrony granic na morzu, powinien być w pełni wdrożony i wykorzystywany zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2021/581 12 .

Priorytety polityki

Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami powinno opierać się na analizie ryzyka. Na szczeblu unijnym i krajowym powinny być dostępne wiarygodne, kompleksowe i zintegrowane analizy ryzyka, które należy wykorzystywać do celów planowania politycznego, strategicznego i operacyjnego oraz podejmowania decyzji. Analiza ryzyka powinna dostarczać wniosków z analiz oraz zaleceń dotyczących koncepcji i konkretnych działań (prawnych, technicznych i operacyjnych), aby w odpowiednim czasie ograniczyć obecne i potencjalne ryzyko i słabe punkty obejmujące cały zakres europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami na szczeblu unijnym i krajowym.

Wytyczne strategiczne

1.Europejski wspólny zintegrowany model analizy ryzyka, przyjęty przez zarząd Fronteksu 14 , musi być regularnie aktualizowany i stosowany przez wszystkie państwa członkowskie na szczeblu unijnym i krajowym.

2.Aby wspierać wspólne działania UE na rzecz poprawy zarządzania granicami zewnętrznymi i utrzymania bezpieczeństwa wewnętrznego, państwa członkowskie powinny ustanowić wymagane krajowe zdolności (organizacyjne, administracyjne i techniczne) do przeprowadzania jednolitych analiz ryzyka, planowania ewentualnościowego i ocen narażenia. Wyniki i procedury analizy ryzyka dostarczane przez Frontex powinny zostać włączone do krajowego procesu opracowywania analizy ryzyka na potrzeby zintegrowanego zarządzania granicami, obejmującego wszystkie poziomy czteropoziomowego modelu kontroli dostępu.

3.Należy utworzyć wyspecjalizowane struktury ds. analizy ryzyka, uprawnione do gromadzenia, przetwarzania i zestawiania odpowiednich danych pochodzących od wszystkich organów krajowych zaangażowanych w zintegrowane zarządzanie granicami, które to struktury będą obsługiwane przez wystarczającą liczbę wyspecjalizowanych i przeszkolonych pracowników.

4.Chociaż oceny ryzyka powinny być zawsze przeprowadzane przed rozpoczęciem wspólnych działań operacyjnych koordynowanych przez Frontex i w ich trakcie, Agencja powinna dalej rozwijać swoje zdolności w zakresie dostarczania doraźnych wyników analizy ryzyka obejmujących pojawiające się zagrożenia i wspierających procesy zarządzania kryzysowego.

5.W dziedzinie analizy ryzyka należy dalej zacieśniać współpracę między odpowiednimi organami unijnymi i krajowymi, takimi jak organy celne, zwłaszcza z Fronteksem, Europolem, Agencją Unii Europejskiej ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (eu-LISA), Agencją Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA), Agencją Unii Europejskiej ds. Azylu i Komisją (w tym, w stosownych przypadkach, OLAF-em) oraz między tymi organami. Ma to zagwarantować bardziej kompleksową analizę związaną z zagrożeniami dla integralności granic zewnętrznych i bezpieczeństwa wewnętrznego, w tym prawidłowego funkcjonowania strefy Schengen. Należy zacieśnić współpracę między Europolem a Fronteksem przy przygotowywaniu oceny zagrożenia poważną i zorganizowaną przestępczością w Unii Europejskiej (EU SOCTA) 15 i innych sprawozdań, z uwagi na wartość dodaną, jaką może zapewnić analiza ryzyka przeprowadzona przez Frontex w odniesieniu do wykrywania i ścigania przestępczości transgranicznej na granicach zewnętrznych. W planie działania UE w sprawie nielegalnego handlu bronią palną na lata 2020–2025 zapowiedziano zmianę rozporządzenia (UE) nr 258/2012 16 . W październiku 2022 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący przekształcenia tego rozporządzenia, aby lepiej uwzględnić przywóz, wywóz i tranzyt broni palnej do użytku cywilnego. We wniosku o przekształcenie skoncentrowano się między innymi na lepszej analizie ryzyka poprzez wymianę informacji między różnymi organami zaangażowanymi w przywóz, wywóz i tranzyt broni palnej do użytku cywilnego, jej istotnych komponentów oraz amunicji. W strategii UE w dziedzinie narkotyków na lata 2021–2025 oraz w Planie działania UE w zakresie środków odurzających na lata 2021–2025 przyjęto oparte na dowodach, zintegrowane, zrównoważone i multidyscyplinarne podejście do problemu narkotyków na szczeblu krajowym, unijnym i międzynarodowym, a także zaproponowano zdecydowane środki ograniczające podaż, w tym w celu zwiększenia wykrywalności nielegalnego hurtowego handlu narkotykami i prekursorami narkotyków w unijnych miejscach wprowadzenia i wyprowadzenia, a także w celu podjęcia kwestii powiązań z innymi zagrożeniami dla bezpieczeństwa.

6.Agencja powinna nadal wzmacniać swoje zdolności w zakresie prognozowania, wykorzystując jak najbardziej zróżnicowane źródła niezbędnych, wiarygodnych i istotnych informacji.

7.W bardziej strategicznym kontekście przygotowywana co dwa lata strategiczna analiza ryzyka jest podstawowym narzędziem, które powinno umożliwić Agencji wypracowanie długoterminowego zrozumienia ruchów migracyjnych do Unii i wewnątrz Unii pod względem tendencji, liczebności i szlaków. Pomoże ona również określić wyzwania, w tym w zakresie wykorzystywania uzyskanych w sposób oszukańczy i podrobionych dokumentów podróży na granicach zewnętrznych i w strefie Schengen oraz w zakresie powrotów, a tym samym będzie wspierać podejmowanie decyzji politycznych i rozwój długoterminowych zdolności. Stwierdzone wyzwania powinny być także ukierunkowane na zjawiska o niskim prawdopodobieństwie wystąpienia, ale poważnych skutkach, takie jak pandemie i wynikające z nich zagrożenia dla zdrowia. Najnowsza dostępna analiza powinna zawsze znajdować odzwierciedlenie we wdrażaniu wieloletniego cyklu polityki strategicznej w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, który powinien zostać uwzględniony przez Agencję w strategii technicznej i operacyjnej EUIBM oraz przez państwa członkowskie w ich strategiach krajowych.

8.Po opublikowaniu każdej strategicznej analizy ryzyka Agencja powinna zaangażować się w dyskusję z państwami członkowskimi i Komisją na temat sposobów poprawy jakości i funkcjonalności tej przeprowadzanej co dwa lata analizy.

9.Należy ustanowić formalny mechanizm wymiany informacji i danych wywiadowczych z państwami trzecimi, w szczególności z potencjalnymi krajami pochodzenia i odpowiednimi krajami tranzytu, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz z pełnym poszanowaniem wymogów określonych w przepisach Unii dotyczących ochrony danych osobowych. Państwa członkowskie i Frontex powinny utrzymywać ten mechanizm i nadal go rozwijać w celu poprawy analizy ryzyka i prowadzenia bardziej ukierunkowanych działań operacyjnych.

Priorytety polityki

Europejskie i krajowe zdolności powinny być ustanawiane, wykorzystywane i rozwijane w sposób skoordynowany i zintegrowany, aby zagwarantować skuteczne i jednolite wdrożenie wszystkich aspektów europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami we wszystkich okolicznościach i na wszystkich poziomach czteropoziomowego modelu kontroli dostępu. Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna, złożona z Agencji oraz organów państw członkowskich odpowiedzialnych za straż graniczną i powroty, powinna mieć stałą i sprawdzoną gotowość do reagowania na wszystkie możliwe incydenty na granicach zewnętrznych oraz na wszelkie nowe zjawiska, które mają wpływ na funkcjonowanie kontroli granicznej i powrotów. Powinny istnieć zasoby do szybkiego reagowania i niezbędne zasoby do skutecznego prowadzenia różnego rodzaju wspólnych operacji na wszystkich odcinkach granic zewnętrznych. Wymiana informacji, w rozumieniu tego elementu, powinna odbywać się terminowo.

Wytyczne strategiczne

1.Państwa członkowskie powinny ustanowić skuteczny krajowy mechanizm koordynacji i procesy robocze w odniesieniu do wszystkich funkcji i działań Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, aby zapewnić skuteczność na poziomie krajowym, a także skuteczność współpracy z Fronteksem. Państwa członkowskie powinny dysponować odpowiedzialnym krajowym punktem kontaktowym (funkcjonującym całodobowo) w odniesieniu do wszystkich kwestii dotyczących działań Agencji, jak wskazano w art. 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Krajowy punkt kontaktowy powinien reprezentować wszystkie organy krajowe zaangażowane w zarządzanie granicami i powroty. Krajowy punkt kontaktowy powinien być oddzielony od krajowego ośrodka koordynacji odpowiedzialnego za wymianę informacji w ramach EUROSUR-u.

2.Należy dalej wzmacniać i integrować znajomość sytuacji, zdolność reagowania i rolę krajowego ośrodka koordynacji zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2021/581. Każde państwo członkowskie musi dysponować w pełni funkcjonującym krajowym ośrodkiem koordynacji zgodnie z art. 21 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

3.Informacje zgromadzone za pomocą narzędzi nadzoru, połączone, a następnie rozpowszechniane przez krajowe ośrodki koordynacji powinny być wykorzystywane zarówno do wzmocnienia zdolności reagowania w czasie rzeczywistym (np. przechwytywania), jak i do celów analizy ryzyka.

4.Należy w pełni wykorzystać istniejące i przyszłe narzędzia wymiany informacji, zwłaszcza EUROSUR. W tym kontekście należy zapewnić skuteczną współpracę i koordynację między organami krajowymi uczestniczącymi w działaniach Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, a także z samym Fronteksem. Taką współpracę i koordynację należy realizować w ramach EUROSUR-u, w szczególności w każdym krajowym ośrodku koordynacji.

5.Państwa członkowskie powinny regularnie przekazywać Agencji wszelkie niezbędne informacje na temat sytuacji, tendencji i potencjalnych zagrożeń na granicach zewnętrznych oraz w dziedzinie powrotów. Informacje te nie powinny być powielane. Dlatego też powinien istnieć mechanizm zapewniający interoperacyjność różnych kanałów informacyjnych w celu ułatwienia wymiany informacji i poprawy znajomości sytuacji.

6.Państwa członkowskie powinny przydzielić niezbędne zasoby ludzkie i finansowe oraz mieć stałą gotowość operacyjną do wypełniania swoich zobowiązań prawnych w zakresie wnoszenia obowiązkowych wkładów oraz do wnoszenia dobrowolnych wkładów na rzecz wspólnych europejskich zdolności koordynowanych przez Frontex, w szczególności na rzecz stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz rezerwy wyposażenia technicznego.

