KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 23.9.2022

COM(2022) 483 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, KOMITETU EKONOMICZNO-FINANSOWEGO I KOMITETU DS. ZATRUDNIENIA

Sprawozdanie dotyczące europejskiego instrumentu tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE) w następstwie pandemii COVID-19 na podstawie art. 14 rozporządzenia Rady (UE) 2020/672











SURE: dwa lata później

Streszczenie

Niniejsze sprawozdanie jest czwartym sprawozdaniem półrocznym dotyczącym europejskiego instrumentu tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE). Potwierdzono w nim ustalenia zawarte w poprzednich sprawozdaniach, przedstawiono dotychczasowe operacje i wykorzystanie instrumentu oraz dokonano przeglądu jego skutków społeczno-ekonomicznych. SURE jest instrumentem kryzysowym o wartości 100 mld EUR stworzonym przez Unię Europejską (UE), aby pomóc państwom członkowskim w ochronie miejsc pracy i dochodów pracowników w kontekście pandemii COVID-19. SURE jest również silnym wyrazem solidarności między państwami członkowskimi za pośrednictwem UE: wszystkie państwa członkowskie zgodziły się udzielić UE gwarancji dwustronnych, tak aby Unia mogła zaciągać pożyczki na rynkach na bardzo korzystnych warunkach w celu sfinansowania pożyczek w ramach SURE.

Nowy instrument wprowadzony w życie w celu szybkiego reagowania na skutki społeczno-ekonomiczne pandemii

Wdrożenie instrumentu odbyło się szybko i sprawnie. W ramach początkowej reakcji UE na pandemię 2 kwietnia 2020 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie SURE, a 19 maja 2020 r. Rada przyjęła to rozporządzenie. Pula środków finansowych wynosząca 100 mld EUR została udostępniona 22 września 2020 r., po podpisaniu umów w sprawie gwarancji przez wszystkie państwa członkowskie. Komisja przyspieszyła wdrażanie instrumentu, nawiązując ścisłą współpracę z państwami członkowskimi. Większość przyznanej pomocy finansowej wypłacono w ciągu zaledwie siedmiu miesięcy, od października 2020 r. do maja 2021 r. Kolejna wypłata miała miejsce w marcu 2022 r., aby uwzględnić państwa członkowskie, które wolały otrzymać środki finansowe w późniejszym terminie.

UE po raz pierwszy wyemitowała obligacje społeczne w celu sfinansowania pomocy finansowej w ramach SURE dla państw członkowskich. Oprócz wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie SURE w niniejszym sprawozdaniu wywiązano się również z obowiązku sprawozdawczego wynikającego z ram dotyczących unijnych obligacji społecznych SURE oraz ponownie potwierdzono, że wydatki w ramach SURE były dobrze dostosowane do celów ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju.

W marcu 2022 r. Komisja z powodzeniem wyemitowała kolejne obligacje społeczne SURE o wartości 2,2 mld EUR. Znaczna nadsubskrypcja wyemitowanych obligacji stanowi kolejny dowód na zaufanie inwestorów do zdolności finansowych UE i wiarygodności programu SURE. Po tej ósmej transakcji i wypłacie obligacji społecznych SURE 19 państwom członkowskim wypłacono 91,8 mld EUR w ramach pomocy finansowej SURE, co odpowiada niemal całej kwocie przyznanej przez Radę (93,3 mld EUR, po ostatniej decyzji wykonawczej Rady w sprawie Rumunii).

Dalsze wykorzystywanie SURE przez państwa członkowskie korzystające z pomocy 

W niniejszym sprawozdaniu potwierdzono wcześniejsze szacunki, zgodnie z którymi w 2020 r., kiedy rozpoczęła się pandemia, pomocą w ramach SURE objęto około 31½ mln osób i 2½ mln przedsiębiorstw. Liczba ta stanowi prawie jedną trzecią całkowitego zatrudnienia i łącznej liczby przedsiębiorstw w państwach członkowskich korzystających z pomocy. Głównymi beneficjentami pomocy finansowej w ramach SURE były MŚP. Sektorami, które otrzymały największe wsparcie, były usługi o dużym natężeniu kontaktów (zakwaterowanie i usługi gastronomiczne, handel hurtowy i detaliczny) oraz przetwórstwo przemysłowe.

W 2021 r., zwłaszcza w pierwszej połowie tego roku, kiedy pandemia nadal siała spustoszenie, według szacunków wciąż wspierano w ramach SURE 9 mln osób i ponad 800 000 przedsiębiorstw. W pierwszej połowie 2021 r. nadal konieczne były środki wsparcia gospodarczego, ale następnie stopniowo je wycofano, ponieważ w dalszej części roku zarówno wpływ pandemii na gospodarkę, jak i na zdrowie zmniejszył się dzięki szczepieniom i dostosowaniu gospodarek do zmian wywołanych pandemią COVID-19.

W pierwszej połowie 2022 r., kiedy większość wydatków w ramach SURE została wycofana, kilka państw członkowskich wciąż przedłużyło swoje mechanizmy zmniejszonego wymiaru czasu pracy związane z pandemią. W 2022 r. większość państw członkowskich nie korzystała już z SURE, a złagodzenie skutków pandemii spowodowało, że miesięczne wydatki w ramach SURE spadły do nieznacznych kwot. Jednocześnie szacuje się, że zmniejszone wydatki w 2022 r. nadal stanowiły wsparcie dla około 220 000 osób i 10 000 przedsiębiorstw w trzech państwach członkowskich.

Zrealizowano prawie wszystkie wydatki publiczne zaplanowane w ramach SURE. Obecnie oczekuje się, że łączna kwota wydatków publicznych przeznaczonych na środki kwalifikujące się do pomocy w ramach SURE wyniesie 119 mld EUR w państwach członkowskich korzystających z pomocy. Kwota ta jest znacznie wyższa niż całkowita kwota pomocy finansowej przyznana w ramach SURE (93 mld EUR), ponieważ kilka państw członkowskich uzupełniło finansowanie kwalifikujących się środków w ramach SURE krajowymi środkami finansowymi, co świadczy o znaczeniu środków objętych wsparciem w ramach SURE dla państw członkowskich. Połowę całkowitych wydatków publicznych na środki kwalifikujące się do pomocy w ramach SURE przyznano na mechanizmy zmniejszonego wymiaru czasu pracy. Jedną trzecią przyznano na „podobne środki” dla osób samozatrudnionych. Pozostałą część wydatków publicznych przeznaczono na środki subsydiowania wynagrodzeń oraz na środki ochrony zdrowia. Po raz kolejny potwierdzono pomocniczy charakter wydatków związanych z ochroną zdrowia, stanowiących zaledwie 3,2 % całkowitych wydatków, podczas gdy 38 % tych wydatków dotyczyło środków wdrożonych w miejscu pracy w celu zapewnienia bezpiecznego wznowienia działalności, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie SURE.

Absorpcja pomocy finansowej w ramach SURE jest wysoka w przypadku zdecydowanej większości państw członkowskich i jest przedmiotem działań w dwóch państwach członkowskich, w których była niższa. W lipcu 2022 r. Rada zmieniła decyzję wykonawczą dla Rumunii, aby uwzględnić 21 dodatkowych środków i zmniejszyć przyznaną kwotę do kwoty już wypłaconej (3 mld EUR). Pozwoliło to znacznie zmniejszyć dużą lukę w absorpcji określoną w poprzednich sprawozdaniach półrocznych, o około trzy czwarte. W Polsce potwierdzono umiarkowaną lukę w absorpcji między całkowitymi wydatkami a przyznaną kwotą. Trwa dialog techniczny z Komisją w celu włączenia dodatkowych kwalifikujących się środków do decyzji wykonawczej Rady. Wdrażanie pomocy finansowej w ramach SURE będzie nadal ściśle monitorowane w obu państwach członkowskich. 

Zaktualizowana ocena wpływu SURE

Działania polityczne podjęte w odpowiedzi na kryzys związany z COVID-19, w tym SURE, skutecznie zapobiegły bezrobociu około 1½ mln osób w 2020 r. Wzrost bezrobocia w 2020 r. w państwach członkowskich korzystających z pomocy był bardzo umiarkowany, pomimo dużego pogorszenia wyników gospodarczych, i znacznie mniejszy, niż przewidywano. Udało się to osiągnąć dzięki zatrzymaniu pracowników w ich przedsiębiorstwach i utrzymaniu działalności osób samozatrudnionych, co zapobiegło również wzrostowi nierówności na rynku pracy przez ograniczenie rozproszenia stóp bezrobocia, zwłaszcza wśród beneficjentów SURE. Stanowi to kontrast w stosunku do zmian, które miały miejsce w następstwie światowego kryzysu finansowego.

Ochrona zatrudnienia w pierwszych dwóch latach pandemii skutkowała także szybszym ożywieniem gospodarczym w 2021 r. niż po wcześniejszych kryzysach. Dane z badania pokazują, że w 2021 r. w ramach SURE udzielono wsparcia sektorom najbardziej dotkniętym pandemią. Ponadto wydatki w ramach SURE były skoncentrowane w pierwszej połowie roku, kiedy środki powstrzymujące rozprzestrzenianie się były bardziej rygorystyczne. Sugeruje to, że w ramach SURE skoncentrowano się na najpilniejszych potrzebach przez wspieranie najbardziej poszkodowanych sektorów.

Szacuje się obecnie, że dzięki pomocy finansowej otrzymanej w ramach SURE państwa członkowskie zaoszczędziły łącznie 8,5 mld EUR na spłacie odsetek. Liczba ta wzrosła wraz z 8. transakcją SURE w marcu 2022 r.

Dalsze występowanie zdarzeń nadzwyczajnych uzasadniających stosowanie SURE

Chociaż oczekuje się, że tymczasowe działania nadzwyczajne związane z COVID-19 będą w coraz większym stopniu wycofywane, nadal istnieje ryzyko nawrotu pandemii w UE. Podczas gdy w 2022 r. większość państw członkowskich niemal całkowicie zniosła ograniczenia związane z COVID-19, wciąż istnieje ryzyko zimowego nawrotu wirusa.

Pozostała pomoc finansowa w ramach SURE będzie dostępna do 31 grudnia 2022 r. Obecnie pozostaje dostępne ponad 6 mld EUR pomocy finansowej, do 31 grudnia 2022 r. Do końca 2022 r. kwota ta prawdopodobnie znacznie się zmniejszy, ponieważ kilka państw członkowskich wyraziło zainteresowanie otrzymaniem dodatkowej pomocy finansowej w ramach SURE.

Wprowadzenie

Niniejsze sprawozdanie jest czwartym sprawozdaniem półrocznym dotyczącym europejskiego instrumentu tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE). Unia Europejska (UE) ustanowiła SURE w maju 2020 r., aby pomóc państwom członkowskim w ochronie miejsc pracy i dochodów pracowników podczas pandemii COVID-19 1 . Instrument ten zapewnia wnioskującym państwom członkowskim pomoc finansową Unii (w kwocie do 100 mld EUR) w formie pożyczek na korzystnych warunkach. Celem pożyczek jest pomoc na dofinansowanie w państwach członkowskich mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy lub podobnych środków służących ochronie pracowników i osób samozatrudnionych, a także pomocniczo środków ochrony zdrowia, w szczególności w miejscu pracy.

Sporządzenie niniejszego sprawozdania półrocznego stanowi zobowiązanie prawne. Sprawozdanie zostało przyjęte przez Komisję Europejską (dalej „Komisja”) zgodnie z art. 14 rozporządzenia Rady (UE) 2020/672 („rozporządzenie w sprawie SURE”) 2 w celu wywiązania się z obowiązku złożenia sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Komitetowi Ekonomiczno-Finansowemu i Komitetowi ds. Zatrudnienia 3 . Następne sprawozdanie należy złożyć do końca marca 2023 r. Datą graniczną w odniesieniu do zamieszczenia informacji w niniejszym sprawozdaniu był 7 czerwca 2022 r. w przypadku sprawozdań państw członkowskich i 28 sierpnia 2022 r. w przypadku danych epidemiologicznych 4 .

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono nowe lub zaktualizowane dane potwierdzające, w czerwcu 2022 r., pozytywne oceny SURE przedstawione w poprzednich sprawozdaniach półrocznych. Jego główne ustalenia można podsumować następująco:

-Szacuje się, że pomocą w ramach SURE zostało objętych w 2020 r. ok. 31½ mln osób oraz 2½ mln przedsiębiorstw.

-W 2021 r. pomoc w ramach SURE objęła 9 mln osób i ponad 800 000 przedsiębiorstw w 13 państwach członkowskich, z wyraźnym stopniowym wycofywaniem w 2022 r., kiedy to w 3 państwach członkowskich objęto nią 220 000 osób i 10 000 przedsiębiorstw.

-Zgodnie z szacunkami, krajowe środki dotyczące rynku pracy objęte wsparciem w ramach SURE pomogły skutecznie zapobiec bezrobociu prawie 1½ mln osób w 2020 r.

-Ten środek z zakresu polityki przyczynił się również do zmniejszenia nierówności na rynku pracy przez ograniczenie rozproszenia stóp bezrobocia, zwłaszcza wśród beneficjentów SURE. 

-Pomoc finansową w ramach SURE przyznano 19 państwom członkowskim, z których 7 otrzymało dodatkowe wsparcie 5 .

-Przyznano ponad 93 mld EUR – po zmniejszeniu przydzielonej kwoty w jednym państwie członkowskim – a wypłacono blisko 92 mld EUR.

-Połowę pomocy finansowej w ramach SURE państwa członkowskie przydzieliły na wsparcie mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy, natomiast jedną trzecią przydzielono na podobne środki dla osób samozatrudnionych.

-3,2 % przydzielono na środki ochrony zdrowia, które mają charakter „pomocniczy” zgodnie z rozporządzeniem w sprawie SURE. Ponad jedna trzecia tej kwoty dotyczyła środków wdrażanych w miejscu pracy.

-Absorpcja pomocy finansowej w ramach SURE jest wysoka w przypadku 17 spośród 19 korzystających państw członkowskich.

-Absorpcja znacznie się poprawiła w jednym państwie członkowskim w następstwie zmiany decyzji wykonawczej przez Radę, a w innym jest ściśle monitorowana 6 .

-Szacuje się, że poza odniesionymi korzyściami społecznymi i korzyściami związanymi z zatrudnieniem, państwa członkowskie zaoszczędziły 8,5 mld EUR na spłacie odsetek.

-Ponad 6 mld EUR pozostaje dostępnych w ramach SURE co najmniej do końca 2022 r.; chodzi o przepis dotyczący wygaśnięcia mający zastosowanie w przypadku braku przedłużenia, które wymagałoby decyzji Rady opartej na wniosku Komisji ze względu na utrzymujące się zakłócenia gospodarcze spowodowane pandemią COVID-19.

Niniejsze sprawozdanie stanowi aktualizację informacji zawartych w pierwszych trzech sprawozdaniach półrocznych dotyczących SURE i zawiera pewną dodatkową analizę. Jego zakres obejmuje zmiany instytucjonalne od czasu daty granicznej trzeciego sprawozdania na początku marca 2022 r., w tym wypłatę 2,2 mld EUR w marcu oraz zmianę decyzji wykonawczej Rady w odniesieniu do Rumunii w celu zlikwidowania występującej tam luki w absorpcji. Zaktualizowano analizę zawartą w poprzednich sprawozdaniach, w szczególności w odniesieniu do wydatków publicznych państw członkowskich objętych SURE – w oparciu o półroczne sprawozdania przekazane przez państwa członkowskie w czerwcu 2022 r. – oraz w odniesieniu do szacowanego wpływu SURE – w oparciu o najnowsze dane makroekonomiczne. Bardziej szczegółowo rozważono w nim zmiany w 2022 r., w szczególności w odniesieniu do objęcia pracowników, osób samozatrudnionych i przedsiębiorstw.

Bardziej dogłębna analiza systemów kontroli i audytu, bezpośrednio ukierunkowana na zapewnienie przestrzegania zobowiązań wynikających z umowy pożyczki, zostanie przeprowadzona w kolejnym sprawozdaniu półrocznym dotyczącym SURE. Państwa członkowskie powinny zapewnić prawidłowe wykorzystanie środków finansowych na szczeblu krajowym, zapobiegać nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym oraz odzyskiwać niewłaściwie wykorzystywane fundusze zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie SURE i dwustronnymi umowami pożyczek. W celu zapewnienia, aby państwa członkowskie wprowadziły systemy niezbędne do wywiązania się z tego zobowiązania, 18 stycznia 2022 r. Komisja przeprowadziła badanie ad hoc. Jego wyniki przedstawiono w trzecim sprawozdaniu półrocznym. Komisja zamierza podjąć działania następcze w związku z tym badaniem, aby zaktualizować i uzupełnić już zebrane informacje i przedstawić je w kolejnym, piątym, sprawozdaniu.

Niniejsze sprawozdanie podzielono na pięć sekcji. W sekcji I przedstawiono pomoc finansową przyznaną państwom członkowskim, w tym wypłacone i pozostające do spłaty kwoty oraz odpowiadający im harmonogram spłat. W sekcji II podsumowano łączne wydatki publiczne państw członkowskich na środki krajowe objęte wsparciem w ramach SURE 7 . W sekcji III zaktualizowano i rozszerzono ocenę wpływu SURE przedstawioną we wcześniejszych sprawozdaniach. W sekcji IV przeanalizowano występowanie zdarzeń nadzwyczajnych uzasadniających kontynuację SURE. W sekcji V zawarto sprawozdanie na podstawie pkt 2.4 ram dotyczące unijnych obligacji społecznych SURE, które włączono do niniejszego sprawozdania 8 .

I.Korzystanie z pomocy finansowej w ramach SURE: kwoty przyznane i wypłacone oraz inne aspekty finansowe 

1.1 Przegląd państw członkowskich korzystających z pomocy oraz przyznanych kwot

Całkowita pomoc finansowa przyznana w ramach SURE wynosi obecnie 93,3 mld EUR, co oznacza spadek w porównaniu z 94,4 mld EUR w poprzednim sprawozdaniu dotyczącym SURE. Wynika to z decyzji Rady z dnia 18 lipca 2022 r. o zmniejszeniu całkowitej kwoty przyznanej Rumunii o 1,1 mld EUR, na wniosek Komisji i w porozumieniu z władzami rumuńskimi 9 . Od czasu poprzedniego sprawozdania w marcu 2022 r. nie przyznano żadnej nowej pomocy finansowej. Jednocześnie kilka państw członkowskich wyraziło zainteresowanie otrzymaniem dodatkowej pomocy finansowej w ramach SURE do końca roku 10 . 

Tabela 1: Przegląd wsparcia udzielonego w ramach SURE (w EUR)

* W trakcie wypłacania środków przyznane kwoty zaokrąglono w dół do celów operacyjnych.

1.2 Wypłaty, pozostająca kwota należna i mający zastosowanie harmonogram spłat

22 marca 2022 r. Komisja z powodzeniem wyemitowała kolejne obligacje społeczne SURE o wartości 2,2 mld EUR w imieniu UE. Pomimo coraz trudniejszego otoczenia rynkowego ze względu na wojnę w Ukrainie zainteresowanie inwestorów pozostało duże. Portfel zamówień na 15-letnią obligację wyniósł 35 mld EUR, co oznacza, że była ona 16-krotnie nadsubskrybowana, co świadczy o zaufaniu inwestorów do zdolności finansowania UE i do programu SURE. 29 marca 2022 r. wypłacono 2,2 mld EUR: 1,5 mld EUR dla Polski, 523 mln EUR dla Portugalii i 147 mln EUR dla Węgier.

Do sierpnia 2022 r. 19 państwom członkowskim wypłacono prawie 92 mld EUR pomocy finansowej w ramach SURE (tabela 1). Stanowi to 98 % całkowitej pomocy finansowej w ramach SURE przyznanej przez Radę. Wypłatę pozostałej kwoty pomocy finansowej w wysokości 1,5 mld EUR przyznanej Polsce odłożono do czasu rozwiązania kwestii dotyczącej absorpcji środków finansowych (zob. sekcja 2.1.2). Dalsze szczegółowe informacje na temat transakcji w ramach SURE i wypłat na rzecz państw członkowskich przedstawiono w tabelach A1 i A2 w załączniku.

Średni okres zapadalności wypłat na rzecz państw członkowskich wciąż wynosi 14,5 roku. Okres ten jest bliski maksymalnemu okresowi 15 lat przewidzianemu w odpowiednich decyzjach wykonawczych Rady. W tabeli 2 przedstawiono dane dotyczące harmonogramu spłat odsetek i kwoty głównej.

Tabela 2: Harmonogram spłat należnych unijnych pożyczek w ramach SURE

II.Wykorzystywanie SURE: wydatki publiczne i środki krajowe objęte zakresem stosowania SURE

W niniejszej sekcji skoncentrowano się na wykorzystaniu instrumentu w polityce. W szczególności podsumowano wydatki publiczne państw członkowskich objętych lub kwalifikujących się do objęcia SURE oraz charakter środków krajowych objętych wsparciem. W sekcji wskazano również liczbę pracowników i przedsiębiorstw, które skorzystały ze środków objętych wsparciem w ramach SURE.

2.1 Faktyczne i planowane wydatki publiczne objęte wsparciem w ramach SURE

2.1.1 Monitorowanie wydatków publicznych na kwalifikujące się środki

Do monitorowania planowanego i faktycznego wykorzystania pomocy finansowej przyznanej w ramach SURE stosuje się półroczne sprawozdania państw członkowskich korzystających z pomocy. Wymagane sprawozdania obejmują wydatki publiczne na środki objęte SURE (oraz objęcie tymi środkami pracowników i przedsiębiorstw, jak podano w sekcji 2.3). Dotychczas odbyło się pięć rund sprawozdawczości: w sierpniu 2020 r. („wstępne sprawozdanie”), w styczniu-lutym 2021 r. („pierwsze sprawozdanie”), w czerwcu 2021 r. („drugie sprawozdanie”), w styczniu 2022 r. („trzecie sprawozdanie”) i w czerwcu 2022 r. („ostatnie sprawozdanie”). Przedstawione informacje odpowiadają informacjom zgłoszonym przez państwa członkowskie na temat środków kwalifikujących się do SURE. Niektóre państwa członkowskie wydały więcej niż wynosi kwota otrzymanej pomocy finansowej w ramach SURE lub uzupełniły wsparcie w ramach SURE krajowymi środkami finansowymi lub funduszami strukturalnymi UE, w związku z czym wydatki mogą przekroczyć kwotę dostępną w ramach SURE. Sprawozdawczość umożliwia pomiar absorpcji pomocy finansowej w ramach SURE poprzez porównanie z kwotą przyznaną przez Radę 12 .

Zrealizowano prawie w całości wszystkie zaplanowane wydatki publiczne w ramach SURE. Na podstawie rozporządzenia w sprawie SURE możliwe jest wykorzystanie pomocy finansowej na sfinansowanie poniesionych wydatków publicznych oraz planowanego wzrostu wydatków publicznych na środki objęte SURE 13 . Udział planowanych wydatków zmniejszył się z 54 % w czerwcu 2020 r. do 10 % w czerwcu 2021 r. i zaledwie 2 % na koniec 2021 r. (wykres 2). Udział poniesionych wydatków na środki kwalifikujące się do pomocy w ramach SURE osiągnął 99 % do maja 2022 r. 14

Oczekuje się, że łączne wydatki publiczne na środki kwalifikujące się do pomocy w ramach SURE wyniosą około 119 mld EUR, czyli przewyższą kwotę całkowitej pomocy finansowej udzielonej w ramach SURE. Kwota ta jest podobna do tej, której oczekiwano w trzecim sprawozdaniu (wykres 1). Wydatki na mniejszą liczbę programów, które kontynuowano w 2022 r., wzrosły nieznacznie z planowanych 2,8 mld EUR do 3,7 mld EUR, przy czym nastąpiły pewne korekty w dół w odniesieniu do wcześniejszych wydatków. Obecnie 13 państw członkowskich zgłosiło wydatki w 2022 r., w porównaniu z 10 w poprzednim sprawozdaniu. Kwota łącznych wydatków (119 mld EUR) jest wyższa niż całkowita kwota przyznana w ramach SURE (93,3 mld EUR), ponieważ kilka państw członkowskich planuje wydać więcej na kwalifikujące się środki niż wynosi pomoc finansowa, o którą wnioskowały i które otrzymały 15 . Jest to dowód na to, że zakres SURE jest nadal istotny z punktu widzenia państw członkowskich. 

Złagodzenie skutków pandemii w 2022 r. spowodowało, że miesięczne wydatki na środki kwalifikujące się do pomocy w ramach SURE spadły do nieznacznych kwot. Wykres 2 pokazuje, że wydatki w 2022 r. osiągnęły szczyt (na niskim poziomie) w styczniu, a następnie gwałtownie spadły. Na początku 2022 r. wydatki były ukierunkowane na środki takie jak środki związane z kwarantanną, testy na COVID-19 i specjalne odszkodowania dla pracowników służby zdrowia. W grudniu 2022 r. planowane jest wydanie zaledwie 38 mln EUR.

 2.1.2 Absorpcja środków finansowych

Stopień absorpcji pomocy finansowej w ramach SURE jest wysoki w przypadku zdecydowanej większości państw członkowskich. Ponieważ poniesiono już prawie wszystkie wydatki publiczne, od czasu publikacji trzeciego sprawozdania półrocznego nie pojawiły się żadne nowe problemy związane z absorpcją. 17 z 19 państw członkowskich wydało już co najmniej całkowitą kwotę pomocy finansowej przyznaną im na kwalifikujące się środki (wykres 3). Ponadto 15 państw członkowskich wydało lub planuje wydać więcej niż przyznana kwota, w tym poprzez sfinansowanie pozostałej części ze środków krajowych.

Wykres 3: Nadwyżka ponad kwotę pożyczki (% kwoty pożyczki) wydatków publicznych planowanych i poniesionych na kwalifikujące się środki

Źródło: sprawozdania państw członkowskich.

Uwaga: Wydatki publiczne oznaczają środki zgłoszone jako objęte decyzjami wykonawczymi Rady, bez uwzględnienia środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Niektóre państwa członkowskie (Estonia, Słowenia) przestały przedstawiać sprawozdania dotyczące środków kwalifikujących się do pomocy w ramach SURE, jako że po przekroczeniu przyznanej kwoty nie korzystają już z pomocy finansowej w ramach SURE do sfinansowania tych środków. W przypadku Rumunii liczba ta pochodzi z oceny Komisji, której podstawę stanowią dotychczasowe doświadczenia i w ramach której zastosowano ograniczenie wydatków związanych z ochroną zdrowia do 49 % całkowitych wydatków kwalifikowalnych (tak aby pozostały one pomocnicze, jak przewidziano w rozporządzeniu w sprawie SURE).

W Polsce, choć wydano całą wypłaconą kwotę, potwierdzono umiarkowaną lukę między całkowitymi wydatkami a przyznaną kwotą. Całkowite wydatki publiczne zgłoszone przez Polskę (9,9 mld EUR) przekroczyły wypłaconą kwotę (9,7 mld EUR). Jak wskazano w trzecim sprawozdaniu, Polska zgłosiła jednak niższe całkowite wydatki publiczne na środki objęte odpowiednią decyzją wykonawczą Rady niż kwota przyznana przez Radę (11,2 mld EUR). Luka ta pojawiła się po dokonaniu korekt danych w przypadku niektórych środków i może ona wynikać z silniejszego niż oczekiwano odbicia w gospodarce. Aby zlikwidować tę lukę, organy krajowe zaproponowały uwzględnienie dwóch dodatkowych środków (które kwalifikują się do pomocy w ramach SURE), przede wszystkim w odniesieniu do wcześniejszych wydatków do 2021 r. Trwa dialog techniczny z Komisją i uzgodniono, że wypłata pozostałych środków (1,5 mld EUR) zostanie odłożona do czasu zakończenia dialogu.

W Rumunii znaczna luka w absorpcji w stosunku do przyznanej kwoty została znacząco zmniejszona dzięki włączeniu nowych środków kwalifikujących się do pomocy w ramach SURE oraz obniżeniu przyznanej kwoty. Na początku 2021 r. stwierdzono lukę w absorpcji w wysokości prawie trzech czwartych przyznanej kwoty (do wydania pozostało 2,9 mld EUR z przyznanej kwoty 4,1 mld EUR) z powodu mniejszego niż oczekiwano wpływu pandemii na gospodarkę Rumunii w 2020 r. i silniejszego niż oczekiwano ożywienia gospodarczego w 2021 r. Luka (1,8 mld EUR) była również znaczna w odniesieniu do już wypłaconej kwoty. W wyniku dialogu technicznego między Komisją a władzami rumuńskimi Rada zmieniła swoją pierwotną decyzję wykonawczą w sprawie Rumunii, na podstawie wniosku Komisji, w celu włączenia dodatkowych środków kwalifikujących się w ramach SURE. Ponadto pomoc finansową przyznaną Rumunii zmniejszono do 3 mld EUR, jak uzgodniono z władzami rumuńskimi, tak aby pozostała niewypłacona kwota 1,1 mld EUR została utracona i była dostępna na ewentualne dalsze potrzeby państw członkowskich UE.

Zmieniona decyzja wykonawcza Rady w sprawie Rumunii obejmuje 21 dodatkowych kwalifikujących się środków, które zostały już wdrożone. Dwa z tych środków są podobne do mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy, ponieważ ich celem jest utrzymanie zatrudnienia i dochodów: świadczenie chorobowe i wsparcie dla pracowników na wyposażenie biura domowego 16 . Pozostałe 19 środków ma związek z ochroną zdrowia, w tym na przykład premia dla pracowników służby zdrowia, środki ochrony oraz leki i szczepionki do walki z pandemią COVID-19. Ponieważ zgodnie z rozporządzeniem w sprawie SURE środki ochrony zdrowia mają charakter pomocniczy, kwota kwalifikujących się wydatków związanych z ochroną zdrowia jest ograniczona do 49 % całkowitych wydatków.

Komisja będzie nadal ściśle monitorować poziom absorpcji w Rumunii i być może konieczne będą dalsze środki. Luka w absorpcji zmniejszyła się i obecnie szacuje się ją na około 350 mln EUR 17 . Nie jest jednak jeszcze jasne, czy luka ta ostatecznie się utrzyma, ponieważ zależy ona od zmian planowanych wydatków w 2022 r., które z kolei zależą od przyszłego rozwoju sytuacji w związku z pandemią COVID-19. W takim przypadku w zmieniającej decyzji wykonawczej Rady można by uwzględnić dalsze kwalifikujące się środki dotyczące rynku pracy lub rozważyć zwrot w ramach pozostałej luki.

2.2 Środki krajowe: mechanizmy zmniejszonego wymiaru czasu pracy lub podobne środki objęte wsparciem w ramach SURE

Znaczną większość całkowitych wydatków publicznych na środki kwalifikujące się do pomocy w ramach SURE przyznano na mechanizmy zmniejszonego wymiaru czasu pracy oraz „podobne środki” dla osób samozatrudnionych. W rzeczywistości 50 % całkowitych wydatków publicznych na środki kwalifikujące się do pomocy w ramach SURE ukierunkowano na mechanizmy zmniejszonego wymiaru czasu pracy finansowane przez 17 z 19 państw członkowskich korzystających z SURE. Kolejne 32 % przyznano na „podobne środki” dla osób samozatrudnionych 18 . 9 % przyznano na programy subsydiowania wynagrodzeń, a 6 % całkowitych wydatków – na „inne” podobne środki służące utrzymaniu miejsc pracy i wsparciu dochodów pracowników, w tym świadczenia chorobowe 19 . 12 państw członkowskich wykorzystało pomoc finansową z SURE wyłącznie na środki dotyczące rynku pracy (wykres 4).

Potwierdzono pomocniczy charakter wydatków związanych z ochroną zdrowia. Na środki związane z ochroną zdrowia wydano lub zaplanowano zaledwie 3,2 % całkowitych wydatków. Tylko 7 z 19 państw członkowskich skorzystało ze wsparcia w ramach SURE w celu sfinansowania środków ochrony zdrowia. Rozporządzenie w sprawie SURE dopuszcza finansowanie wszelkich środków ochrony zdrowia związanych z COVID-19, ale podkreślono w nim w szczególności środki wdrażane w miejscu pracy, które stanowią 38 % wszystkich wydatków związanych z ochroną zdrowia (wykres 5) 20 .

2.3. Udział osób zatrudnionych i przedsiębiorstw objętych wsparciem w ramach SURE

Szacuje się, że w 2020 r. w ramach SURE udzielono wsparcia 31½ mln osób i 2½ mln przedsiębiorstw. Liczba ta stanowi prawie jedną trzecią całkowitego zatrudnienia i liczby przedsiębiorstw w 19 państwach członkowskich korzystających z pomocy 21 . Na szacunkową liczbę osób zatrudnionych składają się około 22¼ mln pracowników i 9¼ mln osób samozatrudnionych. Na wykresach 6 i 7 przedstawiono podział zasięgu SURE według państw członkowskich. W szacunkach tych nie uwzględniono osób otrzymujących wsparcie z SURE wyłącznie w ramach środków związanych z ochroną zdrowia, w związku z czym szacunki te można uznać za zachowawcze 22 .

Głównymi beneficjentami wsparcia w ramach SURE były MŚP (wykres 7). W wyniku pandemii nastąpiła zmiana dotycząca korzystania z mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy – przed pandemią korzystały z nich głównie duże przedsiębiorstwa, natomiast w czasie pandemii korzystają z nich również małe i średnie przedsiębiorstwa, które stanowią większość przedsiębiorstw objętych SURE (wykres 8) 23 , 24 . Z mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy korzystały głównie sektory usług i handlu detalicznego. Przetwórstwo przemysłowe nadal otrzymywało jednak około jednej piątej wydatków w ramach SURE. Sektorami o największym udziale wydatków według najnowszych sprawozdań były: (i) zakwaterowanie i usługi gastronomiczne, (ii) handel hurtowy i detaliczny oraz (iii) przetwórstwo przemysłowe (wykres 9). W przypadku wielu państw członkowskich w odpowiednich decyzjach wykonawczych Rady przewidziano również wsparcie w postaci ukierunkowanych środków dla kolejnych sektorów, w tym dla sektora kultury.

W 2021 r., zwłaszcza w pierwszej połowie tego roku, kiedy pandemia nadal siała spustoszenie, w ramach SURE wspierano szacunkowo 9 mln osób i ponad 800 000 przedsiębiorstw. Liczby te obejmują niemal 5¾ mln pracowników i 3¼ miliona osób samozatrudnionych, co odpowiada niemal 17 % całego zatrudnienia i przedsiębiorstw w 13 państwach członkowskich korzystających z pomocy, które nadal korzystały z przedmiotowego instrumentu w 2021 r. (wykresy 10 i 11) 25 . Nierównomierne ożywienie gospodarcze w 2021 r. oznaczało, że środki wsparcia gospodarczego były nadal konieczne na różnych etapach w ciągu roku. Jak widać na wykresie 1, ich natężenie miało miejsce w pierwszej połowie 2021 r. i zmniejszyło się, ponieważ w dalszej części roku zarówno wpływ pandemii na gospodarkę, jak i na zdrowie zmniejszył się dzięki szczepieniom oraz innym dostosowaniom gospodarczym.

Chociaż większość wydatków w ramach SURE została już wycofana, w pierwszej połowie 2022 r. kilka państw członkowskich przedłużyło swoje mechanizmy zmniejszonego wymiaru czasu pracy związane z pandemią. W Bułgarii zakresem objęto subsydiowanie wynagrodzeń dla pracowników w okresie do czerwca 2022 r. Belgia przedłużyła „procedurę uproszczoną” mechanizmu zmniejszonego wymiaru czasu pracy w związku z pandemią COVID-19 do czerwca 2022 r. Maltański program subsydiowania wynagrodzeń i grecki mechanizm zmniejszonego wymiaru czasu pracy zostały przedłużone do maja 2022 r., natomiast Rumunia przedłużyła swój mechanizm zmniejszonego wymiaru czasu pracy do końca roku. W Chorwacji, Włoszech i Portugalii środki mające na celu zachowanie miejsc pracy związane z pandemią COVID-19 finansowano przez cały pierwszy kwartał 2022 r. Stopniowo wycofywano hiszpańskie przepisy nadzwyczajne dotyczące mechanizmu zmniejszonego wymiaru czasu pracy ERTE – część świadczeń i rabatów w ramach zabezpieczenia społecznego przedłużono do 31 marca 2022 r. 26

Szacuje się, że w 2022 r., zgodnie ze spadkiem wydatków związanych z SURE, w ramach SURE udzielono wsparcia około 220 000 osób i 10 000 przedsiębiorstw. Składa się na to około 80 000 pracowników i 140 000 osób samozatrudnionych (wykres 10). W 2022 r. większość państw członkowskich nie korzystała już jednak z SURE. Tylko 3 państwa członkowskie wykorzystały SURE do finansowania środków w 2022 r., a kolejne 14 państw członkowskich finansowało środki kwalifikujące się do pomocy w ramach SURE z innych źródeł.

III.Wstępna analiza wpływu SURE

W niniejszej sekcji zaktualizowano i rozszerzono analizę przedstawioną w poprzednich sprawozdaniach półrocznych dotyczących wpływu SURE na bezrobocie, gospodarkę realną i jego bezpośredniego skutku finansowego.

3.1. Szacunkowy wpływ SURE na bezrobocie

W niniejszej sekcji przedstawiono zaktualizowaną ocenę wpływu SURE na bezrobocie w państwach członkowskich korzystających z pomocy. Celem SURE jest pomoc państwom członkowskim w utrzymaniu zatrudnienia pracowników i osób samozatrudnionych podczas pandemii COVID-19, a tym samym również ochrona dochodów pracowników. Wyniki mają charakter informacyjny, ale należy interpretować je ostrożnie ze względów metodologicznych 27 .

Wzrost bezrobocia w 2020 r. w państwach członkowskich korzystających z pomocy był znacznie mniejszy niż przewidywano, co pozwoliło zapobiec bezrobociu około 1½ mln osób. Szybkie i szeroko zakrojone środki polityki wdrożone w 2020 r. w celu walki z kryzysem związanym z COVID-19, w tym SURE, złagodziły wpływ spadku produkcji na bezrobocie, skutkując wzrostem bezrobocia, który w większości państw był niższy niż oczekiwano 28 . Powszechne stosowanie mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy i innych podobnych środków częściowo wyjaśnia umiarkowany wzrost bezrobocia w porównaniu ze spadkiem produkcji i pozwoliło około 1½ mln osób zachować pracę w 2020 r. w państwach członkowskich korzystających z SURE. Na poziomie krajowym im wyższa kwota otrzymana w ramach SURE w 2020 r., tym bardziej umiarkowany wzrost bezrobocia w państwach członkowskich korzystających z pomocy. Jednocześnie niektóre państwa członkowskie niekorzystające z pomocy mogły wykorzystać swoją sprzyjającą sytuację finansową i korzystne warunki finansowania w celu realizacji dużych mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy (wykres 13).

SURE przyczynił się również do zapobieżenia wzrostowi nierówności na rynku pracy w państwach członkowskich. Wydaje się, że SURE zapobiegł znacznemu wzrostowi bezrobocia w państwach, które poniosły większe szkody na rynku pracy podczas światowego kryzysu finansowego. Po pierwsze, wzrost średniej stopy bezrobocia wśród beneficjentów SURE był bardzo zbliżony do wzrostu stopy bezrobocia wśród państw niebędących beneficjentami w następstwie kryzysu związanego z COVID-19. Stanowi to kontrast w stosunku do następstw światowego kryzysu finansowego, kiedy to średnie bezrobocie wśród beneficjentów SURE znacznie wzrosło w porównaniu z państwami niebędącymi beneficjentami (wykres 14). Po drugie, rozproszenie stóp bezrobocia wśród beneficjentów SURE znacznie zmniejszyło się od czasu pandemii COVID-19, stopniowo zbliżając się do mniejszego rozproszenia doświadczanego w państwach niebędących beneficjentami SURE (wykres 15). To zmniejszenie nierówności w zakresie bezrobocia jest przeciwieństwem tego, czego doświadczono podczas światowego kryzysu finansowego. Wynik ten sugeruje również, że beneficjentami SURE były te państwa członkowskie, których rynki pracy najbardziej potrzebowały tego instrumentu.

Kanały transmisji, dzięki którym SURE przyczynił się do łagodniejszego wzrostu bezrobocia w 2020 r., zostały szczegółowo wyjaśnione w pierwszym sprawozdaniu półrocznym. Obejmują one zwiększenie ogólnego zaufania w całej UE, wspieranie korzystania z mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy i zachęcenie do niego oraz umożliwienie państwom członkowskim większych wydatków na wsparcie zatrudnienia i inne działania polityczne związane z pandemią. Dane z badania ad hoc przedstawione w pierwszym sprawozdaniu wskazują, że SURE odegrał rolę w podjęciu przez większość państw członkowskich korzystających z pomocy decyzji o przyjęciu nowego mechanizmu zmniejszonego wymiaru czasu pracy lub zmianie istniejącego mechanizmu, a także umożliwił niektórym państwom członkowskim bardziej ambitne podejście do środków podobnych do mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy. SURE przyczynił się również do zwiększenia przez państwa członkowskie puli środków lub długości ich programów utrzymania zatrudnienia, ponieważ wzmocnił gotowość państw członkowskich do zaciągania większych pożyczek i dokonywania większych wydatków w porównaniu ze scenariuszem braku SURE, przy czym pomimo swojego niższego ratingu kredytowego państwa te mogą korzystać z oszczędności z tytułu stopy procentowej uzyskanych przez UE. Zaufanie ilustrują dodatkowo wyniki badania Eurobarometr z grudnia 2021 r. przedstawione w trzecim sprawozdaniu, które wykazały, że 82 % obywateli strefy euro uważa, że pożyczki SURE były dobrym pomysłem.

3.2. Szacunkowy wpływ SURE na gospodarkę realną

Ochrona zatrudnienia w pierwszych dwóch latach pandemii przyczyniła się do szybszego tempa ożywienia gospodarczego w 2021 r. niż to, które zaobserwowano po wcześniejszych kryzysach. Po pierwsze, w państwach członkowskich korzystających z pomocy w ramach SURE w 2021 r. PKB i stopa bezrobocia powróciły do poziomów bliższych poziomom sprzed kryzysu w porównaniu z takim samym okresem po światowym kryzysie finansowym i kryzysie zadłużeniowym w strefie euro (wykres 16). Osiągnięto to pomimo nawracających fal pandemii, które wymagały przywrócenia ograniczeń w ciągu roku 29 . Po drugie, na podstawie śródokresowej prognozy Komisji z lata 2022 r. wzrost gospodarczy utrzyma się w latach 2022 i 2023, choć w bardziej stonowanym tempie niż prognozowano wiosną ubiegłego roku ze względu na wydarzenia niezależne od COVID-19, a mianowicie kryzys energetyczny i rosyjską inwazję na Ukrainę. Mimo to nadal przewyższa on ożywienie obserwowane na tym samym etapie po światowym kryzysie finansowym i europejskim kryzysie zadłużeniowym, ponieważ gospodarka UE powróciła do poziomu produkcji sprzed pandemii w 2021 r., podczas gdy na tym samym etapie w dwóch poprzednich kryzysach pozostawała ona znacznie poniżej poziomu sprzed kryzysu 30 . Sugeruje to, że utrzymywanie dostępnej siły roboczej w przedsiębiorstwach poprzez mechanizmy zmniejszonego wymiaru czasu pracy i podobne środki również pomogło wesprzeć szybkie ożywienie gospodarcze, pomimo trudnej sytuacji epidemiologicznej w 2021 r 31 .

Wykres 16: Porównanie danych historycznych dotyczących poprawy poziomu PKB i stopy bezrobocia po kryzysie

Źródło: Ameco (korzystając z prognozy Komisji z wiosny 2022 r. dotyczącej stopy bezrobocia oraz śródokresowej prognozy z lata 2022 r. dotyczącej PKB), Eurostat.

Uwaga: Zagregowany PKB i średnia stopa bezrobocia w państwach członkowskich korzystających z pomocy w ramach SURE. Okres t-1 oznacza rok poprzedzający dany kryzys. t=2009 w przypadku światowego kryzysu finansowego; t=2012 w przypadku europejskiego kryzysu zadłużeniowego; t=2020 w przypadku kryzysu związanego z COVID-19. t+2 w przypadku kryzysu związanego z COVID-19 oznacza rok 2022.

Dane z badania pokazują, że w 2021 r. w ramach SURE udzielono wsparcia na rzecz działalności sektorów gospodarki najbardziej dotkniętych pandemią. Unijny sondaż wśród przedsiębiorstw i konsumentów wykazał, że sektory usług najbardziej dotknięte przez COVID-19 w państwach członkowskich będących beneficjentami SURE (zakwaterowanie, gastronomia, biura podróży, działalność sportowa i inne zindywidualizowane usługi) nadal ponosiły straty z powodu słabego popytu i zaufania, zwłaszcza w pierwszej połowie 2021 r. (wykres 17). Z kolei przetwórstwo przemysłowe było mniej dotknięte ograniczeniami na początku 2021 r. i osiągało lepsze wyniki. Jak pokazano na wykresie 17, sektorami, na które przypadła największa część wydatków w ramach SURE, było zakwaterowanie i usługi gastronomiczne oraz handel hurtowy i detaliczny, co sugeruje, że w ramach SURE odniesiono się do najpilniejszych potrzeb, wspierając najbardziej poszkodowane sektory 32 .

Wykres 17: Popyt w sektorze usług i wydatki w ramach SURE

Źródło: unijny program sondaży wśród przedsiębiorstw i konsumentów, lipiec 2022 r.; sprawozdania państw członkowskich (czerwiec 2022 r.).

Uwaga: W przypadku usług przedstawiono średni wskaźnik w odniesieniu do zakwaterowania, usług gastronomicznych, biur podróży, działalności sportowej i innych zindywidualizowanych usług.

3.3. Bezpośredni skutek finansowy: szacowane oszczędności z tytułu stopy procentowej

Szacuje się, że dzięki pomocy finansowej otrzymanej w ramach SURE państwa członkowskie zaoszczędzą łącznie 8,5 mld EUR na spłacie odsetek. Kwota ta opiera się na pierwszych ośmiu emisjach SURE, aż do wypłaty 29 marca 2022 r. 33 (tabela 3). Szacowane oszczędności z tytułu odsetek będą zatem prawdopodobnie rosły wraz z wszelkimi pozostałymi wypłatami. Oszczędności te powstały, ponieważ dzięki pożyczkom w ramach SURE zaoferowano państwom członkowskim – średnio na okres blisko 15 lat 34 – niższe stopy procentowe, niż gdyby same wyemitowały one dług państwowy. Wynika to z wysokiego unijnego ratingu kredytowego oraz płynności obligacji SURE 35 . Największe oszczędności odnotowały państwa członkowskie o niższym ratingu kredytowym.

Tabela 3: Oszczędności z tytułu stopy procentowej w poszczególnych państwach członkowskich

Uwaga: oszczędności z tytułu odsetek oblicza się dla każdej obligacji z osobna i sumuje dla wszystkich dat emisji i terminów zapadalności.

* Węgry wyemitowały tylko dwie 10-letnie i 30-letnie obligacje denominowane w euro od 2020 r., obie w listopadzie 2020 r. Na podstawie tych dwóch obligacji dokonano ekstrapolacji różnicy między krzywą rentowności w walucie krajowej i w euro dla innych terminów zapadalności i innych dat emisji.

** Estonia wyemitowała tylko jedną niespłaconą obligację 10-letnią; nie było dostępnych danych dla innych terminów zapadalności. Zakłada się, że różnica w stosunku do unijnych obligacji społecznych SURE przy tych pozostałych terminach zapadalności jest bliska zeru.

IV.Dalsze występowanie zdarzeń nadzwyczajnych uzasadniających stosowanie rozporządzenia w sprawie SURE

W niniejszej sekcji przedstawiono informacje na temat dalszego występowania zdarzeń nadzwyczajnych, które uzasadniają zastosowanie instrumentu SURE, zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie SURE 36 .

Podczas gdy w 2022 r. większość państw członkowskich niemal całkowicie zniosła ograniczenia związane z COVID-19, latem 2022 r. po Europie rozprzestrzeniła się nowa fala. Ponieważ stało się jasne, że zagrożenie stwarzane przez wariant omikron jest mniej poważne w porównaniu z poprzednimi szczepami COVID-19, przez całą wiosnę 2022 r. państwa członkowskie łagodziły w różnym tempie większość pozostałych środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się. Latem 2022 r. w Europie rozprzestrzeniła się jednak nowa fala, prowadząc do ponownego wzrostu wskaźników zakażeń, hospitalizacji i zgonów. Według Europejskiego Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC) wydaje się, że szczyt tej fali przeminął już we wszystkich państwach UE, po wcześniejszym przesunięciu z zachodu na wschód 37 . Do 28 sierpnia 2022 r. wskaźnik zakażeń w UE/EOG spadał, a ogólny wskaźnik zgłoszonych przypadków zmniejszył się o 14 % w porównaniu z poprzednim tygodniem, chociaż pozostaje stosunkowo wysoki. Zagregowany 14-dniowy wskaźnik umieralności z powodu COVID-19 spada od czterech tygodni, ale wzrósł w dwóch państwach członkowskich.

Chociaż oczekuje się, że tymczasowe działania nadzwyczajne związane z COVID-19 będą w coraz większym stopniu wycofywane, nadal istnieje ryzyko nawrotu pandemii COVID-19 w UE. Planowane wycofanie tymczasowych działań nadzwyczajnych związanych z COVID-19 odzwierciedla między innymi udaną kampanię szczepień w UE, dominację mniej agresywnych szczepów COVID-19 oraz dostosowanie gospodarek do zmian wywołanych pandemią COVID-19. Nie należy jednak wykluczać możliwości nawrotu pandemii w UE jesienią 2022 r. lub zimą 2023 r., co przyniosłoby ponowne zakłócenia w gospodarce 38 .

Pozostała pomoc finansowa w ramach SURE będzie dostępna do 31 grudnia 2022 r. Do dyspozycji pozostałoby około 6,7 mld EUR. Do końca 2022 r. kwota ta jednak prawdopodobnie znacznie się zmniejszy, ponieważ kilka państw członkowskich wyraziło zainteresowanie otrzymaniem dodatkowej pomocy finansowej w ramach SURE.

V. Obowiązki sprawozdawcze na mocy ram dotyczących unijnych obligacji społecznych SURE

Niniejsze sprawozdanie wykracza poza obowiązek sprawozdawczy określony w rozporządzeniu w sprawie SURE, spełniając również wymóg sprawozdawczy określony w ramach dotyczących unijnych obligacji społecznych SURE 39 . Te ostatnie wymagają składania sprawozdań na temat przeznaczenia wpływów z SURE, rodzaju wydatków i skutków SURE.

Podział środków z SURE według państw członkowskich korzystających z pomocy oraz rodzaju kwalifikowalnych wydatków socjalnych przedstawiono odpowiednio w sekcjach 1.1 i 2.2. Do czerwca 2022 r. państwom członkowskim wypłacono ponad 98 % z przyznanej kwoty 93,3 mld EUR, z czego 99 % zostało już wydane.

Wydatki publiczne SURE są nadal dobrze dostosowane do celów ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju (SDG). Zestawienie wydatków publicznych finansowanych w ramach SURE w rozbiciu na kwalifikowalne wydatki socjalne, jak określono w ramach prawnych regulujących obligacje społeczne, wskazuje, że 97 % wydatków jest przeznaczane na zmniejszenie ryzyka bezrobocia i utraty dochodów. Jak pokazano na wykresie 18, przyczynia się to do osiągnięcia 8. celu zrównoważonego rozwoju („Wzrost gospodarczy i godna praca”). Pozostałe 3 % jest przeznaczane na środki ochrony zdrowia, co przyczynia się do osiągnięcia 3. celu zrównoważonego rozwoju („Dobre zdrowie i jakość życia”).

Wpływ SURE przedstawiono w sekcjach 2.3 i 3. W sekcji wskazano również szacunkową liczbę pracowników i przedsiębiorstw objętych wsparciem w ramach SURE odpowiednio dla roku 2020, 2021 i 2022. Jak przedstawiono w sekcji 3.1, SURE przyczynił się do ochrony około 1½ mln miejsc pracy, które udało się zachować w 2020 r. Jak przedstawiono w sekcji 3.2, wykazano, że SURE wspierał odbicie wzrostu w latach 2021 i 2022. Jak przedstawiono w sekcji 3.3, obecnie szacuje się, że państwa członkowskie zaoszczędzą 8,5 mld EUR na płatnościach odsetek.

Wykres 18: Ramy obligacji społecznych i schemat SDG

ZAŁĄCZNIK: Dalsze szczegóły dotyczące transakcji i wypłat w ramach SURE

Tabela A1: Kwoty wypłacone na rzecz państw członkowskich w ramach SURE (w mld EUR)

Tabela A2: Kluczowe statystyki dotyczące unijnych transakcji zaciągania pożyczek w ramach SURE (w EUR)

Uwaga: statystyki te dotyczą operacji zaciągania pożyczek przez Komisję w imieniu Unii. Premia za zakup obligacji z nowej emisji oznacza premię wypłacaną inwestorom z tytułu nabycia nowo wyemitowanej obligacji powyżej wartości spreadu oczekiwanego w przypadku podobnych obligacji będących w obrocie na rynku wtórnym.

(1) SURE wynika z wytycznych politycznych Komisji na lata 2019–2024, w których zaproponowano europejski program reasekuracji świadczeń dla osób bezrobotnych w celu ochrony obywateli Unii i zmniejszenia presji na finanse publiczne w przypadku wstrząsów zewnętrznych. Został on ustanowiony w związku z pandemią COVID-19 w Europie na podstawie wniosku Komisji z 2 kwietnia 2020 r.

(2) Rozporządzenie Rady (UE) 2020/672 z dnia 19 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia europejskiego instrumentu tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE), jaka wystąpiła w związku z pandemią COVID-19, Dz.U. L 159 z 20.5.2020, s. 1 ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020R0672&from=pl ). 

(3) Na podstawie art. 14 rozporządzenia Komisja składa sprawozdanie dotyczące wykorzystania pomocy finansowej, w tym pozostających kwot należnych oraz mającego zastosowanie harmonogramu spłat w ramach SURE, a także dalszego występowania zdarzeń nadzwyczajnych uzasadniających stosowanie rozporządzenia w sprawie SURE („pandemia COVID-19”). 

(4) Wszystkie tabele sprawozdawcze przedłożono wstępnie do 7 czerwca 2022 r. (z wyjątkiem Portugalii, która przedłożyła tabelę 27 czerwca 2022 r.). Ponadto po tej dacie przedstawiono pewne drobne wyjaśnienia dotyczące danych.

(5) Rada analizuje obecnie wniosek Komisji z dnia 25 sierpnia 2022 r. dotyczący przyznania Bułgarii dodatkowego wsparcia.

(6) Absorpcję definiuje się tutaj jako stopień, w jakim państwo członkowskie wydaje środki finansowe przyznane mu przez Radę na kwalifikujące się środki. Luka w absorpcji w Rumunii znacznie się zmniejszyła dzięki dodaniu nowych środków i zmniejszeniu przyznanej kwoty, natomiast w Polsce jest ona ściśle monitorowana.

(7) Sekcje I i II dotyczą korzystania z pomocy finansowej w ramach SURE zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie SURE.

(8)   https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/eu-borrower/eu-borrowing-activities/eu-sure-social-bond-framework_en  

(9) Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/1262 z dnia 18 lipca 2022 r. zmieniająca decyzję wykonawczą (UE) 2020/1355 w sprawie udzielenia Rumunii tymczasowego wsparcia na podstawie rozporządzenia (UE) 2020/672 w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej, jaka wystąpiła w związku z pandemią COVID-19, Dz.U. L 191 z 20.7.2022, s. 72.

(10) 25 sierpnia 2022 r. Komisja zaproponowała przyznanie Bułgarii dodatkowej pomocy finansowej w wysokości 460 mln EUR, którą musi jeszcze zatwierdzić Rada. Przed 12 września 2022 r. niektóre państwa członkowskie (Grecja, Chorwacja, Cypr, Litwa i Portugalia) oficjalnie wystąpiły o dodatkowe finansowanie w ramach SURE, a kilka innych nieformalnie wyraziło zainteresowanie dalszym wsparciem w ramach SURE. Podstawę większości wniosków stanowią wydatki, które już poniesiono.

(11) Jeżeli Rada przyzna dodatkową pomoc finansową zaproponowaną przez Komisję (zob. przypis 5), kwota przyznana Bułgarii wzrosłaby do 971 mln EUR.

(12) Luka w absorpcji pojawia się, ponieważ wydatki poniesione lub planowane przez państwo członkowskie na środki kwalifikujące się do pomocy w ramach SURE są niższe niż kwota przyznana przez Radę. Część absorpcji może wynikać z tego, że państwo członkowskie nie zdążyło wydać już wypłaconej kwoty, co może stać się problematyczne, jeśli luka ta utrzyma się po zrealizowaniu planowanych wydatków. 

(13) Irlandia i Estonia złożyły wniosek o wsparcie w ramach SURE wyłącznie w odniesieniu do poniesionych wydatków publicznych. W związku z tym sprawozdawczość pozostaje niezmieniona od marca 2021 r. Od czasu poprzedniego sprawozdania nie uległa zmianie także sprawozdawczość dotycząca wydatków publicznych za lata 2020 i 2021 w przypadku Cypru i Słowenii.

(14) Kwalifikujące się środki oznaczają środki opisane w art. 3 ust. 2 rozporządzenia: krajowe mechanizmy zmniejszonego wymiaru czasu pracy lub podobne środki, a także, dodatkowo, środki ochrony zdrowia. Niektóre państwa członkowskie (Estonia, Słowenia) przestały przedstawiać sprawozdania dotyczące środków kwalifikujących się do pomocy w ramach SURE, jako że po przekroczeniu przyznanej kwoty nie korzystają już z pomocy finansowej w ramach SURE do sfinansowania tych środków. W związku z tym całkowite wydatki na środki kwalifikujące się do pomocy w ramach SURE przewyższają zgłoszoną tu kwotę.

(15) W przypadku Hiszpanii i Włoch wynika to również z limitu koncentracji (wynoszącego 60 % maksymalnej kwoty 100 mld EUR), która ma zastosowanie do trzech największych państw członkowskich korzystających z pomocy.

(16) W odpowiedzi na wniosek Rumunii Komisja i Rada podjęły decyzję o uznaniu świadczeń chorobowych związanych z COVID-19 za środek podobny do mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy, a nie za środek ochrony zdrowia (podlegający ograniczeniu, ponieważ środki ochrony zdrowia mają charakter pomocniczy). W istocie, chociaż czynnik warunkujący skorzystanie ze środka ma związek z ochroną zdrowia (tj. „choroba” pracownika), rzeczywisty wpływ i cel środka jest podobny do wpływu i celu mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy: zapewnia on wsparcie dochodu pracownikom niezdolnym do pracy, zachowując ich stosunek pracy z przedsiębiorstwem, i jest bezpośrednio związany z COVID-19 zgodnie z celem rozporządzenia w sprawie SURE.

(17) Gdyby do tych przyszłych środków miały zastosowanie doświadczenia z przeszłości, możliwa byłaby realizacja tylko jednej trzeciej planowanych wydatków (na 2022 r.). To ostrożne założenie uzgodniono z władzami rumuńskimi i znajduje ono odzwierciedlenie w wydatkach przedstawionych w niniejszym sprawozdaniu.

(18) Wynika to z analizy Komisji, w której to analizie środki zgłoszone przez państwa członkowskie podzielono na kategorie według rodzaju.

(19) Programy subsydiowania wynagrodzeń są programami utrzymania miejsc pracy podobnymi do zatrudnienia w zmniejszonym wymiarze czasu pracy, ale różnią się tym, że płatności nie są obliczane w kategoriach godzin (nieprzepracowanych), ale raczej odpowiadają kwocie ryczałtowej lub części całkowitego wynagrodzenia. Ogółem środki podobne do mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy stanowią 46 % wszystkich wydatków kwalifikujących się do pomocy w ramach SURE.

(20) Zob. art. 1 rozporządzenia Rady (UE) 2020/672 z dnia 19 maja 2020 r. Warunek ten wyjaśniono również szerzej w motywie 5: „Aby utrzymać zdecydowane ukierunkowanie instrumentu przewidzianego w niniejszym rozporządzeniu, a przez to jego skuteczność, środki ochrony zdrowia dla celów tego instrumentu mogą obejmować środki służące ograniczeniu ryzyka zawodowego oraz zapewnieniu w miejscu pracy ochrony pracownikom i osobom samozatrudnionym, a w stosownych przypadkach niektóre inne środki ochrony zdrowia”.

(21) Dane dotyczące zakresu wsparcia uległy zmianie w stosunku do poprzednich sprawozdań, ponieważ państwa członkowskie zaktualizowały swoje tabele sprawozdawcze, w niektórych przypadkach poprawiając jakość danych. Dane te odpowiadają osobom i przedsiębiorstwom, które w pewnym momencie były objęte mechanizmami zmniejszonego wymiaru czasu pracy lub podobnymi środkami objętymi wsparciem w ramach SURE. Mianowniki opierają się na danych zgłoszonych w tabelach sprawozdawczych przedstawionych przez państwa członkowskie w porównaniu z poprzednimi sprawozdaniami, w których wykorzystano dane Eurostatu. Łączna liczba przedsiębiorstw obejmuje przedsiębiorstwa liczące co najmniej jednego pracownika.

(22)  Ponadto w niektórych państwach członkowskich odbiorcy wsparcia w ramach różnych środków w znacznym stopniu się pokrywali, a dokonanie odpowiednich korekt danych w celu uwzględnienia tego faktu nie było możliwe. W takich przypadkach zwrócono się do państw członkowskich o zgłaszanie jedynie zasięgu największego środka lub środków, aby uniknąć podwójnego liczenia. W związku z tym rzeczywisty zasięg może być jeszcze większy.

(23)  Komisja Europejska (2020): „Labour Market and Wage Developments in 2020” [„Rynek pracy i dynamika płac w 2020 r.”], rozdział 3, Rozwój polityki. https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=23268&langId=en . Bardziej szczegółowe informacje są dostępne w drugim sprawozdaniu dotyczącym SURE.

(24)  Chociaż MŚP stanowią większość przedsiębiorstw, w 2020 r. 30 % z nich było objętych środkami kwalifikującymi się do pomocy w ramach SURE.

(25) Nie uwzględniono tu państw członkowskich, które wykorzystały całą otrzymaną pomoc finansową w ramach SURE w 2020 r.: Republiki Czeskiej, Estonii, Hiszpanii, Irlandii, Chorwacji ani Słowenii. Wiele z tych państw członkowskich kontynuowało jednak albo dostosowało stosowne działania, finansując je z innych źródeł. Szacunki te znacznie wzrosły, ponieważ w 2021 r. Włochy po raz pierwszy zgłosiły dane dotyczące zakresu wsparcia.

(26) Przedłużenie mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy związanych z pandemią nie musi oznaczać, że te państwa członkowskie wykorzystują instrument SURE do ich finansowania. Niektóre z nich przedłużyły mechanizmy, wykorzystując inne źródła finansowania (np. fundusze strukturalne UE i krajowe środki finansowe). Na przykład w Hiszpanii 1 kwietnia weszła w życie nowa reforma stałego mechanizmu, która miała charakter ogólny, wynikająca z doświadczeń zdobytych podczas pandemii COVID-19.

(27)  Po pierwsze, trudno jest stworzyć scenariusz alternatywny dla funkcjonowania rynku pracy, w którym nie istniałby SURE. Po drugie, na stosunek między produkcją a zatrudnieniem wpływa wiele czynników, w tym SURE. Inne czynniki związane są z faktem, że ludzie nie byli w stanie aktywnie poszukiwać pracy ze względu na zamknięcie dużych części gospodarki albo byli do tego zniechęcani.

(28)  W literaturze ekonomicznej wrażliwość bezrobocia na zmiany wzrostu gospodarczego często nazywana jest „prawem Okuna”. Dalsze szczegółowe informacje są dostępne w sprawozdaniu kwartalnym Komisji Europejskiej (2021) na temat strefy euro, sekcja III, t. 20, nr 2. Chorwacji nie uwzględniono z przyczyn związanych z dostępnością danych. 

(29) Należy jednak zauważyć, że charakter światowego kryzysu finansowego, a w szczególności gwałtowna redukcja długu, którą wymusił on w sektorze prywatnym, spowodował szczególnie poważne konsekwencje dla działalności i zatrudnienia, niezależnie od środków wsparcia zatrudnienia, które mogły zostać przyjęte.

(30) Poziom ożywienia gospodarczego jest jednak nierówny. Wzrost dotyczy głównie zatrudnienia w sektorach wymagających intensywnych kontaktów, podczas gdy zatrudnienie w przetwórstwie przemysłowym uległo stagnacji. Ponadto utrzymują się niższe poziomy zatrudnienia wśród pracowników o niskich umiejętnościach.

(31)

 Dalsze szczegółowe informacje są dostępne w sprawozdaniu kwartalnym Komisji Europejskiej (2022) na temat strefy euro, sekcja III, t. 21, nr 2. W artykule tym wykazano, że SURE nie utrudnił mobilności pracowników, która jest istotna dla skutecznej realokacji zasobów po wybuchu pandemii i jej strukturalnych skutków dla gospodarki UE.

(32) Wydaje się to sugerować, że w ramach SURE zapewniano przede wszystkim niezbędne wsparcie. Jak zauważono w przypisie 31, w sprawozdaniu kwartalnym Komisji Europejskiej z 2022 r. na temat strefy euro rozwinięto argument, że nie ma dowodów na to, aby SURE utrudniał ożywienie gospodarcze przez niepotrzebne wspieranie przedsiębiorstw, a tym samym osłabianie mobilności pracowników i zniechęcanie do skutecznej realokacji.

(33) Dalsze szczegółowe informacje na temat metodyki są dostępne w sprawozdaniu kwartalnym na temat strefy euro, sekcja III, t. 20, nr 2 (2021).

(34) Szacunki te wyłączają możliwy dodatkowy efekt, który nowe instrumenty nadzwyczajne, w tym SURE, mogły wywrzeć na zaufanie ze strony podmiotów gospodarczych oraz rozpiętość stóp procentowych dla pozyskiwania środków przez poszczególne państwa członkowskie. Ponadto państwa członkowskie mogły ograniczyć wielkość emisji własnych obligacji skarbowych w tych okresach finansowania, co prawdopodobnie poprawiło warunki, które mogły osiągnąć dzięki tej emisji.

(35) UE posiada rating AAA od agencji Fitch, Moody’s, DBRS i Scope oraz rating AA (perspektywa stabilna) od agencji Standard and Poor’s.

(36) Art. 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie SURE. Zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie SURE okres dostępności instrumentu, w ramach którego może zostać przyjęta decyzja wykonawcza Rady, kończy się w dniu 31 grudnia 2022 r. Zgodnie z art. 12 ust. 4, w przypadku gdy Komisja stwierdzi w sprawozdaniu z wdrażania, że nadal istnieją poważne zakłócenia gospodarcze spowodowane przez pandemię COVID-19 mające wpływ na finansowanie kwalifikujących się środków, Rada, na wniosek Komisji, może postanowić o przedłużeniu okresu dostępności instrumentu, każdorazowo o dodatkowy okres sześciu miesięcy.

(37) Zob. sprawozdanie ECDC zawierające przegląd sytuacji w poszczególnych krajach, tydzień 34 (kończący się 28 sierpnia) 2022 r.: https://covid19-country-overviews.ecdc.europa.eu/index.html  

(38) Jeśli chodzi o perspektywy gospodarcze, ryzyko pogorszenia sytuacji związane z ewentualnym nawrotem wirusa spotęgowałoby zwiększoną niepewność gospodarczą i polityczną związaną z nowymi wyzwaniami wynikającymi z rosyjskiej inwazji na Ukrainę, w tym przede wszystkim ze wzrostem cen energii.

(39) W ramach dotyczących unijnych obligacji społecznych SURE określono standard, który daje inwestorom pewność, że obligacje UE wyemitowane w tych ramach odnoszą się do projektów służących prawdziwemu celowi społecznemu. Ramy te są zatem zgodne z zasadami dotyczącymi obligacji społecznych ICMA, a mianowicie: (i) wykorzystaniem wpływów; (ii) procesem oceny i wyboru projektów; (iii) zarządzaniem wpływami oraz (iv) sprawozdawczością. Więcej informacji można znaleźć pod adresem: eu_sure_social_bond_framework.pdf (europa.eu).