KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 21.12.2016

COM(2016) 831 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ I RADY

Trzecie sprawozdanie z postępów ku skutecznej i rzeczywistej unii bezpieczeństwa

I.    WPROWADZENIE

Niniejsze trzecie miesięczne sprawozdanie w sprawie postępów w realizacji rzeczywistej i skutecznej unii bezpieczeństwa obejmuje dwa główne obszary: zwalczanie terroryzmu i przestępczości zorganizowanej oraz środków, które wspierają występowanie tych zjawisk; a także wzmocnienie mechanizmów obronnych i budowanie odporności wobec tych zagrożeń. Tchórzliwy i haniebny atak przeprowadzony w Berlinie 19 grudnia oraz inne szokujące ataki, które miały miejsce w 2016 r. raz jeszcze przypominają nam, jak bardzo jesteśmy bezbronni. Przypominają nam, że musimy dalej wspólnie pracować nad wzmocnieniem naszego bezpieczeństwa zbiorowego, a tym samym bronić naszych wartości i stylu życia. W bieżącym okresie sprawozdawczym poczyniono widoczne postępy w kierunku zawężenia obszaru działań terrorystów i osób ich wspierających. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono nowy, przyjęty dziś pakiet w sprawie zapobiegania finansowaniu terroryzmu. Jest to ważny krok w stronę zablokowania przepływu środków finansowych na wspieranie terroryzmu. Aby jeszcze bardziej ograniczyć pole działania terrorystów, Komisja zamierza też usprawnić wymianę informacji poprzez przyjęcie pakietu wniosków mających na celu wzmocnienie skuteczności i wydajności systemu informacyjnego Schengen. W bieżącym okresie sprawozdawczym dokonano znacznych postępów w zakresie kluczowych dokumentów ustawodawczych UE w dziedzinie walki z terroryzmem i przestępczością zorganizowaną oraz wzmocnienia bezpieczeństwa na granicach Unii. Parlament Europejski i Rada doszły do porozumienia politycznego co do dyrektywy w sprawie zwalczania terroryzmu, zmiany dyrektywy w sprawie broni palnej oraz zmiany kodeksu granicznego Schengen, co ma na celu umożliwienie systematycznej kontroli obywateli Unii.

Znaczne postępy udało się także poczynić w zwalczaniu radykalizacji w internecie. Podczas drugiego posiedzenia na wysokim szczeblu w ramach forum UE poświęconego internetowi ogłoszono inicjatywę dotyczącą przekazywania hasztagów przez główne platformy internetowe. Pozwoli to uczestniczącym w tej inicjatywie przedsiębiorstwom na wykorzystywanie hasztagów do wykrywania treści terrorystycznych, które będą następnie trwale usuwane. To nowe narzędzie ma jeszcze bardziej ograniczyć dostęp organizacji terrorystycznych do internetu jako głównego środka wykorzystywanego do działań propagandowych, rekrutacji i radykalizacji postaw. Podczas forum Komisja zainaugurowała także program na rzecz wzmacniania społeczeństwa obywatelskiego, który ma na celu pomoc partnerom z organizacji społeczeństwa obywatelskiego w zwiększeniu obecności skutecznego i alternatywnego dyskursu w internecie. Na sfinansowanie tego programu przeznaczono 10 mln EUR.

Znaczących postępów dokonano także w wielu innych aspektach. Mając na uwadze, jak wielkie znacznie ma pełne i terminowe wdrożenie dyrektywy UE w sprawie danych dotyczących przelotu pasażera (PNR), Komisja przedstawiła plan wdrożenia PNR, który będzie dla państw członkowskich pełnić rolę wytycznych. Komisja przedstawiała również plan działania na rzecz wzmocnienia europejskiej reakcji na przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów podróży. Zalecenia operacyjne opracowane w ramach planu działania pomogą państwom członkowskim w zwalczaniu narastającego problemu, jakim są przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów podróży. Obejmuje to również kwestie związane z rejestracją tożsamości oraz wydawaniem, wyrabianiem i kontrolą dokumentów.  Oprócz tego w – celu wzmocnienia ochrony obywateli i infrastruktury krytycznej – w przyjętym 30 listopada br. pakiecie dotyczącym unii energetycznej Komisja zajęła się kwestią bezpieczeństwa sieci energetycznych. Pakiet opracowano z myślą o wsparciu państw członkowskich w zakresie przeprowadzania ocen ryzyka, gotowości na zagrożenia oraz zarządzania sytuacjami kryzysowymi w odniesieniu do unijnych systemów elektroenergetycznych.