7.Państwa członkowskie i Agencja powinny zapewnić stopniowy rozwój stałej służby w celu osiągnięcia pełnej zdolności wynoszącej 10 000 funkcjonariuszy do 2027 r. Odpowiednia liczba personelu i zdolność reagowania są podstawowymi czynnikami umożliwiającymi skuteczne rozwiązywanie problemów związanych z migracją nieuregulowaną i zagrożeniami dla bezpieczeństwa granic, aby zapewnić szybką reakcję i dodatkowe zdolności na odcinkach granicy, na których występują wspomniane problemy.

8.Agencja powinna opracować kompleksową koncepcję operacyjną, która powinna obejmować co najmniej koncepcję rozmieszczenia stałej służby, jej wyniki operacyjne i wymogi dotyczące zdolności w odniesieniu do różnych zagrożeń i środowisk operacyjnych, przejrzyste struktury dowodzenia i zarządzania, wsparcie logistyczne i wewnętrzny mechanizm kontroli jakości zgodnie z art. 62 ust. 10 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

9.Aby zapewnić większą skuteczność Agencji, zarząd Fronteksu powinien przyjąć koncepcję operacyjną stałej służby i regularnie dokonywać jej przeglądu. Pozwoli to na lepsze ukierunkowanie realizacji zadań operacyjnych i technicznych Agencji, w szczególności w zakresie uruchamiania szybkich interwencji na granicy w konkretnych sytuacjach kryzysowych, w tym w przypadkach instrumentalizacji, oraz na zapewnienie, by rozmieszczenie stałej służby i wyposażenia odbywało się w odpowiednim czasie w każdym przypadku wystąpienia takiej sytuacji kryzysowej. 

10.Państwa członkowskie powinny dysponować sprawdzonymi zdolnościami przyjmowania, aby w razie potrzeby otrzymać wsparcie poprzez rozmieszczenie stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

11.Państwa członkowskie i Agencja powinny dysponować skutecznymi zdolnościami w zakresie planowania, koordynacji i wdrażania w celu organizowania operacji, opartych na analizie ryzyka, na granicach zewnętrznych lub w państwach trzecich, zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Proces planowania oparty na danych wywiadowczych powinien być skoordynowany i zsynchronizowany między Agencją a państwami członkowskimi, co zapewni skuteczne wykorzystanie zasobów.

12.Agencja powinna dalej rozwijać koncepcję wspólnych operacji, zapewniając wystarczającą elastyczność i zdolność do stosowania różnych modeli, w zależności od konkretnego scenariusza operacyjnego.

13.Frontex powinien w dalszym ciągu usprawniać włączanie wyników oceny narażenia do oceny gotowości, planowania ewentualnościowego i potrzeb. Dzięki temu państwa członkowskie będą w stanie nie tylko zabezpieczyć swoje granice zewnętrzne, ale również wnieść wkład do stałej służby, w tym wkład na rzecz szybkich interwencji i rezerwy wyposażenia technicznego. W procesie tym Agencja powinna również uwzględniać synergie między mechanizmem oceny Schengen a oceną narażenia.

14.Wymiana informacji jest jednym z zasadniczych elementów współpracy operacyjnej między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a Fronteksem. Musi się ona odbywać w sposób bezpieczny za pośrednictwem specjalnej sieci komunikacyjnej, w szczególności gdy wymiana ta obejmuje informacje niejawne do poziomu CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL. Państwa członkowskie i Frontex muszą zawsze w pełni przestrzegać wymogów zawartych w przepisach UE dotyczących ochrony danych i wymogów bezpieczeństwa informacji zgodnie z zasadami bezpieczeństwa określonymi przez Agencję.

15.Agencja ma obowiązek zapewnić stałe monitorowanie i znajomość sytuacji oraz dzielić się tymi informacjami z krajowymi ośrodkami koordynacji za pomocą EUROSUR-u, w szczególności w celu przekazywania sprawozdań w czasie rzeczywistym dotyczących strefy przygranicznej i odpowiedniej strefy przedgranicznej związanych z sytuacją kryzysową.

16.Wieloletnia strategia rozwoju i nabywania zdolności technicznych Agencji oraz związany z nią plan wdrażania muszą służyć jako elastyczne narzędzie zapewniające długoterminowe rozwiązania w zakresie wyposażenia stałej służby w zasoby techniczne, w tym możliwość uruchomienia alternatywnych opcji zaspokajania najbardziej krytycznych potrzeb (tj. nadzór z powietrza).

17.Należy w dalszym ciągu rozwijać koncepcję punktów kontaktowych, koncentrując się na zapewnieniu skutecznej reakcji operacyjnej, zwłaszcza na obszarach hotspotów na granicach zewnętrznych i na przejściach granicznych, z uwzględnieniem elementu budowania zdolności.

18.Standardy techniczne Agencji dotyczące wyposażenia i wymiany informacji, w tym wzajemnego połączenia systemów i sieci, powinny być stosowane przez całą społeczność Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w jednolity sposób. Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna powinna współpracować nad procesem normalizacji w celu zapewnienia interoperacyjności i kompatybilności wykorzystywanego wyposażenia z odpowiednimi systemami informacyjnymi i komunikacyjnymi oraz EUROSUR-em.

19.W ramach swoich odpowiednich kompetencji Frontex i państwa członkowskie, wspomagane przez eu-LISA, powinny opracować odpowiednie metody (statystyki, profile, wymiana informacji o sposobie działania), aby zapobiegać niewłaściwemu wykorzystaniu legalnych dróg migracji i monitorować sytuację po liberalizacji reżimu wizowego, w tym poprzez skuteczne wykorzystanie odpowiednich narzędzi w nowych systemach informacyjnych (VIS, ETIAS, EES itp.).

Priorytety polityki

Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami powinno opierać się na współpracy. Współpraca międzyagencyjna powinna być dobrze ugruntowana na szczeblu krajowym, aby zagwarantować kompleksowe, międzysektorowe, skoordynowane i racjonalne pod względem kosztów wdrażanie zintegrowanego zarządzania granicami, w tym wśród organów krajowych odpowiedzialnych za ochronę praw podstawowych, takich jak krajowe instytucje praw człowieka, instytucje rzeczników praw obywatelskich, krajowe mechanizmy prewencji oraz, w stosownych przypadkach, krajowe mechanizmy monitorowania. Podział pracy, struktury współpracy, wspólne wykorzystanie zdolności, kanały komunikacji i zsynchronizowane procedury robocze powinny być dobrze zdefiniowane i skonsolidowane.

Wytyczne strategiczne

1.Współpraca międzyagencyjna między wszystkimi właściwymi organami krajowymi zaangażowanymi w zarządzanie granicami powinna odbywać się zgodnie z jasno określonymi zasadami i procesami. Ramy regulujące taką współpracę powinny uwzględniać specyfikę instytucjonalną i administracyjną poszczególnych państw członkowskich. Powinny być wdrożone za pomocą umów o współpracy, które określają konkretne formy współpracy, a także konkretne działania.

2.Główne obszary współpracy powinny obejmować skuteczną wymianę informacji, wspólną analizę ryzyka, wspólne operacje oraz wspólne wykorzystanie zdolności europejskich i krajowych zgodnie z ich kompetencjami, szkolenia, a także ochronę i propagowanie praw podstawowych we wszystkich działaniach i operacjach związanych z zarządzaniem granicami. W odniesieniu do granic morskich wprowadzenie mechanizmu CISE (wspólnego mechanizmu wymiany informacji dla obszarów morskich) w fazę operacyjną, przewidziane na 2024 r., jest również istotne dla utrzymania morskiej orientacji sytuacyjnej. Mechanizm CISE umożliwi międzysektorową i transgraniczną bezpieczną wymianę informacji między różnymi organami nadzoru morskiego państw członkowskich UE i EFTA, takimi jak straż przybrzeżna, straż graniczna, służby celne, organy ds. ogólnego ścigania przestępstw, organy ds. kontroli rybołówstwa morskiego itp.

3.W każdej krajowej strategii należy wprowadzić scentralizowany mechanizm, aby zapewnić skuteczną koordynację między organem krajowym odpowiedzialnym za ogólny nadzór nad zintegrowanym zarządzaniem granicami a wszystkimi organami krajowymi odpowiedzialnymi za zarządzanie granicami oraz ich odpowiednikami w innych państwach członkowskich.

Należy dalej rozwijać dwustronną, regionalną i wielostronną współpracę operacyjną między państwami członkowskimi, jeżeli jest ona zgodna z zadaniami Agencji. Należy w pełni wykorzystać wsparcie Agencji oraz wspólne europejskie zdolności i instrumenty (np. EUROSUR).

4.Kontrola celna nie jest częścią dorobku Schengen i nie wszystkie państwa stowarzyszone w ramach Schengen są członkami unii celnej. W związku z tym kontrola celna nie jest bezpośrednio częścią koncepcji EUIBM. Organy celne w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego i inne organy pracujące na granicach zewnętrznych są jednak zaangażowane w europejskie zintegrowane zarządzanie granicami za pośrednictwem elementu dotyczącego współpracy międzyagencyjnej. Należy dalej rozwijać współpracę między strażą graniczną a organami celnymi jako partnerami strategicznymi na wszystkich szczeblach, aby zapewnić lepszą integrację kontroli osób i towarów oraz zagwarantować płynne i bezpieczne przekraczanie granic. Konkretnie rzecz ujmując, oznacza to, że powinny istnieć jasno określone ramy prawne współpracy między strażą graniczną a organami celnymi, obejmujące jasno określony podział pracy, funkcjonalne struktury współpracy i interoperacyjne środowisko techniczne, zapewniające ścisłą i praktyczną współpracę na wszystkich szczeblach.

5.Należy dalej rozwijać na szczeblu krajowym współpracę organów ścigania związaną ze wspieraniem zarządzania granicami i zwalczaniem przestępczości transgranicznej. Zapewni to lepszą koordynację oraz skuteczne i racjonalne pod względem kosztów wykorzystanie informacji, zdolności i systemów. Jest to konieczne przy przeciwdziałaniu przestępczości transgranicznej, terroryzmowi i migracji nieuregulowanej oraz przy przyczynianiu się do ratowania życia migrantów. Współpraca ta powinna opierać się na jasnej podstawie prawnej, tj. na ustaleniach dotyczących współpracy lub umowach o współpracy i obowiązujących procedurach działania. Zadania związane z kontrolą graniczną powinny być zawsze wykonywane przez właściwy organ krajowy.

