KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 26.9.2019
COM(2019) 560 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
z wdrażania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/48/UE z dnia 22 października 2013 r. w sprawie prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania oraz w sprawie prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i prawa do porozumiewania się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności
1.Wprowadzenie
1.1.Kontekst
Dyrektywa 2013/48/UE w sprawie prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania oraz w sprawie prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i prawa do porozumiewania się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności („dyrektywa”) jest trzecim instrumentem przyjętym na podstawie harmonogramu działań mających na celu umocnienie praw procesowych osób podejrzanych lub oskarżonych w postępowaniu karnym („harmonogram działań”). W dniu 11 grudnia 2009 r. Rada Europejska z zadowoleniem przyjęła harmonogram działań i uznała go za część programu sztokholmskiego, którego celem jest zapewnienie otwartej i bezpiecznej Europy dla dobra i ochrony obywateli.
UE przyjęła w tej dziedzinie sześć dyrektyw: wyżej wymienioną dyrektywę, a także dyrektywę w sprawie prawa do tłumaczenia ustnego i tłumaczenia pisemnego; dyrektywę w sprawie prawa do informacji; dyrektywę w sprawie wzmocnienia niektórych aspektów domniemania niewinności i prawa do obecności na rozprawie; dyrektywę w sprawie gwarancji procesowych dla dzieci oraz dyrektywę w sprawie pomocy prawnej. Komisja Europejska przedstawiła już sprawozdania z wdrażania dyrektywy w sprawie prawa do tłumaczenia ustnego i tłumaczenia pisemnego oraz dyrektywy w sprawie prawa do informacji.
Tych sześć dyrektyw służy ogólnemu celowi polegającemu na zwiększeniu wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi poprzez umożliwienie lepszego stosowania zasady wzajemnego uznawania leżącej u podstaw unijnej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Dyrektywy osiągają ten cel, zapewniając wspólne normy minimalne dotyczące praw procesowych we wszystkich postępowaniach karnych i spójniejsze wdrażanie prawa do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo określono w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (TFUE) oraz w art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
1.2.Cel i główne elementy dyrektywy
Przedmiotowa dyrektywa dotyczy prawa podejrzanych lub oskarżonych do dostępu do adwokata niezależnie od tego, czy osoby te pozbawiono wolności. Dotyczy ona również prawa wyżej wymienionych osób do porozumiewania się z rodziną, krewnymi, innymi osobami trzecimi oraz z organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności. Łączy ona dwa środki, które początkowo przedstawiono jako dwa odrębne wnioski w harmonogramie działań: (i) prawo do porady prawnej (część środka C w harmonogramie działań); oraz (ii) prawo do kontaktu z krewnymi, pracodawcami i organami konsularnymi (środek D w harmonogramie działań).
W dyrektywie określono normy minimalne w odniesieniu do wszystkich osób podejrzanych lub oskarżonych w UE bez względu na ich status prawny, obywatelstwo czy narodowość. Celem dyrektywy jest zapobieganie pomyłkom sądowym i ograniczenie liczby wnoszonych środków odwoławczych. Prawa ustanowione w dyrektywie mają zastosowanie zarówno w postępowaniu karnym, jak i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania.
Innym istotnym powodem wprowadzenia wspólnych norm minimalnych w tym obszarze jest fakt, że mogą one wpłynąć na zwiększenie zaufania państw członkowskich do systemów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych innych państw członkowskich. W związku z powyższym dyrektywa opiera się na prawach określonych na przykład w art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz ma na celu ich propagowanie.
W dyrektywie ustanowiono następujące prawa:
·prawo dostępu do adwokata (art. 3, 4, 8, 9 i 10);
·prawo do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności (art. 5, 8 i art. 10 ust. 3);
·prawo do porozumiewania się z osobami trzecimi w czasie pozbawienia wolności (art. 6 i art. 10 ust. 3);
·prawo do porozumiewania się z organami konsularnymi (art. 7 i art. 10 ust. 3).
Jeżeli chodzi o prawo dostępu do adwokata, od czasu wydania przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku w sprawie Salduz kilka państw członkowskich rozpoczęło już dostosowywanie swoich przepisów przed wejściem w życie dyrektywy. Wspomniane orzecznictwo uwzględniono w licznych przepisach dyrektywy. Dalsze zmiany przepisów niektórych państw członkowskich były niezbędne ze względu na zakres stosowania dyrektywy, który wyraźnie obejmuje również osoby podejrzane i oskarżone niepozbawione wolności (art. 2 ust. 1 dyrektywy); powyższe ma zastosowanie głównie do przepisów związanych z prawem dostępu do adwokata.
1.3.Zakres niniejszego sprawozdania z wdrażania
Ocenę wykonania dyrektywy przeprowadzono zgodnie z art. 16 dyrektywy, na mocy którego do dnia 28 listopada 2019 r. Komisja Europejska musi przedstawić Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie, w którym oceni, w jakim stopniu państwa członkowskie podjęły środki niezbędne do wykonania dyrektywy.
Opis i analiza zawarte w niniejszym sprawozdaniu opierają się w głównej mierze na informacjach przedstawionych przez państwa członkowskie, uzupełnionych ogólnie dostępnymi badaniami przeprowadzonymi przez: (i) Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej; lub (ii) zewnętrzne zainteresowane strony prowadzące ocenę wykonania dyrektyw dotyczących praw procesowych ze środków pochodzących z dotacji na działania w ramach programu „Sprawiedliwość”. Informacje przekazane Komisji przez obywateli Unii często potwierdzały te dane.
W niniejszym sprawozdaniu skoncentrowano się głównie na środkach, jakie państwa członkowskie wdrożyły do tej pory w celu wykonania dyrektywy. Ocenie podlega kwestia, czy państwa członkowskie wdrożyły dyrektywę w ustalonym terminie i czy przepisy krajowe realizują cele i spełniają wymogi określone w dyrektywie.
2.Ocena ogólna
Na mocy art. 15 dyrektywy państwa członkowskie musiały dokonać transpozycji dyrektywy do prawa krajowego do dnia 27 listopada 2016 r. Do dnia upływu terminu transpozycji dziewięć państw członkowskich nie przedstawiło Komisji informacji o niezbędnych środkach: Bułgaria, Cypr, Niemcy, Grecja, Francja, Chorwacja, Luksemburg, Słowenia i Słowacja. W styczniu 2017 r. Komisja podjęła zatem decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE przeciwko tym dziewięciu państwom członkowskim w związku z niedopełnieniem obowiązku zgłoszenia środków transpozycji. W międzyczasie wszystkie państwa członkowskie zgłosiły dokonanie pełnej transpozycji dyrektywy. Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest nadal w toku, ponieważ nie wszystkie przepisy dyrektywy zostały transponowane.
Głównym celem Komisji jest zapewnienie, aby wszystkie państwa członkowskie dokonały transpozycji wymogów określonych w dyrektywie do prawa krajowego, tak aby prawa określone w dyrektywie były chronione w całej Unii Europejskiej. Transpozycja dyrektywy jest warunkiem koniecznym do prawidłowej oceny stopnia, w jakim państwa członkowskie wdrożyły środki niezbędne do wykonania dyrektywy.
Skutki dyrektywy ograniczają się do ustanowienia norm minimalnych, co stwarza możliwość wystąpienia różnic między krajowymi przepisami karnoprocesowymi poszczególnych państw. Dyrektywa nakłada jednak na państwa członkowskie jednoznaczne zobowiązania.
W ramach oceny krajowych środków wykonawczych zwrócono uwagę na niektóre kwestie związane z przestrzeganiem przepisów przez szereg państw członkowskich. Najważniejsze z nich to:
·zakres praw ustanowionych w dyrektywie – w niektórych jurysdykcjach wykonanie praw, które przewiduje dyrektywa, wymaga czynności formalnej lub prawa te mogą nie mieć zastosowania do osób niepozbawionych wolności;
·możliwy zakres odstępstw, w szczególności od prawa dostępu do adwokata;
·zrzeczenie się prawa dostępu do adwokata; oraz
·prawo dostępu do adwokata w państwie członkowskim wydającym europejski nakaz aresztowania.
Jeżeli problem tego typu rozbieżności nie zostanie rozwiązany, mogą one ograniczyć skuteczność praw ustanowionych w przedmiotowej dyrektywie. Komisja zastosuje wszelkie odpowiednie środki w celu zapewnienia zgodności z przepisami dyrektywy w całej UE, w tym w stosownych przypadkach poprzez wszczynanie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE.
Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu (nr 22) w sprawie stanowiska Danii państwo to nie uczestniczy w przyjęciu dyrektywy i nie jest nią związane ani jej nie stosuje. Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Zjednoczone Królestwo i Irlandia powiadomiły, że nie uczestniczą w przyjęciu i stosowaniu dyrektywy. Dania, Zjednoczone Królestwo i Irlandia nie zostały zatem uwzględnione w poniższej ocenie.