II.    NOWE PRZEPISY UE W ZAKRESIE ZWALCZANIA TERRORYZMU I PRZESTĘPCZOŚCI ZORGANIZOWANEJ

Przestępstwa terrorystyczne

W dniu 17 listopada br. po intensywnych negocjacjach Parlament Europejski i Rada doszły do porozumienia politycznego co do przedstawionego przez Komisję w grudniu 2015 r. wniosku w sprawie dyrektywy o zwalczaniu terroryzmu 1 . Jest to kluczowy krok w walce przeciwko terrorystom i osobom ich wspierającym. Dyrektywa ta konsoliduje obowiązujące już przepisy unijne i międzynarodowe normy 2 w zakresie kryminalizacji przestępstw terrorystycznych oraz uwzględnia „nowe” przestępstwa związane z terroryzmem, w tym finansowanie terroryzmu oraz podróżowanie za granicę w celach terrorystycznych lub w celu wzięcia udziału w obozie szkoleniowym, jak również powrót z tego typu procederów, a także organizowanie szkoleń lub uczestnictwo w nich. Jest to kluczowy element w walce przeciwko zagranicznym bojownikom terrorystycznym. W dyrektywie zawarto także przepisy w odpowiedzi na szczególne potrzeby ofiar terroryzmu, dotyczące kwestii udzielania im informacji, zapewniania wsparcia i ochrony. Parlament Europejski i Rada muszą teraz bezzwłocznie przyjąć tekst dyrektywy formalnie, a państwa członkowskie będą mieć 18 miesięcy na jej wdrożenie.

Kontrola broni palnej

W następstwie wniosku Komisji z listopada 2015 r. oraz ponawianych apeli do Parlamentu Europejskiego i Rady dnia 13 grudnia 2016 r. pomiędzy współustawodawcami osiągnięto porozumienie polityczne co do zmiany dyrektywy UE w sprawie broni palnej 3 . Jest to istotny krok w kierunku zamknięcia legalnego dostępu do wojskowej broni palnej. W zmienionej dyrektywie rozszerzono zakres zakazanych rodzajów broni – czyli takich, które podlegają najściślejszej kontroli w ramach kategorii A – uwzględniając w nim broń palną automatyczną przerobioną na półautomatyczną oraz broń palną półautomatyczną wyposażoną w magazynki o dużej pojemności i mechanizmy ładujące. W przyszłości możliwość zakupu lub sprzedaży tego typu broni będzie mieć wyłącznie bardzo ściśle określona grupa posiadaczy zezwoleń – np. muzea lub strzelcy sportowi – podlegających rygorystycznej kontroli bezpieczeństwa i wymogom monitorowania. Po raz pierwszy wprowadzone zostaną ograniczenia w stosunku do wielkości magazynków długich i krótkich półautomatycznych broni lufowych, a wszystkie istotne komponenty broni palnej będą podlegać obowiązkowi oznakowania i rejestracji 4 .

Równocześnie z pracami nad wzmocnieniem kontroli nad legalnie posiadaną bronią palną Komisja prowadzi też prace nad zintensyfikowaniem walki z nielegalnym handlem bronią palną, w szczególności na Bałkanach Zachodnich, jak przewidziano w planie działania na lata 2015–2019. Posiedzenie ministerialne z przedstawicielami państw Bałkanów Zachodnich w dniu 16 grudnia br. było kamieniem milowym na drodze do rozwiązania tego problemu. Unia Europejska i państwa Bałkanów Zachodnich przyjęły wówczas wspólne oświadczenie, w którym wskazały działania, bez których walka z nielegalnym handlem bronią palną w Europie i na Bałkanach Zachodnich nie przyniesie lepszych rezultatów.