6.Współpraca powinna być również ułatwiana i rozwijana w ramach europejskiej multidyscyplinarnej platformy przeciwko zagrożeniom przestępstwami (EMPACT) 19 , która jest stałym instrumentem i która zapewnia solidne ramy skupiające organy ścigania państw członkowskich, instytucje, organy i jednostki organizacyjne UE oraz wielu partnerów multidyscyplinarnych w celu zwalczania poważnej i zorganizowanej przestępczości.

Priorytety polityki

Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami powinno opierać się na współpracy. Współpraca międzyagencyjna Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej z innymi europejskimi zainteresowanymi stronami powinna być dobrze ugruntowana, aby zagwarantować kompleksowe, międzysektorowe, skoordynowane i racjonalne pod względem kosztów wdrażanie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami.

Wytyczne strategiczne

1.Na początku współpraca międzyagencyjna na szczeblu UE ma być realizowana za pomocą ustaleń dotyczących współpracy, w szczególności porozumień roboczych zawartych przez Frontex z odpowiednimi instytucjami, organami i jednostkami organizacyjnymi UE, o których mowa w art. 68 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Główne obszary współpracy są związane ze skuteczną wymianą informacji, wspólną analizą ryzyka, wspólnymi operacjami oraz wspólnym wykorzystaniem zdolności europejskich wchodzących w zakres ich kompetencji. Należy dalej rozwijać koncepcję operacji wielofunkcyjnych, opartą na analizie ryzyka, na szczeblu UE, przy pełnym poszanowaniu podstawowych zadań i obowiązków podmiotów na szczeblu UE zaangażowanych w takie operacje.

2.Należy w pełni wykorzystać operacyjnie potencjał istniejących i przyszłych narzędzi wymiany informacji, zwłaszcza EUROSUR-u, na szczeblu unijnym. Gromadzenie informacji przez połączone usługi EUROSUR-u powinno być dalej rozwijane poprzez stosowanie porozumień roboczych między Fronteksem a odpowiednimi instytucjami, organami i jednostkami organizacyjnymi UE, aby zapewnić państwom członkowskim i Fronteksowi usługi informacyjne o wartości dodanej związane z europejskim zintegrowanym zarządzaniem granicami.

3.Należy dalej rozwijać współpracę europejską w zakresie funkcji straży przybrzeżnej w celu zwiększenia znajomości sytuacji na morzu i zdolności reagowania oraz wspierania spójnych i racjonalnych pod względem kosztów działań na szczeblu unijnym i krajowym. Należy powszechnie stosować praktyczny podręcznik dotyczący współpracy europejskiej w zakresie funkcji straży przybrzeżnej w celu promowania zharmonizowanego wdrażania tej współpracy na szczeblu unijnym i krajowym 21 .

4.Interoperacyjność między odpowiednimi ogólnounijnymi systemami informacyjnymi (EES, ETIAS, SIS, VIS, Eurodac i ECRIS-TCN) powinna być wdrażana terminowo i w razie potrzeby nadal rozwijana, aby zagwarantować skuteczniejsze wykorzystanie różnych instrumentów. Cztery nowe elementy interoperacyjności − europejski portal wyszukiwania (ESP), wspólny system porównywania danych biometrycznych (sBMS), wspólne repozytorium danych umożliwiających identyfikację (CIR) oraz detektor wielokrotnych tożsamości (MID) − zintegrują architekturę systemów, aby wspierać ich cele, zapewniając jednocześnie prawidłową identyfikację osób oraz przyczyniając się do zwalczania oszustw dotyczących tożsamości i do uproszczenia warunków dostępu dla wyznaczonych organów.

5.W stosownych przypadkach należy stosować koncepcję obszarów hotspotów, w tym obowiązujące procedury działania. Wszystkie odpowiednie agencje (Frontex, Agencja Unii Europejskiej ds. Azylu, Europol i FRA) powinny być stale gotowe do wspierania obszarów hotspotów zgodnie z przyjętą koncepcją 22 . Państwa członkowskie powinny mieć gotowość prawną i operacyjną do tworzenia na swoim terytorium lub wspierania europejskich obszarów hotspotów. W przypadku gdy zespoły wspierające zarządzanie migracjami mogą być i są powołane zgodnie z art. 40 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, Komisja będzie koordynować te zespoły zgodnie z rozporządzeniem.

6.Na wszystkich etapach procesu należy wzmocnić koordynację i współpracę między Europolem, Eurojustem, Fronteksem i właściwymi organami krajowymi w ramach EMPACT, europejskiej multidyscyplinarnej platformy przeciwko zagrożeniom przestępstwami 23 . Współpraca między Fronteksem a Europolem powinna mieć na celu ułatwienie identyfikacji osób podejrzanych o popełnienie przestępstw transgranicznych, przy pełnym poszanowaniu przepisów określających zadania obydwu tych agencji oraz przepisów UE dotyczących ochrony danych osobowych.

7.Aktywny udział Fronteksu i krajowych organów straży granicznej powinien koncentrować się przede wszystkim na tych strategicznych obszarach priorytetowych, które są bezpośrednio związane z granicami zewnętrznymi i powiązane z zadaniami kontroli granicznej i zawsze są zgodne z ich odpowiednimi mandatami i rozporządzeniami regulującymi dany obszar.

8.Frontex powinien również współpracować z Komisją (w tym z OLAF-em), w szczególności w kwestii doradztwa dotyczącego rozwoju działań związanych z zarządzaniem granicami w państwach trzecich, oraz, w stosownych przypadkach, z państwami członkowskimi i Europejską Służbą Działań Zewnętrznych w kwestii działań związanych z obszarem celnym (w tym zarządzania ryzykiem i zwalczania nadużyć finansowych), o ile działania te wzajemnie się uzupełniają.

Priorytety polityki

Państwa członkowskie i Agencja powinny współpracować z państwami trzecimi na potrzeby europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami i polityki migracyjnej UE. Praktyczna współpraca w obszarze europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami z państwami trzecimi na szczeblu unijnym i krajowym powinna odbywać się zgodnie ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa oraz ma być zgodna z prawem Unii i prawem międzynarodowym, w tym z prawami podstawowymi i zasadą non-refoulement, aby zapobiegać migracji nieuregulowanej i ją zwalczać, zwiększać skuteczność powrotów, zapobiegać przestępczości transgranicznej i ułatwiać legalne podróżowanie.

Współpraca z państwami trzecimi w zakresie rozwijania europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami służy w szczególności budowaniu ich zdolności strategicznych, operacyjnych i zdolności współpracy w obszarach kontroli granicznej, analizy ryzyka oraz powrotów i readmisji, z uwzględnieniem ogólnych stosunków UE z tymi państwami. W tym kontekście istotne znaczenie ma propagowanie w państwach trzecich europejskich wartości i norm. Priorytetowo należy traktować kraje sąsiadujące z UE oraz kraje pochodzenia i tranzytu w odniesieniu do migracji nieuregulowanej. Zdolność i gotowość tych państw do zapobiegania migracji nieuregulowanej, utrzymania skutecznego zarządzania granicami i skutecznej kontroli przepływów migracyjnych w kierunku UE ma zasadnicze znaczenie dla skutecznego podejścia do kwestii migracji. Przyczynia się to do rozwoju wzajemnych i kompleksowych partnerstw w dziedzinie migracji z krajami pochodzenia i tranzytu.

Wytyczne strategiczne

1.Współpraca z państwami trzecimi w obszarze europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami powinna opierać się na umowach lub ustaleniach i musi być w pełni zgodna z prawem Unii, w tym dotyczącym ochrony danych osobowych i poszanowania praw podstawowych, oraz z prawem międzynarodowym, w tym z zasadą non-refoulement. W umowach tych (w tym w umowach o statusie i porozumieniach roboczych) należy określać właściwe organy, struktury współpracy i zakres współpracy oraz ustanawiać zasady podziału obowiązków.

2.Współpracę operacyjną między państwami członkowskimi a państwami trzecimi powinno się podejmować w każdym przypadku, gdy wpisuje się ona w mandat i funkcjonowanie Fronteksu oraz przyczynia się do osiągnięcia jego celów, a także wpisuje się w ogólne stosunki UE z tymi państwami.

3.Wymiana informacji między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, w szczególności za pośrednictwem EUROSUR-u, powinna odbywać się w ramach umów lub ustaleń dwustronnych lub wielostronnych. W tym celu państwa członkowskie powinny stosować się do zalecenia Komisji w sprawie wzorów postanowień do celów wymiany informacji w ramach EUROSUR-u, które zostało przyjęte zgodnie z art. 76 ust. 2 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej 25 .

4.Aby zwiększyć przejrzystość, Frontex powinien zawsze sporządzać przegląd na poziomie UE dotyczący współpracy operacyjnej w obszarze zarządzania granicami i powrotów prowadzonej obecnie z państwami trzecimi, zgodnie ze strategią Agencji dotyczącą współpracy międzynarodowej. Przegląd ten powinien opierać się na informacjach uzyskanych w szczególności od państw członkowskich, Komisji i agencji UE.

5.Tworząc szczególne obrazy sytuacji we współpracy ze stronami trzecimi EUROSUR-u, państwa członkowskie i Frontex powinny przestrzegać technicznych i operacyjnych standardów wymiany informacji opracowanych przez Frontex oraz je promować.

6.Realizowane przez Frontex działania operacyjne w państwach trzecich należy planować i realizować zgodnie z umowami o statusie zawartymi między UE a danym państwem trzecim lub zgodnie z porozumieniami roboczymi zawartymi przez Frontex i właściwe organy państw trzecich. Zarówno umowy o statusie, jak i porozumienia robocze powinny być oparte na odpowiednich wzorach przyjętych przez Komisję 26 .

7.Współpraca z państwami trzecimi musi być zgodna z prawem Unii i prawem międzynarodowym, w tym z normami i standardami określonymi w prawie UE, również jeśli współpraca z państwami trzecimi odbywa się poza terytorium Unii Europejskiej. Wymiana danych osobowych z państwami trzecimi musi być zgodna z wymogami prawa UE dotyczącymi ochrony danych osobowych.

8.Należy zintensyfikować wielostronną i regionalną współpracę z państwami trzecimi. Jako punkty kontaktowe służące do wymiany informacji z krajami sąsiadującymi i innymi właściwymi krajami powinno się wykorzystać krajowe ośrodki koordynacji państw członkowskich.

