KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 1.2.2023

COM(2023) 44 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

dotyczące wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1919 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie pomocy prawnej z urzędu dla podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym oraz dla osób, których dotyczy wniosek w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania

1.Wprowadzenie

Prawo do pomocy prawnej zapisano w art. 47 akapit trzeci Karty praw podstawowych Unii Europejskiej 1 oraz w art. 6 ust. 3 lit. c) Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. 

Dyrektywa (UE) 2016/1919 w sprawie pomocy prawnej z urzędu dla podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym oraz dla osób, których dotyczy wniosek w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania 2 („dyrektywa”) ma na celu wzmocnienie prawa do rzetelnego procesu sądowego w postępowaniu karnym przez ustanowienie wspólnych norm minimalnych dotyczących prawa do pomocy prawnej z urzędu.

Dyrektywa jest szóstym instrumentem przyjętym na podstawie art. 82 ust. 2 lit. b) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) 3 , który stanowi podstawę prawną do przyjmowania norm minimalnych dotyczących „praw jednostek w postępowaniu karnym”. Dyrektywę stosuje się w 25 państwach członkowskich 4 .

UE przyjęła w tej dziedzinie pięć innych dyrektyw:

·dyrektywę w sprawie prawa do tłumaczenia ustnego i tłumaczenia pisemnego 5 ;

·dyrektywę w sprawie prawa do informacji 6 ;

·dyrektywę w sprawie prawa dostępu do adwokata i prawa do porozumiewania się z osobami trzecimi w czasie pozbawienia wolności 7 ;

·dyrektywę w sprawie wzmocnienia niektórych aspektów domniemania niewinności i prawa do obecności na rozprawie 8 ; oraz

·dyrektywę UE w sprawie gwarancji procesowych dla dzieci 9 .

Dyrektywy te przyczyniają się do zwiększenia wzajemnego zaufania i tym samym do poprawy stosowania zasady wzajemnego uznawania wyroków i innych orzeczeń sądowych.

Komisja Europejska opublikowała już sprawozdania z wdrażania czterech pierwszych dyrektyw 10 . Art. 10 ust. 2 dyrektywy podobnie zobowiązuje Komisję do przedłożenia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania dotyczącego wdrożenia dyrektywy.

Niniejsze sprawozdanie opiera się w głównej mierze na informacjach przedstawionych Komisji przez państwa członkowskie podczas powiadamiania o środkach krajowych służących transpozycji dyrektywy. Sprawozdanie oparto również na publicznie dostępnych informacjach pozyskanych od Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej 11 oraz informacjach pochodzących z finansowanych przez Komisję badań przeprowadzonych przez podmioty zewnętrzne 12 .

W niniejszym sprawozdaniu skoncentrowano się głównie na środkach, jakie państwa członkowskie wdrożyły do tej pory w celu transpozycji dyrektywy 13 . Ocenie podlega kwestia, czy państwa członkowskie w pełni i poprawnie dokonały transpozycji dyrektywy i czy przepisy krajowe realizują cele i spełniają wymogi określone w dyrektywie.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonał kilka razy wykładni dyrektywy 2013/48/UE 14 . Ta wykładnia jest również istotna dla oceny zgodności z dyrektywą i uwzględniono ją w niniejszym sprawozdaniu.

2.Ogólna ocena

Zgodnie z art. 12 dyrektywy państwa członkowskie miały dokonać jej transpozycji do prawa krajowego do 25 maja 2019 r. Do tego dnia cztery państwa członkowskie – Niemcy, Grecja, Chorwacja i Malta – nie przedstawiły Komisji wszystkich wymaganych środków. W rezultacie w lipcu 2019 r. Komisja wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE przeciwko tym państwom członkowskim w związku z niedopełnieniem obowiązku zgłoszenia środków transpozycji. W międzyczasie wszystkie te państwa członkowskie wypełniły ten obowiązek, a wspomniane postępowania zostały zamknięte.

Sposób transpozycji dyrektywy różni się w poszczególnych państwach członkowskich. Niektóre państwa członkowskie wprowadziły konkretne środki ustawodawcze wyraźnie transponujące prawa określone w dyrektywie oprócz innych środków służących prawnemu lub praktycznemu wdrożeniu dyrektywy. Inne państwa członkowskie uznały, że istniejące w ich systemach środki są już zasadniczo zgodne z wymogami dyrektywy, i nie wprowadziły żadnych szczególnych środków transpozycji.

