KOMISJA EUROPEJSKA

Strasburg, dnia 14.12.2021

COM(2021) 891 final

2021/0428(COD)

Wniosek

ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

zmieniające rozporządzenie (UE) 2016/399 w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice

{SEC(2021) 440 final} - {SWD(2021) 462 final} - {SWD(2021) 463 final}

UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

·    Wyzwania związane z ochroną zdrowia

Kryzys związany z COVID-19 pokazał, że obecne przepisy nie pozwalają w wystarczającym stopniu reagować na sytuacje kryzysowe związane z chorobami o potencjale epidemiologicznym. Globalny charakter COVID‑19 wymagał wprowadzenia doraźnych środków na granicach zewnętrznych w celu spowolnienia przenoszenia zakażeń ponad granicami. W marcu 2020 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący skoordynowanej decyzji w sprawie stosowania ograniczeń związanych z podróżami innymi niż niezbędne z państw trzecich do strefy Schengen. W jego następstwie w czerwcu 2020 r. przyjęto zalecenie Rady 4 , którego celem jest ułatwienie jednolitego podejścia w zakresie ograniczania dostępu do Unii Europejskiej podróżnym pochodzącym z państw o bardzo problematycznej sytuacji epidemiologicznej. Chociaż państwa członkowskie uzgodniły między sobą wykaz państw trzecich, w przypadku których można znieść ograniczenie związane z podróżami innymi niż niezbędne, to jednak zastosowały one wspomniane zalecenie w bardzo różny sposób 5 . Tylko niektóre z nich stosowały wykaz państw w całości, podczas gdy inne zdecydowały się znieść ograniczenia tylko w stosunku do niektórych państw z wykazu lub nawet do żadnego z nich. Inne państwa członkowskie zniosły ograniczenia w odniesieniu do państw trzecich, które w ogóle nie znalazły się w wykazie, podważając w ten sposób pożądane jednolite podejście. Potrzebna jest nowa procedura w celu skodyfikowania spójnej praktyki i uniknięcia obecnie występujących rozbieżności.

·Wyzwania związane z instrumentalizacją migrantów

Ostatnio obserwuje się bardzo niepokojące zjawisko, jakim jest wzrost roli podmiotów państwowych w sztucznym tworzeniu i ułatwianiu migracji nieuregulowanej, gdzie przepływy migracyjne wykorzystuje się jako narzędzie do celów politycznych. Zwrócono na to uwagę w komunikacie Komisji w sprawie reagowania na finansowaną przez państwo instrumentalizację migrantów na granicy zewnętrznej UE 6 , w odnowionym unijnym planie działania na rzecz zwalczania przemytu migrantów na lata 2021–2025 przyjętym przez Komisję 29 września 2021 r. 7 oraz we wniosku Komisji dotyczącym rozporządzenia w sprawie środków wobec przewoźników, którzy ułatwiają handel ludźmi lub przemyt migrantów w związku z nielegalnym wjazdem na terytorium Unii Europejskiej lub zajmują się takim handlem lub przemytem 8 .

Jak stwierdzono w konkluzjach Rady Europejskiej z października 2021 r. 9 , UE i państwa członkowskie zobowiązały się do zareagowania na rosnącą rolę podmiotów państwowych w ułatwianiu migracji nieuregulowanej i wykorzystywaniu ludzi do wywierania presji na granicach zewnętrznych UE. Rada Europejska wezwała Komisję do zaproponowania wszelkich niezbędnych zmian w ramach prawnych UE w celu uwzględnienia kwestii instrumentalizacji. W tym celu w pierwszej kolejności konieczne jest zdefiniowanie, co należy rozumieć przez „instrumentalizację”. Należy ponadto doprecyzować, jakie środki mogą wprowadzać państwa członkowskie na podstawie kodeksu granicznego Schengen, aby zapewnić skuteczną ochronę wspólnych granic zewnętrznych UE przed instrumentalizacją migrantów do celów politycznych. Równolegle Komisja proponuje dodatkowe środki w ramach dorobku prawnego UE w zakresie azylu i powrotów w celu dalszego doprecyzowania, w jaki sposób państwa członkowskie mogą i powinny reagować w sytuacjach instrumentalizacji, zapewniając jednocześnie pełną ochronę praw migrantów, którzy są wykorzystywani instrumentalnie, w tym ochronę prawa do azylu i ochronę zgodnie z zasadą non-refoulement.

Zgodnie z kodeksem granicznym Schengen „kontrola graniczna leży w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę na granicach wewnętrznych. Kontrola graniczna powinna pomagać w zwalczaniu nielegalnej imigracji i handlu ludźmi oraz zapobieganiu wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, zdrowia publicznego i stosunków międzynarodowych państw członkowskich” 10 . Jest zatem jasne, że państwa członkowskie posiadające zewnętrzne granice strefy Schengen ponoszą podwójną odpowiedzialność: wobec wszystkich osób korzystających z możliwości podróżowania bez konieczności poddawania się kontrolom na granicach wewnętrznych oraz wobec własnych obywateli i przedsiębiorstw. Kodeks graniczny Schengen zawiera przepisy ogólne mające zastosowanie na przejściach granicznych (art. 5) oraz dotyczące ochrony granic (art. 13), aby umożliwić państwom członkowskim realizację wyżej wymienionych celów w zakresie zarządzania granicami. Konieczne jest jednak wzmocnienie tych przepisów, aby uznać odpowiedzialność państw członkowskich posiadających zewnętrzne granice strefy Schengen i stawić czoła nowym wyzwaniom wynikającym ze zjawiska instrumentalizacji.

·Reakcja na wyzwania, które dotyczą większości państw członkowskich

·Lepsze wykorzystanie środków alternatywnych

Dotyczy to w szczególności wykonywania uprawnień policyjnych. W zaleceniu Komisji z 2017 r. dotyczącym kontroli policyjnych oraz transgranicznej współpracy policyjnej 17 zachęcono państwa członkowskie do tego, aby intensywniej wykorzystywały swoje uprawnienia policyjne oraz aby przed podjęciem decyzji o tymczasowym przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych korzystały w pierwszym rzędzie z kontroli policyjnych. W ciągu ostatnich czterech lat wiele państw członkowskich zintensyfikowało kontrole policyjne na obszarach przygranicznych w kontekście zwiększonego zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. Niektóre z tych przypadków posłużyły jako przykład dobrych praktyk w rozwiązywaniu utrzymujących się, zwiększonych zagrożeń dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. W istocie takie kontrole mogą często być równie lub bardziej skuteczne niż kontrole na granicach wewnętrznych, zwłaszcza w związku z tym, że są one bardziej elastyczne niż statyczne kontrole na konkretnych przejściach granicznych, oraz że łatwiej można je dostosowywać do zmieniających się zagrożeń. W celu zapewnienia pełnego wykorzystania potencjału tych środków państwo członkowskie, które rozważa przedłużenie stosowania kontroli granicznych, powinno najpierw ocenić, czy kontrolę graniczną można zastąpić takimi alternatywnymi środkami. Ponadto doświadczenia związane z pandemią COVID-19 wyraźnie pokazały, że również inne uprawnienia publiczne, które nie są typowo policyjne (np. kontrole związane ze zdrowiem publicznym), mogą sprawić, że przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych nie będzie konieczne. Z tego powodu należy dokonać przeglądu wykazu środków alternatywnych, które nie powinny być uznawane za równoważne z kontrolą na granicach wewnętrznych.

Udoskonalona współpraca policyjna może rozszerzyć zbiór alternatyw dla kontroli na granicach wewnętrznych dostępnych dla państw członkowskich. W tym celu Komisja przyjęła 8 grudnia 2021 r. wnioski ustawodawcze dotyczące unijnego kodeksu współpracy policyjnej. Kodeks ten będzie stanowił spójne ramy prawne UE w celu zapewnienia organom ścigania odpowiedniego dostępu do informacji będących w posiadaniu innych państw członkowskich, gdy są one potrzebne do zwalczania przestępczości i terroryzmu.

Ponadto utrzymywanie kontroli na granicach wewnętrznych w odniesieniu do niedozwolonego przemieszczania się uzasadnia wprowadzenie zmian umożliwiających państwom członkowskim lepsze radzenie sobie z takimi wyzwaniami bez konieczności uciekania się do kontroli na granicach wewnętrznych.

*

W związku z powyższym istnieje pilna potrzeba rozwiązania problemów mających wpływ na zewnętrzne i wewnętrzne granice strefy Schengen, związanych z następującymi kwestiami:

a)środkami stosowanymi na granicach zewnętrznych w celu przeciwdziałania poważnym zagrożeniom dla zdrowia publicznego, takim jak pandemie i przypadki instrumentalizacji migrantów;

b)warunkami przywracania odpraw granicznych na granicach wewnętrznych oraz wykorzystywania w pełni potencjału innych środków w celu zapewnienia wystarczająco wysokiego poziomu bezpieczeństwa bez konieczności uciekania się do kontroli na granicach wewnętrznych.

Szczegółowe cele i główne elementy wniosku

Wniosek ma następujące cele szczegółowe:

a)Jednolite stosowanie środków na granicach zewnętrznych w przypadku zagrożenia dla zdrowia publicznego

Wniosek ma na celu ustanowienie nowego mechanizmu, który powinien pozwolić na przyjęcie w odpowiednim czasie przez Radę wiążącego aktu prawnego określającego tymczasowe ograniczenia związane z podróżą na granicach zewnętrznych w takich okolicznościach. Dzięki temu mechanizmowi ograniczenia związane z podróżą będą stosowane jednolicie we wszystkich państwach członkowskich tak długo, jak długo w Unii utrzymywać się będzie zagrożenie dla zdrowia publicznego. We wniosku określono w sposób kompleksowy wszystkie niezbędne elementy aktu prawnego, który ma zostać przyjęty przez Radę w akcie wykonawczym. W związku z tym w takim akcie prawnym należy określić wszelkie kategorie osób zwolnionych z ograniczeń związanych z podróżą, nawet w sytuacjach, gdy osoby te odbywają podróż inną niż niezbędną, lub – na podstawie obiektywnych wskaźników – wszelkie obszary geograficzne lub państwa trzecie, z których podróż może podlegać zastosowaniu szczególnych środków, np. ograniczeń związanych z podróżą. Ponadto należy w nim określić wszelkie dodatkowe warunki, które mają być nakładane na podróżnych w celu zapewnienia bezpieczeństwa podróży. Zgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z prawa Unii i prawa międzynarodowego obywatele państw trzecich, którzy na mocy porozumień pomiędzy Unią i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a tymi państwami trzecimi, z drugiej strony, korzystają z takich samych praw do swobodnego przemieszczania się jak obywatele Unii, oraz członkowie ich rodzin powinni zawsze mieć możliwość wjazdu na terytorium Unii. Rezydenci powinni zawsze mieć możliwość powrotu do Unii. Ponadto w akcie prawnym należy określić minimalny wykaz kategorii podróżnych, którzy są uważani za niezbędnych w związku z wykonywaniem niezbędnej funkcji lub niezbędnymi potrzebami, a zatem nie powinni być objęci środkami na podstawie tego aktu. Wykaz ten powinien odzwierciedlać w szczególności międzynarodowe zobowiązania Unii i jej państw członkowskich w zakresie zapewniania możliwości podróżowania, natomiast dodatkowe kategorie niezbędnych podróży, w razie potrzeby, w zależności od konkretnego zagrożenia, będą określane w poszczególnych decyzjach Rady. Wspomniany akt prawny mógłby również ustanowić mechanizm „hamulca bezpieczeństwa”, umożliwiający wprowadzenie odpowiednich środków w przypadku dramatycznego pogorszenia się sytuacji epidemiologicznej na jednym obszarze geograficznym lub większej ich liczbie.

b) Reakcja na instrumentalizację migrantów na granicach zewnętrznych

Wniosek ma na celu uwzględnienie kwestii instrumentalizacji migrantów, tj. przypadków, w których podmiot z państwa trzeciego wykorzystuje ludzi do destabilizacji Unii lub jej państw członkowskich. W art. 2 wniosku określono definicję „instrumentalizacji”. Ponadto proponowana zmiana art. 5 i art. 13 powinna posłużyć doprecyzowaniu, jakie środki są dostępne na przejściach granicznych i w kontekście ochrony granic, aby zapobiegać nielegalnemu przekraczaniu granicy i reagować w takich przypadkach, gdy państwa członkowskie pierwszego przekroczenia granicy stają wobec takiej presji ze strony państwa trzeciego. Ponadto nowy wniosek dotyczący wyjątkowych procedur azylowych i procedur powrotu ma na celu zapewnienie spójności z tym podejściem poprzez wprowadzenie przepisów umożliwiających państwom członkowskim wprowadzenie środków niezbędnych do zarządzania w humanitarny, uporządkowany i godny sposób, z pełnym poszanowaniem praw podstawowych i zasad humanitarnych, przypadkami przybywania osób wykorzystywani instrumentalnie przez państwo trzecie.

c) Stworzenie planu ewentualnościowego dla strefy Schengen w sytuacji zagrożenia mającego wpływ na większość państw członkowskich w tym samym czasie

Wniosek ma na celu stworzenie nowego mechanizmu umożliwiającego reagowanie na szczeblu europejskim na problemy dotykające jednocześnie większości państw członkowskich, a tym samym zagrażające ogólnemu funkcjonowaniu strefy Schengen. Ten nowy mechanizm powinien stanowić uzupełnienie istniejącego mechanizmu dotyczącego poważnych utrzymujących się niedociągnięć na granicach zewnętrznych, określonego obecnie w art. 29 kodeksu granicznego Schengen. Powinien on zapewniać pełne poszanowanie prawa państw członkowskich do podejmowania niezbędnych działań w obliczu bezpośredniego zagrożenia oraz dawać Radzie możliwość udzielenia zezwolenia, na podstawie wniosku Komisji, na przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych w niektórych lub wszystkich państwach członkowskich dotkniętych zidentyfikowanym zagrożeniem, ustanawiając tym samym spójne ramy stosowania kontroli na granicach wewnętrznych przez państwa członkowskie oraz określając odpowiednie środki zaradcze. Na wniosek Komisji takie zezwolenie może zostać przedłużone na kolejne okresy nieprzekraczające sześciu miesięcy, w przypadku gdy okaże się, że zagrożenie się utrzymuje. Jeżeli Komisja uzna, że zezwolenie na przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych nie byłoby właściwe, powinna zamiast tego przyjąć zalecenie określające środki, które wydają się bardziej odpowiednie do przeciwdziałania zagrożeniu niż kontrole na granicach wewnętrznych, lub środki, które mogą stanowić uzupełnienie takich kontroli.

d)Gwarancje proceduralne w przypadku jednostronnego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych

W celu zapewnienia, aby kontrole na granicach wewnętrznych pozostały środkiem stosowanym w ostateczności, we wniosku doprecyzowano i rozszerzono wykaz elementów, które państwo członkowskie musi ocenić przy podejmowaniu decyzji o tymczasowym przywróceniu kontroli granicznych. Elementy te obejmowałyby kwestię stosowności środka polegającego na przywróceniu kontroli granicznej na granicy wewnętrznej oraz prawdopodobny wpływ takiego środka na przemieszczanie się osób w obrębie obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych oraz na regiony transgraniczne. Ponadto w przypadku gdy państwo członkowskie podejmuje decyzję o przedłużeniu kontroli na granicach wewnętrznych w odpowiedzi na możliwe do przewidzenia zagrożenia, taka ocena powinna również obejmować ocenę stosowności i wykorzystania środków alternatywnych, takich jak proporcjonalne kontrole przeprowadzane w kontekście zgodnego z prawem wykonywania uprawnień publicznych przez właściwe organy w regionie przygranicznym, stosowanie procedury odmowy wobec obywateli państw trzecich przekraczających granicę wewnętrzną oraz współpraca policyjna przewidziana w prawie Unii. Ponadto przedłużenia dotyczące możliwych do przewidzenia zagrożeń przekraczające 6 miesięcy powinny również obejmować ocenę ryzyka. Tak jak obecnie, Komisja lub każde inne państwo członkowskie może w dowolnym momencie przyjąć opinię w sprawie konieczności i proporcjonalności przywróconych kontroli na granicach wewnętrznych. W przypadku gdy kontrole wewnętrzne były stosowane łącznie przez 18 miesięcy, Komisja będzie zobowiązana do wydania opinii na temat ich proporcjonalności i konieczności oraz do rozpoczęcia procesu konsultacji z państwami członkowskimi.