9.Zgodnie z odnowionym unijnym planem działania na rzecz zwalczania przemytu migrantów 27 należy wzmocnić współpracę z kluczowymi państwami trzecimi w zakresie zapobiegania przemytowi migrantów i zwalczania tego procederu, w tym poprzez uruchomienie partnerstw operacyjnych na rzecz przeciwdziałania przemytowi 28 . Współpraca ta jest wspierana przez agencje UE, w szczególności Frontex, Europol, Eurojust oraz Agencję Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania (CEPOL), zgodnie z ich mandatami, jak również w ramach współpracy operacyjnej wspieranej z wykorzystaniem pomocy finansowej UE.

10.W sytuacjach, w których w realizacji na szczeblu unijnym i krajowym poszczególnych funkcji w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami wyraźnie pomóc mogłyby sieci urzędników łącznikowych, należy sprawnie koordynować pracę tych sieci i zapewnić im odpowiednie wsparcie ze strony Agencji, aby zmaksymalizować możliwości operacyjne i skuteczność. Na wszystkich poziomach powinno być jasne, jakie obowiązują kanały i formy współpracy i sprawozdawczości. Zawsze powinny istnieć szerokie możliwości wysyłania w różne miejsca urzędników łącznikowych o odpowiednich umiejętnościach lub zespołów ekspertów, jeśli zaistnieje taka potrzeba operacyjna. Frontex powinien mieć pełny obraz sytuacji w kwestii poszczególnych rodzajów europejskich urzędników łącznikowych (urzędników łącznikowych Fronteksu, europejskich urzędników łącznikowych ds. migracji, europejskich urzędników łącznikowych ds. powrotów, urzędników łącznikowych innych agencji) oraz krajowych urzędników łącznikowych ds. imigracji oparty na informacjach przekazywanych przez państwa członkowskie i inne właściwe organy UE. Zgromadzone informacje należy wykorzystywać do ulepszania analizy ryzyka i zwiększania znajomości sytuacji na szczeblu unijnym i krajowym, w tym przedgranicznego obrazu sytuacji. Urzędnicy łącznikowi Fronteksu powinni również wymieniać wszelkie istotne informacje z delegaturą Unii w kraju, do którego zostali wysłani, w ramach ogólnej koordynacji polityki UE w tym kraju. Należy w pełni wykorzystać sieć urzędników łącznikowych ds. imigracji w celu wzmocnienia współpracy i koordynacji działań urzędników łącznikowych ds. imigracji w państwach trzecich.

11.UE powinna koordynować i monitorować wizyty robocze w państwach trzecich związane z budowaniem zdolności w zakresie zintegrowanego zarządzania granicami, doradztwo techniczne, szkolenia lub wsparcie w postaci wyposażenia technicznego. Frontex powinien kontynuować realizację finansowanych przez UE projektów i programów w zakresie budowania zdolności związanych z zintegrowanym zarządzaniem granicami w krajach kandydujących do UE i innych priorytetowych państwach trzecich, w szczególności jeżeli te projekty i programy służą budowaniu zdolności państw trzecich w obszarach kontroli granicznej, analizy ryzyka oraz powrotów 29 i readmisji, oraz informować Komisję o takich projektach i programach. Frontex powinien również ściśle współpracować z partnerami wykonawczymi Komisji, doradzając na każdym etapie realizacji działań w zakresie zarządzania granicami w państwach sąsiadujących i innych priorytetowych państwach trzecich; a partnerom wykonawczym Komisji zaleca się konsultowanie się z Agencją w tych sprawach przez cały czas trwania projektu. Projekty prowadzone przez państwa członkowskie powinny być realizowane w ścisłej współpracy z Fronteksem; na wszystkich etapach projektów należy w pełni wykorzystywać wiedzę fachową Agencji. Agencja powinna również opracować kompleksowy przegląd realizowanych i planowanych projektów w zakresie budowania zdolności związanych ze zintegrowanym zarządzaniem granicami oraz wizyt roboczych w państwach trzecich.

12.Należy dalej rozwijać współpracę i komplementarność między cywilnymi misjami w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony związanymi z zarządzaniem granicami a Fronteksem, aby uzyskać znajomość sytuacji oraz rozwijać analizę ryzyka i zachęcać do stosowania norm EUIBM, przy jednoczesnym wdrażaniu środków w celu uniknięcia nakładania się działań. Powinno to również zapewnić regularną wymianę informacji i koordynację związaną z finansowaniem zapewnianym przez wszystkie zaangażowane podmioty, takie jak Komisja, Frontex, Europejska Służba Działań Zewnętrznych, jak również cywilne podmioty WPBiO działające w terenie.

Priorytety polityki

Skuteczne przeciwdziałanie niedozwolonemu wtórnemu przemieszczaniu się, migracji nieuregulowanej i przestępczości transgranicznej związanej z granicami zewnętrznymi wymaga dobrze ugruntowanej ciągłości operacyjnej i interoperacyjności między kontrolą granic zewnętrznych a środkami technicznymi i operacyjnymi stosowanymi w strefie Schengen.

Należy wykorzystywać krajowe zdolności (gotowość) do zintensyfikowania kontroli policyjnych na terytorium kraju związanych z migracją nieuregulowaną, w tym na wewnętrznych strefach przygranicznych, jak również inne alternatywne środki, którymi dysponują państwa członkowskie, co pozwala ograniczyć do minimum potrzebę przywracania kontroli na granicach wewnętrznych.

Wytyczne strategiczne

1.Jako punkt wyjścia, zarówno na szczeblu UE, jak i na szczeblu krajowym, należy opracować, na potrzeby wprowadzenia ukierunkowanych i proporcjonalnych środków, kompleksowy obraz sytuacji i analizę ryzyka w zakresie nieuregulowanych przyjazdów i wtórnego przemieszczania się obywateli państw trzecich na terytorium UE. Frontex przygotowuje europejski obraz sytuacji przy pełnym wsparciu państw członkowskich i we współpracy z innymi właściwymi agencjami UE. Jako główną platformę do realizacji tej funkcji należy wykorzystać EUROSUR, wraz z innymi skutecznymi i ujednoliconymi systemami gromadzenia danych. Należy dalej rozwijać wzmocnioną współpracę, taką jak współpraca między Fronteksem, Europolem i AUEA w celu sporządzania regularnych sprawozdań, oraz koordynację między strażą graniczną a innymi organami działającymi na granicy zewnętrznej, w tym w zakresie wspólnej analizy ryzyka, praktyk operacyjnych i płynnej wymiany informacji, zgodnie z ich odpowiednimi mandatami i przy pełnym poszanowaniu przepisów dotyczących ochrony danych. Te inne organy obejmują krajowe ośrodki koordynacji, organy działające w strefie Schengen, centra współpracy policyjno-celnej oraz inne odpowiednie ośrodki. Poszczególne ogólnounijne systemy informacyjne powinny być skutecznie wykorzystywane przez wszystkie odpowiedzialne organy, które zgodnie z prawem uzyskały dostęp do takich systemów.

2.Należy dalej rozwijać i konsolidować współpracę operacyjną między wspólnymi operacjami koordynowanymi przez Frontex a odpowiednimi centrami współpracy policyjno-celnej.

3.Na szczeblu krajowym należy zapewnić wystarczającą zdolność do nasilenia na całym terytorium kontroli policyjnych związanych z migracją nieuregulowaną oraz do przeprowadzania kontroli policyjnych i kontroli migracyjnych na głównych drogach transportowych, w tym w strefach przygranicznych, w oparciu o analizę ryzyka.

Priorytety polityki

Skuteczne przeprowadzanie powrotów obywateli państw trzecich podlegających decyzji nakazującej powrót powinno zapewnić, aby wszystkie osoby, które nie mają prawa pozostać w UE, faktycznie Unię opuściły. Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami powinno również zapewnić, aby procedura powrotu była przeprowadzana w sposób humanitarny, godny i trwały, w pełnym poszanowaniu praw podstawowych osób powracających, w szczególności zasady non-refoulement, zgodnie z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej, prawem międzynarodowym i unijnym, przez odpowiednio przeszkolonych ekspertów.

Na szczeblu UE i krajowym powinny istnieć administracyjne, techniczne i operacyjne zdolności umożliwiające skuteczne i jednolite wdrażanie procesów powrotu, w tym powrotów przymusowych i dobrowolnych, które to zdolności przyczynią się do stworzenia wspólnego unijnego systemu powrotów, jak określono w pakcie o migracji i azylu 32 . Silniejsze struktury wewnątrz UE mają być połączone z efektywniejszą współpracą z państwami trzecimi. Obejmuje to również podążanie za kierunkiem wyznaczonym w strategii UE na rzecz dobrowolnych powrotów i reintegracji z kwietnia 2021 r. 33 propagującej dobrowolne powroty i skuteczną reintegrację jako integralną część systemu powrotów oraz realizację działań określonych w tej strategii.

Państwa członkowskie powinny w pełni wykorzystywać wsparcie operacyjne, techniczne i praktyczne, jakie Frontex może zapewnić w dziedzinie powrotów, w szczególności korzystając z aplikacji Fronteksu dotyczącej powrotów (FAR) w przypadku lotów regularnych i czarterowych, cyfrowego narzędzia – systemu zarządzania sprawami dotyczącymi powrotów (RECAMAS), wspólnych usług reintegracyjnych (JRS) Fronteksu oraz wsparcia Fronteksu w zakresie doradztwa dotyczącego powrotów i reintegracji.

Wytyczne strategiczne

1.Należy jeszcze bardziej zwiększyć w praktyce zdolności i rolę Fronteksu jako ramienia operacyjnego służącego wspieraniu państw członkowskich na wszystkich etapach procesu powrotu, a państwa członkowskie powinny częściej korzystać z usług Fronteksu.

2.Należy zwiększyć zdolność państw członkowskich do samodzielnego lub wspólnego przeprowadzania powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, tworząc w tym celu zintegrowane i skoordynowane krajowe cyfrowe systemy powrotów, wzorowane na systemie zarządzania sprawami dotyczącymi powrotów (RECAMAS) opracowanym przez Agencję na potrzeby wymiany danych, i zgodne z europejską polityką powrotową. Należy zająć się utrzymującymi się wyzwaniami w zakresie integracji i interoperacyjności wynikającymi z różnych technologii wykorzystywanych przez krajowe systemy powrotów oraz umożliwić powiązania z narzędziami cyfrowymi na szczeblu UE.

3.Należy dalej rozwijać aplikację zintegrowanego zarządzania powrotami (IRMA), aby usprawnić gromadzenie danych na temat operacji powrotowych i readmisji. Ułatwi to planowanie, wymianę istotnych informacji operacyjnych, organizację i realizację działań w zakresie powrotów, readmisji i reintegracji prowadzonych przez państwa członkowskie. Pozwoli to również Fronteksowi na przyjęcie bardziej proaktywnej roli we wspieraniu planowania i organizowania operacji powrotowych, w tym pomocy poprzedzającej powrót i reintegracji.