Jakkolwiek problem braku specjalnych przepisów transponujących może być niekiedy przynajmniej częściowo zniwelowany w drodze praktycznych środków służących wdrożeniu dyrektywy i w drodze orzecznictwa, to jednak nie zawsze ma to miejsce. W szeregu państw członkowskich (22) przepisy krajowe są zatem niewystarczające do zapewnienia pełnej zgodności z określonymi kluczowymi przepisami dyrektywy. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których zakres stosowania środków krajowych jest węższy niż zakres stosowania określony w art. 2 dyrektywy (ma to miejsce w 11 państw członkowskich).

W ocenie zgodności stwierdzono również inne nieprawidłowości w 22 państwach członkowskich, w szczególności w kwestii wymogu udzielania pomocy prawnej z urzędu bez zbędnej zwłoki, a najpóźniej przed przesłuchaniem lub przed przeprowadzeniem czynności dochodzeniowo-śledczych lub dowodowych.

Tego rodzaju brak zapewnienia zgodności ze wszystkimi przepisami dyrektywy negatywnie wpływa na skuteczność określonych w niej praw. Komisja zastosuje wszelkie odpowiednie środki w celu wyeliminowania wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości, w tym poprzez wszczynanie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE.

3.Konkretne elementy będące przedmiotem oceny

3.1.Zakres (art. 2)

W art. 2 ust. 1 określono zakres stosowania wymogów określonych w dyrektywie. Dyrektywa ma zastosowanie do podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym, którzy mają prawo dostępu do adwokata na mocy dyrektywy 2013/48/UE i którzy:

a)zostali pozbawieni wolności;

b)muszą mieć adwokata zgodnie z prawem Unii lub prawem krajowym lub

c)są zobowiązani do uczestniczenia w czynnościach dochodzeniowo-śledczych lub dowodowych, lub mają prawo w nich uczestniczyć, w tym przynajmniej w:

(I)okazaniu osoby;

(II)konfrontacji;

(III)odtworzeniu przebiegu czynu zabronionego.

W wielu państwach członkowskich (14) środki krajowe służące wdrożeniu praw określonych w dyrektywie są zgodne z dyrektywą, nawet jeżeli nie transponują wyraźnie art. 2 ust. 1. Problemy z zapewnieniem zgodności stwierdzono jednak w prawie krajowym 11 państw członkowskich. Szczególną wagę mają problemy związane z transpozycją art. 2 ust. 1, gdyż mogą mieć również wpływ na zakres przepisów krajowych wdrażających konkretne prawa określone w dyrektywie. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których podejrzani w rozumieniu dyrektywy nie są uznawani za takich na poziomie krajowym i gdy pomoc prawna z urzędu jest dostępna dopiero po postawieniu formalnych zarzutów lub gdy przepisy krajowe nie obejmują wszystkich form pozbawienia wolności, podczas stosowania których należy udzielić pomocy prawnej z urzędu.

Art. 2 ust. 2 dyrektywy stanowi, że prawa określone w dyrektywie mają zastosowanie do osób, których dotyczy wniosek i które mają prawo dostępu do adwokata na mocy dyrektywy 2013/48/UE, od chwili ich zatrzymania w państwie członkowskim wykonującym nakaz. W 12 państwach członkowskich stwierdzono problemy z zapewnieniem zgodności, ponieważ nie dokonały one transpozycji wymogu zapewnienia prawa „od chwili zatrzymania”.

Spośród wszystkich państw członkowskich siedem skorzystało z możliwości wyłączenia czynów zabronionych mniejszej wagi z zakresu środków transpozycji (art. 2 ust. 4 dyrektywy). Podczas gdy prawo krajowe większości państw członkowskich (5), które skorzystały z tej możliwości, jest zgodne z ograniczeniami określonymi w dyrektywie, wydaje się, że prawo krajowe dwóch państw członkowskich nie jest w pełni zgodne.

3.2.Definicja (art. 3)

W art. 3 zdefiniowano pomoc prawną z urzędu do celów dyrektywy jako finansowanie przez państwo członkowskie pomocy adwokata, umożliwiające korzystanie z prawa dostępu do adwokata. Motyw 8 dyrektywy stanowi, że pomoc prawna z urzędu powinna obejmować koszty obrony podejrzanych, oskarżonych oraz osób, których dotyczy wniosek, oraz że przyznając pomoc prawną z urzędu, właściwe organy państw członkowskich powinny mieć możliwość wprowadzenia wymogu, aby podejrzani, oskarżeni lub osoby, których dotyczy wniosek, ponosiły część tych kosztów, w zależności od sytuacji finansowej tych osób.