Aby uwzględnić doświadczenie, z którego wynika, że niektóre zagrożenia mogą utrzymywać się przez znaczny czas, możliwość przedłużenia kontroli granicznej w tych przypadkach została przedłużona do łącznego maksymalnego okresu wynoszącego dwa lata. We wniosku uznano jednak, że państwa członkowskie mogą dostrzec potrzebę utrzymania kontroli na granicach wewnętrznych po upływie tego terminu. W takich przypadkach zainteresowane państwo członkowskie powinno poinformować Komisję, przedstawiając w swoim nowym powiadomieniu dowody na utrzymanie zagrożenia, jak również ocenę ryzyka, a także uwzględniając opinię Komisji wydaną w odniesieniu do kontroli granicznych trwających 18 miesięcy. W takim przypadku Komisja wydaje opinię uzupełniającą.

Ponadto, aby umożliwić analizę post factum, państwa członkowskie powinny nadal być zobowiązane do przedkładania Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Komisji sprawozdania z przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych po zniesieniu kontroli. Ponadto w przypadku gdy kontrole graniczne są utrzymywane dłużej niż przez sześć miesięcy, sprawozdanie takie należy przedłożyć po dwunastu miesiącach, a następnie należy je przedkładać co roku, tak długo jak długo utrzymywane są kontrole.

e)Stosowanie środków zaradczych i szczególnych gwarancji w odniesieniu do regionów transgranicznych w przypadkach, gdy przywracane są kontrole na granicach wewnętrznych

Wniosek przewiduje również, że zawsze należy stosować gwarancje w celu ograniczenia negatywnego wpływu tymczasowego przywrócenia odpraw granicznych na granicach wewnętrznych, jeżeli takie przywrócenie jest nieuniknione, w szczególności w celu ograniczenia ich wpływu na funkcjonowanie regionów transgranicznych i transport, a tym samym na jednolity rynek. Przykłady środków zaradczych, które powinny być przestrzegane podczas przywróconych kontroli granicznych, są w szczególności określone w wytycznych i zaleceniach opracowanych w 2020 r. w związku z kryzysem związanym z COVID-19.

f) Zwiększone wykorzystanie środków alternatywnych w celu przeciwdziałania zidentyfikowanym zagrożeniom zamiast wprowadzania kontroli na granicach wewnętrznych

Wniosek ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w strefie Schengen w proporcjonalny sposób. W tym celu we wniosku wyjaśniono możliwość szerszego stosowania przez państwa członkowskie kontroli innych niż kontrole graniczne na obszarach przygranicznych. Kontrole te nie koniecznie powinny być przeprowadzane przez organy policyjne, ale mogą w tym procesie uczestniczyć inne organy właściwe na mocy prawa krajowego 18 do wykonywania uprawnień publicznych. We wszystkich przypadkach właściwe organy muszą przestrzegać istniejących gwarancji opracowanych na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 19 w odniesieniu do wykonywania uprawnień policyjnych, w szczególności poprzez zapewnienie niezbędnych ram dotyczących uprawnień przyznanych tym organom do przeprowadzania kontroli tożsamości, w tym w celu ukierunkowania swobody decyzyjnej, jaką dysponują te organy przy praktycznym wykonywaniu tego uprawnienia, w celu zagwarantowania, że kontrole te nie staną się równoważne z kontrolami granicznymi. Przedstawiając takie wytyczne, państwa członkowskie powinny również zapewnić, aby swoboda decyzyjna właściwych organów była wykonywana z pełnym poszanowaniem praw podstawowych, w szczególności zakazu dyskryminacji.

Aby zapewnić państwom członkowskim dalsze środki umożliwiające stosowanie alternatywnych środków w celu rozwiązania problemu niedozwolonego przemieszczania się migrantów o nieuregulowanym statusie, we wniosku wprowadzono możliwość przekazywania migrantów o nieuregulowanym statusie, jeżeli istnieją wyraźne przesłanki wskazujące na to, że osoba zatrzymana na granicy wewnętrznej w ramach transgranicznej współpracy operacyjnej policji właśnie przybyła z tego innego państwa członkowskiego (np. rejestracja w systemie Eurodac przez inne państwo członkowskie lub ostatnie rachunki wystawione w innym państwie członkowskim). W związku z inicjatywą dotyczącą transgranicznej współpracy policyjnej przedstawioną 8 grudnia 2021 r. ta nowa procedura powinna zachęcać do korzystania ze wspólnych patroli jako narzędzia umożliwiającego stosowanie takich uproszczonych procedur przekazywania osób zatrzymanych na granicach wewnętrznych. Wniosek przewiduje również zniesienie klauzuli zawieszającej mającej obecnie zastosowanie do obowiązujących obecnie dwustronnych umów i porozumień między państwami członkowskimi dotyczących tej kwestii, o których mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy powrotowej 20 , oraz określenie warunków, na jakich migranci o nieuregulowanym statusie mogą być obecnie odsyłani po zatrzymaniu w sytuacji nielegalnego pobytu w państwie członkowskim. Wniosek zawiera ukierunkowaną zmianę art. 6 ust. 3 dyrektywy powrotowej, która umożliwiłaby państwom członkowskim wprowadzenie skuteczniejszych dwustronnych umów i porozumień o readmisji, będących w stanie sprostać wyzwaniom związanym z niedozwolonym przemieszczaniem się osób. Zmiana ta wymagałaby również od państw członkowskich zgłaszania takich umów i porozumień Komisji. Ponadto Komisja jest gotowa, w oparciu o przegląd obowiązujących umów, przygotować wzór umowy dwustronnej zawierający główne klauzule takich umów, aby wesprzeć państwa członkowskie w realizacji zadania polegającego na stworzeniu skutecznego narzędzia na potrzeby zarządzania niedozwolonym przemieszczaniem się.

We wniosku usuwa się również przeszkody dla szerszego stosowania technologii monitorowania i nadzoru oraz doprecyzowuje się, że kodeks graniczny Schengen nie uniemożliwia wykorzystywania danych dotyczących pasażerów, takich jak dane dotyczące przelotu pasażera lub dane pasażera przekazywane przed podróżą na połączeniach wewnątrz strefy Schengen 21 , jeżeli zezwala na to obowiązujące prawo.

•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki

Niniejszy wniosek, zawierający zmienione obowiązki sprawozdawcze Komisji w odniesieniu do funkcjonowania strefy Schengen, przyczynia się do realizacji zasad zarządzania strefą Schengen, a jego celem jest wzmocnienie dialogu politycznego oraz intensyfikacja działań związanych z monitorowaniem i egzekwowaniem. Stanowi on zatem integralny element struktury zarządzania strefą Schengen, jak określono w strategii na rzecz strefy Schengen z 2 czerwca 2021 r. Wspomniany obowiązek sprawozdawczy będzie w przyszłości realizowany poprzez coroczne sprawozdanie w sprawie stanu strefy Schengen, które będzie również zawierało sprawozdanie, które należy przedstawiać na podstawie art. 20 rozporządzenia w sprawie mechanizmu oceny Schengen 22 .

Mechanizm oceny i monitorowania dorobku Schengen stanowi instrument partnerski wspierający budowanie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi oraz zapewniający prawidłowe i skuteczne wdrażanie ram prawnych Schengen. Niedociągnięcia i brak wdrożenia w jednym państwie członkowskim mogą mieć wpływ na wszystkie państwa członkowskie, a w konsekwencji mogą stwarzać zagrożenie dla strefy Schengen. W związku z tym konieczne jest posiadanie odpowiedniego mechanizmu gwarantującego wzmocnienie i zwiększenie odporności strefy Schengen. W tym celu Komisja przyjęła 2 czerwca 2021 r. reformę mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen 23 , która jest obecnie przedmiotem dyskusji w Radzie.

Sprawozdanie w sprawie stanu strefy Schengen powinno być corocznie omawiane w ramach forum Schengen, które Komisja ustanowiła, aby upowszechniać regularny i ustrukturyzowany dialog polityczny między stronami zaangażowanymi w zapewnianie właściwego funkcjonowania strefy Schengen. W dyskusjach tych powinny uczestniczyć właściwe organy krajowe na szczeblu krajowym i regionalnym, aby pobudzić bardziej konkretną współpracę i większe zaufanie między państwami członkowskimi w celu wspierania dobrego funkcjonowania strefy Schengen. Dwa posiedzenia forum Schengen, z udziałem posłów do Parlamentu Europejskiego i ministrów spraw wewnętrznych, odbyły się w dniach 30 listopada 2020 r. i 17 maja 2021 r.

Zgodnie z art. 33 kodeksu granicznego Schengen sprawozdanie w sprawie stanu strefy Schengen będzie kierowane do Parlamentu Europejskiego i Rady. W oparciu o dyskusje w ramach forum Schengen instytucje te powinny zatem wziąć pod uwagę wnioski, jakie można wyciągnąć z tego sprawozdania.

Niniejszy wniosek stanowi uzupełnienie przepisów dotyczących kontroli na granicach zewnętrznych stanowiących warunek wstępny istnienia obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. Przyczynia się on do skutecznego wdrażania europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami (EUIBM) przez Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną. Wniosek zostanie również uwzględniony w nadchodzącym wieloletnim cyklu polityki strategicznej, którego celem jest określenie strategicznych ram kierowania europejskim zintegrowanym zarządzaniem granicami poprzez wyeliminowanie luk pomiędzy ochroną granic, bezpieczeństwem, powrotami i migracją, przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony praw podstawowych. Zgodnie z zapowiedzią przedstawioną w strategii na rzecz strefy Schengen na początku 2022 r. Komisja przyjmie dokument programowy, który będzie stanowił podstawę konsultacji z Parlamentem Europejskim i Radą w sprawie EUIBM.

Niniejszy wniosek stanowi odpowiedź na szereg rezolucji Parlamentu Europejskiego 28 i opiera się na zaleceniach Komisji przyjętych w 2017 r. w celu utorowania drogi do zniesienia długotrwałych kontroli na granicach wewnętrznych: zaleceniu z 12 maja 2017 r. dotyczącym proporcjonalnych kontroli policyjnych oraz współpracy policyjnej w strefie Schengen oraz zaleceniu z 3 października 2017 r. dotyczącym wdrożenia przepisów kodeksu granicznego Schengen dotyczących tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w strefie Schengen.

•Spójność z innymi politykami Unii

Wniosek uwzględnia wspólną politykę transportową, a w szczególności system uprzywilejowanych korytarzy na potrzeby transportu, wprowadzone w celu zachowania łańcuchów dostaw i ułatwienia przemieszczania się pracowników transportu podczas pandemii COVID-19. Przyszły plan awaryjny dla transportu będzie zawierał dalsze informacje szczegółowe dotyczące postępowania w sytuacjach kryzysowych w sektorze transportu.

2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ

•Podstawa prawna

Wniosek oparty jest na art. 77 ust. 2 lit. b) i e) oraz art. 79 ust. 2 lit. c) TFUE.

Wniosek zmienia rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), w szczególności tytuł II dotyczący przepisów mających zastosowanie na granicach zewnętrznych oraz tytuł III dotyczący przepisów mających zastosowanie na granicach wewnętrznych.

Wniosek zmienia również dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich w zakresie odstępstw od obowiązku wydania obywatelowi państwa trzeciego decyzji nakazującej powrót.

•Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych)

Działania w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości wchodzą w zakres kompetencji dzielonych między Unią Europejską a państwami członkowskimi zgodnie z art. 4 ust. 2 TFUE. Z tego względu na mocy art. 5 ust. 3 TUE zastosowanie ma zasada pomocniczości, zgodnie z którą w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii.

Cele niniejszego wniosku nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie działające samodzielnie, natomiast możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii. Wynika to z faktu, że dotyczą one kontroli osób na granicach zewnętrznych, które to kontrole są warunkiem wstępnym istnienia obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. Ponadto integralność strefy Schengen oraz potrzeba zapewnienia jednolitych warunków korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się wymagają spójnego podejścia w całej strefie Schengen do środków służących budowaniu zaufania na granicach zewnętrznych, w tym w zakresie ograniczeń związanych z podróżami do UE innymi niż niezbędne oraz reakcji na instrumentalizację migrantów przez władze państw trzecich.

Brak jakichkolwiek kontroli na granicach wewnętrznych jest zagwarantowany w Traktacie w art. 77 ust. 2 lit. e) TFUE. Chociaż państwa członkowskie zachowują prawo do podejmowania działań w celu reagowania na kwestie związane z bezpieczeństwem wewnętrznym i porządkiem publicznym, a tym samym wykonywania prawa zagwarantowanego w art. 72 TFUE, nawet jeśli oznacza to przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych, przepisy dotyczące takiego tymczasowego przywrócenia zostały określone w kodeksie granicznym Schengen w celu zapewnienia, aby były one stosowane wyłącznie w ściśle określonych warunkach. W związku z tym wszelkie zmiany dotyczące tych warunków przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych wiążą się z koniecznością przyjęcia przepisów UE.

Cel polegający na ustanowieniu planu ewentualnościowego dla strefy Schengen, w tym szczególnych środków na granicach wewnętrznych, aby przeciwdziałać zagrożeniu mającemu wpływ na większość państw członkowskich w tym samym czasie oraz złagodzić negatywne skutki kontroli granicznych, gdy stały się one nieuniknione, nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie działające samodzielnie, natomiast możliwe jest jego lepsze osiągnięcie na poziomie Unii.

Unia może w związku z tym wprowadzić proponowane środki zgodnie z zasadą pomocniczości.

•Proporcjonalność

•Wybór instrumentu

Niniejszy wniosek dotyczy zmiany rozporządzenia i wynikającej z niej zmiany dyrektywy powrotowej. Ponieważ główne elementy wniosku obejmują obowiązujące przepisy określone w tytule II kodeksu granicznego Schengen związanym z kontrolą na granicach zewnętrznych oraz w tytule III tego rozporządzenia odnoszącym się do tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, żaden inny instrument poza rozporządzeniem nie byłby właściwy.

3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW

•Oceny ex post/oceny adekwatności obowiązującego prawodawstwa

•Konsultacje z zainteresowanymi stronami

Przeprowadzono również konsultacje publiczne. Rozpoczęły się one 19 stycznia 2021 r., a termin zgłaszania uwag wyznaczono na 16 marca 2021 r.

Ponadto na swojej stronie internetowej 33 Komisja opublikowała na cztery tygodnie wstępną ocenę skutków i otrzymała informacje zwrotne od Francji, Chorwacji, Ukrainy i jednego anonimowego nadawcy.

•Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej

Podstawą niniejszego wniosku są dowody zebrane w ramach badania DG REGIO „The effects of COVID-19 induced border closures on cross-border regions – An empirical report covering the period March to June 2020” [„Wpływ zamknięcia granic spowodowanego przez pandemię COVID-19 na regiony transgraniczne – sprawozdanie merytoryczne obejmujące okres od marca do czerwca 2020 r.”] 34 oraz „20 case studies covering the period March to June 2020” [„20 studiów przypadku obejmujących okres od marca do czerwca 2020 r.”] 35 .

•Ocena skutków

19 kwietnia 2021 r. Komisja przedłożyła ocenę skutków Radzie ds. Kontroli Regulacyjnej. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej wydał pozytywną opinię wraz z uwagami. Uwagi te dotyczyły (i) braku wystarczających dowodów wskazujących na mocne i słabe strony obecnych zasadniczych środków przewidzianych w kodeksie granicznym Schengen, (ii) niejasnego opisu wariantów strategicznych i wyboru sposobu wdrożenia oraz (iii) niedostatecznie dopracowanej analizy skutków. Aby odnieść się do tych uwag, Komisja dodatkowo rozszerzyła w szczególności zakres danych ilościowych i informacji na temat opinii zainteresowanych stron w całym sprawozdaniu w celu wzmocnienia jakościowych argumentów związanych z korzyściami wynikającymi ze zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych. Wyraźniej przedstawiła ona niedociągnięcia procesu z 2020 r. z perspektywy strefy Schengen, przy czym zintegrowane uzgodnienia UE dotyczące reagowania na szczeblu politycznym w sytuacjach kryzysowych (IPCR) koncentrowały się w pierwszej kolejności na aspektach zdrowotnych, a dopiero później na innych aspektach, takich jak kontrola graniczna. Komisja podkreśliła, że chociaż kontrole graniczne mogą być skutecznym narzędziem, to ich stopniowe wycofywanie stwarza istotne problemy, wykazała też z większą dokładnością, że alternatywne środki są mniej kosztowne niż kontrole graniczne, a jednocześnie często pozwalają osiągnąć ten sam wynik. Ponadto Komisja wzmocniła poszczególne przewidywane warianty. Co więcej, uwzględniono dodatkowe szczegółowe informacje na temat celu określonego w poprzednim wniosku z 2017 r., wniosków wyciągniętych z dotyczących go negocjacji oraz nowej perspektywy wynikającej z kryzysu związanego z COVID-19. Dalsze informacje o sposobie odzwierciedlenia zaleceń Rady ds. Kontroli Regulacyjnej w sprawozdaniu z oceny skutków znajdują się w pkt 3 załącznika I do oceny skutków.

