KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 4.10.2018

COM(2018) 665 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

dotyczące stosowania rozporządzenia (UE) nr 978/2012 wprowadzającego ogólny system preferencji taryfowych i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 732/2008

{SWD(2018) 430 final}

1.Wprowadzenie

W 1971 r. Wspólnota Europejska po raz pierwszy wprowadziła ogólny system preferencji taryfowych (GSP) w następstwie rezolucji Konferencji Narodów Zjednoczonych do spraw Handlu i Rozwoju (UNCTAD), aby stworzyć system preferencji służących wsparciu krajów rozwijających się. GSP opiera się również na klauzuli dopuszczającej WTO, która umożliwia krajom rozwiniętym przyznawanie krajom rozwijającym się jednostronnych i niewzajemnych preferencji taryfowych.

Zapewniając preferencyjny dostęp do rynku UE, GSP ma na celu głównie wspieranie krajów rozwijających się w ich staraniach na rzecz ograniczenia ubóstwa oraz propagowania dobrych rządów i zrównoważonego rozwoju przez udzielanie im pomocy w zakresie tworzenia miejsc pracy, uprzemysłowienia i osiągania dodatkowych przychodów dzięki handlowi międzynarodowemu.

1.1.Reforma z 2012 r.

Na przestrzeni dziesięcioleci unijny GSP kilkakrotnie zmieniono pod względem objętych nim krajów i produktów, m.in. w celu coraz silniejszego wspierania zrównoważonego rozwoju. Reforma GSP z 2012 r. miała trzy cele ogólne 1 : (i) przyczynianie się do zwalczania ubóstwa poprzez rozwój wywozu z krajów będących w najtrudniejszej sytuacji; (ii) promowanie zrównoważonego rozwoju i dobrych rządów; oraz (iii) zagwarantowanie lepszej ochrony interesom finansowym i ekonomicznym UE. Wspomniane cele ogólne przełożyły się na sześć szczegółowych celów operacyjnych w odniesieniu do rozporządzenia w sprawie GSP:

1.lepsze skoncentrowanie preferencji na krajach najbardziej potrzebujących;

2.usunięcie czynników zniechęcających kraje będące w najtrudniejszej sytuacji do zróżnicowania;

3.zwiększenie spójności z ogólnymi celami handlowymi (dwu- i wielostronnymi);

4.zwiększenie wsparcia dla zrównoważonego rozwoju i dobrych rządów;

5.poprawa skuteczności mechanizmów ochronnych gwarantujących ochronę interesów finansowych i ekonomicznych UE; oraz

6.poprawa pewności prawnej, stabilności i przewidywalności systemu.

1.2.Obecne rozporządzenie

Obecne rozporządzenie w sprawie GSP 2 weszło w życie w dniu 1 stycznia 2014 r. na okres dziesięciu lat. GSP obejmuje trzy różne rozwiązania:

1.rozwiązanie ogólne (standardowy GSP) dla krajów rozwijających się, które nie osiągnęły statusu krajów o wysokich lub średnio-wysokich dochodach;

2.szczególne rozwiązanie motywacyjne dotyczące zrównoważonego rozwoju i dobrych rządów (GSP Plus) dla krajów korzystających ze standardowego GSP, które również uznaje się za podatne na zagrożenia; oraz

3.rozwiązanie „wszystko oprócz broni” (EBA) dla krajów najsłabiej rozwiniętych (krajów LDC).

W tabeli 1 przedstawiono przegląd przepisów i beneficjentów poszczególnych rozwiązań.

Tabela 1: Przegląd trzech rozwiązań GSP

Z poniższej tabeli 2 wynika, że w porównaniu z całkowitym przywozem ze świata do UE udział GSP jest stosunkowo niewielki, a nawet maleje. Zdecydowana większość przywozu do UE odbywa się w ramach stawek należności celnych stosowanych względem kraju najbardziej uprzywilejowanego (stawek KNU) (tj. stawek stosowanych wobec wszystkich krajów). Przywóz do UE w ramach programów preferencyjnych innych niż GSP, które obejmują wszystkie rodzaje umów handlowych (umowy o wolnym handlu, pogłębione i kompleksowe umowy o wolnym handlu oraz umowy o partnerstwie gospodarczym), stale rósł w latach 2011–2016, co świadczy o ich rosnącym znaczeniu. Jest to zgodne z celem, jakim jest zachęcanie krajów, które wcześniej korzystały z GSP, do kontynuowania wymiany handlowej z UE w ramach bardziej kompleksowych, często wzajemnych, preferencyjnych systemów handlowych 3 .