Komisja dodatkowo zaostrzyła też środki dotyczące prekursorów materiałów wybuchowych, tak aby jeszcze bardziej utrudnić terrorystom dostęp do surowców wykorzystywanych do nielegalnego wytwarzania materiałów wybuchowych. Zharmonizowane przepisy dotyczące dostępności, wprowadzania, posiadania i używania substancji lub mieszanin, które mogą być użyte do nielegalnego wytwarzania materiałów wybuchowych, określono w rozporządzeniu (UE) nr 98/2013. Celem jest ograniczenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa oraz zapewnienie odpowiedniego zgłaszania podejrzanych transakcji w ramach całego łańcucha dostaw. W celu kontroli wykorzystania prekursorów materiałów wybuchowych przyjęto trzy rozporządzenia delegowane 5 w odniesieniu do proszku aluminiowego, proszku magnezu i azotanu magnezu. W rozporządzeniach szczególny nacisk położono na rygorystyczny obowiązek zgłaszania sprzedaży substancji będących prekursorami materiałów wybuchowych, aby zapobiec ich wykorzystywaniu do nielegalnego wytwarzania materiałów wybuchowych domowej roboty.

Systematyczne kontrole graniczne

W stosunku do obywateli państw trzecich przy wjeździe na terytorium istnieje obowiązek systematycznego sprawdzania dokumentów oraz kontroli bezpieczeństwa w odpowiednich bazach danych, a ukierunkowana reforma kodeksu granicznego Schengen 6 , którą dnia 5 grudnia br. uzgodnili współustawodawcy, wprowadza dodatkowo obowiązkowe, systematyczne kontrole w odpowiednich bazach danych również w stosunku do obywateli UE. Ponadto z chwilą wyjazdu obywatele państw trzecich będą od teraz podlegać też obowiązkowemu, systematycznemu sprawdzeniu w systemie informacyjnym Schengen (SIS) oraz w bazie Interpolu zawierającej dane skradzionych lub utraconych dokumentów podróży. Dzięki tej poprawce możliwe będzie wykrycie obecności wszystkich osób poszukiwanych, których dotyczą ostrzeżenia zarejestrowane w systemie – w tym obecności zagranicznych bojowników terrorystycznych.

III.    REALIZACJA PLANU DZIAŁANIA NA RZECZ SKUTECZNIEJSZEGO ZWALCZANIA FINANSOWANIA TERRORYZMU

W celu zaradzenia całemu szeregowi sposobów wykorzystywanych przez terrorystów do pozyskiwania i przemieszczania środków finansowych Komisja przedstawiła w lutym 2016 r. kompleksowy plan działania na rzecz skuteczniejszego zwalczania finansowania terroryzmu 7 . Komisja przyjęła dziś nowy pakiet wniosków, mając na celu realizację działań, które zobowiązała się sfinalizować do końca 2016 r. Proponowane instrumenty utrudnią przestępcom finansowanie swojej działalności, a z drugiej strony ułatwią śledzenie prowadzanych przez nich transakcji finansowych, blokowanie takich transakcji oraz stawianie samych przestępców przed wymiarem sprawiedliwości. Proponowane środki ukierunkowane są na zwalczanie procederu prania pieniędzy oraz nielegalnego przepływu środków pieniężnych powiązanych z działaniami terrorystycznymi i przestępczymi poprzez wprowadzenie możliwości sprawniejszego zamrażania aktywów i konfiskaty mienia oraz dokładnej analizy metod prowadzących do wzrostu poziomu wykrywalności i śledzenia przepływu środków finansowych należących do terrorystów.