3.Konkretne elementy będące przedmiotem oceny
3.1.Przedmiot (art. 1)
Art. 1 dyrektywy stanowi, że ustanawia się w niej normy dotyczące praw osób podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym oraz osób objętych postępowaniem dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania do dostępu do adwokata, do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i do porozumiewania się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności.
W państwach członkowskich już wcześniej obowiązywały przepisy dotyczące wymienionych praw. Proces transpozycji polegał zatem głównie na wprowadzeniu przez państwa członkowskie zmian we wcześniej obowiązujących przepisach lub przyjęciu bardziej szczegółowych przepisów. Nowym elementem były przepisy dotyczące prawa do ustanowienia adwokata w państwie członkowskim wydającym europejski nakaz aresztowania (art. 10 ust. 4 i 5 dyrektywy).
3.2.Zakres (art. 2)
W art. 2 dyrektywy określono zakres jej stosowania.
3.2.1.Zakres stosowania – art. 2 ust. 1 i 2
Art. 2 ust. 1 dyrektywy stanowi, że dyrektywę stosuje się do podejrzanych lub oskarżonych w postępowaniu karnym od chwili poinformowania ich przez właściwe organy państwa członkowskiego, za pomocą oficjalnego powiadomienia lub w inny sposób, o tym, że są podejrzani lub oskarżeni o popełnienie przestępstwa, niezależnie od tego, czy zostali pozbawieni wolności. Dyrektywa ma zastosowanie do czasu zakończenia postępowania, przez co rozumie się ostateczne rozstrzygnięcie kwestii, czy podejrzany lub oskarżony popełnił przestępstwo, w tym w stosownych przypadkach wydanie wyroku skazującego i rozpatrzenie wszelkich środków odwoławczych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy stosuje się ją również do osób objętych postępowaniem dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania („osoby podlegające nakazowi”) od chwili ich zatrzymania w państwie członkowskim wykonującym nakaz.
Jeżeli chodzi o art. 2 ust. 1 dyrektywy, większość państw członkowskich nie określa konkretnej chwili „poinformowania” osoby podejrzanej lub oskarżonej o podejrzeniu lub oskarżeniu ani nie stwierdza, że prawa ustanowione w dyrektywie mają zastosowanie w toku całego postępowania karnego. Na podstawie systematycznej analizy poszczególnych etapów postępowania karnego w odpowiednich krajowych kontekstach prawnych można jednak wywnioskować, że wiele państw członkowskich zapewnia zgodność z tymi przepisami. W czterech państwach członkowskich możliwość skorzystania z praw ustanowionych w dyrektywie jest jednak uzależniona od czynności formalnej. Taka czynność formalna jest często również warunkiem uzyskania statusu podejrzanego lub oskarżonego. W nielicznych państwach członkowskich przepisy dotyczące osób, które nie zostały pozbawione wolności, nie są wystarczająco jasne.
Jeżeli chodzi o art. 2 ust. 2 dyrektywy, przeważająca większość państw członkowskich stosuje prawa ustanowione w dyrektywie poprzez odpowiednie stosowanie ogólnych przepisów karnoprocesowych do postępowań dotyczących europejskiego nakazu aresztowania (tj. poprzez stosowanie tych przepisów z niezbędnymi zmianami). Prawo krajowe w sześciu państwach członkowskich nie zapewnia jednak, by wszystkie prawa zagwarantowane na mocy dyrektywy miały zastosowanie również w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania. Wskazuje to na problemy dotyczące transpozycji.
3.2.2.Świadkowie, którzy stają się podejrzanymi – art. 2 ust. 3
W art. 2 ust. 3 dyrektywy wyjaśniono, że stosuje się ją także, na takich samych warunkach jak przewidziane w art. 2 ust. 1 dyrektywy, do osób – innych niż podejrzani lub oskarżeni – które w toku przesłuchania przez policję lub inny organ ścigania stają się podejrzanymi lub oskarżonymi.
Niemal wszystkie państwa członkowskie zapewniają zgodność z tym przepisem. Kilka państw członkowskich transponowało dyrektywę w sposób niemal dosłowny, a kilka z nich wyraźnie odwołuje się do zmiany statusu procesowego w toku przesłuchania. W innych państwach członkowskich transpozycja jest mniej oczywista, ale można ją dostrzec w przepisach o szerokim zakresie stosowania – przyznających prawo dostępu do adwokata wszystkim stronom postępowania i zapewniającym, aby świadkowie mieli prawo do adwokata w toku przesłuchania. W ustawodawstwie czterech państw członkowskich nie zidentyfikowano żadnych przepisów szczególnych w tym zakresie.
3.2.3.Drobne przestępstwa – art. 2 ust. 4
Art. 2 ust. 4 dyrektywy stanowi, że w odniesieniu do drobnych przestępstw dyrektywa ma zastosowanie jedynie do postępowania przed sądem właściwym w sprawach karnych:
a)w przypadku gdy prawo państwa członkowskiego przewiduje nakładanie kar przez organ inny niż sąd właściwy w sprawach karnych, a nałożenie takiej kary może być przedmiotem odwołania lub przekazania do takiego sądu; lub
b)w przypadku gdy nałożona kara nie może polegać na pozbawieniu wolności.
Przepis ten pozostaje bez uszczerbku dla prawa do rzetelnego procesu. Przepis w dalszej części stanowi, że w każdym przypadku dyrektywę stosuje się w pełni, gdy podejrzany lub oskarżony został pozbawiony wolności, niezależnie od etapu postępowania karnego. Przepis ten ma zatem szczególne znaczenie w odniesieniu do prawa dostępu do adwokata.
Przepis ma istotne znaczenie dla tych państw członkowskich, w których właściwe do rozpatrywania spraw dotyczących drobnych przestępstw są organy administracji, policja lub sądy właściwe w sprawach innych niż sprawy karne. Wyłącznie w pięciu państwach członkowskich przepisy przewidują wyjątek od prawa dostępu do adwokata w przypadku drobnych przestępstw. W kilku państwach członkowskich przepisy nie przewidują szczególnego trybu w przypadku drobnych przestępstw. W innych państwach członkowskich, w których istnieją takie przepisy szczególne, przepisy te albo przewidują odpowiednie stosowanie ogólnych przepisów karnoprocesowych, albo odzwierciedlają prawa ustanowione w dyrektywie w samych przepisach dotyczących drobnych przestępstw. W dwóch państwach członkowskich stosujących to drugie rozwiązanie nie wszystkie gwarancje przewidziane w dyrektywie są jednak zapewnione w przypadku drobnych przestępstw.
3.3.Prawo dostępu do adwokata w postępowaniu karnym (art. 3)
Art. 3 ust. 1 dyrektywy stanowi, że podejrzani i oskarżeni mają prawo dostępu do adwokata w takim terminie i w taki sposób, aby osoby te mogły rzeczywiście i skutecznie wykonywać przysługujące im prawo do obrony.
3.3.1.Ramy czasowe – art. 3 ust. 2
Zgodnie z art. 3 ust. 2 i mając na uwadze motyw 20 dyrektywy, prawo dostępu do adwokata przysługuje podejrzanym i oskarżonym bez zbędnej zwłoki. Dyrektywa odnosi się do szeregu terminów, począwszy od których należy zapewnić prawo dostępu do adwokata, w zależności od tego, który z nich jest najwcześniejszy.
Chociaż dwa państwa członkowskie transponowały przepis w sposób dosłowny, wymóg zapewnienia prawa „bez zbędnej zwłoki” może wynikać z trzech źródeł: (i) przepisów stanowiących o bezzwłocznym charakterze prawa lub informacji na jego temat; (ii) faktu, że prawo to przysługuje od chwili uzyskania statusu podejrzanego lub oskarżonego; lub (iii) przepisów o szerokim zakresie stosowania, które gwarantują prawo dostępu do adwokata na każdym etapie postępowania.
3.3.1.1.Prawo dostępu do adwokata przed przesłuchaniem przez policję lub inny organ ścigania lub organ sądowy – art. 3 ust. 2 lit. a)
Wiele państw członkowskich dokonało prawidłowej transpozycji art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy. Dziewięć państw członkowskich dokonało jednak jedynie częściowej transpozycji tego przepisu. Powody, dla których niektóre spośród tych państw członkowskich dokonały jedynie częściowej transpozycji art. 2 ust. 1 dyrektywy, wpłynęły również negatywnie na transpozycję art. 3 ust. 2 lit. a) (zob. pkt 3.2.1.). Ponadto w dwóch spośród tych państw członkowskich o prawie dostępu do adwokata informuje się wyraźnie dopiero w toku przesłuchania, nie wcześniej. W kilku innych państwach członkowskich istnieją wątpliwości co do prawa dostępu do adwokata przed przesłuchaniem, a przynajmniej w przypadku niektórych kategorii osób. W jednym państwie członkowskim jeżeli osoba otrzymała pisemne wezwanie do stawiennictwa na przesłuchaniu, domniemywa się, że konsultacja z adwokatem miała miejsce przed przesłuchaniem.