Tabela 2: Udział przywozu do UE według systemu taryfowego (2011–2016) 4

(KNU=0 oznacza przywóz do UE przy zerowych stawkach KNU, KNU>0 oznacza przywóz do UE przy dodatnich stawkach KNU, FTA oznacza umowę o wolnym handlu)

1.3.Ocena śródokresowa

Zgodnie z art. 40 rozporządzenia w sprawie GSP pięć lat po przyjęciu tego rozporządzenia Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące stosowania rozporządzenia w sprawie GSP.

Przeprowadzenie badania na potrzeby tej oceny śródokresowej zlecono niezależnemu konsultantowi zewnętrznemu. Sprawozdanie końcowe sporządzone przez konsultanta (badanie) jest udostępniane publicznie wraz z niniejszym sprawozdaniem 5 . W dokumencie roboczym służb Komisji (SWD) towarzyszącym niniejszemu sprawozdaniu dotyczącemu stosowania rozporządzenia nr 978/2012 podsumowano ustalenia i zalecenia konsultanta. W dokumencie roboczym służb Komisji przedstawiono proces i metodykę zastosowaną w kontekście tej oceny oraz analizę dowodów, które umożliwiły Komisji wyciągnięcie wniosków na temat stosowania i funkcjonowania rozporządzenia w sprawie GSP.

W ocenie zewnętrznej zastosowano trzy uzupełniające się podejścia do oceny śródokresowej w celu przeanalizowania funkcjonowania i wpływu GSP w krajach korzystających i UE, mianowicie: (i) ilościowe i jakościowe badania źródeł wtórnych i analizy danych; (ii) szeroko zakrojony proces konsultacji z udziałem licznych zainteresowanych stron; oraz (iii) studia przypadków dotyczące krajów i sektorów. Do analiz ekonomicznych zreformowanego GSP wykorzystano najbardziej aktualne dane gospodarcze, handlowe i taryfowe dostarczone przez Eurostat za lata 2011–2016. Ponadto opracowano wskaźniki służące do analizy wpływu społecznego oraz w zakresie środowiska i praw człowieka w krajach korzystających. Uzupełnieniem tego badania były badania jakościowe oparte na źródłach w postaci literatury oraz ekonometrycznych oszacowaniach czynników warunkujących przepływy handlowe z wykorzystaniem modelowania grawitacyjnego. W związku z tym, że w momencie rozpoczęcia procesu oceny śródokresowej zreformowany GSP obowiązywał dopiero od trzech lat, liczba łatwo dostępnych i aktualnych wskaźników wpływu społecznego, środowiskowego i związanego z prawami człowieka jest ograniczona. Aby zniwelować ten niedobór, w wielu krajach korzystających przeprowadzono studia przypadków. Ich wyniki nie są jednak w pełni reprezentatywne i należy traktować je raczej jako wskazówki. Wnioski wyciągnięte na tym etapie mają zatem charakter orientacyjny.

2.Ocena rozporządzenia w sprawie GSP

Stosowanie rozporządzenia w sprawie GSP ocenia się w świetle celów ogólnych reformy z 2012 r.

2.1.Przyczynianie się do zwalczania ubóstwa poprzez rozwój wywozu z krajów będących w najtrudniejszej sytuacji

Skuteczność GSP została zwiększona przez skoncentrowanie się w większym stopniu na krajach najbardziej potrzebujących, co było głównym celem reformy GSP. Jak wynika z wykresu 1, po wejściu w życie rozporządzenia w sprawie GSP w 2014 r. można zaobserwować znaczny spadek wartości przywozu w ramach standardowego GSP, ponieważ szereg krajów, w tym Chiny, które od 2010 r. są państwem o średnio-wysokich dochodach, nie kwalifikują się już do objęcia GSP 6 . Widoczny jest również niewielki spadek przywozu w ramach GSP Plus. Przywóz w ramach rozwiązania EBA stale jednak rośnie.

Wykres 1: Analiza wykorzystania preferencji GSP przez kwalifikujące się kraje (2011–2016) 7

Ogólnie rzecz biorąc, już teraz można zaobserwować pozytywne skutki gospodarcze reformy GSP, a jej znaczenie dla krajów korzystających jest nadal duże. W szczególności, chociaż jego łączny wpływ na handel spadł w wyniku zmniejszenia liczby beneficjentów, w dalszym ciągu jest on niezbędny tym krajom, które najbardziej potrzebują wsparcia, zwłaszcza krajom LDC i innym krajom podatnym na zagrożenia. Ich łączny wywóz do UE znacznie się zwiększył, podczas gdy faktyczne wykorzystanie preferencji oferowanych przez GSP przyniosło ogólnie pozytywne rezultaty (zob. wykres 2). Niektóre kraje nadal mają jednak trudności z pełnym wykorzystaniem możliwości handlowych. Przyczyny tych trudności to m.in. silna konkurencja ze strony innych krajów, bariery pozataryfowe, wymogi dotyczące reguł pochodzenia, spotęgowane przez inne ograniczenia po stronie podaży, np. ograniczone możliwości produkcyjne i transportowe, brak dywersyfikacji i ogólnie niski poziom rozwoju przemysłowego.

