KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 30.11.2020

COM(2020) 768 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Ocena rozporządzeń UE w sprawie prekursorów narkotyków

1.Kontekst

Do produkcji niedozwolonych środków odurzających, takich jak heroina, kokaina i amfetamina potrzeba chemikaliów. Chemikalia te są jednak wykorzystywane głównie i na dużą skalę w różnych legalnych celach, np. do produkcji leków, produktów kosmetycznych, tworzyw sztucznych i aromatów. Chemikalia te są nazywane prekursorami narkotyków. Przestępcy rzadko produkują prekursory narkotyków z zamiarem wykorzystania ich do nielegalnego wytwarzania środków odurzających, ponieważ ich produkcja często wymaga posiadania solidnej infrastruktury. Pozyskują oni zatem te substancje w ramach legalnego handlu. Ten schemat (który do tej pory uwzględniano w międzynarodowych i unijnych przepisach dotyczących prekursorów narkotyków) zmienia się z nadejściem tak zwanych „projektowanych prekursorów narkotyków” (zob. s. 4 i nast.).

Handel prekursorami narkotyków nie jest sam w sobie zakazany, ponieważ mają one ważne legalne zastosowania. Skuteczne monitorowanie i kontrolowanie legalnego handlu tymi chemikaliami stanowi najlepszy sposób zwalczania ich nielegalnego wykorzystywania na potrzeby produkcji niedozwolonych środków odurzających. W tym celu stworzono specjalne ramy regulacyjne zarówno na szczeblu międzynarodowym, jak i unijnym.

Na poziomie międzynarodowym w dniu 19 grudnia 1988 r. w Wiedniu przyjęto Konwencję Narodów Zjednoczonych o zwalczaniu nielegalnego obrotu środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi z 1988 r. (zwaną dalej „konwencją ONZ z 1988 r.”), która obejmuje przepisy służące zapobieganiu nielegalnemu wykorzystywaniu substancji często stosowanych w produkcji niedozwolonych środków odurzających.

Na szczeblu UE w tym celu przyjęto Rozporządzenie Rady (WE) nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określające zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Unią a państwami trzecimi 1 (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie handlu zewnętrznego”) i Rozporządzenie (WE) nr 273/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych 2 (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie handlu wewnątrz UE”) oraz ich wspólne rozporządzenia delegowane i wykonawcze. Będą one razem zwane „rozporządzeniami”.

Środki służące zwalczaniu nielegalnego wykorzystywania i przemytu prekursorów narkotyków stanowią kluczową część Planu działania UE w zakresie środków odurzających na lata 2017–2020 opracowanego w ramach ogólnej strategii antynarkotykowej UE na lata 2013–2020 3 . Kontrola prekursorów narkotyków stanowi jeden z priorytetów zidentyfikowanych w rozdziale dotyczącym ograniczania podaży narkotyków. Zwalczanie nielegalnego wykorzystywania i przemytu prekursorów narkotyków jest także jednym z celów agendy i planu działania UE w zakresie środków odurzających na lata 2021–2025 4 . Uzgodnione środki uwzględniono w ogólnym strategicznym priorytecie zwiększania bezpieczeństwa poprzez zakłócanie działania rynków środków odurzających.

W sprawozdaniu przedstawiono wyniki oceny rozporządzeń, którą przeprowadzono w latach 2017–2019. Poparto ją zleconym przez Komisję badaniem wykonanym przez zewnętrznego wykonawcę. Przeprowadzono również konsultacje z zainteresowanymi stronami i konsultacje publiczne, wywiady i warsztaty z zainteresowanymi stronami.

Ocena dotyczy wymagania zawartego w obu rozporządzeniach, zgodnie z którym do dnia 31 grudnia 2019 r. „Komisja przedłoży Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące wykonania i funkcjonowania tych dwóch rozporządzeń, a w szczególności ewentualnej potrzeby podjęcia dodatkowych działań mających na celu nadzorowanie i kontrolowanie podejrzanych transakcji z udziałem substancji niesklasyfikowanych” 5 .

2.Ustalenia oceny

Dokonano oceny wykonywania, skuteczności, efektywności, adekwatności, spójności i europejskiej wartości dodanej rozporządzeń.

2.1.Wykonywanie

Rozporządzenia w sprawie prekursorów narkotyków mają bezpośrednie zastosowanie do państw członkowskich. Nie ma zatem potrzeby, aby państwa członkowskie transponowały je do prawa krajowego.

Najważniejszymi podmiotami w obszarze zapobiegania nielegalnemu wykorzystywaniu są podmioty zajmujące się legalnym handlem (producenci, dystrybutorzy, pośrednicy, importerzy, eksporterzy i hurtownicy). Zgodnie z prawodawstwem powinni oni stosować środki służące przeciwdziałaniu kradzieży, sprawdzać dobre intencje swoich klientów, wykrywać podejrzane transakcje i powiadamiać organy. Skuteczne partnerstwo między przemysłem i organami ma zatem kluczowe znaczenie przy wdrażaniu ram regulacyjnych.

Rozporządzenia dotyczą prekursorów narkotyków określanych jako „substancje sklasyfikowane” i uwzględnionych w załącznikach do rozporządzeń. Obejmują także pewne przepisy mające zastosowanie do „substancji niesklasyfikowanych”, w szczególności dotyczące konieczności zgłaszania organom podejrzanych transakcji. Niesklasyfikowane prekursory narkotyków to substancje, które chociaż nie figurują w wykazach prawodawstwa UE dotyczących prekursorów narkotyków, mogą zostać wykorzystane do nielegalnej produkcji środków odurzających. Najczęściej wykorzystywane substancje niesklasyfikowane wpisano do unijnego wykazu dotyczącego dobrowolnego monitorowania substancji niesklasyfikowanych. Wykaz ma charakter poufny i udostępnia się go wyłącznie zaufanym podmiotom gospodarczym; wzywa się je do zgłaszania podejrzanych transakcji dotyczących substancji umieszczonych w wykazie sporządzonym przez organy.