•Sprawność regulacyjna i uproszczenie

•Prawa podstawowe

Wnioskowana zmiana respektuje prawa podstawowe i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności swobodę przemieszczania się i pobytu (art. 45) oraz prawo do azylu (art. 18) i zasadę non-refoulement (art. 19). Zabezpieczenia ustanowione w art. 3, 4 i 7 kodeksu granicznego Schengen nadal mają zastosowanie, w tym w odniesieniu do środków stosowanych w celu zwalczania instrumentalizacji migrantów przez państwa trzecie. Ponadto, jeżeli chodzi o środki proponowane z myślą o zwalczaniu instrumentalizacji migrantów, Komisja uważa, że konieczne jest, aby państwa członkowskie przestrzegały wolności wypowiedzi, wolności mediów i wolności zrzeszania się organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

4.WPŁYW NA BUDŻET

5.ELEMENTY FAKULTATYWNE

•Plany wdrożenia i monitorowanie, ocena i sprawozdania

•Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku

W art. 2 kodeksu granicznego Schengen wprowadza się zmiany w celu modyfikacji definicji „ochrony granic” oraz uwzględnienia niezbędnych definicji takich pojęć jak: „instrumentalizacja migrantów”, „podróż niezbędna” i „podróż inna niż niezbędna”, które zostały po raz pierwszy wprowadzone do kodeksu granicznego Schengen, oraz „węzły transportowe”. Definicje te dodaje się, aby lepiej odzwierciedlić obowiązki państw członkowskich na granicach zewnętrznych w zakresie ochrony granic, w tym środków zapobiegawczych.

Art. 5 zmienia się z myślą o określeniu środków, jakie państwa członkowskie mogą stosować na swoich przejściach granicznych w przypadku wystąpienia instrumentalizacji migrantów.

W art. 13 wprowadza się zmiany w celu wyjaśnienia – oprócz tego, co wynika z art. 5 – jakie środki państwa członkowskie mogą stosować, wykonując zadania związane z ochroną granic na swoich granicach zewnętrznych, w odniesieniu do instrumentalizacji migrantów.

Dodaje się art. 21a w celu ustanowienia podstawy dla jednolitego stosowania na granicach zewnętrznych ograniczeń związanych z podróżami do Unii Europejskiej innymi niż niezbędne w sytuacji wystąpienia choroby o potencjale epidemicznym. Przepisem tym nadaje się Radzie uprawnienie do przyjęcia, na podstawie wniosku Komisji, rozporządzenia wykonawczego w tym zakresie. Określa on wszystkie parametry niezbędne do podjęcia takiej decyzji i przewiduje zabezpieczenia w odniesieniu do obywateli UE, rezydentów długoterminowych, a także osób wykonujących niezbędne funkcje.

Art. 23 zostaje zmieniony w celu sprecyzowania rodzaju kontroli dozwolonych na obszarach przygranicznych. Projektowane zmiany służą doprecyzowaniu, że kontrole przeprowadzane na obszarach przygranicznych z wykorzystaniem technologii monitorowania i nadzoru nie mają skutku równoważnego z kontrolami granicznymi. Podobnie z perspektywy kodeksu granicznego Schengen należy również zezwolić, aby w odpowiednich bazach danych weryfikowano dane pasażerów podróżujących w obrębie obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych, jeżeli jest to możliwe na mocy obowiązującego prawa.

Art. 31 zostaje zmieniony, aby ustanowić ogólne zasady dotyczące informacji przekazywanych Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, mające zastosowanie w ramach wszystkich czterech mechanizmów.

Art. 33 zostaje zmieniony, aby oddzielić obowiązek składania sprawozdań z przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych od faktu zniesienia takiej kontroli. Przedstawiono w nim również więcej szczegółowych informacji na temat elementów, które Komisja powinna uwzględnić w rocznym sprawozdaniu z funkcjonowania obszaru bez granic wewnętrznych, oraz na temat współpracy z agencjami w tym zakresie.

Zmieniony art. 39 kodeksu granicznego Schengen jest uzupełnieniem art. 2 proponowanego rozporządzenia i przewiduje obowiązek powiadamiania Komisji przez państwa członkowskie o regionach transgranicznych w celu określenia zakresu wszelkich środków zaradczych, które należy ustanowić w rozporządzeniu wykonawczym na mocy art. 28, oraz obszarów, które należy wziąć pod uwagę przy szacowaniu skutków na mocy art. 26 kodeksu granicznego Schengen.

Aby lepiej uwzględnić interesy regionów transgranicznych przy stosowaniu art. 26 i 28 kodeksu granicznego Schengen, w nowym art. 42b państwa członkowskie zobowiązano do powiadamiania Komisji o wyznaczonych regionach transgranicznych.

2021/0428 (COD)

Wniosek

ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

zmieniające rozporządzenie (UE) 2016/399 w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice

PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 77 ust. 2 lit. b) i e) oraz art. 79 ust. 2 lit. c),

uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,

po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym,

stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1)Zgodnie z art. 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”) Unia stanowi przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez kontroli na granicach wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości.

(2)Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. („kodeks graniczny Schengen”) 42 określa zasady regulujące przepływ osób do obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych („strefa Schengen”) i z tego obszaru, a także między państwami członkowskimi, które należą do strefy Schengen.

(3)W ostatnich latach strefa Schengen stawała w obliczu bezprecedensowych wyzwań, które ze względu na swój charakter nie ograniczały się do terytorium pojedynczego państwa członkowskiego. Wyzwania te uwydatniły fakt, że ochrona porządku i bezpieczeństwa publicznego w strefie Schengen jest wspólnym obowiązkiem wymagającym połączonych i skoordynowanych działań między państwami członkowskimi i na szczeblu unijnym. Uwidoczniły one również luki w obowiązujących zasadach regulujących funkcjonowanie strefy Schengen zarówno na granicach zewnętrznych, jak i wewnętrznych, oraz konieczność ustanowienia lepszych i solidniejszych ram umożliwiających skuteczniejsze reagowanie na wyzwania stojące przed strefą Schengen.

(4)Kontrola graniczna na granicach zewnętrznych leży w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych, i całej Unii. Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić wysokie normy zarządzania swoimi granicami zewnętrznymi, w tym w drodze ściślejszej współpracy między strażą graniczną, policją, organami celnymi i innymi właściwymi organami. Unia udziela aktywnego wsparcia, zapewniając pomoc finansową za pośrednictwem agencji, w szczególności Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, oraz zarządzając mechanizmem oceny Schengen. Zasady mające zastosowanie do granic zewnętrznych muszą zostać udoskonalone, aby umożliwić skuteczniejsze reagowanie na nowe wyzwania, które występują w ostatnim czasie na granicach zewnętrznych.

(5)W związku z pandemią COVID-19 wzrosła konieczność lepszego przygotowania Unii do reagowania na sytuacje kryzysowe na granicach zewnętrznych związane z przypadkami chorób mogących przerodzić się w epidemię, które stanowią zagrożenie dla zdrowia publicznego. Pandemia COVID-19 uwidoczniła, że zagrożenia dla zdrowia publicznego mogą wymagać stosowania jednolitych zasad w odniesieniu do ograniczeń związanych z podróżą dotyczących podróży obywateli państw trzecich do Unii Europejskiej. Przyjęcie niespójnych i rozbieżnych środków na granicach zewnętrznych służących przeciwdziałaniu takim zagrożeniom wywiera negatywny wpływ na funkcjonowanie całej strefy Schengen, ogranicza przewidywalność dla podróżnych z państw trzecich oraz kontakty międzyludzkie z obywatelami państw trzecich. Aby przygotować strefę Schengen na przyszłe wyzwania o porównywalnej skali związane z zagrożeniami dla zdrowia publicznego, niezbędne jest ustanowienie nowego mechanizmu, który powinien umożliwiać szybkie przyjmowanie i znoszenie skoordynowanych środków na poziomie Unii. Nowa procedura na granicy zewnętrznej powinna być stosowana w sytuacji wystąpienia choroby zakaźnej mogącej przerodzić się w epidemię zidentyfikowanej przez Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób lub Komisję. Mechanizm ten powinien uzupełniać procedury, których ustanowienie zaproponowano we wniosku dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia 43 ,, w szczególności w przypadku uznania stanu zagrożenia zdrowia publicznego, oraz zmieniony mandat Europejskiego Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób 44 .

(6)Mechanizm ten powinien przewidywać przyjęcie przez Radę, na wniosek Komisji, rozporządzenia określającego ograniczenia związane z podróżowaniem, w tym ograniczenia dotyczące wjazdu i wszelkie inne środki niezbędne do podróżowania do Unii Europejskiej, oraz warunki ich zniesienia. Z uwagi na politycznie drażliwy charakter takich środków, które dotyczą prawa wjazdu na terytorium państw członkowskich, uprawnienia wykonawcze do przyjęcia takiego rozporządzenia powinny zostać przyznane Radzie, stanowiącej na podstawie wniosku Komisji.

(7)Co ważniejsze, zgodnie z obowiązującymi zobowiązaniami wynikającymi z prawa Unii i prawa międzynarodowego obywatele państw trzecich, którzy na mocy porozumień pomiędzy Unią i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a tymi państwami trzecimi, z drugiej strony, korzystają z takich samych praw do swobodnego przemieszczania się jak obywatele Unii, a także członkowie ich rodzin powinni zawsze mieć możliwość wjazdu na terytorium Unii. Rezydenci Unii również powinni zawsze mieć możliwość powrotu do Unii. Akt ten powinien zawierać wszystkie elementy niezbędne do zapewnienia, aby ograniczenia związane z podróżowaniem były skuteczne, ukierunkowane, niedyskryminujące i proporcjonalne do zmieniającej się sytuacji epidemiologicznej. Powinien on określać, w stosownych przypadkach, wszystkie kategorie podróżnych, których podróż powinna być zwolniona z ograniczeń wjazdu. Ponadto, lub w ramach alternatywy, akt ten powinien wskazywać wszystkie obszary geograficzne lub państwa trzecie, z których podróż może podlegać szczególnym środkom opartym na obiektywnej metodzie i kryteriach mających zastosowanie do tych obszarów i państw, które to środki powinny odnosić się w szczególności do sytuacji epidemiologicznej. Akt ten mógłby określać warunki, na jakich można zezwolić na podróż, takie jak testy, kwarantanna, samoizolacja lub wszelkie inne odpowiednie środki, w tym konieczność wypełnienia karty lokalizacji pasażera lub inne narzędzie ustalania kontaktów zakaźnych oraz uwzględnienie w szczególności wszelkich systemów unijnych opracowanych w celu ułatwienia podróżowania w bezpiecznych warunkach, takich jak systemy cyfrowych zaświadczeń. W stosownych przypadkach wspomniany akt prawny mógłby również ustanawiać mechanizm umożliwiający wprowadzenie dodatkowych środków w przypadku drastycznego pogorszenia się sytuacji epidemiologicznej na jednym obszarze geograficznym lub większej ich liczbie.

(8)Konieczne jest również wzmocnienie przepisów i zabezpieczeń w prawie Unii, aby umożliwić państwom członkowskim szybkie działanie w celu przeciwdziałania przypadkom instrumentalizacji migrantów. Taką instrumentalizację należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji, w której państwo trzecie wywołuje nielegalne przepływy migracyjne do Unii, aktywnie zachęcając obywateli państw trzecich do przybycia na granice zewnętrzne państw członkowskich lub ułatwiając im to. Ma to miejsce w przypadku gdy takie działania wskazują na zamiar destabilizacji Unii jako całości lub danego państwa członkowskiego oraz gdy charakter takich działań może zagrozić podstawowym funkcjom państwa, w tym jego integralności terytorialnej, utrzymaniu porządku publicznego lub ochronie bezpieczeństwa narodowego.

(9)Instrumentalizacja migrantów może dotyczyć sytuacji, w których państwo trzecie aktywnie zachęca obywateli państw trzecich do nielegalnej podróży na jego terytorium lub ułatwia im taką podróż, aby mogli dotrzeć do granicy zewnętrznej państw członkowskich, ale może również odnosić się do aktywnego zachęcania obywateli państw trzecich przebywających już w tym państwie trzecim do nielegalnej podróży lub ułatwiania im takiej podróży. Instrumentalizacja migrantów może także wiązać się z nałożeniem środków przymusu mających na celu uniemożliwienie obywatelom państw trzecich opuszczenia obszarów przygranicznych instrumentalizującego państwa trzeciego w kierunku innym niż przez państwo członkowskie.

(10)Unia powinna wykorzystać wszystkie narzędzia ze swojego zestawu środków dyplomatycznych, finansowych i operacyjnych, aby wesprzeć państwa członkowskie doświadczające instrumentalizacji. Działania dyplomatyczne podejmowane przez Unię lub zainteresowane państwo członkowskie powinny być traktowane priorytetowo jako środek zwalczania zjawiska instrumentalizacji. W stosownych przypadkach działania te mogą zostać uzupełnione przez nałożenie środków ograniczających przez Unię.

(11)Jednocześnie, niezależnie od wymienionych środków, równie niezbędne jest dalsze wzmocnienie obowiązujących zasad w odniesieniu do kontroli granicznych na granicach zewnętrznych i ochrony granic. Aby dodatkowo pomóc państwom członkowskim stojącym w obliczu instrumentalizacji migrantów, rozporządzeniem (UE) XXX/XXX uzupełnia się zasady dotyczące kontroli granicznej, przewidując szczególne środki w dziedzinie azylu i powrotów, przy jednoczesnym poszanowaniu praw podstawowych zainteresowanych osób, a w szczególności zapewniając poszanowanie prawa do azylu i udzielając niezbędnego wsparcia za pośrednictwem agencji ONZ i innych właściwych organizacji.

(12)W sytuacji wystąpienia instrumentalizacji zainteresowane państwo członkowskie powinno w stosownych przypadkach mieć w szczególności możliwość ograniczenia do minimum ruchu granicznego poprzez zamknięcie niektórych przejść granicznych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu rzeczywistego i skutecznego dostępu do procedur z zakresu ochrony międzynarodowej. Przy podejmowaniu takiej decyzji należy każdorazowo wziąć pod uwagę, czy Rada Europejska uznaje, że Unia lub co najmniej jedno z jej państw członkowskich stoi w obliczu sytuacji, w której dochodzi do instrumentalizacji migrantów. Przy wszystkich takich ograniczeniach należy ponadto w pełni uwzględniać prawa obywateli Unii, obywateli państw trzecich, którzy korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się na podstawie umowy międzynarodowej, oraz obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi na mocy prawa krajowego lub prawa Unii lub posiadaczami wiz długoterminowych, jak również członków ich rodzin. Takie ograniczenia powinny być również stosowane w sposób zapewniający przestrzeganie obowiązków związanych z dostępem do ochrony międzynarodowej, w szczególności zasady non-refoulement.

(13)Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej pomaga państwom członkowskim we wdrażaniu operacyjnych aspektów zarządzania granicami zewnętrznymi, w tym w wymianie informacji, dostarczaniu sprzętu, budowaniu zdolności i szkoleniu krajowej straży granicznej, ukierunkowanej analizie informacji i ryzyka, a także w rozmieszczaniu stałej służby. Nowy mandat Agencji zapewnia znaczne możliwości wspierania działań z zakresu kontroli granicznej, w tym kontroli przesiewowych i operacji powrotowych oraz rozpoczęcia szybkiej interwencji na granicy lub interwencji powrotowej na wniosek i na terytorium danego przyjmującego państwa członkowskiego.

(14)Na mocy art. 41 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2019/1896 dyrektor wykonawczy Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej jest zobowiązany zalecić zainteresowanemu państwu członkowskiemu zwrócenie się do Agencji o zainicjowanie, przeprowadzenie lub dostosowanie operacji wsparcia ze strony Agencji w celu przeciwdziałania zagrożeniom i wyzwaniom zidentyfikowanym na granicach zewnętrznych, jeżeli spełnione są warunki określone w tym przepisie. W szczególności konieczność uzyskania wsparcia ze strony Agencji może stać się oczywista w sytuacjach, w których Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej przeprowadziła specjalną ocenę narażenia w związku z instrumentalizacją migrantów. Na podstawie wyników takiej oceny narażenia lub gdy co najmniej jednemu odcinkowi granicy zewnętrznej przypisano krytyczny poziom ryzyka oraz uwzględniając odpowiednie elementy planów awaryjnych państwa członkowskiego, sporządzoną przez Agencję analizę ryzyka i warstwę analityczną europejskiego obrazu sytuacji, dyrektor wykonawczy zaleca zainteresowanemu państwu członkowskiemu zwrócenie się do Agencji o zainicjowanie, przeprowadzenie lub dostosowanie operacji wsparcia ze strony Agencji zgodnie z art. 41 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2019/1896. Ta kompetencja dyrektora wykonawczego pozostaje bez uszczerbku dla ogólnego wsparcia, jakiego Agencja może udzielać państwom członkowskim.

(15)Ponadto w przypadku wystąpienia instrumentalizacji migrantów zainteresowane państwo członkowskie powinno wzmocnić kontrolę graniczną, w tym, w stosownych przypadkach, wprowadzając dodatkowe środki zapobiegające nielegalnemu przekraczaniu granicy oraz przeznaczając dodatkowe zasoby i środki techniczne na zapobieganie niedozwolonemu przekraczaniu granicy. Do takich środków technicznych mogą należeć nowoczesne technologie, w tym bezzałogowe statki powietrzne i czujniki ruchu, a także posterunki mobilne. Stosowanie takich środków technicznych, w szczególności wszelkich technologii umożliwiających gromadzenie danych osobowych, musi opierać się na jasno określonych przepisach prawa krajowego i być wykonywane zgodnie z nimi.

(16)Komisja powinna być uprawniona do określenia, w aktach delegowanych przyjętych na mocy niniejszego rozporządzenia, odpowiednich norm ochrony granic, dotyczących w szczególności nowych technologii, z których państwa członkowskie mogą korzystać, przy jednoczesnym uwzględnieniu rodzaju granic (lądowe, morskie lub powietrzne), poziomów ryzyka przypisanych każdemu odcinkowi granicy zewnętrznej zgodnie z art. 34 rozporządzenia (UE) 2019/1896 oraz innych istotnych czynników, jako szczególnej odpowiedzi na sytuacje instrumentalizacji migrantów.

(17)Na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych osoby powinny mieć możliwość swobodnego i bezpiecznego przemieszczania się między państwami członkowskimi. W tym względzie należy wyjaśnić, że zakaz kontroli na granicach wewnętrznych nie wpływa na kompetencje państw członkowskich do przeprowadzania kontroli na ich terytorium, w tym na ich granicach wewnętrznych, do celów innych niż kontrola graniczna. W szczególności należy uściślić, że właściwe organy krajowe, w tym organy ochrony zdrowia lub organy ścigania, zachowują co do zasady swobodę przeprowadzania kontroli w ramach wykonywania uprawnień publicznych przewidzianych w prawie krajowym.

(18)Mimo że zakaz kontroli na granicach wewnętrznych obejmuje również kontrole o równoważnych skutkach, kontrole przeprowadzane przez właściwe organy nie powinny być uznawane za równoważne z wykonywaniem odprawy granicznej, jeżeli ich cel jest inny niż kontrola graniczna, jeżeli opierają się na ogólnych informacjach i doświadczeniu właściwych organów w zakresie potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego, w tym gdy mają na celu zwalczanie nielegalnego pobytu lub zamieszkania oraz przestępczości transgranicznej związanej z migracją nieuregulowaną, gdy są przygotowywane i przeprowadzane w sposób wyraźnie różniący się od systematycznej odprawy osób na granicach zewnętrznych, gdy są przeprowadzane w węzłach transportowych, takich jak porty, dworce kolejowe lub autobusowe, porty lotnicze lub bezpośrednio na pokładzie pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób, oraz gdy opierają się na analizie ryzyka.

(19)Chociaż nieuregulowane przepływy migracyjne nie powinny być same w sobie uznawane za zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, mogą one wymagać wprowadzenia dodatkowych środków w celu zapewnienia funkcjonowania strefy Schengen.

(20)Zwalczanie nielegalnego zamieszkania lub pobytu oraz przestępczości transgranicznej związanej z migracją nieuregulowaną, takiej jak handel ludźmi, przemyt migrantów, przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów i inne formy przestępczości transgranicznej, mogłoby w szczególności obejmować środki pozwalające na weryfikację tożsamości, obywatelstwa i statusu pobytu osób, pod warunkiem że weryfikacje takie nie mają charakteru systematycznego i są przeprowadzane na podstawie analizy ryzyka.

(21)Wykorzystanie nowoczesnych technologii do monitorowania przepływu ruchu, w szczególności na autostradach i innych ważnych drogach wyznaczonych przez państwa członkowskie, może mieć zasadnicze znaczenie dla zwalczania zagrożeń dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. Zakaz kontroli na granicach wewnętrznych nie powinien być rozumiany jako uniemożliwienie zgodnego z prawem wykonywania uprawnień policyjnych lub innych uprawnień publicznych do przeprowadzania kontroli na wewnętrznych obszarach przygranicznych. Obejmuje to kontrole z wykorzystaniem technologii monitorowania i nadzoru, które są powszechnie stosowane na danym terytorium lub oparte na ocenie ryzyka, do celów ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Wykorzystanie takich technologii do przeprowadzania kontroli nie powinno być zatem uznawane za równoznaczne z kontrolą graniczną.

(22)Aby takie technologie były skuteczne, powinna istnieć możliwość stosowania proporcjonalnych ograniczeń prędkości na drogowych przejściach granicznych.

(23)Zakaz kontroli granicznych na granicach wewnętrznych nie powinien ograniczać przeprowadzania kontroli przewidzianych w innych aktach prawa Unii. Przepisy przewidziane w niniejszym rozporządzeniu nie powinny zatem wpływać na obowiązujące przepisy przeprowadzania kontroli danych dotyczących pasażerów w odpowiednich bazach danych przed przybyciem.

(24)Należy zapewnić, aby kontrole przeprowadzane przez państwa członkowskie w ramach wykonywania kompetencji krajowych były w pełni zgodne z zasadami odnoszącymi się do obszaru wolnego od kontroli na granicach wewnętrznych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, im więcej jest przesłanek świadczących o tym, że kontrole przeprowadzane przez państwa członkowskie na obszarach przygranicznych mają skutek równoważny z kontrolą graniczną, biorąc pod uwagę cel takich kontroli, ich zakres terytorialny i ewentualne różnice w porównaniu z kontrolami przeprowadzanymi na pozostałej części terytorium danego państwa członkowskiego, tym ważniejsze jest istnienie precyzyjnych i szczegółowych zasad i ograniczeń określających warunki wykonywania przez państwa członkowskie uprawnień policyjnych na obszarze przygranicznym.

(25)Należy wprowadzić środki w celu przeciwdziałania niedozwolonemu przemieszczaniu się nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych. Aby usprawnić funkcjonowanie strefy Schengen, należy umożliwić państwom członkowskim wprowadzanie dodatkowych środków w celu przeciwdziałania nieuregulowanemu przemieszczaniu się między państwami członkowskimi oraz zwalczania nielegalnego pobytu. W przypadku gdy krajowe organy ścigania państwa członkowskiego zatrzymują nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich na granicach wewnętrznych w ramach transgranicznej współpracy operacyjnej policji, organy te powinny mieć możliwość odmówienia takim osobom prawa do wjazdu lub pozostania na ich terytorium oraz przekazania takich osób do państwa członkowskiego, z którego wjechały. Państwo członkowskie, z którego bezpośrednio przybyła dana osoba, powinno z kolei być zobowiązane do przyjęcia zatrzymanych obywateli państw trzecich.

(26)Procedura, w ramach której państwo członkowskie może przekazać zatrzymanych nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich do państwa członkowskiego, z którego dana osoba bezpośrednio przybyła, powinna odbywać się szybko, ale powinna podlegać zabezpieczeniom i być prowadzona z pełnym poszanowaniem praw podstawowych i zasady niedyskryminacji zapisanej w art. 21 Karty, aby zapobiec profilowaniu rasowemu. Organy powinny mieć możliwość przeprowadzenia weryfikacji odpowiednich informacji natychmiast dostępnych organom na temat przemieszczania się danych osób. Informacje takie mogą obejmować obiektywne elementy, które umożliwiłyby organom stwierdzenie, że dana osoba niedawno podróżowała z innego państwa członkowskiego, takie jak posiadanie dokumentów, w tym pokwitowań lub faktur, świadczących o niedawnej podróży z innego państwa członkowskiego. Obywatele państw trzecich podlegający procedurze przekazania powinni otrzymać uzasadnioną decyzję na piśmie. Chociaż decyzja powinna być wykonalna ze skutkiem natychmiastowym, obywatelowi państwa trzeciego należy zapewnić skuteczny środek odwoławczy umożliwiający odwołanie się od decyzji o przekazaniu lub jej zaskarżenie. Środek ten nie powinien mieć skutku zawieszającego.

(27)Procedura przekazania przewidziana w niniejszym rozporządzeniu nie powinna wpływać na istniejącą możliwość doprowadzenia przez państwa członkowskie do powrotu obywateli państw trzecich o nieuregulowanym statusie zgodnie z dwustronnymi umowami lub porozumieniami, o których mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy 2008/115/WE („dyrektywa powrotowa”), w przypadku gdy osoby te wykryto gdzie indziej niż w pobliżu granic wewnętrznych. Aby ułatwić stosowanie takich umów i uzupełnić cel, jakim jest ochrona obszaru bez granic wewnętrznych, państwa członkowskie powinny mieć możliwość zawierania nowych oraz aktualizacji istniejących umów lub porozumień. Komisja powinna być powiadamiana o wszelkich takich zmianach lub aktualizacjach nowych umów lub porozumień. W przypadku gdy państwo członkowskie przyjęło obywatela państwa trzeciego w ramach procedury przewidzianej w niniejszym rozporządzeniu lub na podstawie dwustronnej umowy lub porozumienia, dane państwo członkowskie powinno być zobowiązane do wydania decyzji nakazującej powrót zgodnie z dyrektywą powrotową. Aby zapewnić spójność między nowymi procedurami przewidzianymi w niniejszym rozporządzeniu a obowiązującymi zasadami dotyczącymi powrotów obywateli państw trzecich, należy zatem w ukierunkowany sposób zmienić art. 6 ust. 3 dyrektywy powrotowej.

(28)W wyjątkowych przypadkach przeciwdziałanie zagrożeniom dla strefy Schengen może wymagać przyjęcia przez państwa członkowskie środków na granicach wewnętrznych. Państwa członkowskie zachowują kompetencje w zakresie określania potrzeby tymczasowego przywrócenia lub przedłużenia kontroli granicznych. Zgodnie z obowiązującymi zasadami przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych jest przewidziane w okolicznościach, w których poważne zagrożenie bezpieczeństwa wewnętrznego lub porządku publicznego przejawia się w jednym państwie członkowskim przez ograniczony czas. W szczególności terroryzm i przestępczość zorganizowana, stany zagrożenia zdrowia publicznego na dużą skalę lub wydarzenia międzynarodowe na dużą skalę, takie jak: imprezy sportowe, wydarzenia handlowe lub wydarzenia polityczne, mogą stanowić poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego.

(29)Ponadto poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego może również wynikać z niedozwolonego przemieszczania się migrantów o nieuregulowanym statusie na dużą skalę między państwami członkowskimi, jeżeli powoduje to obciążenie ogólnych zasobów i zdolności odpowiedzialnych służb krajowych, w przypadku gdy pozostałe środki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu nie wystarczają, aby zaradzić tym napływom i przemieszczaniu się. W tym kontekście państwa członkowskie powinny móc polegać na obiektywnych i ilościowych sprawozdaniach dotyczących niedozwolonego przemieszczania się, o ile są one dostępne, w szczególności gdy są one sporządzane regularnie przez właściwe agencje Unii zgodnie z ich odpowiednimi mandatami. Państwo członkowskie powinno mieć możliwość wykorzystania w ramach oceny ryzyka informacji przekazanych przez agencje w celu wykazania wyjątkowego charakteru stwierdzonego zagrożenia spowodowanego niedozwolonym przemieszczaniem się, aby uzasadnić przywrócenie na tej podstawie kontroli na granicach wewnętrznych.

(30)Chociaż działanie na szczeblu Unii jest przewidziane w okolicznościach, w których charakter zagrożenia wynika z utrzymujących się poważnych niedociągnięć na granicach zewnętrznych, nie istnieje ogólnounijny mechanizm, który miałby zastosowanie do sytuacji, w których w strefie Schengen poważne zagrożenie bezpieczeństwa wewnętrznego lub porządku publicznego dotyczy większości państw członkowskich, stwarzając ryzyko dla prawidłowego funkcjonowania strefy Schengen. Lukę tę należy zlikwidować przez wprowadzenie nowego mechanizmu ochronnego strefy Schengen umożliwiającego skoordynowane rozwiązania służące ochronie interesów osób uprawnionych do korzystania z obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych dzięki maksymalizacji skuteczności wprowadzonych środków, a jednocześnie zminimalizowaniu ich negatywnych skutków ubocznych. 

(31)Nowy mechanizm ochronny strefy Schengen powinien umożliwiać Radzie przyjęcie na wniosek Komisji decyzji zezwalającej na przywrócenie lub przedłużenie kontroli na granicach wewnętrznych, jeżeli jest to uzasadnione szczególnym zagrożeniem, określonym na podstawie powiadomień otrzymanych od poszczególnych państw członkowskich lub innych dostępnych informacji, w szczególności oceny ryzyka, w przypadku przedłużenia kontroli na granicach wewnętrznych na okres dłuższy niż sześć miesięcy. Z uwagi na politycznie drażliwy charakter takiej decyzji, która reguluje możliwość przywrócenia lub przedłużenia przez państwa członkowskie kontroli na granicach wewnętrznych w szczególnych okolicznościach, uprawnienia wykonawcze do przyjmowania decyzji należy przyznać Radzie, stanowiącej na podstawie wniosku Komisji.

(32)Przy ustalaniu, czy przywrócenie lub przedłużenie kontroli na granicach wewnętrznych przez państwa członkowskie jest uzasadnione, Rada powinna wziąć pod uwagę, czy dostępne są inne środki, które mogłyby zapewnić wysoki poziom bezpieczeństwa na danym terytorium, takie jak wzmocnione kontrole na wewnętrznych obszarach przygranicznych prowadzane przez właściwe organy. W przypadku gdy przedłużenie kontroli nie zostanie uznane za uzasadnione, Komisja powinna zamiast tego zalecić zastosowanie innych środków, uznanych za bardziej odpowiednie do przeciwdziałania stwierdzonemu zagrożeniu.

(33)Ustanowienie nowego mechanizmu ochronnego strefy Schengen nie powinno mieć wpływu na prawo państw członkowskich do wcześniejszego korzystania ze środków jednostronnych zgodnie z rozporządzeniem, jeżeli wymaga tego sytuacja. Po przyjęciu środka unijnego powinien on jednak stać się jedyną podstawą skoordynowanej reakcji na stwierdzone zagrożenie.

(34)Aby zapewnić zgodność z zasadą proporcjonalności, decyzję Rady należy przyjąć na ograniczony okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, który może zostać przedłużony z zastrzeżeniem regularnego przeglądu na wniosek Komisji, w przypadku gdy okaże się, że zagrożenie się utrzymuje. Pierwotna decyzja powinna zawierać ocenę oczekiwanych skutków przyjętych środków, w tym ich negatywnych skutków ubocznych, mającą na celu ustalenie, czy kontrole na granicach wewnętrznych są uzasadnione, czy też można zamiast nich zastosować w skuteczny sposób mniej restrykcyjne środki. W kolejnych decyzjach należy uwzględniać rozwój stwierdzonego zagrożenia. Państwa członkowskie powinny niezwłocznie powiadomić Komisję i państwa członkowskie o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych zgodnie z decyzją Rady.

(35)Przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych powinno być również możliwe w przypadku utrzymywania się poważnych niedociągnięć w zarządzaniu granicami zewnętrznymi, stwarzających ryzyko dla ogólnego funkcjonowania obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. Okresy, w odniesieniu do których państwa członkowskie wprowadziły kontrole graniczne ze względu na pilny charakter sytuacji lub gdy Rada podejmuje decyzję zalecającą przywrócenie kontroli, ponieważ zagrożenie dotyczy znacznej liczby państw członkowskich, nie powinny być uwzględniane w dwuletnim okresie mającym zastosowanie do przywrócenia kontroli na podstawie poważnych niedociągnięć na granicach zewnętrznych.