Wykres 2: Stopień wykorzystania w podziale na rozwiązania GSP 8

Chociaż poziomy dywersyfikacji wywozu zmieniły się nieznacznie i pozostały na najniższym poziomie w przypadku krajów korzystających z EBA, wynika to w dużej mierze z ograniczeń po stronie podaży oraz sprzyjającego otoczenia w krajach korzystających, a nie z GSP.

Podsumowując, zreformowany GSP ograniczył liczbę krajów korzystających ze standardowego GSP, zwiększył stopień wykorzystania preferencji oraz przyczynił się do zwalczania ubóstwa poprzez rozwój wywozu z krajów będących w najtrudniejszej sytuacji.

2.2.Promowanie zrównoważonego rozwoju i dobrych rządów

Zrównoważony rozwój kraju w wymiarze gospodarczym, społecznym i środowiskowym zależy od wielu czynników, w tym od ogólnych strategii rozwoju kraju. GSP jako instrument polityki handlowej działa zatem wraz z polityką zewnętrzną UE w innych obszarach, np. polityką rozwoju. Stwierdzono, że GSP jest spójny z polityką UE w takich obszarach, a także z jej polityką zagraniczną i polityką bezpieczeństwa, zwłaszcza w odniesieniu do praw człowieka i podstawowych wolności.

GSP ogólnie wywarł pozytywny wpływ na rozwój społeczny i prawa człowieka w krajach korzystających. Można przytoczyć następujące przykłady:

·GSP wywarł znaczący wpływ na rolę kobiet w społeczeństwie przez tworzenie możliwości zatrudnienia dla kobiet i zwiększenie udziału kobiet w ogólnej liczbie ludności aktywnej zawodowo w branżach eksportowych prowadzących wymianę handlową z UE. Dotyczy to w szczególności sektorów tekstylnego i odzieżowego, np. w Bangladeszu i Pakistanie.

·GSP skłonił kraje rozwijające się, np. Tadżykistan, do ratyfikowania konwencji międzynarodowych, aby mogły skorzystać ze zwiększonego dostępu do rynku UE w ramach GSP Plus. Chociaż sama ratyfikacja niekoniecznie oznacza rzeczywiste poszanowanie praw zapisanych w konwencjach, to stanowi ważny bodziec i ramy do poprawy sytuacji.

·Ścisłe monitorowanie krajów korzystających z GSP Plus zwiększyło możliwości wywierania nacisku przez UE na te kraje w dążeniu do skutecznego wdrożenia 27 konwencji międzynarodowych związanych z prawami człowieka i prawami pracowniczymi, ochroną środowiska i dobrymi rządami. Umożliwiło to prowadzenie konstruktywnego dialogu, który pozwala UE na nawiązanie współpracy z krajami korzystającymi we wszystkich obszarach, w których wdrażanie jest niezadowalające. Ogólnie rzecz biorąc, GSP Plus przyczynił się do zrównoważonego rozwoju i dobrych rządów. Ze sporządzanych co dwa lata przez Komisję i Europejską Służbę Działań Zewnętrznych sprawozdań 9 dotyczących GSP wynika, że wszystkie kraje korzystające z GSP Plus robią postępy we wdrażaniu odpowiednich konwencji międzynarodowych, mimo że we wszystkich krajach nadal występują trudności i kwestie problematyczne.

·Zgodnie z zobowiązaniem przyjętym w komunikacie „Handel z korzyścią dla wszystkich” Komisja, wraz z Wysokim Przedstawicielem, zwiększyła również swoje zaangażowanie we współpracę z niektórymi krajami korzystającymi z EBA, aby wspomóc UE w staraniach na rzecz zapewnienia poszanowania podstawowych praw człowieka i praw pracowniczych.

Wpływ GSP na środowisko jest trudniejszy do oceny z kilku powodów, np. ze względu na brak odpowiednich i aktualnych danych i wskaźników oraz trudność w oddzieleniu wpływu GSP od innych czynników wpływających na środowisko naturalne. Można oczekiwać, że będzie on pozytywny tylko wtedy, gdy kraje korzystające będą prowadzić politykę skutecznego przeznaczania swoich zasobów na politykę ochrony środowiska i środki łagodzące, które ograniczą wszelkie potencjalnie szkodliwe skutki wzmożonej działalności gospodarczej dla środowiska.