3.3.1.2.Prawo dostępu do adwokata w toku czynności dochodzeniowych lub innych czynności dowodowych zgodnie z art. 3 ust. 3 lit. c) – art. 3 ust. 2 lit. b)
Znacząca większość państw członkowskich zapewnia zgodność z tym przepisem, a dwa państwa członkowskie transponowały go w sposób dosłowny. W innych przypadkach można stwierdzić poprawną transpozycję, ponieważ prawo: (i) albo odnosi się konkretnie do czynności dowodowych, o których mowa w art. 3 ust. 3 lit. c) dyrektywy; (ii) albo zapewnia przedmiotowe uprawnienie za pomocą przepisów o szerokim zakresie stosowania gwarantujących prawo dostępu do adwokata od początku postępowania lub na dowolnym jego etapie bądź odnoszących się do jakiejkolwiek czynności dochodzeniowej. W przypadku nielicznych państw członkowskich powody częściowej transpozycji art. 2 ust. 1 dyrektywy wpłynęły jednak również negatywnie na transpozycję art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy (zob. pkt 3.2.1.).
3.3.1.3.Prawo dostępu do adwokata niezwłocznie po pozbawieniu wolności – art. 3 ust. 2 lit. c)
Niemal wszystkie państwa członkowskie transponowały ten przepis albo za pomocą przepisów dotyczących pozbawienia wolności, albo za pomocą zasady ogólnej zapewniającej prawo dostępu do adwokata na wszystkich etapach postępowania karnego. Pełna transpozycja wzbudza wątpliwości jedynie w przypadku jednego państwa członkowskiego, w którym kryterium „niezwłocznie” nie zostało w jasny sposób oddane w stosownym instrumencie prawnym.
3.3.1.4.Prawo dostępu do adwokata zanim osoby zostały wezwane do stawiennictwa przed sądem właściwym w sprawach karnych, w odpowiednim czasie, zanim stawią się przed sądem – art. 3 ust. 2 lit. d)
Nawet jeżeli w trzech państwach członkowskich przepisy mogą być niewystarczająco jasne, zwłaszcza w odniesieniu do odpowiedniego czasu niezbędnego do przygotowania sprawy, nie stwierdzono żadnych szczególnych problemów dotyczących transpozycji tego przepisu.
3.3.2.Treść prawa dostępu do adwokata – art. 3 ust. 3
W art. 3 ust. 3 dyrektywy określono uprawnienia, które wynikają z prawa dostępu do adwokata, innymi słowy, opisano treść tego prawa.
3.3.2.1.Spotykanie się na osobności i porozumiewanie się z adwokatem, także przed przesłuchaniem – art. 3 ust. 3 lit. a)
Zgodnie z powyższym przepisem podejrzani lub oskarżeni muszą mieć prawo do spotykania się na osobności i porozumiewania się z reprezentującym ich adwokatem, także przed przesłuchaniem przez policję lub inny organ ścigania lub organ sądowy.
Trzy państwa członkowskie transponowały ten przepis w sposób dosłowny, zaś w innych państwach członkowskich przepisy odnoszą się do takich pojęć jak porozumiewanie się, spotykanie się, kontakt lub rozmowa. W 11 państwach członkowskich stwierdzono jednak nieprawidłowości w postaci częściowej transpozycji. W większości państw członkowskich takie nieprawidłowości były związane z problemami stwierdzonymi dodatkowo w kontekście transpozycji art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy (zob. pkt 3.2.1. i pkt 3.3.1.1.). W niektórych spośród tych państw członkowskich nieprawidłowości związane z transpozycją art. 4 dyrektywy miały również negatywny wpływ w kontekście art. 3 ust. 3 lit. a) (zob. pkt 3.4.).
Nieprawidłowości w zakresie zgodności stwierdzono w siedmiu państwach członkowskich. Na przykład w jednym państwie członkowskim przepisy przewidują domniemanie, że osoba, która otrzymała pisemne wezwanie do stawiennictwa na przesłuchaniu, odbyła poufną konsultację z adwokatem przed takim przesłuchaniem (zob. pkt 3.3.1.1.). Kilka państw członkowskich dopuszcza odstępstwo od zasady poufności porozumiewania się z adwokatem (zob. pkt 3.4.), a w niektórych państwach członkowskich takie porozumiewanie się jest ograniczone do 30 minut przed (pierwszym) przesłuchaniem lub do kontaktu telefonicznego z adwokatem osób aresztowanych co do zasady raz w tygodniu.
3.3.2.2.Obecność i skuteczny udział adwokata w czasie przesłuchania – art. 3 ust. 3 lit. b)
W art. 3 ust. 3 lit. b) dyrektywy ustanowiono prawo podejrzanych lub oskarżonych do obecności i skutecznego udziału ich adwokata w czasie przesłuchania. Taki udział musi być zgodny z procedurami określonymi w prawie krajowym, jednak takie procedury muszą pozostawać bez uszczerbku dla skutecznego wykonywania odnośnego prawa i dla jego istoty. Pojęcie skutecznego udziału szczegółowo wyjaśniono w motywie 25 dyrektywy jako możliwość zadawania pytań, domagania się wyjaśnień i składania oświadczeń przez adwokata, co powinno zostać zaprotokołowane, zgodnie z prawem krajowym. Zaprotokołować należy również fakt udziału adwokata.
We wszystkich państwach członkowskich adwokat może być obecny w czasie przesłuchania, a okoliczność ta również podlega protokołowaniu. W znaczącej liczbie państw członkowskich stwierdzono istnienie przepisów dotyczących udziału adwokata. W sześciu państwach członkowskich przedmiotowe prawo nie przysługuje jednak wszystkim podejrzanym i oskarżonym. Takie nieprawidłowości są w dużej mierze związane z problemami stwierdzonymi dodatkowo w kontekście transpozycji art. 2 ust. 1 (zob. pkt 3.2.1.).
W 16 państwach członkowskich skuteczność takiego udziału jest jednak wątpliwa. Wiele spośród nich dopuszcza udział adwokata dopiero pod koniec przesłuchania. Może to powodować problemy, zwłaszcza w bardziej złożonych sprawach, w których zakres przesłuchania może być obszerny. Adwokaci mogą nie mieć możliwości zadawania pytań bezpośrednio osobie przesłuchiwanej – ich uprawnienia mogą być ograniczone do zadawania pytań wyłącznie za pośrednictwem organu prowadzącego przesłuchanie. Uprawnienia adwokatów mogą być również ograniczone do składania wniosków oraz zgłaszania uwag i zastrzeżeń do prokuratora. W niektórych państwach członkowskich przepisy zawierają kilka takich ograniczeń. W jednym państwie członkowskim przepisy wcale nie określają udziału adwokata, z wyjątkiem przypadku rozpraw sądowych, podczas których adwokat może zadawać pytania po prokuratorze i biegłym.
3.3.2.3.Obecność adwokata podczas czynności dochodzeniowych lub dowodowych – art. 3 ust. 3 lit. c)
W przepisie tym uregulowano prawo dostępu do adwokata podczas czynności dowodowych. Wyszczególniono w nim minimum trzy czynności dowodowe, podczas których podejrzani i oskarżeni mają prawo do obecności adwokata. Są to: okazania w celu rozpoznania, konfrontacje i eksperymenty procesowe polegające na odtworzeniu przebiegu przestępstwa. Powyższe ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy czynności te są przewidziane w prawie krajowym oraz jeżeli dla danej czynności jest wymagana lub dozwolona obecność podejrzanego lub oskarżonego. Jeżeli zatem określona czynność dowodowa nie istnieje w prawie krajowym, w dyrektywie nie wymaga się, aby dane państwo członkowskie ją wprowadziło. Jednocześnie powyższe trzy czynności wymieniono jako katalog minimalny, a państwa członkowskie mogą przewidzieć dodatkowe czynności dowodowe, w których adwokat ma prawo uczestniczyć.
Problemy dotyczące transpozycji stwierdzono w dziewięciu państwach członkowskich. Niedokonanie pełnej transpozycji art. 3 ust. 2 lit. b) przez nieliczne państwa członkowskie doprowadziło do niepełnej transpozycji art. 3 ust. 3 lit. c) przez te państwa (zob. pkt 3.3.1.2). W kilku innych państwach członkowskich nie przyznaje się prawa dostępu do adwokata w odniesieniu do wspomnianych czynności dochodzeniowych, nawet jeżeli takie czynności dochodzeniowe faktycznie istnieją w prawie krajowym lub w praktyce tych państw. Przepisy kilku innych państw członkowskich nie przewidują niektórych czynności dowodowych, co oznacza, że brak transpozycji w tym zakresie pozostaje bez uszczerbku dla kompletności transpozycji.