Chociaż jest to kwestia istotna, poza tym, co stwierdzono w motywie 8, w dyrektywie nie odniesiono się bezpośrednio do kwestii odzyskania kosztów pomocy prawnej z urzędu. Niemniej jednak w niektórych przypadkach przepisy krajowe dotyczące odzyskania kosztów mogą mieć wpływ na ocenę spełniania szczególnych wymogów dyrektywy w odniesieniu do momentu podjęcia decyzji o udzieleniu pomocy prawnej z urzędu lub w odniesieniu do pewności prawa.

W 19 państwach członkowskich umożliwiono odzyskanie kosztów w jednej lub kilku szczególnych okolicznościach, takich jak:

·w 12 państwach członkowskich – w przypadku skazania, z należytym uwzględnieniem sytuacji finansowej lub rodzinnej danej osoby lub nawet niezależnie od tej sytuacji, lub gdy postępowanie karne zostało zakończone z powodu okoliczności, które nie oczyszczają danej osoby z zarzutów, takich jak upływ terminu przedawnienia lub amnestia;

·w 8 państwach członkowskich – jeżeli okaże się, że dana osoba nie była uprawniona do pomocy prawnej z urzędu, złożyła fałszywe zeznania, nie współpracowała lub nadużyła pomocy prawnej z urzędu, nie powiadomiła organów o ustaniu podstaw do przyznania pomocy prawnej z urzędu, lub gdy koszty pomocy prawnej z urzędu zostały poniesione w wyniku zaniedbania oraz

·w 4 państwach członkowskich – jeżeli sytuacja finansowa beneficjenta pomocy prawnej z urzędu poprawiła się.

3.3.Pomoc prawna z urzędu w postępowaniu karnym (art. 4)

W art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy wymaga się od państw członkowskich zapewnienia podejrzanym i oskarżonym prawa do pomocy prawnej, gdy nie posiadają oni wystarczających środków na pokrycie kosztów pomocy adwokata (ocena sytuacji majątkowej) lub gdy wymaga tego interes wymiaru sprawiedliwości (ocena zasadności). Pozostawia to państwom członkowskim pewną swobodę. Zasadniczo mogą one utrzymać strukturę swoich różnych systemów pomocy prawnej z urzędu, o ile stosowanie odpowiednich przepisów krajowych nie ogranicza ani nie stanowi odstępstwa od praw i gwarancji proceduralnych zapewnionych na mocy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i europejskiej konwencji praw człowieka, zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (motyw 17 zdanie ostatnie dyrektywy).

Powiązany motyw 18 dyrektywy stanowi: „Państwa członkowskie powinny określić rozwiązania praktyczne dotyczące udzielania pomocy prawnej z urzędu. Takie rozwiązania mogłyby przewidywać, że pomocy prawnej z urzędu udziela się na wniosek podejrzanego, oskarżonego lub osoby, której dotyczy wniosek. W szczególności, z uwagi na potrzeby osób wymagających szczególnego traktowania, wniosek taki nie powinien jednak być istotnym warunkiem przyznania pomocy prawnej z urzędu”.

Ustalono, że 3 państwa członkowskie wymagają złożenia formalnego wniosku o pomoc prawną i nie przewidują żadnych możliwości przyznania takiej pomocy z urzędu. Wymóg złożenia formalnego wniosku w tych państwach członkowskich może zatem mieć skutek istotnego warunku przyznania pomocy prawnej z urzędu w rozumieniu motywu 18 dyrektywy. W jednym z tych państw członkowskich nie jest to aż tak dużym problemem, ponieważ prawo krajowe nakłada na organy karne obowiązek informowania danej osoby o jej prawie do pomocy prawnej z urzędu oraz ponieważ krajowa izba adwokacka może wypłacać zaliczki na poczet kosztów i opłat do czasu podjęcia formalnej decyzji.

Podczas gdy 5 państw członkowskich stosuje tylko ocenę sytuacji majątkowej, a 3 państwa członkowskie tylko ocenę zasadności, 16 państw członkowskich stosuje zarówno ocenę sytuacji majątkowej, jak i ocenę zasadności. Spośród wszystkich państw członkowskich jedno nie skorzystało z możliwości uzależnienia prawa do pomocy prawnej z urzędu od oceny sytuacji majątkowej, ani oceny zasadności. W rezultacie prawo do pomocy prawnej z urzędu jest bezwarunkowe, a państwo to nie dokonało transpozycji art. 4 ust. 2, 3 i 4, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w kontekście krajowym.

W 19 państwach członkowskich stosujących ocenę sytuacji majątkowej prawo wydaje się być zgodne z art. 4 ust. 3 dyrektywy, który wymaga od tych państw członkowskich uwzględnienia wszystkich istotnych i obiektywnych czynników, takich jak dochód, majątek i sytuację rodzinną danej osoby, a także koszt pomocy adwokata oraz stopę życiową w tym państwie członkowskim, w celu ustalenia, czy zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie w tym państwie członkowskim podejrzany lub oskarżony nie dysponuje wystarczającymi środkami, aby pokryć koszty pomocy adwokata. Państwa członkowskie stosujące ocenę sytuacji majątkowej wykorzystują różne kryteria do ustalenia, czy dana osoba kwalifikuje się do udzielenia pomocy prawnej z urzędu. Spośród wszystkich państw członkowskich 9 stosuje klauzule ogólne, na przykład ogólne odniesienia do sytuacji społeczno-gospodarczej lub finansowej wnioskodawcy, co pozostawia większą swobodę. Natomiast 12 państw ustanowiło bardziej szczegółowe przepisy określające konkretne kryteria lub ustalony próg. Tylko w dwóch państwach członkowskich stosujących ocenę sytuacji majątkowej środki krajowe nie są w pełni zgodne z art. 4 ust. 3 dyrektywy. W jednym z nich wynika to z domniemania, że pewne kategorie podejrzanych i oskarżonych uzyskują dochody powyżej progu umożliwiającego dostęp do pomocy prawnej z urzędu. Takie domniemanie wyklucza również możliwość uzyskania pomocy prawnej z urzędu w przyszłym postępowaniu, niezależnie od charakteru tego postępowania i statusu w postępowaniu danej osoby. W drugim przypadku niezgodność z art. 4 ust. 3 wynika z braku konkretnych kryteriów oceny sytuacji finansowej danej osoby, w połączeniu z faktem, że ocenę sytuacji majątkowej stosuje się dopiero na końcu postępowania, przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym odzyskaniu kosztów.

Art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie stosujące ocenę zasadności do uwzględnienia wagi czynu zabronionego, złożoności sprawy oraz surowości grożącej kary w celu ustalenia, czy interes wymiaru sprawiedliwości wymaga przyznania pomocy prawnej z urzędu. Spośród wszystkich państw członkowskich stosujących ocenę zasadności, siedem ustanowiło szczególne kryteria na potrzeby takich ocen w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Zdecydowana większość (18) państw członkowskich, które stosują ocenę zasadności, posiada systemy obrony obligatoryjnej, które są równoznaczne z oceną zasadności, o której mowa w odniesieniu do art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy (zob. sekcja 3.1 niniejszego sprawozdania). Przepisy krajowe pięciu państw członkowskich zawierają również ogólne odniesienia do interesu wymiaru sprawiedliwości, ale tylko jedno państwo członkowskie stosujące ocenę zasadności opiera się wyłącznie na takim ogólnym odniesieniu. W tym państwie członkowskim sąd stosuje kryterium „interesu wymiaru sprawiedliwości” w sposób dyskrecjonalny, w zależności od okoliczności sprawy. W praktyce jednak, gdy podejrzani lub oskarżeni spełniają wymogi oceny sytuacji majątkowej, sąd – zgodnie z informacjami od zainteresowanych stron – automatycznie uznaje, że przyznanie pomocy prawnej z urzędu leży w interesie wymiaru sprawiedliwości, i w związku z tym stwierdza, że wymogi oceny zasadności również zostały spełnione.

W art. 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy wymieniono sytuacje, w których wymogi oceny zasadności należy uznać za spełnione, a mianowicie:

a)w przypadku gdy podejrzany lub oskarżony jest postawiony przed właściwym sądem lub sędzią w celu podjęcia decyzji w sprawie pozbawienia wolności, na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie dyrektywy oraz

b)w czasie pozbawienia wolności.

W 11 państwach członkowskich stosujących ocenę zasadności stwierdzono problemy z zapewnieniem zgodności, związane przede wszystkim z lit. a) powyżej. Problemy te dotyczą głównie przypadków, w których decyzja o tymczasowym aresztowaniu zostaje podjęta w czasie, gdy dana osoba nie została (jeszcze) pozbawiona wolności. Problemy z zapewnieniem zgodności stwierdzono jednak również w przypadkach, gdy dana osoba została już zatrzymana przez policję.

Art. 4 ust. 5 dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia przyznania pomocy prawnej z urzędu bez zbędnej zwłoki, najpóźniej przed przesłuchaniem przez policję, inny organ ścigania lub organ sądowy, lub przed przeprowadzeniem czynności dochodzeniowo-śledczych lub dowodowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. c) dyrektywy. W tym kontekście należy zauważyć, że 14 państw członkowskich przewiduje tymczasową lub nadzwyczajną pomoc prawną z urzędu. Niemniej jednak w 22 państwach członkowskich stwierdzono problemy z zapewnieniem zgodności z art. 4 ust. 5. W wielu z tych państw członkowskich (17) dostęp do adwokata może być przyznany w odpowiednim czasie (zgodnie z dyrektywą 2013/48/UE), ale prawo do (tymczasowej) pomocy prawnej określone w art. 4 ust. 5 przedmiotowej dyrektywy nie zostało wyraźnie przewidziane. Takie problemy z zapewnieniem zgodności są związane z nieprawidłową transpozycją zakresu dyrektywy oraz z terminami przyznawania pomocy prawnej z urzędu, zarówno w ujęciu ogólnym, jak i w konkretnych przypadkach. Ponadto stwierdzono problemy z zapewnieniem zgodności z przepisami w przypadkach, gdy złożenie formalnego wniosku stanowi istotny warunek przyznania pomocy prawnej z urzędu.

3.4.Pomoc prawna z urzędu w ramach postępowania dotyczącego europejskiego nakazu aresztowania (art. 5)

Art. 5 ust. 1 dyrektywy nakłada na państwa członkowskie wykonujące europejski nakaz aresztowania obowiązek zapewnienia, aby osoby, których dotyczy wniosek, miały prawo do pomocy prawnej z urzędu od chwili zatrzymania dokonanego na mocy europejskiego nakazu aresztowania do czasu ich przekazania albo do czasu uprawomocnienia się decyzji o odmowie przekazania.

Spośród wszystkich państw członkowskich pięć dokonało wyraźnej transpozycji prawa do pomocy prawnej z urzędu dla osób poszukiwanych na podstawie europejskiego nakazu aresztowania przez ustanowienie szczególnych, samodzielnych przepisów. Natomiast ustawodawstwo znacznej większości (20) państw członkowskich opiera się na odniesieniach do przepisów ogólnych dotyczących pomocy prawnej z urzędu w postępowaniu karnym.

Problemy z zapewnieniem zgodności z art. 5 ust. 1 dyrektywy stwierdzono w przypadku 15 państw członkowskich i wynikają one głównie z braku transpozycji wymogu zapewnienia prawa do pomocy prawnej „od chwili zatrzymania”, o którym wspomniano wcześniej w odniesieniu do art. 2 ust. 2 (zob. sekcja 3.1 niniejszego sprawozdania). Inne problemy z zapewnieniem zgodności stwierdzone w sześciu państwach członkowskich związane są z przepisami krajowymi uzależniającymi przyznanie pomocy prawnej z urzędu od złożenia formalnego wniosku lub z nieprawidłową transpozycją terminów podjęcia decyzji o przyznaniu pomocy prawnej z urzędu, co oznacza, że w efekcie pomimo przysługiwania prawa do pomocy prawnej z urzędu w momencie aresztowania nie będzie ono zagwarantowane do momentu podjęcia decyzji.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 państwo członkowskie wydające europejski nakaz aresztowania zapewnia, aby osoby, których dotyczy wniosek w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania do celów przeprowadzenia postępowania karnego i które korzystają z przysługującego im prawa do ustanowienia adwokata w państwie członkowskim wykonującym europejski nakaz aresztowania zgodnie z art. 10 ust. 4 i 5 dyrektywy 2013/48/UE w sprawie prawa dostępu do adwokata, miały prawo do pomocy prawnej z urzędu w państwie członkowskim wydającym europejski nakaz aresztowania do celów takiego postępowania w państwie członkowskim wykonującym nakaz. Ustawodawstwo krajowe w 12 państwach członkowskich nie jest w pełni zgodne z art. 5 ust. 2 dyrektywy, głównie z powodu braku przepisów szczególnych nadających skuteczność wymogowi określonemu w dyrektywie lub z powodu braku wyraźnych odniesień rozszerzających zakres stosowania przepisów dotyczących postępowania karnego lub pomocy prawnej z urzędu na postępowanie dotyczące europejskiego nakazu aresztowania.

Art. 5 ust. 3 dyrektywy stanowi, że prawo do pomocy prawnej z urzędu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2, może być uzależnione od oceny sytuacji majątkowej zgodnie z art. 4 ust. 3, który stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie przewiduje jednak możliwości przeprowadzenia oceny zasadności zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy. Ponad połowa (15) państw członkowskich zdecydowała się na stosowanie oceny sytuacji majątkowej zgodnie z art. 5 ust. 3. Problemy z zapewnieniem zgodności stwierdzone w 4 państwach członkowskich wynikają z: (i) stosowania oceny zasadności oprócz oceny sytuacji majątkowej; (ii) braku jasności co do tego, czy zastosowanie ma wyłącznie ocena sytuacji majątkowej; (iii) lub nieprawidłowości w transpozycji art. 4 ust. 3 dyrektywy, które również wpływają na zgodność przepisów krajowych z art. 5 ust. 3 dyrektywy (zob. sekcja 3.3 niniejszego sprawozdania).

3.5.Decyzje dotyczące przyznawania pomocy prawnej z urzędu (art. 6)

Art. 6 ust. 1 dyrektywy wymaga, aby decyzje o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy prawnej z urzędu, a także o przyznaniu adwokata były podejmowane przez właściwy organ bez zbędnej zwłoki. Państwa członkowskie muszą również stosować odpowiednie środki w celu zapewnienia, aby właściwy organ podejmował decyzje z zachowaniem należytej staranności, z poszanowaniem prawa do obrony.

W motywie 24 dyrektywy wyjaśniono, że właściwym organem powinien być niezależny organ właściwy do podejmowania decyzji dotyczących przyznania pomocy prawnej z urzędu lub sąd, w tym również sąd w składzie jednoosobowym. W pilnych przypadkach powinno być jednak możliwe tymczasowe zaangażowanie policji i organów ścigania w zakresie, w jakim jest to konieczne do przyznania pomocy prawnej z urzędu w odpowiednim czasie.

W większości (23) państw członkowskich decyzje o przyznaniu pomocy prawnej z urzędu podejmują sąd lub sędzia lub biura pomocy prawnej. Adwokaci świadczący pomoc prawną z urzędu są zwykle przydzielani we współpracy z krajowymi stowarzyszeniami adwokackimi (zwykle z izbą adwokacką). Adwokatów przydziela się albo na podstawie wykazów, albo elektronicznych rejestrów adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu dostarczanych lub zarządzanych przez stowarzyszenia adwokackie, albo do poszczególnych spraw przydziela ich samo takie stowarzyszenie. W dwóch państwach członkowskich pomoc prawna z urzędu jest w całości organizowana przez krajowe izby adwokackie i ich członków. Z drugiej strony w czterech państwach członkowskich izby adwokackie nie są bezpośrednio zaangażowane.

W sześciu państwach członkowskich również policja i prokuratura mogą być zaangażowane w podejmowanie decyzji w sprawie pomoc prawnej z urzędu: (i) w określonych rodzajach postępowań bądź na określonych etapach postępowań; (ii) w szczególnych okolicznościach, takich jak pozbawienie wolności osoby podejrzanej lub oskarżonej; (iii) gdy zastosowanie ma obrona obligatoryjna lub (iv) w odniesieniu do niektórych rodzajów pomocy prawnej z urzędu.

W ponad połowie (15) państw członkowskich stwierdzono problemy związane z transpozycją art. 6 ust. 1 dyrektywy. Problemy te związane są głównie z terminem podjęcia decyzji o przyznaniu pomocy prawnej z urzędu (problemy związane z transpozycją art. 4 ust. 5 dyrektywy, które mają również wpływ na transpozycję art. 6 ust. 1 dyrektywy) lub wymogiem, aby decyzję podejmował właściwy organ.

W pięciu państwach członkowskich stwierdzono problemy z zapewnieniem zgodności w odniesieniu do art. 6 ust. 2 dyrektywy, który stanowi, że podejrzani, oskarżeni, a także osoby, których dotyczy wniosek, muszą zostać poinformowani na piśmie w przypadku całkowitego lub częściowego nieuwzględnienia ich wniosku o pomoc prawną z urzędu.

3.6.Jakość usług w zakresie pomocy prawnej z urzędu oraz szkolenia (art. 7)

Art. 7 ust. 1 dyrektywy wymaga od państw członkowskich zastosowania niezbędnych środków, w tym w zakresie finansowania, aby zapewnić:

a)skuteczny system pomocy prawnej z urzędu o odpowiedniej jakości oraz

b)usługi pomocy prawnej z urzędu o jakości odpowiedniej do zagwarantowania rzetelności postępowania, przy należytym poszanowaniu niezależności zawodu adwokata.

Ten wymóg dyrektywy jest również kwestią praktycznego wdrożenia i, jeżeli istnieją odpowiednie ramy prawne, jego transpozycja za pomocą środków ustawodawczych może nie być konieczna. W trzech państwach członkowskich nie można było jednak wskazać w prawie krajowym żadnych szczególnych przepisów nadających skuteczność art. 7 ust. 1 dyrektywy. Problemy stwierdzono również w 11 państwach członkowskich, które wprowadziły szczególne środki w odniesieniu do art. 7 ust. 1 dyrektywy. Problemy te wynikają głównie z niedofinansowania systemu pomocy prawnej z urzędu, niższych opłat wypłacanych adwokatom świadczącym taką pomoc lub nieodpowiednich systemów wyboru adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu, co może mieć negatywny wpływ na jakość tej pomocy. Również specjalne systemy akredytacji lub wyboru adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu, ustanowione w czterech państwach członkowskich, niekoniecznie są same w sobie wystarczające do zapewnienia jakości usług w zakresie pomocy prawnej z urzędu.

Większość państw członkowskich nie dokonała szczegółowej transpozycji przepisów art. 7 ust. 2 (23 państwa członkowskie) i ust. 3 (18 państw członkowskich) dyrektywy dotyczących szkolenia personelu zaangażowanego w podejmowanie decyzji w sprawie pomocy prawnej z urzędu i adwokatów. W większości przypadków można było zidentyfikować jedynie odpowiednie środki o charakterze ogólnym. Jak wskazano powyżej, szczególne środki transpozycji nie są w przypadku tych ustępów niezbędne – można te przepisy wdrożyć praktyce.

Art. 7 ust. 4 dyrektywy wymaga od państw członkowskich zapewnienia, aby podejrzani lub oskarżeni w postępowaniu karnym, a także osoby, których dotyczy wniosek w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania, miały prawo do zmiany – na żądanie – przyznanego im adwokata świadczącego pomoc prawną z urzędu, w przypadku gdy uzasadniają to szczególne okoliczności. W 11 państwach członkowskich stwierdzono istotne problemy z zapewnieniem zgodności. W pięciu z tych państw członkowskich nie udało się wskazać żadnych wyraźnych środków transpozycji, ale pewne znaczenie mogą mieć przepisy dotyczące swobodnego wyboru adwokata, relacji między klientami a adwokatami oraz profesjonalizmu i etyki zawodowej adwokatów. W sześciu państwach członkowskich stwierdzone problemy z zapewnieniem zgodności są związane z bardziej ograniczonym zakresem przepisów krajowych lub z brakiem jasności prawa.

3.7.Środki naprawcze (art. 8)

Art. 8 dyrektywy wymaga od państw członkowskich zapewnienia, aby podejrzani i oskarżeni a także osoby, których dotyczy wniosek, miały prawo do skutecznego środka naprawczego na mocy prawa krajowego w przypadku naruszenia ich praw wynikających z dyrektywy.

Spośród wszystkich państw członkowskich 11 przewiduje szczególne środki naprawcze w przypadku naruszenia prawa do pomocy prawnej z urzędu, natomiast 14 państw członkowskich opiera się wyłącznie na ogólnych środkach naprawczych dotyczących naruszenia praw procesowych. W tych państwach członkowskich, w których istnieją szczególne środki naprawcze, dostępne są również ogólne środki naprawcze dotyczące naruszenia prawa do obrony.

3.8.Osoby wymagające szczególnego traktowania (art. 9)

Art. 9 dyrektywy wymaga od państw członkowskich zapewnienia, aby przy wdrażaniu dyrektywy uwzględniono szczególne potrzeby podejrzanych, oskarżonych i osób, których dotyczy wniosek, wymagających szczególnego traktowania.

Oprócz potrzeb dzieci, w wielu (18) państwach członkowskich uwzględnia się inne szczególne potrzeby, które zazwyczaj prowadzą do automatycznego udzielenia pomocy prawnej z urzędu. Dotyczy to często osób z niepełnosprawnościami fizycznymi lub psychicznymi bądź osób ubezwłasnowolnionych, osób, co do których istnieją wątpliwości w kwestii ich zdolności do obrony lub osób o specjalnych potrzebach. Uwzględnia się na przykład fakt, że dana osoba ubiega się o azyl, jest wysiedleńcem, małoletnim bez opieki, cudzoziemcem lub osobą, która nie posługuje się językiem państwa członkowskiego, w którym toczy się postępowanie, lub go nie rozumie.

4.Podsumowanie

Celem dyrektywy było zwiększenie skuteczności korzystania z prawa do pomocy prawnej z urzędu dla podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym oraz dla osób, których dotyczy wniosek w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania. Ogólnie rzecz biorąc, dyrektywa zapewniła europejską wartość dodaną dzięki zwiększeniu stopnia ochrony osób uczestniczących w postępowaniach karnych.

W niniejszym sprawozdaniu podkreślono jednak, że nadal istnieją pewne trudności we wdrażaniu istotnych przepisów dyrektywy. Dotyczy to w szczególności środków krajowych, które nie obejmują należycie zakresu stosowania dyrektywy (art. 2 dyrektywy), oraz nieprawidłowości w zakresie przyznawania pomocy prawnej z urzędu w odpowiednim czasie (art. 4 ust. 5, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 dyrektywy).

Komisja będzie kontynuować ocenę przestrzegania dyrektywy przez państwa członkowskie i zastosuje wszelkie odpowiednie środki w celu zapewnienia zgodności przepisów krajowych z przepisami dyrektywy w całej Unii Europejskiej.

(1)

Dz.U. C 326 z 26.10.2012, s. 391.

(2)

Dz.U. L 297 z 4.11.2016, s. 1; sprostowanie: Dz.U. L 91 z 5.4.2017, s. 40.

(3)

Dz.U. C 326 z 26.10.2012, s. 47.

(4)

Zgodnie odpowiednio z protokołem nr 21 i protokołem nr 22 Irlandia i Dania nie są związane dyrektywą. W związku z czym nie zostały uwzględnione w przedmiotowej ocenie.

(5)

Dyrektywa 2010/64/UE w sprawie prawa do tłumaczenia ustnego i tłumaczenia pisemnego w postępowaniu karnym, Dz.U. L 280 z 26.10.2010, s. 1.

(6)

Dyrektywa 2012/13/UE w sprawie prawa do informacji w postępowaniu karnym, Dz.U. L 142 z 1.6.2012, s. 1.

(7)

Dyrektywa 2013/48/UE w sprawie prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania oraz w sprawie prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i prawa do porozumiewania się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności, Dz.U. L 294 z 6.11.2013, s. 1.

(8)

Dyrektywa (UE) 2016/343 w sprawie wzmocnienia niektórych aspektów domniemania niewinności i prawa do obecności na rozprawie w postępowaniu karnym, Dz.U. L 65 z 11.3.2016, s. 1.

(9)

Dyrektywa (UE) 2016/800 w sprawie gwarancji procesowych dla dzieci będących podejrzanymi lub oskarżonymi w postępowaniu karnym, Dz.U. L 132 z 21.5.2016, s. 1.

(10)

COM(2018) 857 final, COM(2018) 858 final, COM(2019) 560 final i COM(2021) 144 final.

(11)

Badanie przeprowadzone przez Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej pt. „Rights in practice: Access to a lawyer and procedural rights in criminal and European Arrest Warrant proceedings” [„Prawa w praktyce – Dostęp do adwokata i prawa procesowe w postępowaniu karnym i postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania”|]. Dostępne pod adresem: Rights in practice: access to a lawyer and procedural rights in criminal and European arrest warrant proceedings (europa.eu) .

(12)

 Zob. na przykład projekt koordynowany przez Węgierski Komitet Helsiński pt. „Right to a lawyer and to legal aid in criminal proceedings in five European jurisdictions” [„Prawo do adwokata i pomocy prawnej w postępowaniu karnym w pięciu europejskich jurysdykcjach”], sprawozdanie porównawcze jest dostępne na stronie Right_to_lawyer_and_legal_aid_COMPARATIVE_REPORT_2018.pdf (helsinki.hu) , i projekt prowadzony przez litewski instytut prawa, „Enhancing the quality of Legal Aid: Common Standards for Different Countries” [„Poprawa jakości pomocy prawnej: wspólne normy w różnych państwach”] Enhancing the quality of Legal Aid: Common Standards for Different Countries | LTI (teise.org) .

(13)

W styczniu i październiku 2018 r. Komisja zorganizowała dwa posiedzenia ekspertów z udziałem przedstawicieli państw członkowskich w celu omówienia i ułatwienia prac prowadzonych przez państwa członkowskie w zakresie transpozycji i stosowania dyrektywy.

(14)

Zob. w szczególności wyroki z dnia 5 czerwca 2018 r., Kolev i in., C-612/15; wyrok z dnia 19 września 2019 r., Rayonna prokuratura Lom, C-467/18; a także wyrok z dnia 12 marca 2020 r., VW, C-659/18.