4.Należy dalej rozwijać aplikację zintegrowanego zarządzania powrotami (IRMA) Fronteksu w celu zapewnienia jej interoperacyjności z informatycznymi systemami powrotów państw członkowskich i innymi odpowiednimi narzędziami informatycznymi służącymi realizacji procedur powrotów, readmisji i reintegracji.

5.Wszystkie zainteresowane strony (Komisja, Frontex, państwa członkowskie) powinny pracować nad usprawnieniem gromadzenia danych dotyczących powrotów, reintegracji i readmisji oraz nad opracowaniem dostosowanych do potrzeb produktów w zakresie analityki, analizy i znajomości sytuacji dotyczących funkcjonowania powrotów, co umożliwi proaktywne planowanie powrotów i readmisji.

6.Państwa członkowskie powinny inwestować w struktury doradztwa w zakresie powrotów i reintegracji, zapewniając dostępność doradztwa na wszystkich etapach procesu powrotu oraz odpowiednie przeszkolenie doradców. Doradztwo, zgodnie z ramami UE dotyczącymi doradztwa w zakresie powrotów, powinno być dostępne podczas procedur dobrowolnego i przymusowego powrotu (w tym w ośrodkach detencyjnych), aby zachęcić do powrotów i pomóc je zorganizować. Frontex opracował plan prac wspierający państwa członkowskie w dziedzinie doradztwa w zakresie powrotów i reintegracji, który ma być wdrażany w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi.

7.Promowanie i zwiększenie korzystania z dobrowolnych powrotów i reintegracji są integralną częścią wspólnego unijnego systemu powrotów, zgodnie ze strategią UE na rzecz dobrowolnych powrotów i reintegracji 34 . Wsparcie reintegracji będzie zachęcać do współpracy osoby powracające, a także propagować współpracę z państwami trzecimi, zwiększając ich poczucie odpowiedzialności za powrót, readmisję i reintegrację swoich obywateli.

8.Frontex opracował wspólne usługi reintegracyjne, które zapewniają państwom członkowskim wspólne usługi w zakresie powrotów i reintegracji. Liczba państw objętych wspólnymi usługami reintegracyjnymi powinna zostać rozszerzona w celu zaspokojenia potrzeb państw członkowskich, a państwa członkowskie powinny w pełni korzystać z tych usług i udostępniać je zarówno osobom powracającym dobrowolnie, jak i przymusowo. Należy dążyć do synergii i ciągłości między usługami świadczonymi przez wspólne usługi reintegracyjne Frontexu a odpowiednimi krajowymi strukturami i mechanizmami państw trzecich, o ile są one dostępne.

9.Państwa członkowskie powinny w pełni dopilnować, aby posiadały zdolności w zakresie udziału w europejskich operacjach powrotowych koordynowanych lub organizowanych przez Frontex, również w obszarze monitorowania powrotów. Państwa członkowskie i Frontex powinny dalej rozwijać swoje zdolności w zakresie monitorowania wszystkich operacji powrotowych.

10.Państwa członkowskie muszą zapewnić wystarczającą zdolność do gromadzenia danych na temat ryzyka ucieczki oraz do opracowania analizy ryzyka w celu zastosowania środków detencyjnych i alternatywy dla środków detencyjnych, aby ograniczyć wtórne przemieszczanie się, a także rozwinąć potencjał techniczny w zakresie środków detencyjnych i rozwiązań alternatywnych dla środków detencyjnych. Warunki zatrzymania powinny spełniać wymogi określone w międzynarodowych i unijnych aktach prawnych. W celu ułatwienia i przyspieszenia procesu powrotu zachęca się państwa członkowskie do zapewnienia wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót 35 .

11.Również w oparciu o dokument programowy „W kierunku strategii operacyjnej na rzecz skuteczniejszych powrotów”, przyjęty przez Komisję 24 stycznia 2023 r. 36 , wszystkie zainteresowane strony powinny w pełni korzystać z usług unijnego koordynatora ds. powrotów i sieci wysokiego szczebla ds. powrotów, aby wspierać i propagować praktyczną współpracę między państwami członkowskimi, Komisją i Fronteksem.

12.Odnowiony System Informacyjny Schengen będzie zawierał wpisy dotyczące obywateli państw trzecich podlegających decyzjom nakazującym powrót – będzie to ważnym nowym narzędziem do dyspozycji państw członkowskich, służącym do monitorowania i egzekwowania decyzji nakazujących powrót, torującym drogę do dalszej współpracy, w tym w zakresie wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót, oraz powstrzymującym nielegalne wtórne przemieszczanie się w strefie Schengen. Państwo członkowskie powinno zapewnić właściwe wdrożenie tego środka, zgodnie z zaleceniem Komisji.

Priorytety polityki

Do europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, w szczególności do odprawy granicznej i ochrony granic, należy wykorzystywać zaawansowane, mobilne i interoperacyjne europejskie systemy i rozwiązania techniczne, które są kompatybilne z wielkoskalowymi systemami informatycznymi UE. Ma to zagwarantować skuteczniejszą i bardziej niezawodną kontrolę graniczną. Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna powinna być w stanie jak najlepiej wykorzystywać najnowsze technologie, w tym mechanizmy zabezpieczania danych.

Wytyczne strategiczne

1.Należy zwiększyć jakość informacji wykorzystywanych do odprawy granicznej w ramach istniejących systemów przez stosowanie praktycznych środków zapewniających dokładność danych, w tym za pomocą okresowej oceny tych informacji oraz dzięki wdrożeniu najnowszych technologii.

2.Jak stwierdzono w wytycznej strategicznej nr 5 elementu dotyczącego współpracy na szczeblu UE, należy zapewnić interoperacyjność istniejących i nowych wielkoskalowych systemów informatycznych (EES, VIS, ETIAS, zmodernizowany System Informacyjny Schengen), a w szczególności pełne i kompleksowe wdrożenie niedawno zmodernizowanych systemów.

3.Rozwój, utrzymanie i obsługa centralnych elementów wielkoskalowych systemów informacyjnych stanowią główny cel eu-LISA – Agencji Unii Europejskiej ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości.

4.Należy wykorzystać potencjał nowych, inteligentnych rozwiązań technicznych (np. automatycznych odpraw granicznych/bramek służących do zautomatyzowanej kontroli granicznej) oraz interoperacyjność różnych systemów informatycznych dotyczących granic i bezpieczeństwa (np. system FADO i system elektronicznej biblioteki dokumentów Fronteksu i Interpolu), aby zwiększyć bezpieczeństwo obywateli, ułatwić odprawy graniczne i przekraczanie granic zewnętrznych oraz zwalczać przestępczość transgraniczną i terroryzm, w sposób zapewniający pełne poszanowanie praw zarówno obywateli UE, jak i obywateli państw trzecich.

5.Należy w pełni wykorzystać potencjał nowoczesnych technologii, by zwiększyć europejskie zdolności nadzoru i reagowania na granicach zewnętrznych. Należy dalej zwiększać wykorzystanie europejskich zdolności w zakresie nadzoru (np. usług satelitarnych), aby uzyskać kompleksowy obraz sytuacji.

6.Należy dalej rozwijać zdolności w zakresie nadzoru w odniesieniu do zintegrowanych, interoperacyjnych i elastycznych systemów obserwacji technicznej (stacjonarnych i mobilnych) wykorzystywanych na granicach morskich i lądowych. Powinno to obejmować rozwiązania techniczne i procesy robocze stosowane w różnych ośrodkach operacyjnych (krajowe ośrodki koordynacji, ośrodki koordynacji poszukiwania i ratownictwa oraz lokalne ośrodki koordynacji) oraz w posterunkach mobilnych.

7.Wkład Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w europejską autonomię w zakresie technologii krytycznych 38 polega na zapewnieniu, aby w planowaniu rozwoju swoich zdolności uwzględniła cel, jakim jest zmniejszenie zależności od państw trzecich w obszarze technologii krytycznych, w tym poprzez wykorzystanie wyników europejskich badań naukowych i innowacji w obszarze zarządzania granicami.

8.Przetwarzanie danych osobowych z wykorzystaniem nowych technologii musi być zgodne z wymogami prawa UE w zakresie ochrony danych osobowych, w tym w zakresie stosowania najnowocześniejszych technologii, w celu zabezpieczenia danych osobowych. Komisja, we współpracy z eu-LISA, powinna opracować plan działania i rozwiązania techniczne w celu zapewnienia państwom członkowskim wsparcia w zakresie obsługi i przetwarzania dużych ilości danych przy pomocy nowych i najnowocześniejszych technologii.

Priorytety polityki

Należy wprowadzić kompleksowy europejski system kontroli jakości, który umożliwi stałe monitorowanie wdrażania i jakości europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami na poziomie strategicznym i operacyjnym. Wyniki kontroli jakości należy wykorzystywać do dalszego rozwijania europejskich i krajowych systemów i funkcji.

Wytyczne strategiczne

1.Należy w pełni uruchomić europejski mechanizm kontroli jakości, na który składają się: mechanizm oceny i monitorowania Schengen, oceny narażenia dokonywane przez Frontex oraz krajowe mechanizmy kontroli jakości. W tych ramach Frontex powinien rozwijać zdolności techniczne w zakresie przeprowadzania ocen i weryfikacji zgodności dokumentów podróży wydanych przez państwa członkowskie, aby zapewnić zgodność zabezpieczeń z normami ustanowionymi na szczeblu europejskim.

2.Opierając się na regularnej wymianie informacji, należy zmaksymalizować synergie między oceną narażenia a mechanizmem oceny Schengen w celu uzyskania lepszej znajomości sytuacji w zakresie funkcjonowania strefy Schengen. Powinno to pozwolić uniknąć w miarę możliwości powielania wysiłków państw członkowskich oraz zapewnić lepszą koordynację wykorzystania odpowiednich instrumentów finansowych UE wspierających zarządzanie granicami zewnętrznymi i powrotami.

3.Wyniki uzyskane za pomocą mechanizmu kontroli jakości należy wykorzystać przy opracowywaniu krajowych systemów zarządzania granicami oraz przy ustalaniu priorytetów w korzystaniu z odpowiednich unijnych instrumentów finansowania (np. Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (FAMI), programów krajowych w ramach Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz (IZGW) będącego częścią Funduszu Zintegrowanego Zarządzania Granicami lub okazjonalnie instrumentów tematycznych IZGW), w szczególności przy ocenie innego rodzaju finansowania zapewnianego przez Komisję.

4.Państwa członkowskie powinny utworzyć krajowe mechanizmy kontroli jakości (krajowe „oceny Schengen”) obejmujące wszystkie elementy i funkcje krajowego systemu zintegrowanego zarządzania granicami oraz włączające wszystkie organy zaangażowane w zintegrowane zarządzanie granicami.

5.Państwa członkowskie muszą – zgodnie ze swoimi zobowiązaniami wynikającymi odpowiednio z rozporządzenia w sprawie oceny Schengen 40 i rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej – aktywnie uczestniczyć w wizytach oceniających stosowanie dorobku Schengen koordynowanych przez Komisję oraz dostarczać terminowo wysokiej jakości dane na potrzeby ocen narażenia przeprowadzanych przez Frontex.

6.Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie oceny Schengen ocena ta powinna obejmować wyniki operacyjne całej Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, a zatem również ocenę działań operacyjnych Agencji w państwach członkowskich.

Priorytety polityki

Strategia EUIBM zostanie skutecznie wdrożona przy wsparciu specjalnego finansowania unijnego, w szczególności z Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz (IZGW) oraz FAMI. Środki finansowe UE posłużą do wsparcia działań w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami na poziomie UE i na poziomie krajowym, zgodnie z przepisami odpowiedniego funduszu UE. Aby uzyskać maksymalną europejską wartość dodaną, państwa członkowskie powinny dążyć do ustalenia swoich priorytetów w zakresie finansowania w sposób, który pozwoli zapewnić pokrycie wszystkich elementów europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami wynikających z jurysdykcji UE i określonych przez prawo Unii. Elementy europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami regulowane prawem krajowym powinny najlepiej być finansowane ze środków krajowych.

Działania Fronteksu są prowadzone przy wykorzystaniu środków ze specjalnego budżetu Agencji wydzielonego z budżetu ogólnego UE. Agencja może również korzystać z finansowania unijnego przeznaczonego na projekty pomocy technicznej w państwach trzecich, zgodnie z jej mandatem i przepisami odpowiednich instrumentów finansowania (Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej – „Globalny wymiar Europy” oraz Instrument Pomocy Przedakcesyjnej – IPA III) ukierunkowanych na wspieranie realizacji zewnętrznego wymiaru polityki migracyjnej UE.

Wytyczne strategiczne

1.Wykorzystanie unijnych instrumentów finansowania (np. programów krajowych w ramach IZGW) powinno być dostosowane do krajowych strategii, planów działania i planów budowania zdolności. Należy określić jasne i dobrze sprecyzowane priorytety krajowe (np. EUROSUR, rozwój zdolności) oparte na priorytetach UE, które pozwolą zmaksymalizować komplementarność i wartość dodaną funduszy UE.

2.Wyniki mechanizmu oceny Schengen i oceny narażenia powinny być uwzględniane przy ustalaniu priorytetów wykorzystania funduszy UE na szczeblu krajowym.

3.Ścisła współpraca między Komisją a Fronteksem powinna doprowadzić do wytworzenia synergii między działaniami Fronteksu a działaniami finansowanymi z innych unijnych instrumentów finansowania oraz zapobiec podwójnemu finansowaniu.

4.Specjalne finansowanie unijne z działań szczególnych w ramach IZGW powinno pomóc państwom członkowskim w nabyciu wymaganego wyposażenia, które muszą oddać do dyspozycji Fronteksu zgodnie z art. 64 ust. 14 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Zwiększy to zdolność Agencji do wspierania państw członkowskich potrzebujących pomocy.

Priorytety polityki

Poszanowanie, ochrona i propagowanie praw podstawowych są centralnym elementem europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Wdrażając europejskie zintegrowane zarządzanie granicami, Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna musi zagwarantować ochronę praw podstawowych podczas wykonywania swoich zadań jako nadrzędne zobowiązanie prawne, zgodnie ze swoim mandatem.

Działania podmiotów unijnych i krajowych w ramach Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej powinny się odbywać w pełnej zgodności z przepisami UE, w tym z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej, oraz ze stosownym prawem międzynarodowym. Obejmuje ono Konwencję genewską dotyczącą statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r. i protokół do niej z 1967 r. oraz Konwencję o prawach dziecka. Należy również w pełni przestrzegać obowiązków związanych z dostępem do ochrony międzynarodowej, w szczególności zasady non-refoulement.

W swoim wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie kontroli przesiewowej obywateli państw trzecich 43 Komisja zaproponowała, aby każde państwo członkowskie ustanowiło niezależny mechanizm monitorowania, tak by zagwarantować przestrzeganie praw podstawowych w związku z kontrolą przesiewową na granicach zewnętrznych oraz właściwe zbadanie wszelkich powiązanych skarg dotyczących naruszenia praw podstawowych. Ten mechanizm monitorowania stanowiłby część zarządzania sytuacją migracyjną i jej monitorowania przewidzianych we wniosku Komisji dotyczącym nowego rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją 44 .

Wytyczne strategiczne

1.Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna powinna we wszystkich działaniach na szczeblu unijnym i krajowym postępować zgodnie z przyjętą przez zarząd Fronteksu strategią w zakresie praw podstawowych 45 oraz towarzyszącym jej planem działania 46 . Na szczeblu krajowym cel ten można osiągnąć przez opracowanie dostosowanej do potrzeb krajowej strategii i planu działania w zakresie praw podstawowych lub przez ich kompleksowe włączenie do krajowej strategii w zakresie EUIBM.

2.Frontex i państwa członkowskie powinny wspierać kulturę EUIBM charakteryzującą się przestrzeganiem zobowiązań wynikających z prawa UE i prawa międzynarodowego, w tym zasady non-refoulement, pełnym poszanowaniem praw podstawowych oraz ochroną i propagowaniem zasad równości i niedyskryminacji, wzajemnego szacunku, przejrzystości i dobrej administracji oraz wzajemnej współpracy. Ponieważ poszanowanie praw podstawowych jest horyzontalnym lub przekrojowym elementem europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, Frontex i właściwe organy państw członkowskich powinny uwzględniać gwarancje praw podstawowych we wszystkich swoich działaniach, w tym w działaniach operacyjnych, analizach i ocenach ryzyka, działaniach związanych z planowaniem, działaniach związanych z powrotami, szkoleniach i rozwoju, a także we współpracy i kontaktach z partnerami zewnętrznymi. Ponadto Frontex i państwa członkowskie powinny działać przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych podczas całego cyklu operacyjnego wszystkich działań w zakresie zarządzania granicami i działań związanych z powrotami.

3.Szczególną uwagę należy zwrócić na prawa i potrzeby osób lub grup wymagających szczególnego traktowania oraz osób w szczególnie trudnej sytuacji, w tym dzieci i małoletnich bez opieki. Należy położyć nacisk na rozwój zdolności w zakresie wczesnej identyfikacji, wsparcia, mediacji kulturowej, tłumaczeń ustnych oraz odpowiedniego kierowania do mechanizmów dochodzenia roszczeń lub ochrony. Jeżeli chodzi o dzieci, Frontex i państwa członkowskie powinny zawsze brać pod uwagę najlepszy interes dziecka jako podstawowy czynnik przy podejmowaniu wszelkich decyzji dotyczących dzieci. Państwa członkowskie powinny opracować i wspierać pod względem operacyjnym krajowy mechanizm monitorowania praw podstawowych w odniesieniu do zarządzania granicami i powrotów. Mechanizm ten powinien dysponować zasobami i zdolnościami, aby za jego pośrednictwem możliwe było udzielanie porad w zakresie przestrzegania praw podstawowych, prowadzenie dochodzeń w sprawie domniemanych naruszeń, prowadzenie szkoleń z zakresu praw podstawowych, nadzorowanie istniejących mechanizmów odwoławczych (takich jak mechanizmy zgłaszania incydentów lub skargi) lub wnoszenie do nich wkładu, a także zapewnianie ogólnej zgodności operacyjnej działań z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej, prawem unijnym i międzynarodowym, w tym prawami podstawowymi. Należy zachęcać właściwe organy państw członkowskich do wyznaczania punktów kontaktowych ds. praw podstawowych we wszystkich departamentach, aby zapewnić wysoką skuteczność, koordynację i usprawnienie doradztwa, szkoleń i nadzoru w zakresie praw podstawowych.

4.Obserwatorzy praw podstawowych mają być aktywnie zaangażowani w ochronę i propagowanie poszanowania praw podstawowych jako kluczowego składnika wszystkich działań Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w ramach każdego elementu europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Obserwatorzy powinni mieć taki sam dostęp do obszarów operacyjnych jak wszyscy oddelegowani pracownicy. Wszyscy obserwatorzy powinni być dostępnymi i proaktywnymi źródłami porad, informacji zwrotnych i wsparcia we wspólnych wysiłkach Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej na rzecz przestrzegania prawa UE i prawa międzynarodowego, w tym praw podstawowych.

5.Prawa podstawowe powinny stanowić zasadniczy element programu szkolenia na szczeblu UE i krajowym dla wszystkich osób uczestniczących w kontroli granicznej lub działaniach związanych z powrotami. Te działania szkoleniowe powinny koncentrować się na ochronie osób wymagających szczególnego traktowania, w tym dzieci i małoletnich bez opieki.

6.Podczas ocen prowadzonych w ramach zmienionego mechanizmu oceny i monitorowania Schengen szczególną uwagę należy zwrócić na weryfikację poszanowania praw podstawowych przy stosowaniu dorobku Schengen.

Priorytety polityki

We wszystkich obszarach europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami na szczeblu UE i krajowym należy zapewnić dostępność wystarczającej liczby kompetentnych i wyszkolonych pracowników w drodze ścisłej współpracy między akademiami szkoleniowymi w państwach członkowskich a Fronteksem.

Kształcenie i szkolenia powinny opierać się na zharmonizowanych i wysokiej jakości wspólnych standardach szkoleniowych dla stałej służby, uwzględniających potrzeby operacyjne, zadania i kompetencje prawne oraz kładących nacisk na jasne zrozumienie wartości zapisanych w Traktatach. Powinny propagować najwyższe standardy i najlepsze praktyki podczas wdrażania unijnych przepisów dotyczących granic i powrotów, ze szczególnym naciskiem na odpowiednie informacje na temat ochrony międzynarodowej, ochrony osób wymagających szczególnego traktowania, w tym dzieci i małoletnich bez opieki, oraz na poszanowanie praw podstawowych, a także powinny kształtować wspólną kulturę opartą na poszanowaniu praw podstawowych.