3.3.3.Informacje i rozwiązania ułatwiające dostęp do adwokata – art. 3 ust. 4
Przepis ten zawiera zasady dotyczące zakresu, w jakim państwa członkowskie mają obowiązek ułatwiania dostępu do adwokata podejrzanym i oskarżonym. Chociaż dyrektywa ma zastosowanie niezależnie od tego, czy osoby te zostały pozbawione wolności (art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy), w art. 3 ust. 4 rozróżnia się sytuację osób pozbawionych wolności i sytuację osób niepozbawionych wolności. W przypadku osób niepozbawionych wolności państwa członkowskie muszą dołożyć starań, aby udostępnić im informacje ogólne mające ułatwić uzyskanie dostępu do adwokata; w przypadku osób pozbawionych wolności zakres obowiązków spoczywających na państwach członkowskich jest szerszy. W tym drugim przypadku państwa członkowskie muszą wprowadzić niezbędne rozwiązania, by zapewnić podejrzanym lub oskarżonym, którzy zostali pozbawieni wolności, możliwość skutecznego skorzystania z prawa dostępu do adwokata.
Transpozycję przedmiotowego przepisu państwa członkowskie poparły m.in. następującymi środkami krajowymi:
·udzielaniem informacji;
·wyjaśnieniami dotyczącymi praw oraz sposobu, w jaki można z nich skorzystać;
·zapewnieniem środków umożliwiających bezpośredni kontakt z adwokatem, takich jak infolinia, systemy telefonicznych dyżurów adwokackich, listy adwokatów, specjalne strony internetowe, wyszukiwarki internetowe, ulotki i – w przypadku jednego państwa członkowskiego – usługa chatu.
W szczególności w przypadku osób pozbawionych wolności niektóre państwa członkowskie stworzyły usługi udzielania pomocy w nagłych przypadkach, aby ułatwić wyznaczenie adwokata. W szeregu państw członkowskich pozbawienie wolności jest przesłanką obrony obligatoryjnej, a adwokata można wyznaczyć z urzędu.
Niemniej w nielicznych państwach członkowskich rozwiązania ułatwiające dostęp do adwokata mogą nie być dostępne dla osób uczestniczących we wczesnych etapach postępowania, np. przed formalnym przedstawieniem zarzutów na mocy prawa krajowego, lub dla osób podlegających szczególnym aktom prawa sektorowego. Na przykład w jednym z tych państw członkowskich kontakt z adwokatem zależy również od „dostępnych środków”, co wydaje się niedostatecznie jasnym sformułowaniem.
3.3.4.Odstępstwa – art. 3 ust. 5 i art. 3 ust. 6
3.3.4.1.Czasowe odstępstwa w oparciu o przesłankę oddalenia geograficznego – art. 3 ust. 5
Przepis ten dopuszcza czasowe odstępstwa w oparciu o przesłankę oddalenia geograficznego podejrzanego lub oskarżonego. Dopuszcza on, aby państwo członkowskie zastosowało odstępstwo od art. 3 ust. 2 lit. c) dyrektywy, wyłącznie pod warunkiem braku możliwości zapewnienia prawa dostępu do adwokata bez zbędnej zwłoki po pozbawieniu wolności. W takich okolicznościach w czasie stosowania czasowego odstępstwa nie można przesłuchiwać podejrzanego lub oskarżonego ani przeprowadzać czynności dowodowych w rozumieniu art. 3 ust. 3 lit. c) dyrektywy (zob. również motyw 30).
Jedynie pięć państw członkowskich skorzystało z tego wariantu. Dwa spośród nich transponowały treść dyrektywy do prawa krajowego w sposób dosłowny. W trzech państwach członkowskich przepisy dopuszczają możliwość przesłuchiwania osoby, co jest niezgodne z dyrektywą. Wątpliwości budzą również niektóre inne kwestie. Po pierwsze, możliwość odstępstwa może nie być ograniczona do etapu postępowania przygotowawczego, jak określono w dyrektywie. Po drugie, wątpliwości może budzić wyjątkowy i tymczasowy charakter odstępstw, a po trzecie, niektóre odnośne systemy prawne dopuszczają, aby osoby niebędące adwokatami zgodnie z prawem krajowym pomagały podejrzanemu lub oskarżonemu.
3.3.4.2.Czasowe odstępstwa w oparciu o przesłankę zagrożenia dla osób lub potrzeb postępowania przygotowawczego – art. 3 ust. 6
Art. 3 ust. 6 dyrektywy dopuszcza możliwość czasowych odstępstw od prawa dostępu do adwokata. Dopuszcza on możliwość przesłuchiwania podejrzanego lub oskarżonego bądź przeprowadzania czynności dowodowych w rozumieniu art. 3 ust. 3 lit. c) dyrektywy w wyjątkowych okolicznościach i jedynie na etapie postępowania przygotowawczego. Na tej podstawie państwa członkowskie mogą zastosować czasowe odstępstwa w zakresie, w jakim jest to uzasadnione – w świetle konkretnych okoliczności danej sprawy – jednym z następujących istotnych powodów:
a)w przypadku pilnej potrzeby zapobieżenia poważnym negatywnym konsekwencjom dla życia, wolności lub nietykalności cielesnej jakiejś osoby;
b)w przypadku konieczności podjęcia przez organy ścigania natychmiastowego działania w celu niedopuszczenia do narażenia postępowania karnego na znaczący uszczerbek.
Jedynie pięć państw członkowskich postanowiło nie skorzystać z żadnej z wymienionych możliwości odstępstwa. W 20 innych państwach członkowskich stwierdzono odstępstwa uzasadnione zagrożeniem dla osób lub potrzebami postępowania przygotowawczego. Niemniej prawidłowość transpozycji dyrektywy nie ulega wątpliwości wyłącznie w nielicznych spośród tych państw członkowskich, co oznacza, że w wielu z nich stwierdzono potencjalne nieprawidłowości w zakresie zgodności. Analiza przypadków państw członkowskich, w których stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zgodności, wykazuje, że niektóre ustanowione przez nie odstępstwa są zgodne z dyrektywą, podczas gdy inne budzą wątpliwości. Na przykład przepisy krajowe odzwierciedlające sytuacje opisane w art. 3 ust. 6 mogą nie stanowić expressis verbis, że wszystkie odstępstwa należy stosować wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach i w zakresie, w jakim jest to uzasadnione w świetle konkretnych okoliczności danej sprawy.
Inna wątpliwość dotyczy tego, że zakres czasowy odstępstwa może wykraczać poza etap postępowania przygotowawczego. W przepisach kilku państw członkowskich wątpliwości budzą kryteria „pilnej potrzeby” lub „poważnych negatywnych konsekwencji” (art. 3 ust. 6 lit. a) dyrektywy). Można uznać, że odstępstwa przewidziane w kilku państwach członkowskich mają na celu niedopuszczenie do narażenia postępowania karnego na uszczerbek (art. 3 ust. 6 lit. b)), ale ich zakres nie jest ograniczony przesłankami wymienionymi w dyrektywie i wobec tego odstępstwa nie są uwarunkowane koniecznością podjęcia przez organy ścigania natychmiastowego działania ani potrzebą niedopuszczenia do narażenia postępowania karnego na znaczący uszczerbek. Takie przepisy dopuszczające odstępstwa odnoszą się na przykład do ogólnego ryzyka „mataczenia dowodów”, „utrudniania postępowania przygotowawczego” lub „narażania na szwank interesu i skuteczności postępowania przygotowawczego”.
W 15 państwach członkowskich możliwości odstępstwa nie są uwarunkowane spełnieniem przesłanek określonych w art. 3 ust. 6 lit. a) i b) dyrektywy i nie odpowiadają przewidzianym w dyrektywie scenariuszom. Stwarza to ryzyko, że podejrzani i oskarżeni znajdą się w niepewnej sytuacji, bez żadnej gwarancji, że przesłuchanie lub czynność dowodowa w rozumieniu art. 3 ust. 3 lit. c) dyrektywy odbędą się bez obecności adwokata wyłącznie wówczas, gdy podejrzany lub oskarżony zrzeknie się prawa do obecności adwokata na warunkach określonych w art. 9 dyrektywy (zob. pkt 3.9). W przepisach krajowych istnieją odniesienia na przykład do „nieuzasadnionego wydłużenia okresu pozbawienia wolności”, do przypadków wystąpienia „siły wyższej”, do „niebezpieczeństwa” związanego z odraczaniem czynności dochodzeniowych, do obecności adwokata w trakcie przesłuchiwania, „które mogło się już rozpocząć”, oraz do dość niejasnych przesłanek, takich jak „uzasadnione podstawy”. Przepisy w różnych państwach członkowskich stanowią, że brak adwokata w toku postępowania przygotowawczego pozostaje bez uszczerbku dla możliwości przeprowadzenia czynności procesowych, jeżeli istnieją dowody potwierdzające, że adwokat został powiadomiony o dacie i godzinie takiej czynności. Inne przykłady dotyczą przepisów, zgodnie z którymi adwokat może nie wziąć udziału w czynnościach dochodzeniowych, w przypadku gdy „czynności nie można przełożyć”, a „powiadomienia o czynności nie można doręczyć”.