Standardowy GSP oraz EBA opierają się na poszanowaniu podstawowych praw człowieka i zasad prawa pracy. Ponadto kraje korzystające z GSP Plus muszą skutecznie wdrażać wszystkie konwencje międzynarodowe istotne z punktu widzenia GSP Plus. UE będzie w dalszym ciągu współpracować z krajami korzystającymi i wykorzystywać swój wpływ. Unia jest nadal gotowa uruchomić procedurę czasowego wycofania preferencji w odniesieniu do wszystkich lub niektórych produktów, w przypadku gdy jej współpraca z krajami korzystającymi z GSP nie będzie przynosić oczekiwanych rezultatów, a warunki prawne określone w rozporządzeniu w sprawie GSP zostaną spełnione.

Podsumowując, zreformowany GSP przyczynił się do propagowania zrównoważonego rozwoju i dobrych rządów, w szczególności dzięki ściślejszemu monitorowaniu przez UE procesu wdrażania konwencji międzynarodowych istotnych z punktu widzenia GSP Plus.

2.3.Zagwarantowanie lepszej ochrony interesom finansowym i ekonomicznym UE

Przyznanie jednostronnych preferencji handlowych innym krajom może przynieść korzyści przemysłowi unijnemu, np. tym branżom, których konkurencyjność zależy od przywożonych czynników produkcji, oraz konsumentom – dzięki tańszym i bardziej zróżnicowanym towarom. Może to jednak również zwiększyć presję konkurencyjną na przemysł unijny, który konkuruje z towarami przywożonymi w ramach GSP. Chociaż zmniejszenie liczby beneficjentów powinno zasadniczo zmniejszyć presję konkurencyjną wywieraną na przemysł unijny, może to nie dotyczyć konkretnych sektorów przemysłu (np. tekstylia, odzież i opony). Dlatego zapewnienie lepszej ochrony interesów finansowych i gospodarczych UE jest jednym z celów Komisji.

W rozporządzeniu w sprawie GSP ustanowiono mechanizmy ochrony przemysłu unijnego w uzasadnionych przypadkach. W 2012 r. zreformowano ogólne przepisy dotyczące środków ochronnych w celu lepszej ochrony interesów gospodarczych UE. Pierwszym testem tych nowych przepisów będzie niedawno wszczęte dochodzenie w sprawie środków ochronnych dotyczące przywozu ryżu z Kambodży i Mjanmy/Birmy 10 . Ponadto Komisja ściśle monitoruje warunki możliwego uruchomienia automatycznych środków ochronnych przewidzianych w art. 29 rozporządzenia w sprawie GSP. Komisja zapewnia również, aby kraje, które nie potrzebują już jednostronnych preferencji (ze względu na lepszy status dochodowy lub zawarcie umowy handlowej z UE), zostały usunięte z systemu. Preferencje taryfowe w ramach GSP są ponadto znoszone w odniesieniu do konkretnych sekcji produktów danego kraju, gdy stają się one wystarczająco konkurencyjne.

Konkludując, zreformowany GSP obejmuje udoskonalone przepisy mające na celu ochronę interesów finansowych i gospodarczych UE. Zbyt konkurencyjne produkty są regularnie usuwane z systemu, a obecnie trwa dochodzenie w sprawie środków ochronnych dotyczące przywozu ryżu.

3.Wnioski

Ocena śródokresowa była ukierunkowana głównie na ocenę rezultatów istotnej reformy przeprowadzonej w 2012 r., którą odzwierciedla obecne rozporządzenie w sprawie GSP. Ocena wykazała, że obecny unijny GSP jest na dobrej drodze do osiągnięcia wyznaczonych w nim celów. W granicach określonych przez klauzulę dopuszczającą WTO GSP zapewnia wyraźne korzyści gospodarcze krajom rozwijającym się dzięki dostosowaniu do potrzeb rozwojowych krajów korzystających. Ponadto w ramach reformy z 2012 r. skutecznie ukierunkowano preferencje na kraje najbardziej potrzebujące, co przyczyniło się do ich zrównoważonego rozwoju. Udało się również utrzymać skuteczność systemu przez cały okres wdrażania obecnego rozporządzenia.

W związku z tym na obecnym etapie nie ma potrzeby wprowadzania zmian do rozporządzenia w sprawie GSP przed jego wygaśnięciem w dniu 31 grudnia 2023 r.