Wytyczne strategiczne

1.Należy dalej rozwijać wspólne podstawowe programy szkoleń oraz niezbędne narzędzia szkoleniowe na potrzeby zarządzania granicami i powrotów, w tym dotyczące ochrony dzieci oraz innych osób w szczególnie trudnej sytuacji, wiedzę funkcjonariuszy straży granicznej w zakresie wykrywania podczas odprawy granicznej fałszywych i sfałszowanych dokumentów, a także oszustów i osób upodabniających się do innych, przy czym programy te powinny opierać się na wspólnych ogólnych ramach odniesienia w zakresie kwalifikacji opracowanych dla sektora (sektorowe ramy kwalifikacji dla straży granicznej i przybrzeżnej). Produkty te powinny uwzględniać plan działania w zakresie zdolności Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, który jest corocznie zatwierdzany przez zarząd. Program powinien również oferować dodatkowe kursy i seminaria szkoleniowe dotyczące zadań w zakresie zintegrowanego zarządzania granicami, zarówno dla stałej służby, jak i urzędników właściwych organów krajowych.

2.Frontex, w tym jego urzędnik ds. praw podstawowych, powinien w dalszym ciągu rozwijać i wzbogacać specjalne narzędzie szkoleniowe dla Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi, Komisją, FRA, innymi odpowiednimi agencjami UE i innymi zainteresowanymi stronami, z uwzględnieniem odpowiednich wyników badań i najlepszych praktyk.

3.Należy w dalszym ciągu rozwijać specjalistyczne działania szkoleniowe dostosowane do zadań i uprawnień członków stałej służby, obserwatorów przymusowego powrotu i obserwatorów praw podstawowych, aby zaspokoić potrzeby operacyjne. Funkcjonariusze straży granicznej i pozostali członkowie zespołów powinni regularnie uczestniczyć w ćwiczeniach zgodnie z harmonogramem specjalistycznego szkolenia.

4.Wszystkim członkom stałej służby, którzy mają być oddelegowani do działań operacyjnych, niezależnie od ich kategorii, należy zapewnić jednakowy poziom szkoleń w zakresie ochrony granic lub związanych z powrotami na szczeblu unijnym i krajowym. Ma to zapewnić, aby wszyscy funkcjonariusze europejskich straży granicznych i przybrzeżnych byli profesjonalistami i uzyskali odpowiednie przeszkolenie zgodnie z ich specjalizacją.

5.Frontex powinien wdrożyć wewnętrzny mechanizm kontroli jakości zgodnie z europejskimi normami i wytycznymi dotyczącymi kształcenia i szkolenia, aby zapewnić wysoki poziom szkoleń, wiedzy fachowej i profesjonalizmu personelu statutowego realizującego działania operacyjne Agencji. Stan wdrożenia tego mechanizmu powinien być przedstawiany w rocznym sprawozdaniu z oceny i załączany do rocznego sprawozdania z działalności.

6.Należy zachęcać do zdobywania wiedzy lub specjalistycznej wiedzy fachowej na podstawie doświadczenia i dobrych praktyk zdobytych za granicą podczas misji i operacji związanych z powrotami w innym państwie członkowskim. Taką możliwość należy zapewnić w szczególności poprzez program wymiany dla funkcjonariuszy straży granicznej uczestniczących w interwencjach powrotowych realizowanych przez Frontex.

7.Agencja powinna opracować trwałą i kompleksową koncepcję szkolenia, w której należy rozważyć ewentualne utworzenie ośrodka szkoleniowego w ramach Fronteksu, a także należycie uwzględnić i wykorzystać bliższą współpracę i synergie z krajowymi instytucjami szkoleniowymi państw członkowskich. Celem jest koordynacja i usprawnienie rozwoju, realizacji i certyfikacji kształcenia i szkolenia straży granicznej i przybrzeżnej w oparciu o europejskie normy zapewnienia jakości, a także dalsze ułatwianie włączania wspólnej kultury europejskiej do organizowanych szkoleń.

Priorytety polityki

Badania naukowe i innowacje mają kluczowe znaczenie dla wspierania zintegrowanego zarządzania granicami za pomocą najnowszych rozwiązań, technologii i wiedzy.

Europejskie badania naukowe i innowacje finansowane z klastra „Bezpieczeństwo cywilne na rzecz społeczeństwa” w ramach programu „Horyzont Europa” rozwinęły i nadal rozwijają zdolności wspierające dwanaście elementów tematycznych europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, takie jak zdolność do przeprowadzania kontroli tożsamości, zdrowia i bezpieczeństwa na granicach, ochrona funkcjonowania strefy Schengen przy jednoczesnym ułatwianiu podróży osobom podróżującym w dobrej wierze, poszanowanie praw i uwzględnianie ewentualnych słabości osób 49 . Badania naukowe i innowacje rozwijają również zdolności do zapewnienia ochrony granic i znajomości sytuacji 50 ; zwalczania oszustw dotyczących tożsamości i przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów 51 ; wspierania najnowszych rozwiązań na potrzeby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, interoperacyjności i wydajności wymiany i analizy danych w UE 52 ; poprawy wykrywania zagrożeń, reagowania na incydenty i zapobiegania przestępczości 53 ; zwiększenia europejskich zdolności cywilnych w zakresie bezpieczeństwa morskiego, w tym poszukiwania i ratownictwa 54 . Mają one również kluczowe znaczenie dla zwalczania zorganizowanych grup przestępczych i terrorystów, którzy często sami stosują innowacje i wcześnie przyjmują technologie.

Badania naukowe i innowacje w dziedzinie zarządzania granicami są również istotne z punktu widzenia europejskiej otwartej strategicznej autonomii, w tym w obszarach technologii krytycznych określonych w planie działania UE w zakresie synergii między przemysłem bezpieczeństwa cywilnego, przemysłem obronnym i przemysłem lotniczym i kosmicznym oraz ocenianych przez unijne obserwatorium technologii krytycznych.

Na poziomie unijnym i krajowym należy zapewnić terminowe i dobrze skoordynowane inwestycje w badania naukowe i innowacje w zakresie zarządzania granicami. W szczególności dotyczy to programu „Horyzont Europa”; Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego; badań naukowych i projektów pilotażowych prowadzonych przez Frontex oraz krajowych programów w zakresie badań naukowych i innowacji. Należy wykorzystać możliwości synergii między unijnymi badaniami naukowymi i innowacjami w zakresie zarządzania granicami a innymi unijnymi i krajowymi instrumentami wspierającymi europejskich dostawców i użytkowników w przyjmowaniu innowacyjnych rozwiązań w zakresie zarządzania granicami. Oznacza to przede wszystkim Instrument na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz (IZGW), ale także takie instrumenty jak Instrument Wsparcia Technicznego czy program „Cyfrowa Europa”.

Wytyczne strategiczne

1.Operacje zarządzania granicami powinny korzystać z badań naukowych i innowacji oraz powinny być w nich uwzględnione, aby stać się bardziej interoperacyjne, opłacalne i zrównoważone. Służby graniczne państw członkowskich, Frontex i eu-LISA powinny monitorować badania naukowe i innowacje (prowadzone na poziomie krajowym, unijnym i branżowym, a także przez państwa trzecie i inne organizacje) w obszarach objętych zintegrowanym zarządzaniem granicami, rozwój technologii i przewidywane wyzwania, a także wykorzystywać dostępne innowacyjne rozwiązania.

2.Należy dalej rozwijać współpracę między agencjami UE a jednostkami ds. badań naukowych i innowacji służb granicznych państw członkowskich w obszarach priorytetowych, w tym przez pracę europejskiego centrum innowacji na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego, które jest siecią współpracy laboratoriów innowacji wspierającą pracę podmiotów bezpieczeństwa wewnętrznego w UE i jej państwach członkowskich.

3.Planując badania naukowe i innowacje w zakresie zarządzania granicami, Komisja i państwa członkowskie uwzględnią długoterminowe elementy planu działania w zakresie zdolności Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

4.Frontex powinien wspierać państwa członkowskie i Komisję w procesie opracowywania i realizacji właściwych programów ramowych Unii w zakresie działalności badawczej i innowacyjnej związanej ze zintegrowanym zarządzaniem granicami, tj. w ramach klastra „Bezpieczeństwo cywilne na rzecz społeczeństwa” w ramach programu „Horyzont Europa”.

5.Frontex powinien pomagać państwom członkowskim w identyfikacji, ocenie i promowaniu przyjmowania (walidacja, testowanie, transfer, integracja lub wdrożenie) innowacyjnych rozwiązań opracowanych w ramach działań z zakresu badań naukowych i innowacji, w tym przez angażowanie państw członkowskich w sieci innowacji.

6.Komisja będzie propagować wyniki badań naukowych i innowacji w zakresie zarządzania granicami UE, w tym w kontekście wspólnoty na rzecz europejskich badań naukowych i innowacji w dziedzinie bezpieczeństwa (CERIS) oraz corocznej konferencji dotyczącej badań w dziedzinie bezpieczeństwa (SRE).

7.Unijne obserwatorium technologii krytycznych powinno zapewnić monitorowanie i analizę technologii krytycznych dla europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, ich potencjalnych zastosowań, łańcuchów wartości, niezbędnej infrastruktury testowej, istniejących luk i zależności oraz zapewnić wkład w plany działania w zakresie technologii.

8.Innowacyjne rozwiązania w zakresie zarządzania granicami, które są wdrażane po zakończeniu działań z zakresu badań naukowych i innowacji, muszą spełniać wymogi prawa unijnego i krajowego; propagować prawa podstawowe podróżnych (zarówno obywateli UE, jak i obywateli państw trzecich) i ich przestrzegać, w tym zapewniać ochronę danych osobowych, etykę badań, a także być zrozumiałe i akceptowane przez społeczeństwo.

9.Należy wykorzystać możliwości oferowane przez sztuczną inteligencję oraz wymieniać rozwiązania i najlepsze praktyki. Rozwiązania wykorzystujące sztuczną inteligencję mogą być postrzegane jako wrażliwe, złożone i potencjalnie niosące ryzyko. Etyka i wiarygodność narzędzi sztucznej inteligencji powinny mieć najwyższy priorytet w finansowanych przez UE badaniach naukowych i innowacjach w zakresie zarządzania granicami, a w rozwiązaniach w zakresie zarządzania granicami wykorzystujących sztuczną inteligencję należy stosować wszystkie niezbędne zabezpieczenia, w tym zabezpieczenia wymagane przez proponowany akt w sprawie sztucznej inteligencji, gdy zostanie zatwierdzony przez współprawodawców.

ZAŁĄCZNIK II 
Wdrażanie wieloletniego cyklu polityki w zakresie EUIBM

Polityka strategiczna w zakresie EUIBM będzie musiała zostać wdrożona za pomocą strategii technicznej i operacyjnej w zakresie EUIBM przyjętej przez zarząd Fronteksu oraz za pomocą strategii krajowych, które zostaną ustanowione przez państwa członkowskie 55 . Na rys. 1 przedstawiono poszczególne etapy wieloletniego cyklu polityki strategicznej w zakresie EUIBM.

Rysunek 1: Wieloletni cykl polityki strategicznej w zakresie EUIBM

a) Strategia techniczna i operacyjna w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami opracowana przez Frontex

Zgodnie z art. 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej Frontex jest odpowiedzialny za ustanowienie, decyzją swojego zarządu podejmowaną na podstawie wniosku dyrektora wykonawczego, strategii technicznej i operacyjnej w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Strategia ta musi zostać przygotowana w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi i Komisją i musi być zgodna z art. 3 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. W uzasadnionych przypadkach Agencja musi wziąć pod uwagę specyficzną sytuację państw członkowskich, w szczególności ich położenie geograficzne. Strategia techniczna i operacyjna powinna opierać się na niniejszym komunikacie, ale także uwzględniać odpowiednie wymogi obowiązującego prawodawstwa Schengen.

b) Krajowe strategie w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami

Na państwach członkowskich spoczywa główna odpowiedzialność za zarządzanie własnymi granicami zewnętrznymi w interesie swoim i wszystkich państw członkowskich. W związku z tym skuteczna realizacja europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami wymaga przełożenia strategii ustanowionych na szczeblu UE na szczebel krajowy. W art. 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej nałożono zatem na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia krajowych strategii w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami.

c) Ocena cyklu EUIBM

Cztery lata po przyjęciu niniejszego komunikatu Komisja przeprowadzi szczegółową ocenę realizacji tej polityki przez wszystkie zainteresowane strony na szczeblu unijnym i krajowym w celu przygotowania kolejnego wieloletniego cyklu polityki strategicznej. W ramach oceny przeanalizowana zostanie skuteczność realizacji przez Agencję i państwa członkowskie wieloletniej polityki strategicznej w zakresie EUIBM, z zachowaniem spójnego, zintegrowanego i systematycznego podejścia w celu uzyskania europejskiej wartości dodanej. Zasadnicze znaczenie będzie miał przy tym stopień zbieżności z priorytetami politycznymi i wytycznymi strategicznymi elementów EUIBM. W ocenie tej zostaną uwzględnione prace nad cyklem Schengen, w tym sprawozdaniem w sprawie stanu strefy Schengen, uzupełnione informacjami, które mają być dostarczone przez państwa członkowskie i Agencję.

(1)

12 z nich to elementy tematyczne: 1) kontrola graniczna, w tym zwalczanie przestępczości transgranicznej, 2) poszukiwanie i ratownictwo w sytuacjach, które mogą wystąpić podczas operacji ochrony granic morskich, 3) analiza ryzyka, 4) wymiana informacji między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a Europejską Agencją Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex), 5) współpraca międzyagencyjna na poziomie krajowym, 6) współpraca między odpowiednimi instytucjami, organami i jednostkami organizacyjnymi Unii, 7) współpraca z państwami trzecimi, 8) środki w obrębie strefy Schengen, 9) powroty obywateli państw trzecich, którzy nie mają prawa do pozostania, 10) stosowanie najnowszej technologii, 11) mechanizm kontroli jakości Schengen oraz 12) mechanizmy solidarnościowe, w szczególności unijne instrumenty finansowania. Ponadto określono trzy nadrzędne elementy: 13) prawa podstawowe, 14) badania i innowacje oraz 15) kształcenie i szkolenia.

(2)

Ocena przeprowadzona przez Komisję, państwa członkowskie i wspierana przez Frontex oraz Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

(3)

W przypadku gdy jest to istotne dla wdrażania elementów, można zwrócić się o wsparcie techniczne w ramach Instrumentu Wsparcia Technicznego ustanowionego na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/240 z dnia 10 lutego 2021 r. ustanawiającego Instrument Wsparcia Technicznego, Dz.U. L 57 z 18.2.2021, s. 1.

(4)

Art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (UE) 2019/1896.

(5)

Art. 15 kodeksu granicznego Schengen stanowi, że „[p]aństwa członkowskie rozmieszczają odpowiedni personel i zasoby w ilości dostatecznej dla przeprowadzania kontroli granicznej na granicach zewnętrznych [...] w sposób zapewniający skuteczny, wysoki i jednolity poziom kontroli na ich granicach zewnętrznych”.

(6)

COM/2020/612 final.

(7)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen).

(8)

Art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(9)

Międzynarodowa konwencja o poszukiwaniu i ratownictwie morskim (SAR), 1979.

(10)

Zalecenie Komisji (UE) 2020/1365 dotyczące współpracy państw członkowskich w zakresie operacji prowadzonych przez statki należące do podmiotów prywatnych lub przez nie eksploatowane w celach poszukiwawczo-ratowniczych.

(11)

Plan działania UE dotyczący środkowego regionu Morza Śródziemnego, wniosek Komisji z dnia 21 listopada 2022 r.

(12)

Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2021/581 z dnia 9 kwietnia 2021 r. w sprawie obrazów sytuacji europejskiego systemu nadzorowania granic (EUROSUR).

(13)

Art. 3 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(14)

    Decyzja zarządu Fronteksu nr 50/2021 z dnia 21 września 2021 r. ustanawiająca wspólny zintegrowany model analizy ryzyka.

(15)

  Ocena zagrożenia poważną i zorganizowaną przestępczością (SOCTA) Europol (europa.eu)

(16)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 258/2012 z dnia 14 marca 2012 r. wdrażające art. 10 Protokołu Narodów Zjednoczonych przeciwko nielegalnemu wytwarzaniu i obrotowi bronią palną, jej częściami i komponentami oraz amunicją, uzupełniającego Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej (protokół NZ w sprawie broni palnej), oraz ustanawiające zezwolenia na wywóz i środki dotyczące przywozu i tranzytu dla broni palnej, jej części i komponentów oraz amunicji, Dz.U. L 94 z 30.3.2012, s. 1.

(17)

Art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(18)

Art. 3 ust. 1 lit. e) rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(19)

  https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-fight-against-crime/  

(20)

Art. 3 ust. 1 lit. f) rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(21)

Zalecenie Komisji ustanawiające praktyczny podręcznik dotyczący współpracy europejskiej w zakresie funkcji straży przybrzeżnej, C(2021) 5310 final.

(22)

Komunikat Komisji – Europejski program w zakresie migracji, COM(2015) 240 final.

(23)

Konkluzje Rady w sprawie stałej kontynuacji cyklu polityki unijnej dotyczącej poważnej i zorganizowanej przestępczości międzynarodowej: EMPACT 2022 +, 6481/21.

(24)

Art. 3 ust. 1 lit. g) rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(25)

C(2022) 300 final.

(26)

COM(2021) 829 final i COM(2021) 830 final.

(27)

COM(2021) 591 final.

(28)

Partnerstwa operacyjne na rzecz przeciwdziałania przemytowi nawiązano dotychczas z Marokiem, Nigrem i Bałkanami Zachodnimi.

(29)

Takich jak projekty pomocy technicznej dla państw trzecich w dziedzinie powrotu, readmisji i reintegracji – TAP4RRR.

(30)

Art. 3 ust. 1 lit. h) rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(31)

Art. 3 ust. 1 lit. i) rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(32)

COM(20220) 609 final z 23.9.2020.

(33)

COM(2021) 120.

(34)

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Strategia UE na rzecz dobrowolnych powrotów i reintegracji”, COM(2021)120 final.

(35)

Zalecenie Komisji w sprawie wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót i przyspieszonych powrotów podczas wdrażania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 200/115/WE, C(2023) 1763.

(36)

Dokument programowy „W kierunku strategii operacyjnej na rzecz skuteczniejszych powrotów” z 24 stycznia 2023 r., COM(2023) 45 final.

(37)

Art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(38)

 Oświadczenie członków Rady Europejskiej z 25–26 lutego 2021 r.

(39)

Art. 3 ust. 1 lit. k) rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(40)

Rozporządzenie Rady (UE) 2022/922 z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie ustanowienia i funkcjonowania mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1053/2013, Dz.U. L 160 z 15.6.2022, s. 1.

(41)

Art. 3 ust. 1 lit. l) rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(42)

Art. 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(43)

COM(2020) 612 z 23.9.2020.

(44)

COM(2020) 610 z 23.9.2020.

(45)

Strategia w zakresie praw podstawowych Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej, 2021.

(46)

Decyzja zarządu nr 61/2021 z dnia 9 listopada 2021 r. przyjmująca plan działania dotyczący praw podstawowych na rzecz wdrożenia strategii w zakresie praw podstawowych.

(47)

Art. 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(48)

Art. 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

(49)

Przykłady obejmują ABC4EU ( https://cordis.europa.eu/project/id/312797 ), BODEGA ( https://cordis.europa.eu/project/id/653676 ), D4FLY ( https://cordis.europa.eu/project/id/833704/pl ), FASTPASS ( https://cordis.europa.eu/project/id/312583 ), XP-DITE ( https://cordis.europa.eu/project/id/285311 ). 

(50)

Przykłady obejmują ALFA ( https://cordis.europa.eu/project/id/700002 ), EWISA ( https://cordis.europa.eu/project/id/608174 ), FOLDOUT ( https://cordis.europa.eu/project/id/787021 ). 

(51)

Przykłady obejmują FIDELITY ( https://cordis.europa.eu/project/id/284862 ), iMARS ( https://cordis.europa.eu/project/id/607379 ). 

(52)

 Przykłady obejmują ANDROMEDA ( https://cordis.europa.eu/project/id/833881/pl ).

(53)

Przykłady obejmują TRESSPASS ( https://cordis.europa.eu/project/id/787120 ). 

(54)

Przykłady obejmują CLOSEYE ( https://cordis.europa.eu/project/id/313184 ), COMPASS2020 ( https://cordis.europa.eu/project/id/833650 ), EFFECTOR ( https://cordis.europa.eu/project/id/883374 ), EUCISE2020 ( https://cordis.europa.eu/project/id/883374 ), MARISA ( https://cordis.europa.eu/project/id/740698 ), SAFESHORE ( https://cordis.europa.eu/project/id/700643 ). 

(55)

Art. 8 ust. 5–6 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.