Ponadto niektóre państwa członkowskie ustaliły terminy stawiennictwa adwokata, a przepisy w tych państwach dopuszczają, aby przesłuchanie lub czynności dowodowe w rozumieniu art. 3 ust. 3 lit. c) dyrektywy odbyły się bez udziału adwokata lub bez konieczności wyraźnego zrzeczenia się prawa do obecności adwokata. W kilku systemach prawnych wspomniane terminy wynoszą zaledwie 2 godziny, a w przypadku jednego państwa członkowskiego nawet 1 godzinę. Pozostawia to znaczną swobodę w zakresie przeprowadzania przesłuchiwań lub czynności dowodowych bez obecności adwokata lub bez wyraźnego zrzeczenia się prawa do obecności adwokata, co skutkuje szerokim odstępstwem, którego nie przewidziano w dyrektywie. Prowadzi to do niezgodności z przepisami dyrektywy.
3.4.Poufność (art. 4)
W art. 4 dyrektywy w wyraźny sposób ustanowiono zasadę dotyczącą przestrzegania poufności porozumiewania się pomiędzy podejrzanymi lub oskarżonymi a ich adwokatem przy korzystaniu z prawa dostępu do adwokata. Takie porozumiewanie obejmuje spotkania, korespondencję, rozmowy telefoniczne oraz inne formy porozumiewania się dozwolone na mocy prawa krajowego. W przepisie tym nie wskazano okoliczności, w jakich państwa członkowskie mogłyby zastosować odstępstwo od wspomnianego prawa do poufności. Ratio legis tego przepisu określono w motywie 33, w którym wyjaśniono, że poufność porozumiewania się między podejrzanymi lub oskarżonymi a ich adwokatami ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia skutecznego korzystania z prawa do obrony i jest istotną częścią prawa do rzetelnego procesu.
Ponad połowa państw członkowskich prawidłowo transponowała ten przepis. W niektórych państwach członkowskich stwierdzono jednak nieprawidłowości polegające na częściowej transpozycji. Takie nieprawidłowości mają związek z brakiem uwzględnienia niektórych grup osób na określonych etapach postępowania lub z faktem, że przepisy nie odzwierciedlają niektórych metod porozumiewania się, takich jak spotkania, rozmowy telefoniczne, wiadomości e-mail i inne przesyłki. W czterech państwach członkowskich przepisy dopuszczają odstępstwa od wymogu poufności, co powoduje niezgodność z dyrektywą.
3.5.Prawo do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności (art. 5)
3.5.1.Zasada ogólna – art. 5 ust. 1
W art. 5 ust. 1 dyrektywy ustanowiono prawo podejrzanych lub oskarżonych, którzy zostali pozbawieni wolności, do tego, aby, na ich życzenie, przynajmniej jedna osoba, na przykład krewny lub pracodawca, została niezwłocznie powiadomiona o pozbawieniu ich wolności.
W 11 państwach członkowskich stwierdzono nieprawidłowości w postaci częściowej transpozycji. W przypadku wielu spośród tych państw członkowskich nie ma jasności, czy osobę trzecią powiadamia się niezwłocznie. W szeregu państw członkowskich prawo do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności jest ograniczone do niektórych przypadków pozbawienia wolności lub do niektórych kategorii podejrzanych lub oskarżonych. W kilku państwach członkowskich ograniczenia zakresu podmiotowego stwierdzone w kontekście art. 2 ust. 1 dyrektywy wpłynęły również negatywnie na transpozycję art. 5 ust. 1. Inna wątpliwość dotyczyła tego, że wymogi dyrektywy odzwierciedlono wyłącznie w przepisach dotyczących informacji, których należy udzielić podejrzanemu lub oskarżonemu.
Wątpliwości dotyczące prawidłowości transpozycji pojawiły się w przypadku kilku innych państw członkowskich. Są one związane z ograniczeniami dotyczącymi osób, które można poinformować o pozbawieniu wolności, lub z faktem, że osoby trzecie informuje się niezależnie od woli osoby pozbawionej wolności.
3.5.2.Czasowe odstępstwa – art. 5 ust. 3
Art. 5 ust. 3 dyrektywy dopuszcza czasowe odstępstwa od prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności (w tym w sprawach z udziałem dzieci, zob. pkt 3.5.3. poniżej) w zakresie, w jakim jest to uzasadnione – w świetle konkretnych okoliczności danej sprawy – jednym z następujących istotnych powodów:
a)pilną potrzebą zapobieżenia poważnym negatywnym konsekwencjom dla życia, wolności lub nietykalności cielesnej jakiejś osoby;
b)pilną potrzebą zapobieżenia sytuacji, w której postępowanie karne mogłoby zostać narażone na znaczący uszczerbek.
Takie możliwości odstępstwa istnieją w przepisach 18 państw członkowskich. Ocena krajowych środków wykonawczych wykazała, że art. 5 ust. 3 jest jednym z przepisów charakteryzujących się najwyższym poziomem rozbieżności między państwami członkowskimi.
Kilka państw członkowskich dopuszcza udzielanie odmowy w oparciu o przesłanki określone w dyrektywie. Niektóre inne państwa członkowskie przewidują jednak odstępstwa pod warunkami zbliżonymi do tych określonych w dyrektywie, lecz mniej rygorystycznymi. Inne państwa członkowskie stosują jeszcze łagodniejsze przesłanki odmowy prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności, które odnoszą się na przykład do konieczności „ustalenia prawdy w postępowaniu karnym”, do sytuacji, w których takie przekazanie informacji „naraziłoby postępowanie karne na uszczerbek”, do „znaczącego zakłócenia postępowania przygotowawczego” lub do „prowadzenia postępowania sprawdzającego i czynności wyjaśniających w sprawie”. Uzasadnienie odmowy może również wynikać z potrzeby „zapewnienia osiągnięcia celu istotnej czynności”, „zapobieżenia przestępstwu” lub uniknięcia „podważenia celu aresztowania”. Inne przesłanki wymienione w przepisach krajowych obejmują „nadmierne trudności”, „niemożliwą do usunięcia przeszkodę” lub – niejasne – „uzasadnione powody” lub „inne powody”.
3.5.3.Przepisy szczególne dotyczące dzieci – art. 5 ust. 2 i 4
W art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy ustanowiono przepisy szczególne dotyczące dzieci (zdefiniowanych jako osoby poniżej 18 roku życia). Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy osoba, na której spoczywa odpowiedzialność rodzicielska, powinna zostać jak najszybciej powiadomiona o pozbawieniu dziecka wolności oraz jego powodach, chyba że byłoby to sprzeczne z celem najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka, w którym to przypadku należy powiadomić inną stosowną osobę dorosłą. W przypadkach, w których stosuje się czasowe odstępstwa, o pozbawieniu dziecka wolności należy niezwłocznie poinformować organ odpowiadający za ochronę dzieci lub dbanie o ich dobro (art. 5 ust. 4 dyrektywy). Celem tego przepisu jest uniknięcie przypadków zatrzymania dzieci bez prawa kontaktu.
Przepisy szczególne przewidujące szczególne gwarancje w odniesieniu do dzieci istnieją we wszystkich państwach członkowskich. Przepisy w 10 państwach członkowskich dopuszczają możliwość poinformowania innej stosownej osoby dorosłej, jeżeli powiadomienie osoby, na której spoczywa odpowiedzialność rodzicielska, byłoby sprzeczne z celem najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka. Takimi osobami mogą być na przykład: inna stosowna osoba dorosła ewentualnie wskazana przez dziecko, organ odpowiedzialny za ochronę małoletnich lub kurator procesowy (tj. powołany przez sąd opiekun dziecka). W szeregu innych państw członkowskich przepisy nie określają jasnego mechanizmu służącego najlepszemu zabezpieczeniu interesów dziecka. W trzech państwach członkowskich z przepisów nie wynika jasno, że czynność poinformowania powinna mieć miejsce jak najszybciej. Jeżeli chodzi o dzieci, w nielicznych państwach członkowskich ograniczenia zakresu stosowania wynikały z niepełnej transpozycji, w ramach której uwzględniono tylko dzieci, którym formalnie przedstawiono zarzuty na mocy prawa krajowego, oskarżone lub przesłuchiwane. W jednym państwie członkowskim nieletni między 16 a 18 rokiem życia podlegają przepisom ogólnym dotyczącym osób dorosłych i nie korzystają ze szczególnego traktowania, o którym mowa w art. 5 ust. 2 dyrektywy.