Zgodnie z zaleceniami określonymi w badaniu proces wdrażania rozporządzenia w sprawie GSP można jednak udoskonalić w dwóch ważnych aspektach:

1. Poprawa przejrzystości monitorowania GSP Plus i większe zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego zarówno w UE, jak i w krajach korzystających: Zgodnie z zobowiązaniami przyjętymi w komunikacie pt. „Handel z korzyścią dla wszystkich” Komisja przywiązuje dużą wagę do przejrzystości. W tym zakresie wprowadzono już szereg środków mających na celu zapewnienie przejrzystości i otwartości procesu monitorowania GSP Plus. Prowadzone są regularne i szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami, aby umożliwić udział w tym procesie podmiotom społeczeństwa obywatelskiego, m.in. podmiotom lokalnym. Ponadto sporządzane co dwa lata sprawozdania z wdrażania GSP są istotnym źródłem informacji i są podawane do wiadomości publicznej niezwłocznie po ich przekazaniu Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Należy również zauważyć, że publiczne sprawozdania ONZ i MOP stanowią podstawowe źródło informacji na potrzeby monitorowania GSP Plus. Komisja zbada praktyczne sposoby poprawy przejrzystości monitorowania GSP Plus i dalszego zwiększania zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego.

2. Propagowanie większej świadomości GSP w krajach korzystających Sukces GSP w dużej mierze zależy od wykorzystania systemu przez eksporterów w krajach korzystających oraz od stopnia, w jakim znają oni zasady GSP. W tym zakresie istnieją już działania i programy finansowane lub realizowane przez UE, które ustanowiono w tym celu 11 . Mimo że promowanie systemu leży przede wszystkim w gestii krajów korzystających, UE mogłaby uczynić więcej, aby podnieść świadomość nie tylko przedsiębiorstw, ale również organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które mają do odegrania ważną rolę we wdrażaniu konwencji międzynarodowych.

Oprócz wyżej wymienionych kroków związanych z wdrażaniem GSP badanie daje wgląd w funkcjonowanie systemu oraz zawiera uwagi na temat aspektów, które należy rozważyć przy opracowywaniu następnego systemu.

Niniejsza ocena śródokresowa stanowi ważny materiał do refleksji nad następnym rozporządzeniem w sprawie GSP. Komisja z nadzieją oczekuje dyskusji z Parlamentem Europejskim, Radą i społeczeństwem obywatelskim na ten temat.

(1) Zob. dokument roboczy służb Komisji – Ocena skutków tom 1, uzupełniający wniosek w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzającego ogólny system preferencji taryfowych {COM(2011) 241 final}{SEC(2011) 537 final}, s. 21, dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/ia_carried_out/docs/ia_2011/sec_2011_0536_en.pdf

(2) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 978/2012 wprowadzające ogólny system preferencji taryfowych.

(3) Kraje korzystające ze standardowego GSP i GSP Plus tracą swój status GSP w przypadku umowy o preferencyjnym dostępie do rynku, która w zakresie zasadniczo wszystkich obszarów handlu zapewnia taki sam lub lepszy poziom preferencji taryfowych w porównaniu z poziomem zapewnianym przez system. Kraje obecnie lub dawniej korzystające z GSP uzyskują w ten sposób zachętę do zawierania umów handlowych w celu uzyskania lepszego i bardziej długoterminowego dostępu do rynku UE.

(4) Tabela 3 na stronie 45 badania.

(5)   http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157270.htm

(6) Po reformie GSP z 2012 r. łącznie 82 krajów nie kwalifikuje się już do GSP.

(7) Wykres 2 na stronie 47 badania.

(8) Wykres 6 na stronie 61 badania.

(9)      Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnego systemu preferencji taryfowych za okres 2016–2017, COM(2018) 36, dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/PL/COM-2018-36-F1-PL-MAIN-PART-1.PDF      Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnego systemu preferencji taryfowych za okres 2014–2015, COM(2016) 29, dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0029

(10) Zawiadomienie o wszczęciu dochodzenia w sprawie środków ochronnych dotyczącego przywozu ryżu indica pochodzącego z Kambodży i Mjanmy, Dz.U. C 100 z 16.3.2018, s. 30, dostępne pod adresem: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018XC0316(02)

(11) Na przykład w ramach programów pomocy technicznej związanej z handlem, które UE realizowała w Pakistanie i które obecnie realizuje w Sri Lance, a także w ramach wsparcia zapewnianego lokalnym organizacjom społeczeństwa obywatelskiego w ramach programu finansowanego z Europejskiego Instrumentu na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka.