KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 23.5.2017

COM(2017) 259 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

dotyczące stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/83/UE z dnia 25 października 2011 r. w sprawie praw konsumentów, zmieniającej dyrektywę Rady 93/13/EWG i dyrektywę 1999/44/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej dyrektywę Rady 85/577/EWG i dyrektywę 97/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady

{SWD(2017) 169 final}
{SWD(2017) 170 final}

Sprawozdanie dotyczące stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/83/UE z dnia 25 października 2011 r. w sprawie praw konsumentów, zmieniającej dyrektywę Rady 93/13/EWG i dyrektywę 1999/44/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej dyrektywę Rady 85/577/EWG i dyrektywę 97/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady

1. Wprowadzenie

Dyrektywa 2011/83/UE w sprawie praw konsumentów 1 (zwana dalej „dyrektywą”) została przyjęta 25 października 2011 r. Jej celem jest osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w UE oraz przyczynienie się do właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego w drodze zharmonizowania niektórych aspektów przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, dotyczących umów między konsumentami a przedsiębiorcami.

Dyrektywa miała zostać transponowana do prawa krajowego państw członkowskich w terminie do dnia 13 grudnia 2013 r., tak aby jej przepisy stały się obowiązujące we wszystkich państwach członkowskich UE od 13 czerwca 2014 r.

Art. 30 dyrektywy nakłada na Komisję obowiązek przedłożenia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania w sprawie stosowania niniejszej dyrektywy, w szczególności w odniesieniu do przepisów dotyczących treści cyfrowych i prawa odstąpienia od umowy.

Komisja dokonała oceny dyrektywy, opierając się na:

·badaniu zewnętrznym dotyczącym stosowania dyrektywy w sprawie praw konsumentów 2 ;

·sprawozdaniu Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego 3 ;

·konsultacjach z różnymi zainteresowanymi stronami 4 oraz

·innych źródłach danych 5 .

W dokumencie roboczym służb Komisji dołączonym do niniejszego sprawozdania przedstawiono odnośną ocenę, natomiast w samym sprawozdaniu podsumowano najważniejsze jej ustalenia. Ponieważ ocenę dyrektywy przeprowadzono w niecałe 3 lata od momentu, gdy transponujące ją przepisy krajowe miały wejść w życie, jej podstawy merytoryczne są stosunkowo ograniczone. Z uwagi na fakt, że dyrektywa jest wciąż na wczesnym etapie realizacji, wspomniana kontrola miała na celu ocenę postępów w jej wdrażaniu i na początkowym etapie stosowania.

Ocena dyrektywy przebiegała równolegle z szerzej zakrojoną oceną adekwatności unijnych przepisów w zakresie praw konsumentów i marketingu przeprowadzoną w ramach programu REFIT, a jej wyniki zostały uwzględnione w sprawozdaniu końcowym z oceny adekwatności dyrektywy 6 . Do zgromadzenia opinii i danych na potrzeby oceny dyrektywy wykorzystano m.in. szereg konsultacji przeprowadzonych w ramach oceny adekwatności (takich jak konsultacje w ramach grupy konsultacyjnej zainteresowanych stron i podczas szczytu konsumentów).

2. Cel i główne przepisy dyrektywy

Dyrektywa w sprawie praw konsumentów uchyliła dyrektywę 97/7/WE w sprawie ochrony konsumentów w przypadku umów zawieranych na odległość oraz dyrektywę 85/577/EWG w sprawie ochrony konsumentów w odniesieniu do umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa. Wprowadziła również pełną harmonizację zasad dotyczących umów zawieranych na odległość (online) i umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa w odniesieniu do towarów i usług, jak również dotyczących treści cyfrowych. Zmieniła również niektóre przepisy dyrektywy 93/13/EWG w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich oraz dyrektywy 1999/44/WE w sprawie niektórych aspektów sprzedaży towarów konsumpcyjnych i związanych z tym gwarancji.

W art. 1 dyrektywy określono, że jej ogólnym celem jest osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w UE oraz przyczynienie się do właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego w drodze zharmonizowania niektórych aspektów przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, dotyczących umów zawieranych między konsumentami a przedsiębiorcami.

W motywie 4 dyrektywy wyjaśniono, że taka harmonizacja jest niezbędna w celu wspierania rzeczywistego wewnętrznego rynku konsumenckiego, opartego na właściwej równowadze pomiędzy wysokim poziomem ochrony konsumentów a konkurencyjnością przedsiębiorstw.

Podczas gdy poprzednie dyrektywy dotyczące umów zawieranych na odległość i poza lokalem przedsiębiorstwa między przedsiębiorstwami a konsumentami, zapewniały minimalny poziom harmonizacji pod względem odpowiednich przepisów dotyczących ochrony konsumentów, dyrektywa w sprawie praw konsumentów jest aktem, który w pełni te przepisy harmonizuje. Oznacza to, że w zakresie jej stosowania państwa członkowskie nie mogą utrzymywać ani wprowadzać do swojego prawa krajowego przepisów, które nie są zgodne z tą dyrektywą, chyba że stanowi ona inaczej (art. 4).

Dyrektywa pozwala państwom członkowskim nakładać dodatkowe wymogi w zakresie informacji przed zawarciem umowy w przypadku umów zawieranych w lokalu przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 4) oraz korzystać z opcji regulacyjnych na mocy własnego prawa krajowego w sześciu obszarach. Państwa członkowskie mają obowiązek składania sprawozdań na temat wykorzystania tych opcji prawnych, a Komisja publikuje te sprawozdania na swojej stronie internetowej, zgodnie z art. 29 dyrektywy.

Najczęściej używane opcje regulacyjne 7 :

·20 państw członkowskich nie stosuje przepisów przedmiotowej dyrektywy do umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa, w przypadku których wysokość płatności, której ma dokonać konsument, nie przekracza 50 euro (lub niższej wartości określonej w przepisach krajowych) (art. 3 ust. 4).

·15 państw członkowskich wprowadziło wymogi językowe w odniesieniu do informacji w przypadku umów zawieranych na odległość i umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa, tak aby zapewnić, by takie informacje były zrozumiałe dla konsumenta (art. 6 ust. 7).

·7 państw członkowskich wybrało uproszczony system informacji w odniesieniu do umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa, w przypadku gdy konsument wyraźnie zażądał świadczenia usług w celu naprawy lub konserwacji, których wartość nie przekracza 200 euro (art. 7 ust. 4).

·16 państw członkowskich wymaga pisemnego potwierdzenia umowy zawartej przez telefon (art. 8 ust. 6). 

W porównaniu z poprzednimi minimalnymi ramami harmonizującymi na mocy dyrektywy 97/7/WE i dyrektywy 85/577/EWG nowe przepisy dyrektywy w sprawie praw konsumentów odnoszą się do:

· dalszej harmonizacji wymogów w zakresie informacji udzielanych przed zawarciem umowy w przypadku umów zawieranych w lokalu przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 1) oraz pełnej harmonizacji wymogów mających zastosowanie do umów zawieranych na odległość i umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa (art. 6 ust. 1);

·uwzględnienia treści cyfrowych w związanych z nimi przepisach szczegółowych, takich jak informacje o funkcjach i interoperacyjności treści cyfrowych oraz prawo do odstąpienia od umowy (art. 5 ust.1 lit. g) i h); art. 6 ust. 1 lit. r) i s); art. 9 ust. 2 lit. c); art. 14 ust. 4 lit. b); i art. 16 lit. m));

·wymogów formalnych dotyczących umów zawieranych na odległość i umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa, np. zapewnienie specjalnych przycisków w przypadku zamówień z obowiązkiem zapłaty (art. 7 i 8);

·w pełni zharmonizowanego okresu 14 dni, w jakim można odstąpić od umowy zawieranej na odległość lub poza lokalem przedsiębiorstwa, aczkolwiek z pewnymi wyjątkami (art. 16), oraz w bardziej przejrzysty sposób sformułowanego prawa zwrotu (art. 9–15);

·nowych przepisów dotyczących dostaw i przejścia ryzyka (art. 18 i 20);

· wymogu „taryfy podstawowej” połączenia telefonicznego konsumenta z przedsiębiorcą dla umów już zawartych (art. 21);

·zakazu nieuzasadnionych opłat za formy płatności (art. 19) i z góry zaznaczonych pól wyboru (art. 22);

·zwolnienia konsumenta z obowiązku zapłaty z tytułu dostarczenia niezamówionych towarów lub świadczenia niezamówionych usług („praktyka niezamówionych świadczeń”, art. 27);

·wprowadzenia w całej Unii wzoru formularza odstąpienia od umowy (art. 6 ust.1 lit. h) i art. 11, załącznik I (B)).

3. Transpozycja i wdrożenie

Art. 28 dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie, by do dnia 13 grudnia 2013 r. przyjęły i opublikowały środki transponujące dyrektywę, tak aby jej przepisy zaczęły obowiązywać od dnia 13 czerwca 2014 r.

Od października 2012 r. do kwietnia 2014 r. Komisja zorganizowała pięć warsztatów poświęconych transpozycji, by pomóc państwom członkowskim w tym zadaniu 8 . Niemniej jednak 17 państw członkowskich 9 spóźniło się z transpozycją dyrektywy, która zaczęła obowiązywać we wszystkich 28 państwach członkowskich dopiero od końca 2014 r.

Państwa członkowskie wybrały różne metody transpozycji: niektóre transponowały dyrektywę w sprawie praw konsumenta poprzez jej włączenie do istniejących przepisów (np. kodeksów cywilnych), inne przyjęły nowy akt prawny transponujący dyrektywę w niemal dosłownym brzmieniu, inne natomiast wykorzystały obie te metody.

Komisja przeprowadziła szeroko zakrojoną kontrolę transpozycji dyrektywy we wszystkich państwach członkowskich. W rezultacie otworzyła 21 spraw w ramach procedury EU Pilot, w trakcie których prowadziła dwustronny zorganizowany dialog z poszczególnymi organami krajowymi. Kontrola transpozycji przepisów wykazała, że większość państw członkowskich nie dokonała transpozycji niektórych definicji i najważniejszych pojęć dyrektywy do swojego prawa krajowego. W celu usunięcia zastrzeżeń i dostosowania przepisów krajowych do wymogów dyrektywy państwa członkowskie wprowadziły lub zaproponowały wprawdzie istotne zmiany w tych przepisach, Komisja kontynuuje jednak rozmowy dwustronne z większością z nich w celu zapewnienia pełnej zgodności z prawem. Chociaż przypadki braku lub nieprawidłowej transpozycji wyraźnie wpływają na osiąganie celów określonych przez dyrektywę, Komisja dysponuje niewieloma danymi dotyczącymi konkretnych skutków opóźnienia lub nieprawidłowej transpozycji, ponieważ wspomniane sprawy EU Pilot (z wyjątkiem jednej) zostały wszczęte z urzędu, a nie na podstawie skargi.

Po konsultacji z władzami państw członkowskich odpowiedzialnymi za transpozycję i egzekwowanie dyrektywy, a także po konsultacjach z przedstawicielami przemysłu i konsumentów służby Komisji wydały w czerwcu 2014 r. wytyczne dotyczące dyrektywy w sprawie praw konsumentów 10 (zwane dalej „wytycznymi” lub „wytycznymi w sprawie dyrektywy”). Wytyczne opracowano, aby pomóc organom i sądom krajowym stosować dyrektywę w spójny i jednolity sposób. Zawarto w nich wskazówki dotyczące jej najważniejszych pojęć i przepisów. Przedstawiono też praktyczne przykłady działania przepisów.

W 2015 r. Komisja koordynowała akcję kontrolną 11 przeprowadzoną przez 26 państw członkowskich, Norwegię i Islandię w celu sprawdzenia, czy przedsiębiorstwa handlowe stosują się do wymogów w zakresie informacji udzielanych przed zawarciem umowy przewidzianych w dyrektywie w odniesieniu do produktów sprzedawanych w internecie 12 . Przed przeprowadzeniem kontroli zaledwie 37 % stron internetowych uznano za zgodne z przepisami, po jej przeprowadzeniu – 88 % stron internetowych.

W okresie od wiosny 2014 r. do wiosny 2016 r. Komisja przeprowadziła kampanię informacyjną mającą na celu pogłębienie ogólnej wiedzy przedsiębiorców i konsumentów na temat praw przysługujących konsumentom w całej UE wynikających z szeregu unijnych dyrektyw w tym zakresie, w tym na temat prawa do odstąpienia od umowy przewidzianego w dyrektywie w sprawie praw konsumentów 13 .

4. Główne wyniki oceny

4.1. Skuteczność

Analiza przepisów krajowych w państwach członkowskich przed rozpoczęciem wdrażania dyrektywy pokazała znaczne różnice w przepisach dotyczących ochrony konsumentów w odniesieniu do umów zawieranych między przedsiębiorcami a konsumentami. Z wyjątkiem ograniczonych obszarów, co do których prawodawcy krajowi nadal dysponują swobodą w zakresie wyboru rozwiązań, dyrektywa w dużym stopniu usunęła wspomniane różnice między państwami członkowskimi, przyczyniając się w ten sposób do zwiększenia pewności prawnej dla przedsiębiorców i konsumentów, zwłaszcza w kontekście transgranicznym.

Analiza porównawcza sytuacji prawnej we wszystkich państwach członkowskich przed transpozycją i po transpozycji dyrektywy pokazała również, że ochrona konsumentów została wzmocniona w większości państw członkowskich, jeśli nie we wszystkich. Zmiana ta, zgodna z celami dyrektywy, prawdopodobnie wzmocni zaufanie konsumentów w przypadku zakupów krajowych i transgranicznych, szczególnie w internecie. Analiza Eurostatu wskazuje na zwiększenie ilości transgranicznych zakupów dokonywanych w internecie w latach 2012–2016 14 . Ponadto, jeżeli chodzi o zwiększenie zaufania konsumentów i wzmocnienie ich praw, z danych zebranych w trakcie badania Eurobarometr wynika, że odsetek konsumentów zasadniczo zgadzających się ze stwierdzeniem, że sprzedawcy detaliczni i usługodawcy przestrzegają zasad i przepisów w zakresie ochrony konsumentów, wyniósł w 2016 r. 76 %, co stanowi wzrost o 14 punktów procentowych w porównaniu z 2006 r.

Jednocześnie jednak w ocenie zwrócono uwagę na pewne czynniki, które ograniczają skuteczność dyrektywy. Obejmowały one:

·brak znajomości przepisów dyrektywy wśród konsumentów i przedsiębiorców;

·trudności w interpretacji niektórych przepisów, takich jak, między innymi, definicja „taryfy podstawowej” (art. 21) 15 , pojęcie „poza lokalem przedsiębiorstwa” w odniesieniu do umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa (art. 2 ust. 8), rozróżnienie między umową dotyczącą treści cyfrowych a umową o płatne usługi on-line, moment, w którym rozpoczyna się 14-dniowy okres, w którym można odstąpić od umowy („cooling-off period”) w odniesieniu do umów zawierających zarówno elementy umów sprzedaży jak i elementy umów o świadczenie usług (art. 9) oraz obliczanie zmniejszonej wartości towarów w przypadku, gdy konsumenci korzystają z prawa odstąpienia od umowy po użyciu towarów w sposób inny, niż jest to konieczne do stwierdzenia ich charakteru, cech i funkcjonowania (art. 14 ust. 2);

·brak przestrzegania przepisów przez przedsiębiorców oraz

·kwestie dotyczące egzekwowania przepisów, w szczególności niski poziom działań krajowych na rzecz egzekwowania przepisów oraz różnice w sposobie egzekwowania tych przepisów;

·problematyczne mogą się również okazać różnice w karach przewidzianych przez poszczególne państwa członkowskie z powodu łamania przepisów dyrektywy, ponieważ maksymalne sankcje stosowane w kilku państwach nie wydają się wystarczająco „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające” (art.24).

4.2. Efektywność

Nie ma jeszcze jasnego obrazu co do ogólnego wpływu dyrektyw na koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa, ponieważ zebranie ilościowych danych szacunkowych dotyczących kosztów i korzyści wdrożenia dyrektywy nie było możliwe. W szczególności zainteresowane strony, z którymi skonsultowano się w trakcie oceny, nie przedstawiły takich danych szacunkowych, ani nie były w stanie wskazać, że istnieje bezpośredni związek przyczynowy między wzrostem sprzedaży a wejściem w życie przepisów dyrektywy. Dostępność danych dotyczących rzeczywistych kosztów i korzyści jest bardzo ograniczona również ze względu na krótki czas, jaki upłynął od momentu transpozycji dyrektywy. Analizę oparto zatem na informacjach jakościowych. Ograniczona dostępność danych oznacza, że niemożliwe jest wyciągnięcie ostatecznych wniosków na temat poziomu kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa, aby zapewnić zgodność w wymogami dyrektywy. Badane podmioty niechętnie przedstawiały szacunki finansowe takich kosztów, brakowało ponadto dowodów pieniężnych. Jeśli jednak chodzi o ocenę jakościową, niektóre przedsiębiorstwa, w szczególności MŚP, wskazywały na szereg szczególnych obciążeń. Obciążenia te związane są przede wszystkim z wymogami dotyczącymi informacji przed zawarciem umowy, zwłaszcza w odniesieniu do nakładania czy też dublowania się obowiązków informacyjnych, jak również z prawem do odstąpienia od umowy. Zainteresowane strony zgłosiły, między innymi, straty związane ze zwrotem towarów używanych w stopniu większym, niż jest to konieczne do stwierdzenia ich charakteru, cech i funkcjonowania, ze względu na trudności w oszacowaniu utraty wartości takich towarów oraz trudności w ich odsprzedaży. Zgłaszano również zastrzeżenia co do obowiązku zwrotu kwoty uiszczonej przez konsumenta bez możliwości skontrolowania towarów powracających z chwilą dostarczenia przez konsumenta dowodu ich wysłania z powrotem (art. 13 ust. 1).

4.3. Spójność

Zasadniczo uznaje się, że dyrektywa jest spójna z innymi aktami prawnymi UE. Nie stwierdzono też większych problemów. Niemniej jednak w niektórych przypadkach przepisy dyrektywy zazębiają się z przepisami innych aktów dotyczących konsumentów i marketingu, przepisami horyzontalnymi i sektorowymi (w szczególności dyrektywą o handlu elektronicznym i dyrektywą usługową) oraz nowymi wnioskami legislacyjnym, co wymaga w przyszłości ujednolicenia i doprecyzowania. Dla przykładu niektóre wymogi informacyjne dotyczące „zaproszenia do dokonania zakupu” (art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych) pokrywają się z wymogami w zakresie informacji przed zawarciem umowy przewidzianymi w dyrektywie w sprawie praw konsumentów. Kwestią tą można by się zająć w trakcie ewentualnych legislacyjnych działań następczych podjętych w wyniku kontroli sprawności REFIT i ewaluacji przedmiotowej dyrektywy. Wszelkie ewentualne zmiany przepisów dyrektywy dotyczących treści cyfrowych będą z kolei wymagać uwzględnienia wyników negocjacji dotyczących projektu dyrektywy w sprawie dostarczania treści cyfrowych (zob. również pkt 5 poniżej).

4.4. Przydatność

W ocenie stwierdzono, że pierwotne cele dyrektywy są dziś tak samo ważne, jak w momencie przedłożenia jej pierwszego projektu. W szczególności cele zakładające zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów i stworzenie równych warunków działania dla przedsiębiorstw w ramach umów zawieranych online między przedsiębiorcami i konsumentami są nadal bardzo istotne, szczególnie z punktu widzenia polityki jednolitego rynku cyfrowego. Przepisy dotyczące umów zawieranych na odległość prawdopodobnie zyskają w przyszłości jeszcze bardziej na znaczeniu, rośnie bowiem liczba konsumentów dokonujących zakupów w internecie.

Uznano, że przepisy dyrektywy dotyczące wymogów informacyjnych są nadal istotne, z wyjątkiem wymogu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lit. c), zgodnie z którym przedsiębiorstwo powinno przekazać nr faksu i adres e-mail, w sytuacji gdy inne bardziej nowoczesne środki komunikacji (takie jak internetowe formularze) również pozwalają konsumentowi skutecznie skontaktować się ze sprzedawcą i zachować dowód korespondencji na trwałym nośniku. Z oceny wynika również, że należałoby zbadać możliwości uproszczenia sposobu przedstawiania informacji przed zawarciem umowy oraz standardowych warunków. Ponadto, jako że rośnie rola platform internetowych, pojawiają się wyraźne prośby, w szczególności ze strony organizacji konsumenckich i stowarzyszeń przedsiębiorców, o wprowadzenie szczególnych wymogów przejrzystości w odniesieniu do rynków internetowych Takie wymogi miałyby zapewnić konsumentom informacje na temat tożsamości i charakteru dostawcy („przedsiębiorca” lub „konsument”), na temat różnic w poziomie gwarantowanej ochrony w zależności od tego, czy umowa jest zawierana z przedsiębiorcą czy też innym konsumentem, oraz na temat standardowych kryteriów rankingowych przy składaniu ofert.

4.5. Unijna wartość dodana

Podejście unijne pozostaje najbardziej odpowiednią reakcją i ma większe szanse na osiągnięcie celów wyznaczonych w dyrektywie niż działania podejmowane na poziomie krajowym. Dzięki podejściu zakładającemu harmonizację dyrektywa konsekwentnie ograniczyła fragmentację regulacyjną wśród państw członkowskich, a tym samym pomogła zwiększyć zaufanie konsumentów do transgranicznych transakcji sprzedaży i ograniczyć koszty przedsiębiorców sprzedających za granicę, co podkreślały zainteresowane strony, z którymi przeprowadzono konsultacje w ramach oceny. Zharmonizowane przepisy są również niezbędne dla zapewnienia skutecznych transgranicznych działań w zakresie egzekwowania przepisów podejmowanych przez państwa członkowskie.

5. Przepisy dotyczące treści cyfrowych

Za sprawą przedmiotowej dyrektywy po raz pierwszy w unijnych przepisach w zakresie praw konsumentów i marketingu przewidziano szczegółowe wymogi w zakresie informacji przed zawarciem umowy w odniesieniu do treści cyfrowych oraz zasady dotyczące odstąpienia od umowy, której przedmiotem jest dostarczanie treści cyfrowych, które nie są dostarczane na trwałym nośniku. Przepisy te mają szczególne znaczenie dla osiągnięcia celów strategii jednolitego rynku cyfrowego.

Treści cyfrowe zdefiniowano jako „dane wytwarzane i dostarczane w formie cyfrowej” (art. 2 ust. 11 dyrektywy). Jeśli chodzi o zakres stosowania dyrektywy w odniesieniu do treści cyfrowych, w wytycznych z czerwca 2014 r. stwierdza się, co następuje:

„[M]ając na uwadze wyodrębnienie zarysowane w motywie 19, umowy o dostarczanie internetowych treści cyfrowych podlegają regulacji dyrektywy nawet wówczas, gdy nie wiążą się z obowiązkiem zapłaty ceny przez konsumenta” 16 .

Mimo że wytyczne dotyczące dyrektywy zostały sporządzone we współpracy z państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami, niektóre zainteresowane strony uważają, że kwestie dotyczące stosowania dyrektywy do „bezpłatnych” treści cyfrowych nie są całkowicie jasne. Komisja potwierdza wykładnię przedstawioną w wytycznych. Rozróżnienie w praktyce pomiędzy umowami dotyczącymi treści cyfrowych oraz umowami dotyczącymi usług online, których głównym przedmiotem jest dostarczanie usług, a nie samych treści cyfrowych, może jednak rzeczywiści przysparzać trudności; te ostatnie są objęte zakresem dyrektywy jako „umowy o świadczenie usług” jedynie wówczas, gdy są świadczone odpłatnie.

Co do zasady wszystkie przepisy dyrektywy w sprawie praw konsumentów mają również zastosowanie do umów o dostarczanie treści cyfrowych. Co więcej szereg jej przepisów określa szczególne wymogi w stosunku do treści cyfrowych:

·wymogi dotyczące zapewnienia informacji przed zawarciem umowy odnoszące się do funkcjonalności i interoperacyjności takich treści (art. 5 ust. 1 lit. g) i h); art. 6 ust. 1 lit. r) i s));

·prawo do odstąpienia od umowy — początek okresu odstąpienia oraz obowiązek poinformowania o utracie prawa do odstąpienia w przypadku pobrania danych (art. 9 ust. 2 lit c) i art. 14 ust. 4 lit. b));

·wyjątek od prawa do odstąpienia od umowy (art. 16 lit. m)).

Treści cyfrowe pozostają kluczowym obszarem, w przypadku którego konsumenci uważają, że są w mniejszym stopniu chronieni niż w przypadku umów sprzedaży i umów o świadczenie usług. Ustalenia oceny wskazują, że niski poziom skuteczności przepisów dotyczących treści cyfrowych wynika z braku wiedzy na ich temat, zarówno wśród przedsiębiorców, jak i konsumentów, nieprzestrzegania przepisów przez przedsiębiorców oraz niewystarczającego ich egzekwowania przez władze krajowe. Przedsiębiorstwa handlowe wskazały ponadto na pewne trudności związane z praktycznym wdrażaniem oraz interpretacją tych przepisów, w szczególności w odniesieniu do wymogu, aby przed zawarciem umowy przedstawić informacje dotyczące prawa do odstąpienia od umowy. Jeśli chodzi o znajomość przepisów, dane pokazują, że obszarami, gdzie poziom wiedzy był najniższy, były wymogi w zakresie informacji przed zawarciem umowy w odniesieniu do treści cyfrowych oraz zasady dotyczące odstąpienia od umowy, której przedmiotem jest dostarczanie treści cyfrowych. W wyniku przeprowadzonej oceny stwierdzono również, że zgodność z zasadami dotyczącymi treści cyfrowych była bardzo niska. W szczególności podkreślono, że przedsiębiorstwa handlowe na ogół nie informują konsumentów o okolicznościach utraty prawa do odstąpienia od umowy.

W trakcie oceny stwierdzono również, że zasadna byłaby ponowna ocena niektórych przepisów dyrektywy dotyczących treści cyfrowych, pozwoliłaby bowiem lepiej dostosować te przepisy do obecnych potrzeb na rynku unijnym. Dyrektywa nie ma mianowicie obecnie zastosowania do świadczenia „bezpłatnych” usług online. Usługi takie obejmują przechowywanie w chmurze czy pocztę elektroniczną, gdzie głównym zobowiązaniem przedsiębiorstwa wynikającym z umowy nie jest dostarczenie treści cyfrowych, lecz raczej usługa umożliwiająca tworzenie, przetwarzanie, przechowywanie lub wymianę danych wytworzonych przez konsumenta. W następstwie dyskusji w Radzie na temat wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie umów o dostarczanie treści cyfrowych podczas posiedzenia Rady ds. WSiSW w czerwcu 2016 r. ministrowie wyraźnie poprosili Komisję „o włączenie do swojego sprawozdania w sprawie stosowania dyrektywy konsumenckiej oceny jej stosowania, a w szczególności wymogów w zakresie informacji przed zawarciem umowy przewidzianych we [wniosku z grudnia 2015 r. dotyczącego dyrektywy w sprawie treści cyfrowych], do wszystkich rodzajów umów o dostarczenie treści cyfrowych objętych [wnioskiem z grudnia 2015 r. dotyczącym dyrektywy] w sprawie treści cyfrowych, aby pomóc ocenić, w jakim stopniu może być konieczne dostosowanie obu instrumentów (w szczególności zastosowanych w nich definicji) w celu zapewnienia większej spójności”.

Komisja uważa zatem, że aby zagwarantować, by dyrektywa była w pełni adekwatna do obecnych potrzeb i wyzwań, należy rozszerzyć jej zakres, tak aby obejmowała także umowy dotyczące „bezpłatnych” usług cyfrowych. Jednocześnie należy zapewnić, by, w stosownych przypadkach, dyrektywa gwarantowała równe traktowanie usług i treści cyfrowych.

6. Wnioski i plany na przyszłość

Komisja podejmie działania następcze w odniesieniu do ustaleń oceny poprzez:

·pogłębianie wiedzy wśród konsumentów i przedsiębiorstw handlowych na temat ich praw i obowiązków. W tym celu w grudniu 2016 r. Komisja uruchomiła projekt pilotażowy, w ramach którego oferowane są szkolenia dla MŚP w zakresie unijnych przepisów dotyczących konsumentów i marketingu. Dzięki temu znacznie większa liczba przedsiębiorstw handlowych będzie znać swoje obowiązki wynikające z dyrektywy i odnośne prawa przysługujące konsumentom;

·rozważenie przygotowania dalszych wytycznych w odniesieniu do przepisów, które – w świetle przeprowadzonej oceny – nadal postrzegane są jako niejasne;

·sterowanie rozpoczętym niedawno procesem samoregulacji w ramach
grupy zainteresowanych stron w platformie REFIT w celu osiągnięcia wielostronnego porozumienia dotyczącego głównych zasad sposobu przedstawiania przewidzianych w dyrektywie informacji przed zawarciem umowy oraz standardowych warunków umownych. Takie działania nie wykluczają naturalnie możliwości podejmowania dalszych interwencji ustawodawczych, w szczególności w przypadku, w którym podejście oparte na samoregulacji okaże się niewystarczające;

·dalsze badanie, w zależności od wyniku oceny skutków, możliwości wprowadzenia ewentualnych ukierunkowanych zmian w dyrektywie w odniesieniu do:

Ørozszerzenia zakresu dyrektywy w celu uwzględnienia umów dotyczących „bezpłatnych” usług cyfrowych a tym samym stosowania do wszystkich usług cyfrowych wymogów w zakresie informacji przed zawarciem umowy oraz prawa do odstąpienia od umowy. Taka zmiana powinna polegać na doprecyzowaniu, że dyrektywa obejmuje również umowy dotyczące dostarczania treści cyfrowych, które nie są dostarczane odpłatnie;

Øuproszczenia niektórych obecnych wymogów informacyjnych, w szczególności w celu lepszego odzwierciedlenia zmian technologicznych / zmian na rynku, np. dzięki umożliwieniu przedsiębiorstwom handlowym wykorzystywania bardziej nowoczesnych środków komunikacji do wymiany korespondencji z konsumentami, pod warunkiem że takie środki umożliwiają konsumentowi skuteczny kontakt ze sprzedawcą i pozwalają zachować dowód wymiany korespondencji na trwałym nośniku;

Øzmniejszenia obciążeń dla przedsiębiorstw handlowych, w szczególności MŚP, wskazanych przez niektóre zainteresowane strony jako nieproporcjonalne. Dotyczy to przepisów odnoszących się do prawa do odstąpienia od umowy w odniesieniu do towarów użytych przez konsumentów w większym stopniu, niż jest to konieczne do stwierdzenia ich charakteru, cech i funkcjonowania, oraz w odniesieniu do zasad dotyczących zwrotu pieniędzy zanim przedsiębiorca otrzyma towar z powrotem;

Øzwiększenia przejrzystości informacji przekazywanych konsumentom przez rynki internetowe na temat tożsamości i charakteru dostawcy („przedsiębiorca” lub „konsument”), na temat różnic w poziomie gwarantowanej ochrony w zależności od tego, czy umowa jest zawierana z przedsiębiorcą czy też innym konsumentem, oraz na temat standardowych kryteriów rankingowych przy składaniu ofert, jak również wprowadzenia konsekwencji prawnych w przypadku niedopełnienia wymogów w zakresie przejrzystości informacji;

·wzmocnienie egzekwowania przepisów dyrektywy we wszystkich państwach członkowskich, m.in. za sprawą wspólnych działań realizowanych w ramach rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów.

(1)

Dz.U. L 304 z 22.11.2011, s. 64.

(2)

Badanie przeprowadzone przez konsorcjum kierowane przez Risk & Policy Analysts Ltd, sprawozdanie końcowe dostępne pod adresem http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=59332

(3)

Sprawozdanie EKES-u: Dyrektywa w sprawie praw konsumentów (ocena) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions.39555

(4)

Konsultacje do celów badania przeprowadzone przez podmiot zewnętrzny (obejmowały one ankietę internetową oraz wywiady z konsumentami, sprzedawcami, krajowymi stowarzyszeniami konsumentów i organizacjami branżowymi, organami odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów, ministerstwami oraz Europejskimi Centrami Konsumenckimi); konsultacje społeczne online (od maja do września 2016 r.); posiedzenia grupy konsultacyjnej zainteresowanych stron ds. oceny adekwatności oraz posiedzenia członków istniejących sieci (takich jak Europejska Grupa Konsultacyjna ds. Konsumentów, sieć ds. polityki konsumenckiej); dyskusje podczas europejskiego szczytu konsumentów w 2016 r.

(5)

Analiza informacji w zgłoszonych skargach, analiza wyników akcji kontrolnej dotyczącej dyrektywy w sprawie praw konsumentów (przegląd działań podejmowanych przez organy krajowe koordynowany przez Komisję, zob. przypis 11), zakupy testowe oraz eksperymenty behawioralne, ustalenia badania dotyczącego kwestii ochrony konsumentów w gospodarce społecznościowej.

(6)

Sprawozdanie końcowe dostępne na stronie: http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=59332

(7)

Bardziej szczegółowe informacje można znaleźć w tabelach opublikowanych na stronie: http://ec.europa.eu/justice/consumer-marketing/files/overview_regulatory_choices.pdf .

(8)

Warsztaty odbyły się w dniach 5 października 2012 r., 8 marca 2013 r., 19 września 2013 r., 11 grudnia 2013 r. i 11 kwietnia 2014 r.

(9)

Następujące państwa członkowskie transponowały dyrektywę po terminie: AT, BE, BG, FI, HR, HU, ES, FR, IT, LV, LU, NL, PL, PT, RO, SK, SL.

(10)

Wytyczne dotyczące dyrektywy w sprawie praw konsumentów z czerwca 2014 r. opracowane przez DG JUST są dostępne na stronie: http://ec.europa.eu/consumers/consumer_rights/rights-contracts/directive/index_en.htm .

(11)

„Akcja kontrolna UE” oznacza ogólnounijną kontrolę stron internetowych. Przeprowadza się ją w formie równoczesnych skoordynowanych kontroli mających na celu wykrycie przypadków naruszenia prawa ochrony konsumentów, a następnie – zapewnienie egzekwowania stosownych przepisów. Zob. również: http://ec.europa.eu/consumers/enforcement/sweeps/index_en.htm . Więcej informacji na temat przeprowadzonej w 2015 r. akcji kontrolnej w odniesieniu do dyrektywy w sprawie ochrony konsumentów: http://ec.europa.eu/consumers/enforcement/sweeps/directive/index_en.htm

(12)

  http://ec.europa.eu/consumers/enforcement/sweeps/directive/index_en.htm .

(13)

  http://ec.europa.eu/justice/newsroom/consumer-marketing/events/140317_en.htm .

(14)

  http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/E-commerce_statistics_for_individuals (wykres 8.)

(15)

Wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. w sprawie C-568/15 Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV Frankfurt am Main przeciwko Comtech GmbH, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyjaśnił, że „[p]ojęcie »taryfy podstawowej«, którym posłużono się w art. 21 dyrektywy [...] 2011/83/UE [...], należy interpretować w ten sposób, że koszt dotyczącego zawartej umowy połączenia telefonicznego z eksploatowaną przez przedsiębiorcę linią obsługi serwisowej nie może przekraczać kosztu połączenia ze zwykłą linią geograficzną w sieci stacjonarnej lub w sieci ruchomej. Dopóki warunek ten jest spełniony, dopóty kwestia, czy ów przedsiębiorca czerpie zyski z eksploatacji takiej linii obsługi serwisowej, jest pozbawiona znaczenia”.

(16)

Wytyczne dyrektywy w sprawie praw konsumentów, s. 74.