1.Kryminalizacja prania pieniędzy i wykrywanie nielegalnego przepływu środków pieniężnych

Aby właściwe organy mogły mieć możliwość ścigania i osadzania przestępców i terrorystów, potrzebne są odpowiednie przepisy prawa karnego. W proponowanej dyrektywie w sprawie kryminalizacji prania pieniędzy 8 ustalona zostanie kompleksowa definicja przestępstw związanych z praniem pieniędzy i grożących za nie kar obowiązujących na terenie całej UE. Dyrektywa ta wzmocni istniejące ramy prawne w zakresie zwalczania prania pieniędzy. Pozwoli ona także zapewnić spełnienie przez UE jej zobowiązań międzynarodowych w tej dziedzinie, w tym zobowiązań określonych w konwencji warszawskiej 9 , jak również odnośnych zaleceń Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF), a tym samym pomoże w usunięciu przeszkód stojących na drodze do transgranicznej współpracy sądowej i policyjnej w walce z praniem pieniędzy oraz doprowadzi do lepszego egzekwowania prawa. Proponowana dyrektywa powinna ponadto uniemożliwić przestępcom wykorzystywanie na swoją korzyść różnic pomiędzy przepisami krajowymi, a także spełniać funkcję skutecznego środka odstraszającego.

Ze wszystkich tych względów proponowane rozporządzenie mające na celu walkę z nielegalnym przepływem środków pieniężnych 11 rozszerza zakres obowiązującego rozporządzenia w sprawie kontroli środków pieniężnych, tak aby objąć nim również gotówkę przewożoną transportem towarowym lub przesyłaną pocztą oraz umożliwić właściwym organom podejmowanie działań w przypadku niższych kwot, jeśli zachodzi podejrzenie nielegalnej działalności. We wniosku rozszerzono także zakres obowiązku składania deklaracji na złoto (w postaciach wykorzystywanych jako wysoce płynne środki przechowywania wartości) oraz przewidziano system obowiązku składania deklaracji na żądanie (tzw. system „ujawniania informacji”) dotyczący środków pieniężnych przekazywanych w przesyłkach pocztowych i towarowych.

2.Zamrażanie aktywów

Zamrażanie aktywów to skuteczne narzędzie, które uniemożliwia terrorystom wykorzystywanie i otrzymywanie środków finansowych, a także utrudnia im możliwości działania. Skuteczna konfiskata długotrwale odcina źródła dochodów organizacji terrorystycznych i pozbawia przestępców możliwości korzystania z nielegalnie pozyskanego mienia.

Środki w zakresie zamrażania i konfiskaty w postępowaniu sądowym

Jednym ze sposobów osiągnięcia tego celu jest zamrażanie i konfiskata mienia pochodzącego z działalności przestępczej na drodze postępowania sądowego. Prowadzi to do odcięcia źródła dochodów organizacji terrorystycznych i pozbawia przestępców możliwości korzystania z nielegalnie pozyskanego mienia.

W celu uzupełnienia dyrektywy w sprawie konfiskaty i zamrażania mienia z 2014 r. 12 (którą ustanowiono minimalne zasady dotyczące zamrażania i konfiskaty mienia pochodzącego z działalności przestępczej) oraz ostatnio uzgodnionej dyrektywy o zwalczaniu terroryzmu (ustanawiającej finansowanie terroryzmu jako odrębnego przestępstwa kryminalnego) Komisja przedstawiła propozycję rozporządzenia w sprawie wzajemnego uznawania zamrożenia mienia pochodzącego z działalności przestępczej oraz nakazów konfiskaty 13 . Proponowane rozporządzenie doprowadzi do podniesienia skuteczności transgranicznego zamrażania i konfiskaty mienia pochodzącego z działalności przestępczej, a odpowiednie nakazy wydawane będą w ramach postępowań karnych, bez jakichkolwiek dodatkowych formalności. Łącznie instrumenty te zwiększą możliwości zamrażania i konfiskaty mienia związanego z terroryzmem i przestępczością w drodze orzeczenia sądowego. Jest to szczególnie ważne, ponieważ sądowe zamrażanie mienia w kontekście postępowania karnego stanowi lepsze zabezpieczenie niż zamrażanie mienia w postępowaniu administracyjnym.