Chemikalia są „sklasyfikowane” – tj. oficjalnie uwzględnione w rozporządzeniach – gdy koszt sklasyfikowania ponoszony przez podmioty i właściwe organy nie przewyższa korzyści zaostrzenia kontroli lub gdy substancję można w prosty sposób zastąpić na potrzeby produkcji niedozwolonych środków odurzających.

Wymagania zawarte w rozporządzeniach można zmieniać w zależności od odpowiedniości i znaczenia substancji dla produkcji nielegalnych środków odurzających, które podzielono na kilka kategorii (3 kategorie dotyczące handlu wewnątrz UE i 4 kategorie dotyczące handlu zewnętrznego).

Ocena wykazała, że wdrażanie rozporządzeń znacznie się różni w poszczególnych państwach członkowskich. Wynika to m.in. z różnej wielkości zasobów ludzkich przydzielonych do tych zadań przez poszczególne państwa członkowskie, istotnych różnic w częstotliwości prowadzenia kontroli weryfikacyjnych na miejscu u posiadaczy licencji lub zarejestrowanych podmiotów, różnych interpretacji definicji mieszanin zawierających prekursory narkotyków, poziomu kar stosowanych w przypadku naruszeń rozporządzeń, a także dużych rozbieżności w liczbie zawiadomień dotyczących podejrzanych transakcji w różnych państwach członkowskich. Rozbieżności te w dużym stopniu wynikają jednak ze szczególnych okoliczności na poziomie państw członkowskich. Na przykład wśród państw członkowskich istnieją ogromne różnice, jeżeli chodzi o skalę i etap rozwoju sektora chemikaliów. Ponadto skala produkcji niedozwolonych środków odurzających różni się znacząco między państwami członkowskimi, co wpływa na znaczenie przypisywane polityce dotyczącej prekursorów narkotyków. Co więcej, ogromne różnice w stanowiskach na temat tego, które niedozwolone środki odurzające powodują najwięcej problemów zdrowotnych lub społecznych, tłumaczą, dlaczego państwa członkowskie przykładają różną wagę do monitorowania poszczególnych prekursorów narkotyków. Na przykład państwo członkowskie, w którym nielegalna produkcja metamfetaminy lub jej konsumpcja praktycznie nie istnieje lub jest znikoma, może nie przypisywać dużej wagi do monitorowania prekursorów narkotyków potrzebnych do nielegalnej produkcji metamfetaminy. Niektóre z tych różnic, np. znaczące rozbieżności w karach za znaczące naruszenia przepisów UE dotyczących prekursorów narkotyków, mogą jednak wymagać większej uwagi, w szczególności konieczne może być dokonanie oceny, czy mają one charakter zniechęcający, skuteczny i proporcjonalny.

2.2.Skuteczność

Analizy rozpoczynające się od podejrzenia nielegalnej produkcji środków odurzających

Aby ocenić ogólną skuteczność rozporządzeń, rozróżnia się główne rodzaje prekursorów narkotyków mających znaczenie dla polityki UE oraz regionów, w których zazwyczaj się je stosuje do nielegalnej produkcji środków odurzających.

a) Produkcja narkotyków syntetycznych w UE (głównie MDMA i amfetamin 6 )

Główne prekursory narkotyków 7  

Zasadniczo główne prekursory narkotyków – które w procesie produkcji w pełni lub częściowo włącza się do cząsteczki środka odurzającego (tj. produktu końcowego), a zatem są całkowicie lub częściowo odpowiedzialne za efekty psychotropowe pożądane przez użytkowników środków odurzających – nie są produkowane w UE, dlatego są do niej legalnie lub nielegalnie przywożone.

Ocena wskazuje, że te prekursory narkotyków nie są „pozyskiwane” w tradycyjny sposób. Główne prekursory narkotyków wykorzystywane w UE do produkcji amfetamin i MDMA należą obecnie niemal wyłącznie do projektowanych prekursorów narkotyków. Projektowane prekursory narkotyków to chemikalia pokrewne sklasyfikowanym prekursorom narkotyków produkowane w konkretnym celu obejścia kontroli prowadzonych przez organy, zazwyczaj nieposiadające żadnego znanego, legalnego zastosowania. Ponadto metamfetaminę produkuje się w UE często na bazie głównych prekursorów efedryny i pseudoefedryny. W wielu przypadkach pozyskuje się je z leków zawierających te substancje, legalnie zakupionych bez recepty w aptekach w niektórych państwach członkowskich. Innymi słowy prekursory te również nie są „nielegalnie wykorzystywane” w tradycyjny sposób. Jeżeli chodzi o podaż głównych chemikaliów na potrzeby nielegalnej produkcji narkotyków syntetycznych w UE, można zatem stwierdzić, że zasadniczo zapobieganie nielegalnemu wykorzystywaniu prekursorów narkotyków było skuteczne. Skuteczne zapobieganie nielegalnemu wykorzystywaniu w połączeniu z pojawieniem się nowych technik produkcji, które nie wymagają stosowania substancji sklasyfikowanych, najprawdopodobniej zachęciło jednak przemytników do stosowania w coraz większym stopniu projektowanych prekursorów narkotyków (zob. adekwatność).

Dodatkowe prekursory narkotyków 8  

Oprócz głównych prekursorów narkotyków, produkcja narkotyków syntetycznych w UE wymaga także dużych ilości różnych rodzajów dodatkowych prekursorów narkotyków, takich jak odczynniki, rozpuszczalniki, substancje oddzielające i rozpraszające, które wykorzystuje się podczas syntezy chemicznej, ale nie wchodzą w skład środka odurzającego.

Zgodnie z oceną wiele z tych dodatkowych prekursorów narkotyków tradycyjnie przekierowuje się w UE z legalnych do nielegalnych kanałów. Świadczy o tym fakt, że organy celne UE rzadko przechwytują dodatkowe prekursory narkotyków na granicach zewnętrznych UE, co oznacza, że pochodzą one z UE.

Chemikalia te, z których wiele stanowią „chemikalia luzem”, są zazwyczaj produkowane i podlegają obrotowi w bardzo dużych ilościach, co sprawia, że zapobieganie ich nielegalnemu wykorzystywaniu staje się szczególnie problematyczne. Aby zaspokoić potrzeby producentów niedozwolonych narkotyków syntetycznych, potrzeba jedynie niewielkiego odsetka całkowitej wyprodukowanej ilości podlegającej obrotowi. Oznacza to, że chociaż zdecydowana większość podmiotów może w pełni przestrzegać rozporządzeń, wystarczy jedynie niewielka liczba nieuważnych lub skorumpowanych podmiotów, aby zapewnić producentom nielegalnych środków odurzających potrzebne im dodatkowe prekursory narkotyków. Oznacza to jednak, że w odniesieniu do produkcji narkotyków syntetycznych w UE oraz dodatkowych chemikaliów zapobieganie nielegalnemu wykorzystywaniu prekursorów narkotyków nie było w UE skuteczne.

b) Produkcja heroiny zazwyczaj odbywająca się w Azji Centralnej i Południowo-Wschodniej

Bezwodnik octowy wykorzystuje się jako środek acetylujący do przekształcania morfiny w heroinę i podlega międzynarodowej kontroli prekursorów narkotyków ze względu na swoją kluczową rolę w wytwarzaniu heroiny 9 . Jest on jednym z prekursorów narkotyków, które na całym świecie najbardziej skupiają uwagę organów, ponieważ heroina stanowi jeden z najbardziej uzależniających środków odurzających i odpowiada za nieproporcjonalnie duży odsetek problemów zdrowotnych i zgonów związanych ze stosowaniem środków odurzających, a także ponieważ podejrzewa się, że produkcja heroiny w Afganistanie wiąże się z finansowaniem terroryzmu.

Globalna legalna produkcja bezwodnika octowego i obrót nim są duże i rosną, co w połączeniu z faktem, że do nielegalnej produkcji heroiny potrzeba relatywnie niewielkich ilości (około 0,01 %), sprawia, że zapobieganie nielegalnemu wykorzystywaniu do niedozwolonych celów staje się dużym wyzwaniem. W grudniu 2013 r. UE wzmocniła swoje prawodawstwo dotyczące prekursorów, wprowadzając wymóg rejestrowania użytkowników końcowych bezwodnika octowego w celu ograniczenia nielegalnego wykorzystywania w UE. Pomimo rygorystycznych kontroli nielegalne wykorzystywanie bezwodnika octowego nadal ma jednak miejsce w UE. W szczególności Turcja regularnie przechwytuje bezwodnik octowy, który rzekomo pochodzi z UE i ma dotrzeć do Afganistanu. Co więcej, w swoich ostatnich sprawozdaniach Międzynarodowy Organ Kontroli Środków Odurzających 10 zwrócił uwagę na ten problem i wezwał organy UE do podjęcia właściwych działań.

Ponadto w niektórych państwach członkowskich UE odkryto nielegalne laboratoria produkujące heroinę z morfiny. Według ekspertów powodem takiej nietypowej lokalizacji – zazwyczaj heroinę syntezuje się bliżej regionów, w których rosną rośliny, z których wytwarza się bezwodnik octowy, tj. maki – jest niższa cena i większa dostępność bezwodnika octowego w UE niż w Afganistanie lub innych regionach, w których tradycyjnie produkuje się heroinę. Oznacza to, że zapobieganie nielegalnemu wykorzystywaniu bezwodnika octowego nie jest w UE skuteczne.

Analiza rozpoczynająca się od liczby konfiskat i wstrzymań przesyłek

Analiza konfiskat i wstrzymań przesyłek dokonanych w czasie może również rzucić światło na rozwój nielegalnego wykorzystywania i skuteczność polityki UE dotyczącej prekursorów narkotyków 11 . Konfiskaty oznaczają transporty zatrzymane na podstawie nakazu wydanego przez sąd lub właściwy organ. Wstrzymania przesyłek to przesyłki na stałe przejęte z inicjatywy podmiotu lub właściwych organów, ponieważ istnieją uzasadnione podstawy, aby sądzić, że transakcja może stanowić próbę nielegalnego wykorzystywania prekursorów narkotyków.

Analizę taką przeprowadzono w kontekście niniejszej oceny. Jedyny ogólny wniosek, jaki można jednak wyciągnąć, jest taki, że dalsze – choć nieregularne – konfiskaty prawie wszystkich sklasyfikowanych substancji będących prekursorami wskazują, że nadal ma miejsce nielegalne wykorzystywanie takich substancji pochodzących z legalnego handlu. Ponadto, mimo że wzmocnienie niektórych rozporządzeń (np. zmiana klasyfikacji bezwodnika octowego w 2013 r. na kategorię 2A z obowiązkiem rejestracji użytkowników końcowych i podmiotów) doprowadziło do zaostrzenia kontroli w formie monitorowania, po wprowadzeniu tych zmian nadal występowały konfiskaty na znacznym poziomie.

Innym sposobem na zbadanie tej kwestii są konfiskaty głównych chemikaliów zwykle sklasyfikowanych w kategorii 1, wraz z substancjami niesklasyfikowanymi, które można wykorzystać jako ich substytut. Tak właśnie postąpiono w niedawnym sprawozdaniu niderlandzkich organów celnych 12 . Zgodnie z tym sprawozdaniem w latach 2017 i 2018 w UE skonfiskowano co najmniej 189 ton głównych chemikaliów. Na bazie 189 ton głównych chemikaliów można wyprodukować około 170 mln tabletek MDMA i 103 tony pasty amfetaminowej.

Prawdopodobnie rzeczywista skala nielegalnego wykorzystywania lub przemytu może być jednak znacznie większa. Wniosek taki można wyciągnąć z dużej ilości pustych opakowań znalezionych w nielegalnych laboratoriach i wielu składowisk odpadów pochodzących ze zużytych chemikaliów. Według europejskiego instrumentu sprawozdawczego dotyczącego miejsc związanych z produkcją syntetyczną w 2018 r. zgłoszono 311 takich składowisk odpadów.

Dodatkowym skutkiem tej dużej produkcji narkotyków syntetycznych w UE – której rozmiary można wydedukować ze znacznych ilości głównych chemikaliów, które odkryto – jest fakt, że jeszcze więcej substancji dodatkowych (rozpuszczalników, odczynników itp.) musiało w pewien sposób dotrzeć do nielegalnych laboratoriów – a zatem musiały zostać nielegalnie pozyskane 13 . Według informacji wywiadowczych organów ścigania większość substancji dodatkowych w nielegalnych laboratoriach pochodzi z UE, ponieważ są one niezwykle rzadko konfiskowane przez organy celne na granicach zewnętrznych UE. Podsumowując, jest bardzo prawdopodobne, że liczba przypadków wewnątrzunijnego nielegalnego wykorzystywania substancji dodatkowych w UE jest bardzo wysoka. Potwierdza to powyższy wniosek, że zapobieganie nielegalnemu wykorzystywaniu substancji dodatkowych w UE nie jest skuteczne.

2.3.Efektywność

Co do zasady efektywność stanowi zależność między zasobami wykorzystanymi podczas interwencji a wywołanymi przez nią zmianami. W kontekście tej konkretnej oceny nie było możliwe ustanowienie jasnej relacji. Nie istnieje żadna metoda o rozsądnym stopniu dokładności, która pozwalałaby na pieniężne ujęcie skutków zmniejszenia podaży środków odurzających na skutek zapobiegania przekierowaniu prekursorów potrzebnych do ich produkcji.

Chociaż główna korzyść (zapobieganie nielegalnemu wykorzystywaniu) nie może zostać określona kwotowo, ocena dała wystarczające przesłanki, aby stwierdzić, że efektywność rozporządzeń nie budzi wątpliwości. Koszty, jakie generują one zarówno dla organów, jak i dla podmiotów, nie mogą być uznane za nadmierne, a ich wkład w uzyskanie znaczących korzyści (choć nie można ich określić ilościowo) został powszechnie uznany.

Niemniej jednak ocena wykazała również, że może istnieć szansa poprawy efektywności, w szczególności w dziedzinie handlu zewnętrznego, poprzez skrócenie terminów powiadamiania przed wywozem i wprowadzenie progów dla szeregu obowiązków oraz elektronicznego systemu zezwoleń na przywóz i wywóz (eLicensing), a także zautomatyzowanie zatwierdzania tych zezwoleń przez krajowe organy celne w ramach inicjatywy dotyczącej unijnego pojedynczego punktu kontaktowego dla organów celnych 14 .

2.4.Adekwatność

Ponieważ rynek niedozwolonych środków odurzających jest bardzo dynamiczny ze względu na ciągłe zmiany w dostępnych niedozwolonych środkach odurzających i prekursorach wykorzystywanych do ich produkcji, o adekwatności prawodawstwa dotyczącego prekursorów narkotyków decyduje stopień, w jakim wciąż ogranicza ono podaż prekursorów na potrzeby nielegalnej produkcji środków odurzających, przyczyniając się do ograniczenia ilości nielegalnych środków odurzających, które są produkowane, a następnie dostarczane naszemu społeczeństwu.

Tempo uwzględniania nowych prekursorów narkotyków w rozporządzeniach

Od czasu rewizji prawodawstwa w 2013 r. substancje można dodawać do rozporządzeń (w procedurze zwanej również „klasyfikowaniem”) w drodze rozporządzenia delegowanego Komisji. Skróciło to czas potrzebny na dostosowanie rozporządzeń do 12–15 miesięcy. Chociaż sytuacja znacząco się poprawiła w porównaniu z okresem sprzed 2013 r., gdy dodanie treści było możliwe jedynie w drodze zwykłej procedury ustawodawczej (która często trwała kilka lat), wielu uważa, że 12–15 miesięcy to nadal zbyt długi okres. Daje to przestępcom przeciwko prawu antynarkotykowemu dużo czasu na kontynuowanie stosunkowo prostego wykorzystania danej substancji do nielegowanej produkcji środków odurzających oraz opracowania alternatyw, gdy proces klasyfikowania nowych substancji zmierza ku końcowi.

Można zatem dojść do wniosku, że rozporządzenia mogą się w pewnym stopniu przyczynić do zwalczania pojawiania się nowych substancji wykorzystywanych w nielegalnej produkcji środków odurzających, jednak należy nadal szukać sposobów przyspieszenia procesu klasyfikacji, biorąc pod uwagę tempo i łatwość, z jakimi producenci nielegalnych środków odurzających potrafią opracowywać nowe substancje pozostające poza zakresem rozporządzeń.

Czy w ramach rozporządzeń uda się zaradzić rosnącemu wykorzystaniu substancji niesklasyfikowanych, a szczególnie „projektowanych prekursorów narkotyków”?

Jak wspomniano wcześniej, producenci nielegalnych narkotyków syntetycznych w UE wykorzystują obecnie niemal wyłącznie projektowane prekursory narkotyków.

Organy ścigania i specjaliści z dziedziny chemii wyjaśniają, że nie istnieją praktycznie żadne ograniczenia innowacji producentów projektowanych prekursorów narkotyków. Innymi słowy za każdym razem, gdy nowa substancja zostaje sklasyfikowana, przestępcy będą mogli „dopracować niektóre cząsteczki” i wymyślić nowe projektowane prekursory narkotyków. Można to osiągnąć w krótkim czasie, który jest często jest krótszy od tego, który jest potrzebny do sklasyfikowania nowej substancji. Dlatego też organy nigdy nie będą w stanie reagować wystarczająco szybko, aby rozwiązać ten problem w istniejących ramach legislacyjnych.

Aby zobrazować ten mechanizm, można przyjrzeć się rozwojowi głównego prekursora wykorzystywanego w ostatnich dziesięciu latach do produkcji amfetaminy w UE. Przed rokiem 2010 nielegalna produkcja tego środka odurzającego w UE opierała się głównie na sklasyfikowanej substancji będącej prekursorem – BMK. jednak przypuszczalnie z powodu skutecznych środków kontrolnych i monitorowania stosowanych przez organy producenci niedozwolonych środków odurzających poszukiwali alternatyw. Doprowadziło to do późniejszego opracowania APAAN, następnie APAA i w końcu MAPA; wszystkie te substancje są projektowanymi prekursorami narkotyków i stosuje się je jako zamienniki BMK do produkcji amfetaminy. W międzyczasie pojawiły się informacje, że nadal wzrasta ilość amfetaminy nielegalnie produkowanej w UE. Proces ten wyraźnie wskazuje na ograniczenia i wyzwania dotyczące podejścia polegającego na kontroli prekursorów narkotyków, które opiera się głównie na klasyfikacji kolejnych substancji.

Należy również zauważyć, że tradycyjne techniki „zapobiegania nielegalnemu wykorzystywaniu substancji”, które mają legalne zastosowanie, stały się przestarzałe i są w tej sytuacji dużo mniej skuteczne. W szczególności problematyczna jest współpraca z przemysłem chemicznym polegająca na nałożeniu obowiązku powiadamiania o podejrzanych transakcjach, który stanowi najważniejszą cechę unijnego podejścia do prekursorów narkotyków. Podmioty gospodarcze zajmujące się produkcją tych projektowanych prekursorów narkotyków najprawdopodobniej świadomie działają nielegalnie, a zatem nigdy nie będą współpracowały z organami ani powiadamiały o podejrzanych transakcjach.

W trakcie rewizji przepisów w 2013 r. prawodawcy byli już świadomi tego problemu (ponieważ APAAN odkryto przed 2013 r.) i w związku z tym wprowadzili do rozporządzeń tzw. „uniwersalne” przepisy rozporządzeń. Celem tych przepisów było umożliwienie właściwym organom interweniowanie w sprawach, w których substancje niesklasyfikowane, w tym projektowane prekursory narkotyków, podlegały obrotowi lub przemytowi w celu ich wykorzystania do nielegalnej produkcji środków odurzających.

Zgodnie z uniwersalnym przepisem rozporządzenia w sprawie handlu zewnętrznego właściwe organy państw członkowskich mają obowiązek zakazać wprowadzania przesyłek zawierających substancje niesklasyfikowane na obszar celny UE lub ich wywozu z tego obszaru, jeżeli istnieją wystarczające dowody wskazujące, że substancje te są przeznaczone do nielegalnego wytwarzania środków odurzających lub substancji psychotropowych. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie handlu wewnątrz UE każde państwo członkowskie UE może przyjąć środki niezbędne do umożliwienia jego właściwym organom kontrolowania i monitorowania podejrzanych transakcji obejmujących substancje niesklasyfikowane, a w szczególności, w stosownych przypadkach, zatrzymania i skonfiskowania przesyłek w celu zapobieżenia wykorzystaniu konkretnych substancji niesklasyfikowanych do nielegalnej produkcji środków odurzających lub substancji psychotropowych.

Doświadczenie nabyte od czasu wejścia w życie tych przepisów pokazuje jednak, że większość państw członkowskich nie stosuje lub nie może stosować tych uniwersalnych przepisów głównie z powodu braku jasności co do tego, co stanowi „wystarczające dowody”.

Problemy z uniwersalnymi przepisami i możliwe sposoby ich rozwiązania stały się w ostatnich latach tematem wielu dyskusji grupy ekspertów UE ds. prekursorów narkotyków. Wszyscy eksperci i wszystkie organy ścigania zgadzają się, że istnieje ogromna i pilna potrzeba opracowania metody, dzięki której udałoby się skutecznie rozwiązać problem substancji niesklasyfikowanych, w szczególności projektowanych prekursorów narkotyków, bez konieczności klasyfikowania przedmiotowych substancji.

Należy jednak zauważyć, że chociaż trzeba opracować alternatywne sposoby mierzenia się z wyzwaniem, jakim są projektowane prekursory narkotyków, „zapobieganie nielegalnemu wykorzystywaniu” tradycyjnych głównych chemikaliów, takich jak safrol, BMK i PMK, nadal jest istotne, ponieważ przemytnicy zawsze będą korzystali z korytarzy, w których napotkają najmniejszy opór. Każde poluzowanie przez organy zostanie natychmiast wykorzystane przez przestępców, a producenci nielegalnych środków odurzających wrócą do stosowania safrolu, BMK, PMK itp.

W związku z tym można dojść do wniosku, że obecny system kontrolowania i monitorowania prekursorów narkotyków nie jest już w stanie z powodzeniem zaspakajać ogólnych potrzeb społeczeństwa, zgodnie ze swoim przeznaczeniem.

W tym kontekście należy zauważyć, że nielegalne wykorzystywanie i przemycanie prekursorów narkotyków stanowi zjawisko globalne, które wymaga współpracy międzynarodowej. Na poziomie wielostronnym podstawę prawną stanowi konwencja ONZ z 1988 r., a Komisja ds. Środków Odurzających ONZ i grupa zadaniowa ds. prekursorów Międzynarodowego Organu Kontroli Środków Odurzających nadają kształt tej współpracy. Jeżeli chodzi o problem związany z projektowanymi prekursorami narkotyków, wszystkie strony zgadzają się, że nie ma gotowego rozwiązania i potrzebne będą nowatorskie podejścia opracowywane m.in. w ramach współpracy międzynarodowej.

Ponadto UE zawarła porozumienia w sprawie prekursorów narkotyków z 11 państwami trzecimi, takimi jak Chiny, USA, Meksyk, Kolumbia i Turcja. Aktualnie najważniejsza jest współpraca z Chinami, ponieważ obecny stan wiedzy wskazuje, że wszystkie projektowane prekursory narkotyków wykorzystywane do produkcji niedozwolonych środków odurzających w UE pochodzą z Chin.

Niniejsza ocena nie obejmuje jednak swoim zakresem współpracy międzynarodowej. Należy zauważyć, że trwająca ocena umowy o współpracy i wzajemnej pomocy w sprawach celnych zawarta między UE i Chinami skupia się na potrzebie zacieśnienia współpracy celnej między UE i Chinami w zakresie prekursorów narkotyków.

Czy w ramach rozporządzeń uda się zaradzić niewłaściwemu wykorzystywaniu internetowych platform handlowych?

Problem podkreślony przez zainteresowane strony z sektora przemysłu w toku oceny polegał na braku kontroli nad internetowymi platformami handlowymi. Takie platformy handlowe mogą przyjmować różne formy: niektóre obejmują wyłącznie informacje na temat kupujących i dostawców dostępne za opłatą lub bezpłatnie, ale nie uczestniczą w transakcjach; inne pełnią rolę platform handlowych i są bezpośrednio zaangażowane w sprzedaż; a producenci często sprzedają swoje produkty za pośrednictwem własnych firmowych stron internetowych.

Aktualnie istnieje jednak bardzo mało wiarygodnych informacji na ten temat. To, czy te internetowe platformy handlowe powinny zostać uregulowane za pomocą przepisów szczególnych w ramach rozporządzeń, jest złożoną kwestią i zależy również od ich konkretnej formy lub usług, które świadczą. Aspekt ten będzie wymagał głębszej analizy. W tym kontekście ważne będzie zapewnienie spójności z europejską strategią cyfrową.

2.5.Spójność

W ramach oceny spójności rozporządzeń w sprawie prekursorów narkotyków zbadano kilka wymiarów.

Jak dobrze rozporządzenia funkcjonują wewnętrznie i w stosunku do siebie?

Przeprowadzone konsultacje publiczne i konsultacje ukierunkowane pozwoliły zidentyfikować szereg konkretnych elementów krytyki pod adresem wewnętrznej spójności prawodawstwa poddawanego ocenie. Dotyczyły one: definicji mieszanin; faktu, że substancje należące do kategorii 4 15 (wymienione w załączniku do rozporządzenia w sprawie handlu zewnętrznego) nie są również uwzględnione w rozporządzeniu w sprawie handlu wewnątrz UE; oraz tego, na ile pożądane byłoby połączenie tych dwóch odrębnych rozporządzeń.

Analiza tej krytyki (wyrażonej jedynie przez mniejszość respondentów) wykazała, że nie podważa ona wewnętrznej spójności rozporządzeń jako takiej. Trudności związanych ze zdefiniowaniem mieszanin nie można przypisać sprzecznościom lub niejednoznacznościom w tekstach prawnych, ale raczej ich niejednakowemu wdrożeniu. Brak substancji kategorii 4 z rozporządzenia w sprawie handlu wewnątrz UE nie zmniejsza w żaden sposób skuteczności odpowiednich przepisów rozporządzenia w sprawie handlu zewnętrznego, ponieważ w tym ostatnim określono zobowiązania związane z tymi substancjami wyłącznie w odniesieniu do wywozu, tzn. że ich skutki są odczuwane poza UE. Jeżeli chodzi o możliwość połączenia tych dwóch rozporządzeń, wszystkie argumenty za poparciem takiej decyzji opierały się na wygodzie, natomiast nie zidentyfikowano żadnych przepisów szczegółowych, które prowadziłyby do niepewności co do wymaganych czynności, nie mówiąc już o wzajemnej sprzeczności.

Jaka jest relacja między rozporządzeniami i innymi interwencjami na szczeblu UE?

Wprowadzając środki mające na celu unikanie nielegalnego wykorzystywania głównych chemikaliów do produkcji środków odurzających, rozporządzenia wnoszą wkład w osiąganie jednego z pięciu celów strategii antynarkotykowej UE na lata 2013–2020, tj. „przyczynienia się do likwidacji rynku handlu niedozwolonymi środkami odurzającymi i do wymiernego zmniejszenia dostępności niedozwolonych środków odurzających”. Liczba konfiskat i wstrzymań przesyłek prekursorów narkotyków wskazuje, że istniejące prawodawstwo dotyczące prekursorów narkotyków prowadzi do zmniejszenia liczby nielegalnych kanałów obrotu prekursorami narkotyków i w efekcie do obniżenia podaży niedozwolonych środków odurzających. Nie można jednak określić ilościowo dokładnego wpływu tego prawodawstwa na ogólny spadek ilości prekursorów narkotyków przekierowywanych do nielegalnych kanałów.

Nadal będzie jednak ważne pełne dostosowanie polityki UE dotyczącej prekursorów narkotyków do agendy i planu działania UE w zakresie środków odurzających. Jeden szczególnie ważny aspekt dotyczy w tym kontekście wsparcia, którego Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA) mogłoby udzielić w zakresie zbierania, łączenia i analizowania danych dotyczących prekursorów narkotyków.

Czy rozporządzenia mogą współistnieć bez ścierania się z powiązanymi krajowymi interwencjami dozwolonymi na podstawie traktatów UE?

Potencjalny problem ze spójnością wynika z tego, że jedna szczególna substancja, gamma-butyrolakton (GBL) stanowi zarówno prekursor narkotyków, jak i narkotyk sam w sobie. Niejasny status tej substancji doprowadził do sytuacji, w której w poszczególnych państwach członkowskich jest regulowana w różny sposób. Co więcej, zidentyfikowano szereg substancji sklasyfikowanych jako środki odurzające w prawodawstwie dotyczącym środków odurzających na szczeblu państw członkowskich, a w rozporządzeniach – jako prekursory narkotyków. Kwestie te same w sobie nie wpływają na skuteczność rozporządzeń, jednak w szczególnych przypadkach mogą stwarzać problemy dla integralności rynku wewnętrznego UE. Nie wynika to jednak z przepisów samych rozporządzeń; nie jest również możliwe usunięcie tego zagrożenia poprzez zmianę rozporządzeń. W rzeczywistości substancje uwzględnione w tabelach konwencji ONZ z 1988 r. muszą pozostać sklasyfikowane w rozporządzeniach dotyczących prekursorów narkotyków niezależnie od tego, czy pewne z nich mają w niektórych państwach członkowskich status środków odurzających (i są tak traktowane). Z punktu widzenia rozporządzeń ważne jest zapewnienie, aby klasyfikowanie substancji odbywało się zgodnie ze stosowanymi konsekwentnie kryteriami, nawet jeżeli nie można tego zapewnić z całkowitą pewnością, biorąc pod uwagę wiążące zobowiązania wynikające z tekstu konwencji ONZ z 1988 r.

Zgodność rozporządzeń ze zobowiązaniami międzynarodowymi

Rozporządzenia obejmują zobowiązania, które konwencją ONZ z 1988 r. nałożono na jej sygnatariuszy, takie jak w szczególności obowiązek wprowadzania środków mających na celu zapobieganie nielegalnemu wykorzystywaniu określonych substancji do nielegalnego wytwarzania środków odurzających (art. 12 ust. 1 konwencji) oraz obowiązek ustanowienia i utrzymywania systemu monitorowania międzynarodowego handlu określonymi substancjami (art. 12 ust. 9 lit. a)).

Jeżeli chodzi o substancje, których dotyczą te zobowiązania, istnieją pewne różnice między substancjami wymienionymi w tabelach I i II konwencji ONZ z 1988 r. i substancjami sklasyfikowanymi w ramach rozporządzeń. Różnice te istnieją jednak dlatego, że oprócz klasyfikacji wszystkich substancji wymienionych w konwencji ONZ z 1988 r. w przepisach UE uwzględniono dodatkowe substancje sklasyfikowane w celu zaradzenia konkretnym problemom zidentyfikowanym w UE. Wydaje się, że nie ma zatem żadnych problemów ze spójnością z konwencją ONZ z 1988 r. Poza zobowiązaniami wynikającymi z konwencji ONZ z 1988 r. Komisja ds. Środków Odurzających regularnie przyjmuje rezolucje dotyczące kontroli i monitorowania prekursorów narkotyków. Rezolucje te nie są wiążące, a ponadto w wielu przypadkach UE wdraża zawarte w nich zalecenia jeszcze przed ich przyjęciem, ponieważ UE ma w zwyczaju szybkie przyjmowanie „dobrych praktyk” lub innowacyjnych podejść do kształtowania polityki w zakresie prekursorów narkotyków.

Ogólny wniosek jest taki, że ocena nie doprowadziła do zidentyfikowania poważnych problemów ze spójnością związanych z rozporządzeniami w sprawie prekursorów narkotyków. W szczególności nie wydaje się, aby istniały jakiekolwiek przesłanki niespójności wewnętrznej, ani też niespójności w zakresie zobowiązań międzynarodowych wiążących UE w tej dziedzinie.

2.6.Unijna wartość dodana

Badanie wartości dodanej wnoszonej przez rozporządzenia w sprawie prekursorów narkotyków ma dwie istotne cechy szczególne:

-ze względu konwencję ONZ z 1988 r., której sygnatariuszami są wszystkie państwa członkowskie UE, stanowienie prawa w tym obszarze byłoby koniecznie niezależnie od tego, czy odbywałoby się na szczeblu krajowym czy unijnym;

-scenariusz alternatywny do interwencji na poziomie UE (tj. środki wykonawcze wdrażane przez państwa członkowskie na poziomie krajowym) jest niemożliwy z prawnego punktu widzenia albo wykonalny jedynie w ściśle określonych okolicznościach.

Należy również zwrócić uwagę, że uregulowanie na szczeblu UE handlu zewnętrznego prekursorami narkotyków w sposób bezpośredni wynika z wyłącznych kompetencji UE w tej dziedzinie, a ze względu na spójność pożądane jest symetryczne uregulowanie handlu wewnątrz UE.

Niezależnie od tego, że pole do interwencji na szczeblu krajowym jest i tak ograniczone, istnieją przekonujące powody, dla których interwencja na szczeblu UE jest z natury lepsza. W szczególności w rozporządzeniach w sprawie prekursorów narkotyków odniesiono się do wzajemnej pomocy organów administracyjnych państw członkowskich oraz współpracy między nimi i Komisją. Jest to niezwykle cenne (i niemal niezbędne) narzędzie interwencji regulacyjnej, której celem jest uniknięcie sytuacji, w której określone towary są przekierowywane do nielegalnych kanałów i wykorzystywane do działalności przestępczej, ponieważ taka działalność z definicji nie jest publicznie znana, a związane z nią informacje mogą być uzyskane jedynie przez właściwe organy i są często poufne.

Dzięki ukierunkowanym kwestionariuszom uzyskano dodatkowe informacje na temat konkretnych korzyści płynących z kontroli prekursorów narkotyków na szczeblu UE, takich jak istnienie wspólnych definicji, kryteriów i podejść, które zapewniają większą spójność we wdrażaniu kontroli, a także zapewniają jasne i przewidywalne zasady dla podmiotów gospodarczych.

Przypisywane interwencji UE negatywne skutki są związane z powolnym tempem wprowadzania zmian w rozporządzeniach w celu sklasyfikowania dodatkowych substancji (zob. adekwatność) oraz z problemami, które pojawiają się, gdy poszczególne państwa członkowskie mają różne priorytety w zakresie substancji, które chcą objąć kontrolą.

W odpowiedziach otrzymanych zarówno od organów państw członkowskich, jak i od podmiotów gospodarczych, podkreślano jednak przewagę korzyści nad aspektami negatywnymi.

W ocenie wykazano również w sposób przekonujący, że interwencje legislacyjne na szczeblu krajowym – poza tym, że są z natury ograniczone postanowieniami traktatów – są zazwyczaj mniej korzystne niż interwencje na poziomie UE, nie tylko z punktu widzenia pewności prawa, ale również z perspektywy skuteczności.

3.WNIOSKI

Ocena wykazała, że konieczne są dodatkowe działania w zakresie substancji niesklasyfikowanych, szczególnie projektowanych prekursorów narkotyków.

Komisja rozważy zatem zmianę rozporządzeń UE w sprawie prekursorów narkotyków i powiązanych instrumentów prawnych, takich jak Decyzja ramowa Rady 2004/757/WSiSW z dnia 25 października 2004 r. ustanawiająca minimalne przepisy określające znamiona przestępstw i kar w dziedzinie nielegalnego handlu narkotykami, uwzględniając to ustalenie i bez przesądzania o wynikach procesu lepszego stanowienia prawa.

Szansę tę można także wykorzystać do rozważenia wzmocnienia szeregu innych aspektów rozporządzeń, takich jak te dotyczące nielegalnego wykorzystywania dodatkowych prekursorów narkotyków i bezwodnika octowego pochodzących z obrotu wewnątrzunijnego, zmniejszenia obciążenia administracyjnego podmiotów gospodarczych i właściwych organów oraz bardziej rygorystycznych kontroli internetowych platform handlowych.

W tym celu potrzebne będzie całościowe podejście, aby zapewnić spójność z innymi inicjatywami i polityką na szczeblu UE, w szczególności z: agendą i planem działania UE w zakresie środków odurzających; zmianą mandatu Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA); europejską strategią cyfrową; nowym planem działań dla organów celnych, szczególnie w zakresie zarządzania ryzykiem celnym (i możliwości wzmocnienia wkładu analizy ryzyka celnego i kontroli w wykrywanie prekursorów); nową inicjatywą dotyczącą sankcji celnych; systemem unijnych pojedynczych punktów kontaktowych dla organów celnych; oraz oceną współpracy celnej między UE i Chinami.

(1) Rozporządzenie Rady (WE) nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określające zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecim, Dz.U. L 22 z 26.1.2005, s. 1.

(2) Rozporządzenie (WE) nr 273/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych, Dz.U. L 47 z 18.2.2004, s. 1.

(3)   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012XG1229(01)&from=EN

(4) Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Agenda i plan działania UE w zakresie środków odurzających na lata 2021–2025, COM(2020) 606 final.

(5) Zob. art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 273/2004 i art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 111/2005.

(6) Amfetaminy obejmują amfetaminę i metamfetaminę.

(7) Zazwyczaj kategoria 1 i 2 w rozporządzeniach.

(8) Zazwyczaj substancje kategorii 3 w rozporządzeniach.

(9) Główne etapy procesu produkcji heroiny: mak (uprawa)→opium→morfina→heroina.

(10) Roczne sprawozdania dotyczące prekursorów (z lat 2018 i 2019) – prekursory i związki chemiczne wykorzystywane często w nielegalnej produkcji narkotyków i substancji psychotropowych, Międzynarodowy Organ Kontroli Środków Odurzających.

(11) Należy zauważyć, że należy ostrożnie interpretować ten wskaźnik. Wzrost liczby konfiskat lub skonfiskowanych ilości można na pierwszy rzut oka uznać za pozytywne zjawisko, ponieważ oznacza to, że władze były bardziej skuteczne w zapobieganiu wykorzystywania chemikaliów do nielegalnej produkcji środków odurzających. Może to jednak równie dobrze po prostu oznaczać, że nielegalne wykorzystywanie wzrosło, a „problem” w rzeczywistości się zwiększył. Sytuacja może być również odwrotna: zmniejszenie liczby konfiskat lub skonfiskowanych ilości niekoniecznie oznacza, że organy były mniej skuteczne w przeciwdziałaniu nielegalnemu wykorzystywaniu. Może to oznaczać, że nielegalne wykorzystywanie maleje, co w sposób oczywisty byłoby zjawiskiem pozytywnym.

(12) The smuggling of (pre-)precursors for the production of synthetic drugs – Situation Report 2017-2018 [Przemyt (pre-)prekursorów do produkcji narkotyków syntetycznych – sprawozdanie z sytuacji w latach 2017–2018], Douane Belastingdienst, 2019.

(13) Na przykład aceton jest wykorzystywany do produkcji kokainy, heroiny, dietyloamidu kwasu D-lizergowego (LSD), pochodnych amfetaminy i metamfetaminy. Aby uzyskać 1kg tych środków odurzających potrzeba dziesiątków litrów tej substancji (źródło: broszura na temat prekursorów narkotyków opracowana przez DG TAXUD, 2012 r.).

(14)   https://ec.europa.eu/taxation_customs/general-information-customs/electronic-customs/eu-single-window-environment-for-customs_en

(15)  Produkty lecznicze oraz weterynaryjne produkty lecznicze zawierające efedrynę lub pseudoefedrynę lub jej sole.