(36)Przywrócenie kontroli granicznych na granicach wewnętrznych, czy to na podstawie jednostronnych decyzji państw członkowskich, czy też na szczeblu Unii, ma poważne konsekwencje dla funkcjonowania strefy Schengen. W celu zapewnienia, aby wszelkie decyzje o przywróceniu kontroli granicznych były podejmowane wyłącznie w razie potrzeby, jako środek ostateczny, decyzja o tymczasowym przywróceniu lub przedłużeniu kontroli granicznych powinna opierać się na wspólnych kryteriach, z naciskiem na konieczność i proporcjonalność. Zasada proporcjonalności wymaga, aby przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych podlegało zabezpieczeniom, które z czasem się nasilają.

(37)W pierwszej kolejności państwa członkowskie powinny ocenić stosowność kontroli na granicach wewnętrznych, biorąc pod uwagę charakter stwierdzonego poważnego zagrożenia. W tym kontekście państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na prawdopodobne skutki kontroli na granicach wewnętrznych dla przepływu osób w obrębie obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych oraz dla funkcjonowania regionów transgranicznych. Ocena ta powinna stanowić część powiadomienia, które państwa członkowskie są zobowiązane przekazać Komisji. W przypadku przedłużenia kontroli na granicach wewnętrznych ze względu na możliwe do przewidzenia zdarzenia na okres dłuższy niż okres początkowy wynoszący sześć miesięcy państwo członkowskie powinno również ocenić stosowność alternatywnych środków służących tym samym celom co kontrole na granicach wewnętrznych, takich jak proporcjonalne kontrole przeprowadzane w ramach wykonywania uprawnień policyjnych lub innych uprawnień publicznych lub w ramach form współpracy policyjnej przewidzianych w prawie Unii, oraz możliwość zastosowania procedury przekazania.

(38)Aby ograniczyć szkodliwe konsekwencje przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, każdej decyzji o przywróceniu tych kontroli powinny towarzyszyć w razie potrzeby środki zaradcze. Środki takie powinny obejmować środki zapewniające sprawne funkcjonowanie tranzytu towarów i pracowników transportu oraz marynarzy dzięki ustanowieniu uprzywilejowanych korytarzy. Ponadto – oraz aby uwzględnić potrzebę zapewnienia przepływu osób, których działalność może mieć zasadnicze znaczenie dla zachowania łańcucha dostaw lub świadczenia podstawowych usług – państwa członkowskie powinny również stosować istniejące wytyczne dotyczące pracowników transgranicznych 45 . W tym kontekście zasady dotyczące przywracania kontroli granicznych na granicach wewnętrznych powinny uwzględniać wytyczne i zalecenia przyjęte podczas pandemii COVID-19 jako solidne zabezpieczenia jednolitego rynku, aby zapewnić ich stosowanie przez państwa członkowskie w stosownych przypadkach w charakterze środków zaradczych podczas przywróconych kontroli na granicach wewnętrznych. Należy w szczególności określić środki mające na celu zapewnienie nieprzerwanego funkcjonowania jednolitego rynku oraz ochronę interesów regionów transgranicznych i miast partnerskich, w tym np. zezwolenia lub odstępstwa dla mieszkańców regionów transgranicznych.

(39)Powiadomienie przekazywane przez państwa członkowskie powinno mieć decydujące znaczenie przy ocenie zgodności z kryteriami i warunkami tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych. W celu zapewnienia porównywalnego zestawu informacji Komisja powinna przyjąć w akcie wykonawczym wzór powiadomienia o przywróceniu kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. Państwa członkowskie powinny być uprawnione do utajnienia całości lub części informacji zawartych w powiadomieniu, bez uszczerbku dla funkcjonowania odpowiednich i bezpiecznych kanałów współpracy policyjnej.

(40)W celu zapewnienia, aby kontrole na granicach wewnętrznych były rzeczywiście środkiem ostatecznym stosowanym jedynie tak długo, jak jest to konieczne, oraz aby umożliwić ocenę konieczności i proporcjonalności kontroli na granicach wewnętrznych na potrzeby przeciwdziałania możliwym do przewidzenia zagrożeniom, państwa członkowskie powinny przygotować ocenę ryzyka, którą należy przedłożyć Komisji w przypadku przedłużenia kontroli na granicach wewnętrznych na okres dłuższy niż początkowe sześć miesięcy w odpowiedzi na możliwe do przewidzenia zagrożenia. Państwa członkowskie muszą w szczególności wyjaśnić skalę i rozwój stwierdzonego poważnego zagrożenia, w tym przewidywany okres utrzymywania się tego zagrożenia oraz których odcinków granic wewnętrznych może ono dotyczyć, a także środki koordynacji z pozostałymi państwami członkowskimi, dla których środki te mają lub mogą mieć skutki.

(41)Komisja powinna być uprawniona do żądania dodatkowych informacji na podstawie otrzymanego powiadomienia, w tym na temat oceny ryzyka lub środków współpracy i koordynacji z państwami członkowskimi, których dotyczy planowane przedłużenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. W przypadku gdy powiadomienie nie spełnia minimalnych wymogów, Komisja powinna omówić powiadomienie z danym państwem członkowskim i zażądać dodatkowych informacji lub ponownego przedłożenia powiadomienia.

(42)Aby zapewnić wystarczający stopień przejrzystości działań mających wpływ na podróże bez kontroli na granicach wewnętrznych, państwa członkowskie powinny również informować Parlament Europejski i Radę o głównych elementach dotyczących planowanego przywrócenia kontroli granicznych. W uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą również utajnić takie informacje. Co roku na podstawie art. 33 kodeksu granicznego Schengen Komisja powinna przedstawiać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie na temat funkcjonowania obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych („sprawozdanie w sprawie stanu strefy Schengen”), w którym szczególną uwagę należy zwrócić na sytuację w zakresie niedozwolonego przemieszczania się obywateli państw trzecich, z uwzględnieniem dostępnych informacji od odpowiednich agencji i analizy danych z odpowiednich systemów informacyjnych. W sprawozdaniu tym należy również ocenić konieczność i proporcjonalność przywrócenia kontroli granicznych w okresie objętym tym sprawozdaniem. Sprawozdanie w sprawie stanu strefy Schengen obejmuje również obowiązki sprawozdawcze wynikające z art. 20 mechanizmu oceny Schengen 46 .

(43)Mechanizm tymczasowego przywrócenia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych w sytuacjach wymagających pilnych działań lub w celu przeciwdziałania możliwym do przewidzenia zagrożeniom powinien umożliwiać Komisji organizowanie konsultacji między państwami członkowskimi, w tym na wniosek któregokolwiek z państw członkowskich. W proces ten powinny być zaangażowane odpowiednie agencje Unii, aby w stosownych przypadkach mogły dzielić się swoją wiedzą fachową. Takie konsultacje powinny dotyczyć sposobów przeprowadzania kontroli na granicach wewnętrznych i ich harmonogramu, możliwych środków zaradczych, a także możliwości zastosowania zamiast nich środków alternatywnych. W przypadku gdy Komisja lub państwo członkowskie wydało opinię wyrażającą wątpliwości co do przywrócenia kontroli granicznych, takie konsultacje powinny być obowiązkowe.

(44)Komisja i państwa członkowskie powinny zachować możliwość wyrażenia wszelkich wątpliwości co do konieczności i proporcjonalności decyzji państwa członkowskiego o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych ze względu na pilny charakter sytuacji lub w celu zaradzenia możliwemu do przewidzenia zagrożeniu. W przypadku gdy ze względu na możliwe do przewidzenia zagrożenia kontrole na granicach wewnętrznych zostaną przywrócone i przedłużone na łączne okresy przekraczające osiemnaście miesięcy, Komisja powinna być zobowiązana do wydania opinii oceniającej konieczność i proporcjonalność takich kontroli na granicach wewnętrznych. W przypadku gdy państwo członkowskie uzna, że występują wyjątkowe sytuacje uzasadniające dalszą potrzebę przeprowadzania kontroli na granicach wewnętrznych przez okres przekraczający dwa lata, Komisja powinna wydać opinię uzupełniającą. Opinia taka pozostaje bez uszczerbku dla środków egzekucyjnych, w tym postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które Komisja może zastosować w dowolnym momencie przeciwko każdemu państwu członkowskiemu w związku z niewypełnieniem przez nie obowiązków wynikających z prawa Unii. W przypadku wydania opinii Komisja powinna rozpocząć konsultacje z danymi państwami członkowskimi.

(45)Aby umożliwić analizę post factum decyzji w sprawie tymczasowego przywrócenia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych, po zniesieniu kontroli państwa członkowskie powinny nadal być zobowiązane do przedkładania Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Komisji sprawozdania z przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. W przypadku gdy kontrole są utrzymywane przez dłuższy czas, sprawozdanie takie należy przedłożyć po dwunastu miesiącach, a następnie należy je przedkładać co roku, jeżeli kontrole są utrzymywane w drodze wyjątku i tak długo, jak są utrzymywane. W sprawozdaniu należy przedstawić w szczególności ocenę wstępną i uzupełniającą dotyczącą konieczności kontroli na granicach wewnętrznych oraz przestrzeganie kryteriów przywrócenia takich kontroli. Komisja powinna przyjąć w akcie wykonawczym wzór i udostępnić go w internecie.

(46)Wykonując niniejsze rozporządzenie, państwa członkowskie nie mogą dyskryminować osób ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną.

(47)Właściwe organy korzystają ze swoich uprawnień do przeprowadzania kontroli na terytorium i stosują odpowiednie procedury z pełnym poszanowaniem przepisów dotyczących ochrony danych na podstawie prawa Unii. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 lub dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/680 mają zastosowanie do przetwarzania danych osobowych przez właściwe organy krajowe do celów niniejszego rozporządzenia we właściwych im obszarach zastosowania.

(48)Celem niniejszego rozporządzenia jest usprawnienie funkcjonowania strefy Schengen. Państwa członkowskie nie mogą samodzielnie osiągnąć tego celu. Konieczna jest zatem zmiana wspólnych zasad ustanowionych na szczeblu Unii. W związku z powyższym Unia może podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, określoną w tym artykule, niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów.

(49)Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 22 w sprawie stanowiska Danii, załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dania nie uczestniczy w przyjęciu niniejszego rozporządzenia i nie jest nim związana ani go nie stosuje. Ponieważ niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen, zgodnie z art. 4 tego protokołu Dania podejmuje w terminie sześciu miesięcy po przyjęciu przez Radę niniejszego rozporządzenia decyzję, czy dokona jego transpozycji do swojego prawa krajowego.

(50)Niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen, które nie mają zastosowania do Irlandii zgodnie z decyzją Rady 2002/192/WE 47 ; Irlandia nie uczestniczy w związku z tym w jego przyjęciu i nie jest nim związana ani go nie stosuje.

(51)W odniesieniu do Islandii i Norwegii niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen w rozumieniu Umowy zawartej przez Radę Unii Europejskiej i Republikę Islandii oraz Królestwo Norwegii dotyczącej włączenia tych dwóch państw we wprowadzenie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen 48 , które wchodzą w zakres obszaru, o którym mowa w art. 1 lit. A decyzji Rady 1999/437/WE 49 .

(52)W odniesieniu do Szwajcarii niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen w rozumieniu Umowy między Unią Europejską, Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie włączenia Konfederacji Szwajcarskiej we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen 50 , które wchodzą w zakres obszaru, o którym mowa w art. 1 lit. A decyzji 1999/437/WE 51 w związku z art. 3 decyzji Rady 2008/146/WE 52 .

(53)W odniesieniu do Liechtensteinu niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen w rozumieniu Protokołu między Unią Europejską, Wspólnotą Europejską, Konfederacją Szwajcarską i Księstwem Liechtensteinu o przystąpieniu Księstwa Liechtensteinu do Umowy między Unią Europejską, Wspólnotą Europejską i Konfederacją Szwajcarską dotyczącej włączenia Konfederacji Szwajcarskiej we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen 53 , które wchodzą w zakres obszaru, o którym mowa w art. 1 lit. A decyzji 1999/437/WE w związku z art. 3 decyzji Rady 2011/350/UE 54 .

(54)Niniejsze rozporządzenie pozostaje bez uszczerbku dla stosowania dyrektywy 2004/38/WE 55 .

(55)Niniejsze rozporządzenie nie narusza praw podstawowych i jest zgodne z zasadami uznanymi w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.

(56)Należy zatem odpowiednio zmienić rozporządzenie (UE) 2016/399 oraz dyrektywę 2008/115/WE,

PRZYJMUJĄ NINIEJSZE ROZPORZĄDZENIE:

Artykuł 1

W rozporządzeniu (UE) 2016/399 wprowadza się następujące zmiany:

1)w art. 2 wprowadza się następujące zmiany:

a) pkt 12 otrzymuje brzmienie:

„12. »ochrona granicy« oznacza ochronę granic pomiędzy przejściami granicznymi oraz ochronę przejść granicznych poza ustalonymi godzinami otwarcia, w tym środki zapobiegawcze mające na celu wykrywanie niedozwolonego przekraczania granicy lub unikania odprawy granicznej i zapobieganie takiemu przekraczania i unikania;”;

b) dodaje się pkt 27–30 w brzmieniu:

„27. »instrumentalizacja migrantów« odnosi się do sytuacji, w której państwo trzecie wywołuje nieuregulowane przepływy migracyjne do Unii, aktywnie zachęcając do przemieszczania się obywateli państw trzecich na granice zewnętrzne, na swoje terytorium lub ze swojego terytorium, a następnie na te granice zewnętrzne, lub ułatwiając to przemieszczanie się, w przypadku gdy takie działania wskazują na to, że państwo trzecie zamierza zdestabilizować Unię lub państwo członkowskie, oraz gdy charakter takich działań może zagrozić podstawowym funkcjom państwa, w tym jego integralności terytorialnej, utrzymaniu porządku publicznego lub ochronie bezpieczeństwa narodowego;

28. »podróż niezbędna« oznacza podróż w związku z podstawową funkcją lub potrzebą, z uwzględnieniem wszelkich mających zastosowanie zobowiązań międzynarodowych Unii i państw członkowskich, wymienionych w załączniku XI;

29. »podróż inna niż niezbędna« oznacza podróż w celach innych niż podróż niezbędna;

30. »węzły transportowe« oznaczają porty lotnicze, morskie lub rzeczne, dworce kolejowe lub autobusowe.”;

2)w art. 5 dodaje się ust. 4 w brzmieniu:

„4. W sytuacji instrumentalizacji migrantów państwa członkowskie mogą ograniczyć liczbę przejść granicznych zgłoszonych zgodnie z ust. 1 lub godziny ich otwarcia, jeżeli wymagają tego okoliczności.

Wszelkie ograniczenia przyjęte na podstawie akapitu pierwszego muszą być wprowadzane w sposób proporcjonalny i w pełni uwzględniający prawa:

a)    osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii;

b)    obywateli państw trzecich, którzy są rezydentami długoterminowymi na mocy dyrektywy Rady 2003/109/WE 56 , osób, których prawo pobytu wynika z innych instrumentów prawa Unii lub prawa krajowego lub które posiadają krajowe wizy długoterminowe, a także członków ich rodzin;

c)    obywateli państw trzecich ubiegających się o ochronę międzynarodową.”;

3)art. 13 otrzymuje brzmienie:

„Artykuł 13

Ochrona granicy

1.Głównym celem ochrony granicy jest wykrywanie niedozwolonego przekraczania granicy i zapobieganie mu, zwalczanie przestępczości transgranicznej oraz stosowanie środków w stosunku do osób, które przekroczyły granicę nielegalnie.
 
Osoba, która nielegalnie przekroczyła granicę i która nie ma prawa do pobytu na terytorium danego państwa członkowskiego, zostaje zatrzymana i poddana procedurom spełniającym wymogi dyrektywy 2008/115/WE.

2.W celu ochrony granicy straż graniczna wykorzystuje posterunki stacjonarne i mobilne.
 
Ochrona ta jest prowadzona w taki sposób, aby zapobiec niedozwolonemu przekraczaniu przez osoby granicy między przejściami granicznymi i unikaniu przez osoby odprawy na przejściach granicznych oraz aby zniechęcić osoby do tego.

3.Ochronę pomiędzy przejściami granicznymi prowadzi straż graniczna, której liczebność i metody działania są dostosowywane do istniejących lub przewidywanych czynników ryzyka i zagrożeń. Wiąże się to z częstymi i nagłymi zmianami okresów ochrony oraz innymi metodami lub technikami, tak aby skutecznie wykrywać niedozwolone przekraczanie granicy lub mu zapobiegać.

4.Ochronę prowadzą posterunki stacjonarne lub mobilne, wykonujące swoje zadania poprzez patrolowanie lub stacjonowanie w miejscach znanych lub postrzeganych jako zagrożone, a celem takiej ochrony jest zapobieganie niedozwolonemu przekraczaniu granicy lub zatrzymywanie osób nielegalnie przekraczających granicę. Ochrona może również być prowadzona za pomocą środków technicznych, w tym środków elektronicznych, sprzętu i systemów ochrony.

5.W sytuacji instrumentalizacji migrantów dane państwo członkowskie w razie potrzeby intensyfikuje ochronę granicy w celu przeciwdziałania zwiększonemu zagrożeniu. Państwo członkowskie w szczególności zwiększa, w stosownych przypadkach, zasoby i środki techniczne w celu zapobiegania niedozwolonemu przekraczaniu granicy.

Do takich środków technicznych mogą należeć nowoczesne technologie, w tym bezzałogowe statki powietrzne i czujniki ruchu, a także posterunki mobilne, a także ruchome jednostki zapobiegające niedozwolonemu przekraczaniu granicy z Unią.

6.Bez uszczerbku dla wsparcia, którego Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej może udzielać państwom członkowskim, w przypadku sytuacji instrumentalizacji migrantów Agencja może przeprowadzić ocenę narażenia, o której mowa w art. 10 ust. 1 lit. c) i art. 32 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1896 57 , w celu zapewnienia danemu państwu członkowskiemu niezbędnego wsparcia.
 
Na podstawie wyników tej oceny lub jakiejkolwiek innej stosownej oceny narażenia lub przypisania danemu odcinkowi granicy krytycznego poziomu ryzyka w rozumieniu art. 35 ust. 1 lit. d) rozporządzenia (UE) 2019/1896 dyrektor wykonawczy Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej wydaje każdemu danemu państwu członkowskiemu zalecenia zgodnie z art. 41 ust. 1 tego rozporządzenia.

7.Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 37 dotyczących dodatkowych środków regulujących ochronę, w tym opracowania norm ochrony granic, w szczególności korzystania z technologii ochrony i monitorowania na granicach zewnętrznych, z uwzględnieniem rodzaju granic, poziomów ryzyka przypisanych każdemu odcinkowi granicy zewnętrznej zgodnie z art. 34 rozporządzenia (UE) 2019/1896 oraz innych istotnych czynników.”;

4)tytuł rozdziału V otrzymuje brzmienie: „Szczególne środki dotyczące granic zewnętrznych”;

   w rozdziale V wprowadza się art. 21 a w brzmieniu:

„Artykuł 21 a
Ograniczenia związane z podróżą do Unii Europejskiej

1.Niniejszy artykuł ma zastosowanie do sytuacji, w których Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób lub Komisja stwierdzi występowanie w co najmniej jednym państwie trzecim choroby zakaźnej mogącej przerodzić się w epidemię określonej przez odpowiednie instrumenty Światowej Organizacji Zdrowia.

2.Rada, na podstawie wniosku Komisji, może przyjąć rozporządzenie wykonawcze przewidujące tymczasowe ograniczenia związane z podróżą do państw członkowskich.

Takie tymczasowe ograniczenia związane z podróżą mogą obejmować ograniczenia dotyczące wjazdu do państw członkowskich oraz inne środki uznane za niezbędne do ochrony zdrowia publicznego na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych, takie jak np. testy, kwarantanna i samoizolacja.

3.Następujące kategorie osób są zwolnione z ograniczeń dotyczących wjazdu, niezależnie od celu ich podróży:

a)osoby korzystające z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii;

b)obywatele państw trzecich, którzy są rezydentami długoterminowymi na mocy dyrektywy Rady 2003/109/WE, osoby, których prawo pobytu wynika z innych instrumentów prawa Unii lub prawa krajowego lub które posiadają krajowe wizy długoterminowe, a także członkowie ich rodzin.4.Rozporządzenie wykonawcze, o którym mowa w ust. 1, w stosownych przypadkach:

a)określa wszelkie kategorie osób odbywających podróże inne niż niezbędne, które to osoby mają być zwolnione z wszelkich ograniczeń mających zastosowanie do podróży;

b)określa wszelkie obszary geograficzne lub państwa trzecie, z których podróże inne niż niezbędne mogą podlegać ograniczeniom lub zwolnieniom z ograniczeń, z uwzględnieniem szczególnej sytuacji danych obszarów lub państw na podstawie obiektywnej metodyki i obiektywnych kryteriów, w tym w szczególności sytuacji epidemiologicznej;

c)określa warunki, na jakich podróże inne niż niezbędne, o których mowa w lit. a) i b), mogą być ograniczone lub zwolnione z ograniczeń, w tym dowody, które należy przedstawić na poparcie zwolnienia, oraz warunki dotyczące czasu trwania i charakteru pobytu na obszarach lub w państwach, o których mowa w lit. b);

d)określa warunki, na jakich można w drodze wyjątku nałożyć ograniczenia związane z podróżą na osoby odbywające podróże niezbędne, w przypadku gdy sytuacja epidemiologiczna szybko się pogorszy, w szczególności gdy wykryto wariant budzący obawy lub wariant będący przedmiotem zainteresowania.

5. Ograniczenia związane z podróżami niezbędnymi, o których mowa w ust. 4 lit. d), nie mogą obejmować ograniczeń dotyczących wjazdu w odniesieniu do podróżnych wymienionych w załączniku XI pkt (i) oraz pkt (iv)–(viii).”;

5)art. 23 otrzymuje brzmienie:

„Artykuł 23
Wykonywanie uprawnień publicznych

Brak kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na:

a)wykonywanie przez właściwe organy państw członkowskich uprawnień policyjnych lub innych uprawnień publicznych, powierzonych im na mocy prawa krajowego, na ich terytorium, w tym na ich wewnętrznych obszarach przygranicznych, o ile wykonywanie tych uprawnień nie ma skutku równoważnego z odprawą graniczną.
 
Wykonywanie przez właściwe organy ich uprawnień nie może być w szczególności uznawane za równoważne dokonywaniu odprawy granicznej, jeżeli środki:

(i)nie mają na celu kontroli granicznej;

(ii)są oparte na ogólnych informacjach i doświadczeniach właściwych organów dotyczących potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego i mają na celu w szczególności:

–walkę z przestępczością transgraniczną;

–zwalczanie nielegalnego zamieszkania lub pobytu związanego z migracją nieuregulowaną lub

–powstrzymanie rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej mogącej przerodzić się w epidemię wykrytej przez Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób;

(iii)są opracowywane i stosowane w sposób zdecydowanie odróżniający je od rutynowej odprawy osób na granicach zewnętrznych, w tym w przypadku gdy środki te są stosowane w węzłach transportowych lub bezpośrednio na pokładzie pojazdów służących do świadczenia usług przewozu pasażerskiego oraz gdy opierają się na analizie ryzyka;

(iv)są stosowane, w stosownych przypadkach, na podstawie technologii monitorowania i ochrony powszechnie wykorzystywanych na danym terytorium w celu przeciwdziałania zagrożeniom dla bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego, jak określono w pkt (ii);

b)możliwość przeprowadzania przez państwo członkowskie kontroli bezpieczeństwa osób przeprowadzanej w węzłach transportowych przez właściwe organy na mocy prawa każdego państwa członkowskiego, przez jego właściwe organy lub przez przewoźników, pod warunkiem że kontrola tego typu przeprowadzana jest również w stosunku do osób podróżujących po terytorium danego państwa członkowskiego;

c)możliwość ustanowienia przez państwo członkowskie przepisów o obowiązku posiadania lub posiadania przy sobie papierów i dokumentów;

d)możliwość ustanowienia przez państwo członkowskie przepisów o obowiązku zgłaszania przez obywateli państw trzecich ich obecności na jego terytorium zgodnie z postanowieniami art. 22 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (zwanej dalej „konwencją z Schengen”);

e)kontrole danych pasażerów do celów bezpieczeństwa z użyciem odpowiednich baz danych w odniesieniu do osób podróżujących na danym obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych, które to kontrole mogą być przeprowadzane przez właściwe organy na mocy obowiązującego prawa.”;

6)dodaje się art. 23a w brzmieniu:

„Artykuł 23a
Procedura przekazania osób zatrzymanych na granicach wewnętrznych

1. Niniejszy artykuł ma zastosowanie do zatrzymania obywatela państwa trzeciego w pobliżu granic wewnętrznych w sytuacji gdy spełnione są wszystkie następujące warunki:

a)dany obywatel państwa trzeciego nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu określone w art. 6 ust. 1;

b)obywatel państwa trzeciego nie jest objęty odstępstwem określonym w art. 6 ust. 5 lit. a);

c)obywatel państwa trzeciego zostaje zatrzymany w ramach transgranicznej współpracy operacyjnej policji, w szczególności podczas wspólnych patroli policyjnych;

d)istnieją wyraźne przesłanki, że obywatel państwa trzeciego przybył bezpośrednio z innego państwa członkowskiego, wynikające z informacji natychmiast dostępnych organom dokonującym zatrzymania, w tym oświadczeń danej osoby, dokumentów tożsamości, dokumentów podróży lub innych dokumentów przy niej znalezionych lub wyników wyszukiwań przeprowadzonych w odpowiednich krajowych i unijnych bazach danych.

2. Właściwe organy państwa członkowskiego mogą na podstawie stwierdzenia, że dany obywatel państwa trzeciego nie ma prawa do pobytu na jego terytorium, podjąć decyzję o natychmiastowym przekazaniu tej osoby do państwa członkowskiego, z którego osoba ta wjechała lub zamierzała wjechać, zgodnie z procedurą określoną w załączniku XII.

3.W przypadku gdy państwo członkowskie stosuje procedurę, o której mowa w ust. 2, przyjmujące państwo członkowskie jest zobowiązane do zastosowania wszelkich środków niezbędnych do przyjęcia danego obywatela państwa trzeciego zgodnie z procedurami określonymi w załączniku XII.

4.Od dnia [jeden rok od wejścia w życie rozporządzenia], a następnie corocznie państwa członkowskie przekazują Komisji dane zarejestrowane zgodnie z załącznikiem XII pkt 3 dotyczące stosowania ust. 1, 2 i 3.”;

7)art. 24 akapit pierwszy otrzymuje brzmienie:
 
„Państwa członkowskie usuwają wszelkie przeszkody dla płynności ruchu przez drogowe przejścia graniczne na granicach wewnętrznych, w szczególności ograniczenia prędkości, które nie są oparte wyłącznie na względach bezpieczeństwa drogowego lub są wymagane do zastosowania technologii, o których mowa w art. 23 lit. a) pkt (iv).”;

8)art. 25 otrzymuje brzmienie:

„Artykuł 25
Ogólne ramy tymczasowego przywracania lub przedłużania kontroli granicznej na granicach wewnętrznych

1.W przypadku gdy na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych zaistnieje poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w danym państwie członkowskim, to państwo członkowskie może w drodze wyjątku przywrócić kontrole graniczne na wszystkich lub poszczególnych odcinkach swoich granic wewnętrznych.

Można uznać, że poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego wynika w szczególności z:

a)działalności związanej z terroryzmem lub przestępczością zorganizowaną;

b)stanów zagrożenia zdrowia publicznego na dużą skalę;

c)sytuacji charakteryzującej się niedozwolonym przemieszczaniem się na dużą skalę obywateli państw trzecich między państwami członkowskimi, zagrażającym ogólnemu funkcjonowaniu obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych;

d)wydarzeń międzynarodowych na dużą skalę lub o dużym znaczeniu, takich jak: imprezy sportowe, wydarzenia handlowe lub wydarzenia polityczne.

2.Kontrole graniczne można wprowadzić na podstawie art. 25a i 28 wyłącznie w przypadku, gdy państwo członkowskie ustaliło, że taki środek jest konieczny i proporcjonalny, biorąc pod uwagę kryteria, o których mowa w art. 26 ust. 1, a w przypadku przedłużenia takich kontroli również kryteria, o których mowa w art. 26 ust. 2. Kontrole graniczne można również przywrócić zgodnie z art. 29, biorąc pod uwagę kryteria, o których mowa w art. 30.

We wszystkich przypadkach kontrole graniczne na granicach wewnętrznych zostają przywrócone jako środek ostateczny. Zakres i czas trwania tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej nie mogą przekraczać tego, co jest absolutnie niezbędne do reakcji na stwierdzone poważne zagrożenie.

3.Jeżeli to samo zagrożenie nadal utrzymuje się, kontrole graniczne na granicach wewnętrznych mogą zostać przedłużone zgodnie z art. 25a, 28 lub 29.

Uznaje się, że to samo zagrożenie istnieje, jeżeli uzasadnienie przedłużenia kontroli granicznych przedstawione przez państwo członkowskie opiera się na stwierdzeniu kontynuacji tego samego zagrożenia, które uzasadniało początkowe przywrócenie kontroli granicznych.”;

9)po art. 25 dodaje się nowy art. 25 a w brzmieniu:

„Artykuł 25 a

Procedura w przypadkach wymagających działania ze względu na nieprzewidziane lub możliwe do przewidzenia zdarzenia

1.Jeśli poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w państwie członkowskim jest nieprzewidziane i wymaga podjęcia natychmiastowego działania, to państwo członkowskie może wyjątkowo i w trybie natychmiastowym przywrócić kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych.

2.Jednocześnie z przywróceniem kontroli granicznej na podstawie ust. 1 państwo członkowskie powiadamia Komisję i pozostałe państwa członkowskie o przywróceniu kontroli granicznych zgodnie z art. 27 ust. 1.

3.Do celów ust. 1 kontrola graniczna na granicach wewnętrznych może zostać natychmiast przywrócona na ograniczony okres nie dłuższy niż jeden miesiąc. Jeżeli poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego utrzymuje się po upływie tego okresu, państwo członkowskie może przedłużyć kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych na kolejne okresy, których maksymalny czas trwania nie może przekraczać trzech miesięcy.

4.W przypadku gdy w danym państwie członkowskim można przewidzieć poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, to państwo członkowskie powiadamia Komisję i pozostałe państwa członkowskie oraz Komisję zgodnie z art. 27 ust. 1 najpóźniej cztery tygodnie przed planowanym przywróceniem kontroli granicznych lub w krótszym terminie w przypadku gdy okoliczności, które spowodowały potrzebę przywrócenia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych, staną się znane później niż cztery tygodnie przed planowanym przywróceniem kontroli.

5.Do celów ust. 4 i nie naruszając przepisów art. 27a ust. 4, kontrolę graniczna na granicach wewnętrznych można przywrócić na okres nie dłuższy niż sześć miesięcy. Jeżeli poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego utrzymuje się po upływie tego okresu, państwo członkowskie może przedłużyć kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych na odnawialne okresy nie dłuższe niż sześć miesięcy.
 
O każdym przedłużeniu powiadamia się Komisję i pozostałe państwa członkowskie zgodnie z art. 27 i w terminach, o których mowa w ust. 4. Z zastrzeżeniem art. 27a ust. 5 maksymalny czas obowiązywania kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie może przekraczać dwóch lat.

6.Okres, o którym mowa w ust. 5, nie obejmuje okresów, o których mowa w ust. 3.”;

10)art. 26 otrzymuje brzmienie:

„Artykuł 26
Kryteria dotyczące tymczasowego przywracania i przedłużania kontroli granicznej na granicach wewnętrznych

1.Aby ustalić, czy przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych jest konieczne i proporcjonalne zgodnie z art. 25, państwo członkowskie uwzględnia w szczególności:

a)stosowność środka polegającego na przywróceniu kontroli granicznych na granicach wewnętrznych, biorąc pod uwagę charakter stwierdzonego poważnego zagrożenia, a w szczególności to, czy przywrócenie kontroli granicznych na granicach wewnętrznych może odpowiednio usunąć zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego;

b)prawdopodobne skutki takiego środka dla:

–przepływu osób w obrębie obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych oraz

–funkcjonowania regionów transgranicznych, z uwzględnieniem silnych więzi społecznych i gospodarczych między nimi.

2.W przypadku gdy państwo członkowskie postanowi przedłużyć kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych zgodnie z art. 25a ust. 5, ocenia również szczegółowo, czy cele takiego przedłużenia można byłoby osiągnąć:

a)przy użyciu środków alternatywnych, takich jak proporcjonalne kontrole przeprowadzane w kontekście zgodnego z prawem wykonywania uprawnień, o których mowa w art. 23 lit. a);

b)przy użyciu procedury, o której mowa w art. 23a;

c)za pomocą form współpracy policyjnej przewidzianych w prawie Unii, w tym w takich kwestiach, jak: wspólne patrole, wspólne operacje, wspólne zespoły dochodzeniowo-śledcze, pościgi transgraniczne lub obserwacja transgraniczna.

3.W przypadku gdy przywrócono lub przedłużono kontrole graniczne na granicach wewnętrznych, zainteresowane państwa członkowskie w razie potrzeby zapewniają, aby towarzyszyły im odpowiednie środki ograniczające skutki przywrócenia kontroli granicznych dla osób i transportu towarowego, ze szczególnym uwzględnieniem regionów transgranicznych.”;

11)art. 27 otrzymuje brzmienie:

„Artykuł 27
Powiadamianie o tymczasowym przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych i ocena ryzyka

1.Przekazywane przez państwa członkowskie powiadomienia o przywróceniu lub przedłużeniu kontroli na granicach wewnętrznych muszą zawierać następujące informacje:

a)powody przywrócenia lub przedłużenia kontroli, w tym wszystkie stosowne dane szczegółowo opisujące zdarzenia stanowiące poważne zagrożenie jego porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego;

b)zakres proponowanego przywrócenia lub przedłużenia kontroli, wraz ze wskazaniem, którego odcinka lub których odcinków granic wewnętrznych ma dotyczyć przywrócenie lub przedłużenie kontroli granicznej;

c)nazwy dozwolonych przejść granicznych;

d)data i czas trwania planowanego przywrócenia lub przedłużenia kontroli;

e)okoliczności dotyczące konieczności i proporcjonalności, o których mowa w art. 26 ust. 1, a w przypadku przedłużenia — w art. 26 ust. 2;

f)w stosownych przypadkach – środki, jakie mają zostać podjęte przez inne państwa członkowskie.

Powiadomienie może zostać dokonane wspólnie przez dwa państwa członkowskie lub większą ich liczbę.

Powiadomienie jest przekazywane zgodnie ze wzorem określonym przez Komisję w drodze aktu wykonawczego i udostępnionym w internecie. Ten akt wykonawczy przyjmuje się zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 38 ust. 2.”.

2.W przypadku gdy kontrole graniczne obowiązują przez sześć miesięcy zgodnie z art. 25a ust. 4, każde kolejne powiadomienie o przedłużeniu takich kontroli musi zawierać ocenę ryzyka. Ocena ryzyka przedstawia skalę i przewidywany rozwój stwierdzonego poważnego zagrożenia, w szczególności długości przewidywanego okresu utrzymywania się tego zagrożenia oraz odcinków granic wewnętrznych, których może ono dotyczyć, a także informacje na temat środków koordynacji z pozostałymi państwami członkowskimi, dla których środki te mają lub mogą mieć skutki.

3.W przypadku gdy przywrócenie lub przedłużenie kontroli granicznych odnosi się do niedozwolonego przemieszczania się na dużą skalę, o którym mowa w art. 25 ust. 1 lit. b), ocena ryzyka musi zawierać również informacje na temat skali takiego niedozwolonego przemieszczania się i tendencji w tym zakresie, w tym wszelkie informacje uzyskane od odpowiednich agencji UE zgodnie z ich odpowiednimi mandatami i analizę danych z odpowiednich systemów informacyjnych.

4.Na żądanie Komisji dane państwo członkowskie przekazuje wszelkie dalsze informacje, w tym na temat środków koordynacji z państwami członkowskimi, których dotyczy planowane przedłużenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, a także dalsze informacje niezbędne do oceny ewentualnego zastosowania środków, o których mowa w art. 23 i 23a.

5.Państwa członkowskie przekazujące powiadomienie na podstawie ust. 1 lub 2 mogą, w razie potrzeby i zgodnie z prawem krajowym, podjąć decyzję o utajnieniu części informacji zawartych w powiadomieniu.
 
Takie utajnienie nie może uniemożliwiać pozostałym państwom członkowskim, których dotyczy tymczasowe przywrócenie kontroli granicznych na granicach wewnętrznych, dostępu do informacji za pośrednictwem odpowiednich i bezpiecznych kanałów współpracy policyjnej.”;

12)dodaje się art. 27 a w brzmieniu:

„Artykuł 27 a
Konsultacje z państwami członkowskimi i opinia Komisji

1.Po otrzymaniu powiadomień przekazanych na podstawie art. 27 ust. 1 Komisja może w stosownych przypadkach ustanowić proces konsultacji, obejmujący wspólne posiedzenia między państwem członkowskim, które planuje przywrócić lub przedłużyć kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych, a pozostałymi państwami członkowskimi, zwłaszcza tymi, których takie środki dotyczą bezpośrednio, oraz odpowiednimi agencjami Unii.

Konsultacje dotyczą w szczególności stwierdzonego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, znaczenia planowanego przywrócenia kontroli granicznych z uwzględnieniem stosowności środków alternatywnych, a także sposobów zapewnienia prowadzenia wzajemnej współpracy między państwami członkowskimi w odniesieniu do przywrócenia kontroli granicznych.

Podczas przeprowadzania kontroli granicznych na granicach wewnętrznych państwo członkowskie planujące przywrócenie lub przedłużenie kontroli granicznych na granicach wewnętrznych w jak największym stopniu uwzględnia wyniki tych konsultacji.

2.Po otrzymaniu powiadomień przekazanych w związku z przywróceniem lub przedłużeniem kontroli granicznych na granicach wewnętrznych Komisja lub każde inne państwo członkowskie może, nie naruszając przepisów art. 72 TFUE, wydać opinię, jeżeli na podstawie informacji zawartych w powiadomieniu i ocenie ryzyka, w stosownych przypadkach, lub na podstawie wszelkich dodatkowych informacji ma wątpliwości co do konieczności lub proporcjonalności planowanego przywrócenia lub przedłużenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych.

3.Po otrzymaniu powiadomień przekazanych w związku z przedłużeniem kontroli granicznej na granicach wewnętrznych na podstawie art. 25a ust. 4, które prowadzi do kontynuacji kontroli granicznych na granicach wewnętrznych trwającej łącznie osiemnaście miesięcy, Komisja wydaje opinię na temat konieczności i proporcjonalności takich kontroli na granicach wewnętrznych.

4.W przypadku wydania opinii, o której mowa w ust. 2 lub 3, Komisja może ustanowić proces konsultacji w celu omówienia opinii z państwami członkowskimi. W przypadku gdy Komisja lub państwo członkowskie wyda opinię, w której wyraża wątpliwości co do konieczności lub proporcjonalności przywróconych kontroli na granicach wewnętrznych, Komisja rozpoczyna taki proces.

5.W przypadku gdy państwo członkowskie uzna, że występują wyjątkowe sytuacje uzasadniające dalszą potrzebę przeprowadzania kontroli na granicach wewnętrznych przez okres przekraczający maksymalny okres, o którym mowa w art. 25 ust. 5, powiadamia o tym Komisję zgodnie z art. 27 ust. 2. Nowe powiadomienie od państwa członkowskiego musi zawierać uzasadnienie utrzymującego się zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, z uwzględnieniem opinii Komisji wydanej zgodnie z ust. 3. Komisja wydaje opinię uzupełniającą.”;

13)art. 28 otrzymuje brzmienie:

„Artykuł 28
Specjalny mechanizm, w przypadku gdy poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego stwarza ryzyko dla ogólnego funkcjonowania obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych

1.W przypadku gdy Komisja ustali, że to samo poważne zagrożenie bezpieczeństwa wewnętrznego lub porządku publicznego dotyczy większości państw członkowskich, stwarzając ryzyko dla ogólnego funkcjonowania obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych, może ona przedłożyć Radzie wniosek dotyczący przyjęcia decyzji wykonawczej zezwalającej na przywrócenie kontroli granicznych przez państwa członkowskie, jeżeli dostępne środki, o których mowa w art. 23 i 23a, nie są wystarczające do zaradzenia temu zagrożeniu.

2.Decyzja ta obejmuje okres do sześciu miesięcy i może zostać przedłużona na wniosek Komisji na kolejne okresy nieprzekraczające sześciu miesięcy, o ile zagrożenie się utrzymuje, z uwzględnieniem przeglądu, o którym mowa w ust. 5.

3.W przypadku gdy państwa członkowskie przywrócą lub przedłużą kontrole graniczne z powodu zagrożenia, o którym mowa w ust. 1, od momentu wejścia w życie decyzji Rady kontrole te opierają się na tej decyzji.

4.Decyzja Rady, o której mowa w ust. 1, odnosi się również do wszelkich odpowiednich środków zaradczych, które ustanawia się na szczeblu krajowym i unijnym w celu zminimalizowania skutków przywrócenia kontroli granicznych.

5.Komisja dokonuje przeglądu rozwoju stwierdzonego zagrożenia, jak również skutków środków przyjętych zgodnie z decyzją Rady, o której mowa w ust. 1, aby ocenić, czy środki te nadal są uzasadnione.

6.Państwa członkowskie niezwłocznie powiadamiają Komisję i pozostałe państwa członkowskie w Radzie o przywróceniu kontroli granicznych zgodnie z decyzją, o której mowa w ust. 1.

7.Komisja może wydać zalecenie wskazujące inne środki, o których mowa w art. 23 i 23a, które mogłyby uzupełniać kontrole na granicach wewnętrznych lub być bardziej odpowiednie do przeciwdziałania stwierdzonemu zagrożeniu bezpieczeństwa wewnętrznego lub porządku publicznego, o którym mowa w ust. 1.”;

14)w art. 31 wprowadza się następujące zmiany:

a)art. 31 staje się ust. 1;

b)dodaje się ust. 2 w brzmieniu:

„2.    W przypadku gdy państwo członkowskie powiadamia Komisję i pozostałe państwa członkowskie o przywróceniu kontroli granicznych zgodnie z art. 27 ust. 1, jednocześnie przekazuje Parlamentowi Europejskiemu i Radzie następujące informacje:

a)szczegółowe informacje na temat granic wewnętrznych, na których ma zostać przywrócona kontrola graniczna;

b)powody proponowanego przywrócenia kontroli;

c)nazwy dozwolonych przejść granicznych;

d)data i czas trwania planowanego przywrócenia kontroli;

e)w stosownych przypadkach – środki, jakie mają zostać podjęte przez inne państwo członkowskie.

3. Udzielanie informacji może podlegać utajnieniu informacji przez państwa członkowskie na podstawie art. 27 ust. 4.

Państwa członkowskie nie są zobowiązane do przekazywania wszystkich informacji, o których mowa w ust. 2, w przypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa publicznego.

Utajnienie informacji nie uniemożliwia Komisji udostępnienia tych informacji Parlamentowi Europejskiemu. Przekazanie informacji i dokumentów oraz postępowanie z dokumentami przekazywanymi Parlamentowi Europejskiemu na podstawie niniejszego artykułu musi być zgodne z przepisami dotyczącymi przekazywania informacji niejawnych i postępowania z nimi, które obowiązują w stosunkach między Parlamentem Europejskim i Komisją.”.

15)art. 33 otrzymuje brzmienie:

„Artykuł 33 
Sprawozdanie z przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych

1.W ciągu czterech tygodni po zniesieniu kontroli granicznej na granicach wewnętrznych państwo członkowskie, które prowadziło kontrole graniczne na granicach wewnętrznych, przedstawia Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Komisji sprawozdanie z przywrócenia oraz, w stosownych przypadkach, przedłużenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych.

2.Nie naruszając przepisów ust. 1, w przypadku gdy kontrole graniczne są przedłużane zgodnie z art. 25a ust. 5, dane państwo członkowskie przedkłada sprawozdanie po upływie dwunastu miesięcy, a następnie co dwanaście miesięcy, jeżeli kontrola graniczna jest w drodze wyjątku utrzymywana.

3.W sprawozdaniu przedstawia się w szczególności ocenę wstępną i uzupełniającą dotyczącą konieczności kontroli granicznych oraz przestrzeganie kryteriów, o których mowa w art. 26, prowadzenie kontroli, praktyczną współpracę z sąsiednimi państwami członkowskimi, wynikające z kontroli skutki dla przepływu osób, w szczególności w regionach transgranicznych, skuteczność przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, łącznie z oceną ex post proporcjonalności przywrócenia kontroli granicznej.

4.Komisja przyjmuje jednolity wzór takiego sprawozdania i udostępnia go w internecie.

5.Komisja może wydać opinię w sprawie tej przeprowadzonej ex post oceny tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na co najmniej jednej granicy wewnętrznej lub jej części.

6.Przynajmniej raz w roku Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie na temat funkcjonowania obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych zatytułowane (»sprawozdanie w sprawie stanu strefy Schengen«). Sprawozdanie zawiera wykaz wszystkich podjętych w danym roku decyzji o przywróceniu kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. Zawiera ono również informacje na temat tendencji w strefie Schengen w odniesieniu do niedozwolonego przemieszczania się obywateli państw trzecich, z uwzględnieniem dostępnych informacji od odpowiednich agencji Unii, analizy danych z odpowiednich systemów informacyjnych oraz oceny konieczności i proporcjonalności przywrócenia kontroli granicznych w okresie objętym tym sprawozdaniem.”;

16)w art. 39 ust. 1 dodaje się lit. h) w brzmieniu:

„h)państwa członkowskie powiadamiają Komisję o lokalnych obszarach administracyjnych uznanych za regiony transgraniczne oraz o wszelkich istotnych zmianach w tym zakresie.”;

17)dodaje się art. 42b w brzmieniu:

„Artykuł 42b

Powiadamianie o regionach transgranicznych

Najpóźniej do dnia [dwa miesiące od wejścia w życie niniejszego rozporządzenia] państwa członkowskie powiadamiają Komisję o obszarach ich terytorium uznanych za regiony transgraniczne.

Państwa członkowskie informują również Komisję o wszelkich istotnych zmianach w tym zakresie.”;

18)dodaje się załącznik XI w brzmieniu:

„ZAŁĄCZNIK XI

Podróż niezbędna

Podstawowe funkcje lub potrzeby, o których mowa w art. 2 pkt 23, odnoszą się do podróży w związku z którąkolwiek z następujących funkcji lub potrzeb:

i.pracownicy służby zdrowia, osoby prowadzące badania naukowe w dziedzinie zdrowia oraz pracownicy służb opieki nad osobami starszymi;

ii.pracownicy przygraniczni;

iii.pracownicy transportu;

iv.dyplomaci, pracownicy organizacji międzynarodowych oraz osoby zaproszone przez organizacje międzynarodowe, których obecność fizyczna jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania tych organizacji, personel wojskowy oraz pracownicy pomocy humanitarnej i personel zajmujący się ochroną ludności w ramach pełnionych przez nich funkcji;

v.pasażerowie tranzytowi;

vi.pasażerowie podróżujący z niezbędnych przyczyn rodzinnych;

vii.marynarze;

viii.osoby wymagające ochrony międzynarodowej lub ochrony z innych przyczyn humanitarnych.”.

19)Dodaje się nowy załącznik XII w brzmieniu:

„ZAŁĄCZNIK XII

CZĘŚĆ A

Procedura przekazania osób zatrzymanych na granicach wewnętrznych

1.W decyzjach podaje się podstawy do stwierdzenia, że dana osoba nie ma prawa do pobytu. Decyzje stają się skuteczne niezwłocznie.

2.Decyzję wydaje się na standardowym formularzu, określonym w części B, wypełnionym przez właściwy organ krajowy.

Wypełniony standardowy formularz jest wręczany danemu obywatelowi państwa trzeciego, który potwierdza otrzymanie decyzji przez podpisanie formularza i otrzymuje kopię podpisanego formularza.

W przypadku gdy obywatel państwa trzeciego odmawia podpisania standardowego formularza, właściwy organ wskazuje fakt odmowy na formularzu w polu »uwagi«.

3.Organy krajowe wydające decyzję odmowną rejestrują następujące dane:

a)tożsamość i obywatelstwo danego obywatela państwa trzeciego, o ile mogą je ustalić;

b)odniesienia do ewentualnego dokumentu tożsamości;

c)kopie wszelkich dokumentów lub danych dotyczących tożsamości lub obywatelstwa danego obywatela państwa trzeciego, jeżeli są dostępne, w połączeniu z odpowiednimi krajowymi i unijnymi bazami danych;

d)podstawy odmowy;

e)datę odmowy;

f)państwa członkowskie, do których odesłano obywatela państwa trzeciego.

4.Organy krajowe wydające decyzję odmowną gromadzą następujące dane:

a)liczbę osób, którym odmówiono wjazdu;

b)liczbę osób, którym odmówiono pobytu;

c)liczbę osób odesłanych;

d)państwa członkowskie, do których odesłano osoby;

e)jeżeli informacje te są dostępne – obywatelstwo zatrzymanych obywateli państw trzecich;

f)podstawy odmowy wjazdu i pobytu;

g)określony w art. 2 pkt 1 rozporządzenia (UE) 2016/399 rodzaj granicy, na którą odesłano obywateli państw trzecich.

5.Osobom, którym odmówiono wjazdu lub prawa do pobytu, przysługuje prawo odwołania od decyzji. Postępowanie odwoławcze jest prowadzone zgodnie z prawem krajowym. Obywatelowi państwa trzeciego przekazuje się również w języku, który rozumie lub co do którego można zasadnie przypuszczać, że jest dla niego zrozumiały, pisemną informację dotyczącą punktów kontaktowych dysponujących informacjami na temat przedstawicieli uprawnionych do działania w imieniu obywatela państwa trzeciego zgodnie z prawem krajowym. Złożenie takiego odwołania nie ma skutku zawieszającego.

6.Organy upoważnione na mocy prawa krajowego zapewniają, aby obywatel państwa trzeciego, którego dotyczy decyzja odmowna, został niezwłocznie i nie później niż w ciągu 24 godzin przekazany właściwym organom sąsiadującego państwa członkowskiego. Organy upoważnione na mocy prawa krajowego w sąsiednim państwie członkowskim współpracują w tym celu z organami państwa członkowskiego.

7.Jeżeli obywatel państwa trzeciego, wobec którego wydano decyzję, o której mowa w ust. 1, przybył na granicę, korzystając z usług przewoźnika, miejscowy organ właściwy może:

a)nakazać przewoźnikowi nadzór nad obywatelem państwa trzeciego i przewiezienie go niezwłocznie do państwa członkowskiego, z którego przybył;

b)w oczekiwaniu na dalszy przewóz, zastosować odpowiednie środki zgodnie z prawem krajowym i z uwzględnieniem okoliczności lokalnych w celu uniemożliwienia obywatelom państw trzecich, którym odmówiono wjazdu, nielegalnego wjazdu.

CZĘŚĆ B

Standardowy formularz do celów przekazania osób zatrzymanych na granicach wewnętrznych

Artykuł 2

Zmiana w dyrektywie 2008/115/WE

1. Art. 6 ust. 3 dyrektywy 2008/115/WE otrzymuje brzmienie:

„3. Państwa członkowskie mogą wstrzymać się od wydania decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na nich terytorium, jeżeli dany obywatel państwa trzeciego zostanie przyjęty przez inne państwo członkowskie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 23a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399* lub na podstawie dwustronnych umów lub porozumień.

Państwo członkowskie, które przyjęło danego obywatela państwa trzeciego zgodnie z akapitem pierwszym, wydaje decyzję nakazującą powrót zgodnie z ust. 1. W takich przypadkach odstępstwo określone w akapicie pierwszym nie ma zastosowania.

Państwa członkowskie niezwłocznie powiadamiają Komisję o wszelkich istniejących, zmienionych lub nowych dwustronnych umowach lub porozumieniach.”.

* Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. L 077 z 23.3.2016, s. 1).

Artykuł 3

Transpozycja zmiany w dyrektywie 2008/115/WE

2. Państwa członkowskie przyjmują i publikują, najpóźniej do dnia [6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia] r., przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania art. 2. Niezwłocznie przekazują Komisji tekst tych przepisów.

Państwa członkowskie stosują te przepisy od dnia [6 miesięcy od dnia wejścia w życie] r.

Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do art. 2 niniejszego rozporządzenia lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez państwa członkowskie.

Artykuł 4

Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Art. 1 pkt 6 stosuje się jednak od dnia [data rozpoczęcia stosowania w państwach członkowskich zmian przewidzianych w art. 2] r.

Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z Traktatami.

Sporządzono w Strasburgu dnia r.

(1)    Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Strategia na rzecz w pełni funkcjonującej i odpornej strefy Schengen”, COM(2021) 277 final z 2.6.2021.

(2)    Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), Dz.U. L 77 z 23.3.2016, s. 1.

(3)    W ramach nowego paktu o migracji i azylu Komisja ogłosiła ustanowienie specjalnego forum Schengen z udziałem właściwych organów krajowych, takich jak ministerstwa spraw wewnętrznych i policja (straż graniczna) na szczeblu krajowym i regionalnym, w celu pobudzenia bardziej konkretnej współpracy i większego zaufania między państwami członkowskimi, aby wspierać dobre funkcjonowanie strefy Schengen. Pierwsze posiedzenie forum Schengen odbyło się 30 listopada 2020 r., a drugie – 17 maja 2021 r.

(4)    Zalecenie Rady (UE) 2020/912 w sprawie tymczasowego ograniczenia innych niż niezbędne podróży do UE oraz ewentualnego zniesienia takiego ograniczenia, 30.6.2020.

(5)    Zob. ocena skutków, pkt 2.1.2.

(6)    JOIN(2021) 32 final.

(7)    COM(2021) 591 final.

(8)    COM(2021) 753 final.

(9)    Nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej z dnia 24 i 25 maja 2021 r. – Konkluzje, dokument Rady EUCO 5/21 z dnia 25 maja 2021 r.

(10)    Zob. motyw 6 rozporządzenia (UE) 2016/399 (kodeks graniczny Schengen).

(11)    W regionach przygranicznych mieszka około 150 mln Europejczyków, co stanowi 30 % ludności UE. Regiony transgraniczne obejmują 40 % terytorium UE i wytwarza się w nich 30 % unijnego PKB. Dlatego wszelkie zmiany w zakresie możliwości przekraczania granic bez kontroli mają znaczenie społeczne i gospodarcze.

(12)    Zob. strategia na rzecz strefy Schengen z 2 czerwca 2021 r. oraz https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/621815/EPRS_BRI(2018)621815_EN.pdf

(13)    2020/C 96 I/01 i COM(2020) 685 final.

(14)    Szybkie rozprzestrzenianie się pandemii COVID-19 spowodowało w okresie od marca do października 2020 r. nadwyżkę zgonów wynoszącą prawie 300 000 w UE w porównaniu z tym samym okresem w latach 2016–2019. (Zob.: dane Eurostatu „Excess mortality in 2020: especially high in spring and autumn” [„Nadmierna umieralność w 2020 r.: szczególnie wysoka wiosną i jesienią”], 20 stycznia 2021 r.).Zagrożenie terrorystyczne, choć zawsze obecne, stało się w Europie bardzo wyraźnie widoczne od czasu zamachu na redakcję Charlie Hebdo w styczniu 2015 r. i wzrostu znaczenia tak zwanego Państwa Islamskiego w Syrii.W 2015 r. o ochronę międzynarodową w UE wystąpiło 1 255 600 osób ubiegających się o azyl po raz pierwszy, co stanowi liczbę ponad dwukrotnie wyższą niż w roku poprzednim (zob. komunikat prasowy Eurostatu „Asylum in the EU Member States – Record number of over 1.2 million first time asylum seekers registered in 2015” [„Azyl w państwach członkowskich UE – Rekordowa liczba ponad 1,2 mln osób ubiegających się o azyl po raz pierwszy zarejestrowanych w 2015 r.”]). Dla porównania w 2018 r. w UE złożono 699 000 wniosków, w tym 631 000 wniosków złożono po raz pierwszy (zob.: Komisja Europejska „Statystyki dotyczące migracji do Europy”).

(15)    Od września 2015 r. odprawy graniczne na granicach wewnętrznych były przywracane ponad 250 razy.

(16)    Poważne niedociągnięcia stwierdzone na granicy zewnętrznej w Grecji w 2016 r. doprowadziły do przyjęcia czterech zaleceń Rady, która na podstawie art. 29 wezwała pięć państw członkowskich (Austrię, Niemcy, Szwecję, Danię i Norwegię) do tymczasowego przywrócenia odpraw granicznych na ich granicach wewnętrznych w okresie od maja 2016 r. do listopada 2017 r.

(17)    Zalecenie Komisji (UE) 2017/820 z dnia 12 maja 2017 r. dotyczące proporcjonalnych kontroli policyjnych oraz współpracy policyjnej w strefie Schengen.

(18)    Podczas pandemii COVID-19 państwa członkowskie mogły przeprowadzać kontrole zdrowotne na obszarach przygranicznych zamiast przywracać kontrole na granicach wewnętrznych.

(19)    Zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 22 czerwca 2010 r., Melki i Abdeli, sprawy połączone C-188/10 i C-189/10.

(20)    Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, Dz.U. L 348 z 24.12.2008, s. 98.

(21)    Jak ogłoszono w strategii na rzecz strefy Schengen z 2 czerwca (COM(2021) 277), Komisja przygotowuje wniosek ustawodawczy mający na celu rozszerzenie zakresu stosowania systemu danych pasażera przekazywanych przed podróżą (API), tak aby objął on również loty wewnątrz strefy Schengen. Obecnie, w przeciwieństwie do danych dotyczących przelotu pasażera, API są systematycznie gromadzone jedynie w odniesieniu do lotów wchodzących na terytorium Unii z państw trzecich.

(22)    Rozporządzenie Rady (UE) nr 1053/2013 z dnia 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen oraz uchylenia decyzji komitetu wykonawczego z dnia 16 września 1998 r. dotyczącej utworzenia Stałego Komitetu ds. Oceny i Wprowadzania w Życie Dorobku Schengen, Dz.U. L 295 z 6.11.2013, s. 27.

(23)    Wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie ustanowienia i funkcjonowania mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1053/2013, COM(2021) 278 final z 2.6.2021.

(24)    Zob. motyw 6 kodeksu granicznego Schengen.

(25)    Zalecenie Rady (UE) 2020/912 w sprawie tymczasowego ograniczenia innych niż niezbędne podróży do UE oraz ewentualnego zniesienia takiego ograniczenia, 30.6.2020.

(26)    Umowa między szefami państw lub rządów Unii Europejskiej z 26 marca 2020 r.

(27)    COM(2020)727.

(28)    Np. rezolucji Parlamentu Europejskiego z 24 listopada 2020 r. w sprawie systemu Schengen i środków podjętych w czasie kryzysu związanego z COVID-19 (2020/2801(RSP)), rezolucji Parlamentu Europejskiego z 19 czerwca 2020 r. w sprawie sytuacji w strefie Schengen w kontekście pandemii COVID-19 (2020/2640(RSP)), rezolucji Parlamentu Europejskiego z 17 września 2020 r. w sprawie COVID-19: koordynacja przez UE oceny sytuacji zdrowotnej i klasyfikacji ryzyka oraz konsekwencje dla Schengen i jednolitego rynku (2020/2780(RSP)) oraz rezolucji Parlamentu Europejskiego z 30 maja 2018 r. w sprawie sprawozdania rocznego z funkcjonowania strefy Schengen (2017/2256(INI)).

(29)    Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) 2016/399 w zakresie zasad mających zastosowanie do tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, COM(2017) 571 z 27.9.2017.

(30)    COM(2021)277.

(31)    COM(2020) 690 final, Program prac Komisji na 2021 r. Dynamiczna Unia w niestabilnym świecie, s.6, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0690&qid=1639497288631 .  

(32)    Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, Dz.U. L 158 z 30.4.2004, s. 77.

(33)     https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12827-Tymczasowe-kontrole-na-granicach-wewnetrznych-zmiana-kodeksu-granicznego-Schengen_pl

(34)     https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/46250564-669a-11eb-aeb5-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-search

(35)     https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/bf14de68-6698-11eb-aeb5-01aa75ed71a1/language-en

(36)    Dyrekcja Generalna ds. Polityki Wewnętrznej Unii Europejskiej Departament Tematyczny A: Dyrekcja ds. Polityki Gospodarczej i Naukowej, Dyrekcja Generalna ds. Analiz Parlamentarnych Dział ds. Europejskiej Wartości Dodanej, PE 578.974 – maj 2016 r.: „Cost of non-Schengen: the impact of border controls within Schengen on the Single Market” [„Koszty wynikające z braku strefy Schengen: wpływ kontroli granicznych w obrębie Schengen na jednolity rynek”], na wniosek Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów Parlamentu Europejskiego, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/578974/IPOL_STU(2016)578974_EN.pdf.

(37)    Zob. towarzyszący dokument roboczy służb Komisji.

(38)    Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady: „Przywrócenie strefy Schengen – Plan działania”, COM(2016) 120 final z 4.3.2016.

(39)    Zalecenie Komisji (UE) 2017/820 z dnia 12 maja 2017 r. dotyczące proporcjonalnych kontroli policyjnych oraz współpracy policyjnej w strefie Schengen, C(2017)3349, Dz.U. L 122 z 13.5.2017, s. 79.

(40)    Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1896 z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz uchylenia rozporządzeń (UE) nr 1052/2013 i (UE) 2016/1624, Dz.U. L 295 z 14.11.2019, s. 1.

(41)    „Profilowanie” może być rozumiane jako „kategoryzowanie osób według cech osobistych”. Cechy te mogą być „niemożliwe do zmiany” (takie jak wiek lub wzrost) lub „możliwe do zmiany” (takie jak ubiór, zwyczaje, preferencje i inne elementy zachowania). Profilowanie obejmuje eksplorację danych, w ramach której osoby są kategoryzowane „na podstawie niektórych z ich obserwowalnych cech w celu wyciągnięcia wniosków, przy zachowaniu pewnego marginesu błędu, na temat innych cech, które są nieobserwowalne.

(42)    Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), Dz.U. L 77 z 23.3.2016, s. 1.

(43)    COM(2020) 727.

(44)    Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 851/2004 ustanawiające Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób, COM(2020) 726.

(45)    2020/C 102 I/03.

(46)    Rozporządzenie Rady (UE) nr 1053/2013 z dnia 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen oraz uchylenia decyzji komitetu wykonawczego z dnia 16 września 1998 r. dotyczącej utworzenia Stałego Komitetu ds. Oceny i Wprowadzania w Życie Dorobku Schengen, Dz.U. L 295 z 6.11.2013, s. 27.

(47)    Decyzja Rady 2002/192/WE z dnia 28 lutego 2002 r. dotycząca wniosku Irlandii o zastosowanie wobec niej niektórych przepisów dorobku Schengen, Dz.U. L 64 z 7.3.2002, s. 20.

(48)    Dz.U. L 176 z 10.7.1999, s. 36.

(49)    Decyzja Rady 1999/437/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie niektórych warunków stosowania Układu zawartego przez Radę Unii Europejskiej i Republikę Islandii oraz Królestwo Norwegii dotyczącego włączenia tych dwóch państw we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen, Dz.U. L 176 z 10.7.1999, s. 31.

(50)    Dz.U. L 53 z 27.2.2008, s. 52.

(51)    Decyzja Rady 1999/437/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie niektórych warunków stosowania Układu zawartego przez Radę Unii Europejskiej i Republikę Islandii oraz Królestwo Norwegii dotyczącego włączenia tych dwóch państw we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen, Dz.U. L 176 z 10.7.1999, s. 31.

(52)    Decyzja Rady 2008/146/WE z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Umowy między Unią Europejską, Wspólnotą Europejską i Konfederacją Szwajcarską dotyczącej włączenia tego państwa we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen, Dz.U. L 53 z 27.2.2008, s. 1.

(53)    Dz.U. L 160 z 18.6.2011, s. 21.

(54)    Decyzja Rady 2011/350/UE z dnia 7 marca 2011 r. w sprawie zawarcia w imieniu Unii Europejskiej Protokołu między Unią Europejską, Wspólnotą Europejską, Konfederacją Szwajcarską i Księstwem Liechtensteinu w sprawie przystąpienia Księstwa Liechtensteinu do Umowy między Unią Europejską, Wspólnotą Europejską i Konfederacją Szwajcarską dotyczącej włączenia Konfederacji Szwajcarskiej we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen, odnoszącego się do zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych i do przemieszczania się osób, Dz.U. L 160 z 18.6.2011, s. 19.

(55)    Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, Dz.U. L 158 z 30.4.2004, s. 77.

(56)    Dyrektywa Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, Dz.U. L 16 z 23.1.2004, s. 44.

(57)    Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1896 z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz uchylenia rozporządzeń (UE) nr 1052/2013 i (UE) 2016/1624, Dz.U. L 295 z 14.11.2019.