W kilku państwach członkowskich istnieje możliwość zastosowania wyjątku od zasady informowania osoby, na której spoczywa odpowiedzialność rodzicielska, jeżeli dziecko wyrazi takie życzenie. Dyrektywa nie przewiduje takiego wyjątku. Prawo w jednym państwie członkowskim przewiduje wyjątek od obowiązku poinformowania, dopuszczając odstępstwo od tego wymogu nie tylko wówczas, gdy jego spełnienie byłoby sprzeczne z celem najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka, ale również wówczas, „gdy istnieją ku temu jakiekolwiek inne przesłanki”.
Połowa państw członkowskich nie dopuszcza możliwości odstępstwa od prawa do poinformowania osoby, na której spoczywa odpowiedzialność rodzicielska, lub innej stosownej osoby dorosłej o pozbawieniu dziecka wolności zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy, natomiast druga połowa dopuszcza takie odstępstwo. Większość przepisów w obrębie tej drugiej grupy państw członkowskich przewiduje gwarancje, o których mowa w art. 5 ust. 4, zaś dwa państwa członkowskie wcale nie transponowały tych wymogów. W innym państwie członkowskim przepisy nie wymagają wyraźnie niezwłocznego poinformowania organu odpowiadającego za ochronę dzieci lub dbanie o ich dobro.
Jedno państwo członkowskie dopuszcza odstępstwo od obowiązku poinformowania organu odpowiadającego za ochronę dzieci lub dbanie o ich dobro, jeżeli „zagrażałoby [to] osiągnięciu celu istotnej czynności” lub jeżeli takie przekazanie informacji wiązałoby się z „nadmiernymi trudnościami”.
3.6.Prawo do porozumiewania się z osobami trzecimi w czasie pozbawienia wolności (art. 6)
W art. 6 dyrektywy ustanowiono obowiązek zapewnienia, aby podejrzani lub oskarżeni, którzy zostali pozbawieni wolności, mieli prawo do porozumiewania się bez zbędnej zwłoki z co najmniej jedną wyznaczoną przez siebie osobą trzecią, na przykład z krewnym (art. 6 ust. 1). Wykonywanie tego prawa może być jednak ograniczone lub odroczone z uwagi na nadrzędny interes lub proporcjonalne wymogi operacyjne (art. 6 ust. 2).
Przepisy we wszystkich państwach członkowskich przewidują prawo do porozumiewania się w czasie pozbawienia wolności. Przepisy te mogą określać zasadę ogólną lub zawierać szczegółowe zasady odnoszące się do czasu i częstotliwości porozumiewania się bądź do konkretnych środków komunikacji, takich jak rozmowy telefoniczne, wizyty lub komunikacja pisemna. W wielu przypadkach właściwe przepisy zawarto nie tylko w aktach prawnych dotyczących postępowania karnego, ale również w przepisach dotyczących zarządzania zakładami penitencjarnymi.
Istnieją jednak nieprawidłowości związane z tym, że wiele państw członkowskich: (i) nie zapewnia, aby prawo do porozumiewania się z osobami trzecimi można było wykonywać bez zbędnej zwłoki, w tym w czasie pozbawienia wolności przez policję; oraz (ii) stosuje ograniczenia zakresu stosowania przepisu, których nie przewidziano w dyrektywie. Chociaż możliwości ograniczenia lub odroczenia wykonywania przedmiotowego prawa zapewniają państwom członkowskim dość szeroki margines swobody, przepisy w kilku z nich mogą budzić wątpliwości, na przykład ze względu na to, że przewidują one nadmierne ograniczenie liczby i czasu trwania kontaktów z osobami trzecimi, a nawet całkowity zakaz przy jednoczesnym braku jasnych warunków.
3.7.Prawo do porozumiewania się z organami konsularnymi (art. 7)
W art. 7 dyrektywy przyznano podejrzanym lub oskarżonym, którzy nie są obywatelami danych państw członkowskich, prawo do tego, aby organy konsularne państwa, którego są obywatelami, zostały powiadomione bez zbędnej zwłoki o pozbawieniu ich wolności, oraz do porozumiewania się z tymi organami, jeśli sobie tego życzą. W art. 7 zapewniono również, aby tacy podejrzani i oskarżeni mieli prawo do odwiedzin ze strony swoich organów konsularnych, prawo do rozmowy i korespondencji z nimi oraz prawo do tego, by organy te zajęły się organizacją ich zastępstwa procesowego.
Transpozycja art. 7 dyrektywy jest zasadniczo pełna w niemal wszystkich państwach członkowskich. Niektóre potencjalne luki są w większości przypadków wypełniane poprzez bezpośrednie stosowanie Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych z 1963 r., w tym jej art. 36. Rekompensuje ono na przykład brak wyraźnych odniesień do sytuacji osób posiadających dwa obywatelstwa lub ich większą liczbę lub do możliwości uzyskania organizacji zastępstwa procesowego.
Istnieją jednak wątpliwości co do zgodności przepisów w przypadku około połowy państw członkowskich. W niektórych państwach członkowskich wynika to z potencjalnych odstępstw od prawa lub, w przypadku jednego państwa członkowskiego, ze stosunkowo niejasnego odniesienia do komunikacji za pomocą „dostępnych środków”. Takie przepisy lub procedury mogą nie skutkować pełnym osiągnięciem celów zamierzonych w odniesieniu do praw wynikających z art. 7 dyrektywy (zob. art. 7 ust. 3). W niektórych innych państwach członkowskich organy konsularne powiadamia się niezależnie od zgody danej osoby. Nie jest to zgodne z art. 7 ust. 1, ponieważ przepis ten uzależnia poinformowanie właściwego organu konsularnego od życzenia danej osoby.
3.8.Ogólne warunki stosowania czasowych odstępstw (art. 8)
W art. 8 dyrektywy określono dodatkowe warunki dotyczące stosowania czasowych odstępstw, o których mowa w art. 3 ust. 5 i 6 oraz art. 5 ust. 3 dyrektywy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy odstępstwa: (i) muszą być proporcjonalne i nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne; (ii) muszą być ściśle ograniczone w czasie; (iii) nie mogą opierać się wyłącznie na rodzaju lub wadze zarzucanego przestępstwa; ani (iv) nie mogą naruszać ogólnej rzetelności postępowania. Decyzje o zastosowaniu wszystkich tego rodzaju odstępstw muszą być podejmowane w trybie indywidualnym przez organ sądowy albo przez inny właściwy organ, pod warunkiem że decyzja ta może podlegać kontroli sądowej. Odstępstwa określone w art. 3 ust. 5 i 6 dyrektywy wymagają zezwolenia udzielonego w drodze należycie uzasadnionej decyzji, którą również należy zaprotokołować.
Art. 8 ust. 2 dyrektywy dotyczy możliwych odstępstw od prawa dostępu do adwokata. W większości państw członkowskich, które przewidują takie odstępstwa i które transponowały art. 8 ust. 2 dyrektywy, decyzję o zastosowaniu odstępstw może podjąć organ niebędący organem sądowym; tylko kilka z tych państw członkowskich wymaga interwencji organu sądowego. Zarówno wymóg uzasadnienia decyzji, jak i wymóg jej zaprotokołowania albo zostały transponowane w sposób dosłowny, albo wynikają z ogólnych przepisów procesowych. Nieprawidłowości związane ze zgodnością pojawiły się w kilku państwach członkowskich, w których często tylko część przepisów dopuszczających odstępstwa przewiduje wymagane gwarancje. Wynika to głównie z braku jasnych przepisów dotyczących protokołowania decyzji, ale również z braku przepisów przewidujących kontrolę sądową w przypadku decyzji podjętych przez organy niebędące organami sądowymi oraz, w mniejszym stopniu, z braku przepisów dotyczących konieczności uzasadnienia decyzji.
Art. 8 ust. 3 dyrektywy dotyczy potencjalnych odstępstw od prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności. W licznych państwach członkowskich, które przewidują takie odstępstwa i które transponowały art. 8 ust. 3 dyrektywy, decyzję o zastosowaniu odstępstw może podjąć organ niebędący organem sądowym; tylko nieliczne z tych państw członkowskich wymagają interwencji organu sądowego. W kilku państwach członkowskich stwierdzono problemy w zakresie transpozycji – wynikały one z braku przepisów przewidujących kontrolę sądową w przypadku decyzji podjętych przez organy niebędące organami sądowymi, a nawet z zupełnego braku transpozycji wymogów zawartych w art. 8 ust. 3 dyrektywy.
3.9.Zrzeczenie się praw (art. 9)
W przepisie tym ustanowiono gwarancje, w przypadku gdy podejrzani i oskarżeni – niezależnie od tego, czy pozbawiono ich wolności – zrzekną się praw wynikających z art. 3 i 10. Dyrektywa stanowi, że w takich przypadkach podejrzanemu lub oskarżonemu należy udzielić jasnych i wystarczających informacji w prostym i zrozumiałym języku na temat treści danego prawa i możliwych konsekwencji zrzeczenia się go. Informacji tych można udzielić ustnie lub pisemnie. Wszelkie zrzeczenie się praw musi zostać dokonane w sposób dobrowolny i jednoznaczny. Art. 9 zawiera również wymóg zaprotokołowania faktu zrzeczenia się praw oraz okoliczności, w jakich zrzeczenie nastąpiło, i stanowi, że podejrzani i oskarżeni mogą następnie odwołać zrzeczenie się praw na każdym etapie postępowania karnego. Podejrzanych i oskarżonych należy poinformować o możliwości odwołania zrzeczenia się praw. Takie odwołanie staje się skuteczne z chwilą jego dokonania.
Znaczna liczba państw członkowskich posiada przepisy regulujące możliwość zrzeczenia się prawa dostępu do adwokata. W pięciu państwach członkowskich takie przepisy nie istnieją. Jedno państwo członkowskie nie oferuje możliwości zrzeczenia się prawa dostępu do adwokata, w związku z czym obrona jest zawsze obligatoryjna.
O ile trzy państwa członkowskie transponowały dyrektywę w sposób niemal dosłowny, stwierdzono liczne nieprawidłowości dotyczące transpozycji art. 9. Transpozycja wymogów zawartych w art. 9 ust. 1 i 2 jest odpowiednia wyłącznie w niektórych państwach członkowskich, natomiast w szeregu innych stwierdzono poważne nieprawidłowości związane z transpozycją. Często wynika to z faktu, że informacje udzielane podejrzanym lub oskarżonym nie wykraczają poza zakres wymagany właściwymi przepisami dyrektywy 2012/13/UE w sprawie prawa do informacji w postępowaniu karnym – na przykład brakuje wśród nich informacji na temat skutków zrzeczenia się praw. Jeżeli chodzi o art. 9 ust. 3, transpozycję można uznać za zadowalającą jedynie w przypadku kilku państw członkowskich.
W trzech państwach członkowskich wyłącznie osoby dorosłe mogą zrzec się prawa dostępu do adwokata. Jedno z tych państw członkowskich rozróżnia również zrzeczenie się prawa do zastępstwa procesowego i zrzeczenie się prawa do skonsultowania się z adwokatem przed przesłuchaniem. W dwóch państwach członkowskich przepisy dotyczące zrzeczenia się praw są przewidziane wyłącznie w kontekście przepisów dotyczących tego, co uznaje się w tych państwach członkowskich za „obronę obligatoryjną”, sprawiając zatem, że obrona przestaje być obligatoryjna.
3.10.Prawo dostępu do adwokata w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania (art. 10)
3.10.1.Prawo dostępu do adwokata w państwie członkowskim wykonującym nakaz – art. 10 ust. 1 i 2
Art. 10 ust. 1 i 2 dyrektywy stanowią, że osobom podlegającym europejskiemu nakazowi aresztowania („osoby podlegające nakazowi”) przysługuje prawo dostępu do adwokata w państwie członkowskim wykonującym nakaz przy zatrzymaniu dokonanym na mocy europejskiego nakazu aresztowania. W państwie członkowskim wykonującym nakaz osoby podlegające nakazowi muszą mieć prawo dostępu do adwokata niezwłocznie po pozbawieniu ich wolności, prawo do spotkania z reprezentującym je adwokatem i do porozumiewania się z nim oraz prawo do obecności adwokata podczas czynności procesowych i do jego skutecznego udziału w tych czynnościach. W przypadku gdy adwokat uczestniczy w przesłuchaniu, jest to odnotowywane, z wykorzystaniem procedury protokołowania, zgodnie z prawem danego państwa członkowskiego.
Prawo większości państw członkowskich przewiduje odpowiednie stosowanie niektórych lub wszystkich przepisów karnoprocesowych. Oznacza to, że zakres praw przysługujących w sprawach dotyczących europejskiego nakazu aresztowania odpowiada zakresowi praw przysługujących podejrzanym i oskarżonym w toku krajowego postępowania karnego. W pięciu państwach członkowskich transpozycja prawa dostępu do adwokata opiera się wyłącznie na przepisach szczególnych regulujących postępowanie dotyczące europejskiego nakazu aresztowania i dotyczących praw ustanowionych w dyrektywie w tym kontekście.
W 21 państwach członkowskich prawo dostępu do adwokata w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania jest w wyraźny sposób zapewnione przy zatrzymaniu (art. 10 ust. 1 dyrektywy). W przepisach czterech państw członkowskich nie podkreślono w tak wyraźny sposób tego aspektu czasowego. Wiele spośród państw członkowskich poprawnie transponowało przysługujące osobie podlegającej nakazowi prawo do udziału adwokata w czasie przesłuchania (art. 10 ust. 2 lit. c) dyrektywy).
Niektóre problemy z poprawną transpozycją art. 10 ust. 2 dyrektywy wynikają z odpowiedniego stosowania przepisów karnoprocesowych. Nieprawidłowości te obejmują dość nieprecyzyjne odniesienie do możliwości skontaktowania się z adwokatem „za pomocą wszelkich dostępnych środków” oraz ograniczenie czasu porozumiewania się osoby podlegającej nakazowi z adwokatem do pół godziny (zob. pkt 3.3.2.1. i 3.3.3.). Ze względu na odpowiednie stosowanie przepisów karnoprocesowych w kilku państwach członkowskich odstępstwa od prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym mogą mieć również zastosowanie w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania, czego nie przewiduje art. 10 ust. 1 i 2 dyrektywy.
3.10.2.Prawo dostępu do adwokata w państwie członkowskim wydającym nakaz – art. 10 ust. 4 i 5
Zgodnie z art. 10 ust. 4 dyrektywy osoba podlegająca nakazowi ma również prawo do ustanowienia adwokata w państwie członkowskim wydającym nakaz. Zadaniem adwokata jest wspomaganie adwokata w państwie członkowskim wykonującym nakaz poprzez udzielanie mu informacji i porad w celu skutecznego skorzystania przez osoby podlegające nakazowi z przysługujących im praw w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania. Właściwy organ w państwie członkowskim wykonującym nakaz musi poinformować o tym prawie osoby podlegające nakazowi niezwłocznie po pozbawieniu ich wolności. Art. 10 ust. 5 dyrektywy stanowi, że w przypadku gdy osoby podlegające nakazowi chcą skorzystać z prawa do ustanowienia adwokata w państwie członkowskim wydającym nakaz, a nie mają jeszcze takiego adwokata, właściwy organ w państwie członkowskim wykonującym nakaz musi bezzwłocznie poinformować o tym właściwy organ w państwie członkowskim wydającym nakaz. Właściwy organ tego państwa członkowskiego musi przekazać osobom podlegającym nakazowi, bez zbędnej zwłoki, informacje mające ułatwić im ustanowienie tam adwokata.
Przepisy w czterech państwach członkowskich w żaden sposób nie odzwierciedlają prawa osób podlegających nakazowi do ustanowienia adwokata w państwie członkowskim wydającym nakaz. Około pięciu państw członkowskich nie zapewnia w wyraźny sposób, aby osoby podlegające nakazowi uzyskiwały informacje na temat przedmiotowego prawa bez zbędnej zwłoki (art. 10 ust. 4 dyrektywy).
Ponadto mechanizm współpracy określony w art. 10 ust. 5 dyrektywy często nie podlega przepisom szczególnym. W siedmiu państwach członkowskich przepisy nie przewidują wymogu, zgodnie z którym właściwy organ w państwie członkowskim wykonującym nakaz musi bezzwłocznie poinformować właściwy organ w państwie członkowskim wydającym nakaz, w przypadku gdy osoby podlegające nakazowi, które nie mają jeszcze adwokata w państwie członkowskim wydającym nakaz, chcą go ustanowić. Ponadto 10 państw członkowskich nie transponowało do prawa krajowego wymogu, zgodnie z którym właściwy organ państwa członkowskiego wydającego nakaz musi przekazać osobom podlegającym nakazowi, bez zbędnej zwłoki, informacje mające ułatwić im ustanowienie tam adwokata.
3.10.3.Odpowiednie stosowanie innych praw przewidzianych w dyrektywie – art. 10 ust. 3
Zgodnie z art. 10 ust. 3 dyrektywy prawa ustanowione w art. 4, 5, 6, 7 i 9 dyrektywy stosuje się odpowiednio do postępowania dotyczącego europejskiego nakazu aresztowania. Jeżeli zastosowanie ma odstępstwo na mocy art. 5 ust. 3, również art. 8 dyrektywy stosuje się w taki sam sposób do postępowania dotyczącego europejskiego nakazu aresztowania.
Przepisy większości państw członkowskich regulujące postępowanie dotyczące europejskiego nakazu aresztowania zawierają również odniesienia do przepisów karnoprocesowych regulujących prawa podejrzanych i oskarżonych. W nielicznych państwach członkowskich takie odpowiednie stosowanie przepisów nie obejmuje jednak w wyraźny sposób wszystkich lub niektórych wymogów określonych we właściwych przepisach dyrektywy. Jako przykład można podać prawo do poinformowania osoby trzeciej lub organów konsularnych o pozbawieniu wolności, prawo do porozumiewania się z osobami trzecimi i organami konsularnymi oraz przepisy dotyczące zrzeczenia się prawa dostępu do adwokata.
Inną konsekwencją odpowiedniego stosowania przepisów karnoprocesowych jest fakt, że problemy z pełną i prawidłową transpozycją artykułów, do których odwołuje art. 10 ust. 3 dyrektywy, mogą z kolei negatywnie wpłynąć na prawa w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania.
3.11.Pomoc prawna z urzędu (art. 11)
Art. 11 dyrektywy stanowi, że pozostaje ona bez uszczerbku dla prawa krajowego dotyczącego pomocy prawnej z urzędu, stosowanego zgodnie z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej oraz Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Obecnie obszar ten regulują przepisy UE: dyrektywa (UE) 2016/1919 w sprawie pomocy prawnej z urzędu dla podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym oraz dla osób, których dotyczy wniosek w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania. Art. 12 wspomnianej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie muszą wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do jej wykonania do dnia 5 maja 2019 r.
3.12.Środki naprawcze (art. 12)
W art. 12 ust. 1 dyrektywy ustanowiono obowiązek zapewnienia, aby podejrzani lub oskarżeni w postępowaniu karnym mieli do dyspozycji na mocy prawa krajowego skuteczny środek naprawczy w przypadku naruszenia ich praw przewidzianych w dyrektywie. Obowiązek ten ma również zastosowanie do osób podlegających nakazowi w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania.
Państwa członkowskie przeważnie dokonały prawidłowej transpozycji tego przepisu. Środki naprawcze często odnoszą się do prawa do wniesienia apelacji lub zażalenia albo do sądu, albo do właściwego organu wyższej instancji lub przewidują unieważnienie bądź stwierdzenie nieważności czynności procesowych, które noszą znamiona znacznego naruszenia przepisów procesowych i naruszenia odpowiednich praw. Ponadto państwa członkowskie mogą ustanawiać przepisy dotyczące odpowiedzialności cywilnej, dyscyplinarnej lub karnej, odszkodowania lub interwencji publicznego organu monitorującego, na przykład rzecznika praw obywatelskich.
Jeżeli chodzi konkretnie o prawo dostępu do adwokata, w art. 12 ust. 1 wymaga się od państw członkowskich zapewnienia przestrzegania prawa do obrony i rzetelnego postępowania w toku postępowania karnego – przy ocenie wyjaśnień złożonych przez podejrzanych lub oskarżonych lub dowodów uzyskanych z naruszeniem ich prawa dostępu do adwokata lub w przypadkach, gdy zezwolono na odstępstwo od tego prawa zgodnie z art. 3 ust. 6.Powyższe pozostaje bez uszczerbku dla krajowych przepisów i systemów dotyczących dopuszczalności dowodów. Wspomniany przepis dyrektywy uwzględnia powiązane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w którym kładzie się nacisk na rzetelność postępowania, którą można osiągnąć poprzez zapewnienie równowagi między prawem do obrony a potrzebami postępowania przygotowawczego. Takie zapewnienie równowagi szczegółowo opisano w motywie 50 dyrektywy, powołując się na treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Salduz.
Środki naprawcze w przypadku naruszeń prawa do obrony są dostępne we wszystkich państwach członkowskich. Przepisy w szeregu państw członkowskich określają wyraźne zasady dotyczące wyłączenia dowodów lub nieważności czynności. W ponad połowie państw członkowskich przepisy dotyczące środków naprawczych odnoszą się do braku interwencji ze strony adwokata. W kilku państwach członkowskich przypadki, w których zezwolono na odstępstwo od prawa dostępu do adwokata, są wyraźnie objęte takimi przepisami.
3.13.Osoby wymagające szczególnego traktowania (art. 13)
Art. 13 dyrektywy stanowi, że przy stosowaniu dyrektywy należy uwzględniać odrębne potrzeby podejrzanych i oskarżonych wymagających szczególnego traktowania.
Państwa członkowskie przyjęły zróżnicowane podejścia do transpozycji art. 13 dyrektywy. Wszystkie państwa członkowskie posiadają przepisy szczególne dotyczące osób niepełnosprawnych i dzieci. Niektóre z tych przepisów przewidują obowiązkową pomoc adwokata we wszystkich przypadkach lub pod pewnymi dodatkowymi warunkami. Inne przepisy krajowe odnoszą się do spoczywającego na organach obowiązku wyjaśnienia podejrzanym i oskarżonym ich praw lub upewnienia się, czy rzeczywiście zrozumieli oni ich treść.
4.Wnioski
Dyrektywę przyjęto w celu zapewnienia, aby przysługujące podejrzanym lub oskarżonym prawo dostępu do adwokata i porozumiewania się w przypadku zatrzymania stosowano zarówno w postępowaniu karnym, jak i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania. Dzięki ustanowieniu wspólnych minimalnych standardów europejskich dyrektywa znacząco wpływa na ochronę osób podejrzanych lub oskarżonych w państwach członkowskich. Cel ten osiągnięto poprzez zapewnienie spójniejszego wdrażania praw i gwarancji, które określono w art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W ten sposób dyrektywa przyczynia się do zwiększania wzajemnego zaufania wśród państw członkowskich, jak przewidziano w harmonogramie działań mających na celu umocnienie praw procesowych osób podejrzanych lub oskarżonych w postępowaniu karnym.
Ogólnie rzecz biorąc, dyrektywa zapewniła europejską wartość dodaną dzięki zwiększeniu stopnia ochrony obywateli uczestniczących w postępowaniach karnych, w szczególności w niektórych państwach członkowskich, w których prawo dostępu do adwokata nie było zapewnione w przypadku wszystkich podejrzanych i oskarżonych, zwłaszcza na wczesnych etapach postępowania. Dodatkowo prawo dostępu do adwokata w państwie członkowskim wydającym europejski nakaz aresztowania jest obecnie wyraźnie ustanowione.
Skutki, jakie dyrektywa wywołuje w państwach członkowskich, różnią się w zależności od istniejących krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. W niniejszym sprawozdaniu z wdrażania podkreślono, że w szeregu państw członkowskich wciąż istnieją pewnie trudności związane z najważniejszymi przepisami dyrektywy. Dotyczy to w szczególności:
·zakresu praw ustanowionych w dyrektywie;
·możliwego zakresu odstępstw, w szczególności od prawa dostępu do adwokata;
·zrzeczenia się prawa dostępu do adwokata; oraz
·prawa dostępu do adwokata w państwie członkowskim wydającym europejski nakaz aresztowania.
Istnieje ryzyko, że wspomniane nieprawidłowości negatywnie wpłyną na prawidłowe wdrożenie pozostałych dyrektyw w sprawie praw procesowych, w szczególności dyrektywy (UE) 2016/1919 w sprawie pomocy prawnej z urzędu w postępowaniu karnym, która opiera się na omawianej dyrektywie (zob. art. 2 ust. 1 dyrektywy (UE) 2016/1919). Dyrektywa (UE) 2016/1919 miała zostać transponowana przez państwa członkowskie do dnia 5 maja 2019 r.
Z oceny wynika również, że o ile nie ma obecnie potrzeby wprowadzania zmian w dyrektywie, to jej transpozycja do prawa krajowego oraz jej praktyczne stosowanie wymagają dalszego usprawnienia. Komisja będzie kontynuować ocenę przestrzegania dyrektywy przez państwa członkowskie i zastosuje wszelkie odpowiednie środki w celu zapewnienia zgodności z przepisami dyrektywy w całej Unii Europejskiej.