Zamrażanie mienia w postępowaniu administracyjnym

W przypadku wykrycia transakcji finansowych powiązanych z działalnością terrorystyczną i przestępczą organy publiczne mogą transakcje takie śledzić i – jeśli zachodzi taka potrzeba – wstrzymywać, jak również zamrażać związane z nimi wartości majątkowe. Zamrażanie aktywów w postępowaniu administracyjnym to tymczasowe narzędzie zapobiegawcze, które – w razie braku postępowania karnego – można zastosować w celu powstrzymania podejrzanych o terroryzm od wykorzystywania i otrzymywania środków finansowych.

Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF) nakłada na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia przepisów umożliwiających bezzwłoczne zamrażanie aktywów osób lub podmiotów powiązanych z działalnością terrorystyczną. To, że w pewnej niewielkiej liczbie państw członkowskich brak systemów zamrażania aktywów, jak również fakt, że niektóre z obowiązujących systemów krajowych nie są kompletne lub skuteczne, stawia pod znakiem zapytania pełną zgodność z wymogami międzynarodowymi. Według najnowszej analizy 14 przeprowadzonej przez FATF 14 państw członkowskich nie jest w stanie zastosować środków w zakresie zamrażania aktywów w stosunku do osób, które FATF określa mianem „terrorystów wewnętrznych” 15 . Po wejściu w życie traktatu lizbońskiego UE uzyskała – na mocy art. 75 TFUE – wyraźnie określone kompetencje do przyjmowania w razie potrzeby środków administracyjnych przeciwko osobom fizycznym i prawnym, grupom oraz podmiotom niepaństwowym, aby osiągać cele w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W ramach przedstawionego w lutym planu działania Komisja zobowiązała się do dokonania oceny zapotrzebowania na dodatkowy mechanizm administracyjny służący zamrażaniu aktywów terrorystów na terenie UE.  

W świetle obecnych zagrożeń dla bezpieczeństwa w Europie na dzień dzisiejszy największym z nich pozostaje terroryzm inspirowany działalnością dżihadystów 16 , przy czym poziom ogólnego zagrożenia ze strony innych grup terrorystycznych – z małymi wyjątkami – pozostaje niski 17 . Dlatego też póki co za niską uznaje się wartość dodaną mechanizmu ustanowionego na mocy art. 75 TFUE w kontekście ścigania przestępstw i walki z terroryzmem.

Ponadto obowiązujące przepisy prawa unijnego już teraz obejmują obecne zagrożenie ze strony terroryzmu międzynarodowego. Unijne systemy zamrażania aktywów przyjęte w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) umożliwiają zamrażanie środków finansowych i innego mienia powiązanego z działalnością terrorystyczną. Systemy te zostały niedawno ulepszone i po raz pierwszy pozwalają na samodzielne ustanawianie szeregu środków, w tym zamrażania aktywów osób powiązanych z ISIL (Daisz) i Al-Kaidą 18 . W ramach nowego mechanizmu możliwe jest blokowanie środków finansowych osób lub podmiotów powiązanych z tymi organizacjami lub uczestniczących w takich procederach, jak finansowanie, szkolenie, rekrutowanie, podżeganie do popełniania aktów terrorystycznych, jak również wyjeżdżanie poza teren UE lub wjeżdżanie do UE w celu wzięcia udziału w działaniach organizowanych przez ISIL (Daisz) lub Al-Kaidę. Systemy te mają zastosowanie zarówno do obywateli państw trzecich, jaki i do obywateli UE, o ile istnieje powiązanie takich osób z terroryzmem międzynarodowym. Oznacza to, że UE może zabezpieczyć mienie każdego terrorysty działającego na terenie Europy, pod warunkiem, że ma on powiązania z wymienionymi grupami.

W stosunku zaś do innych grup działających na terenie UE, udoskonalone ramy prawa karnego dają więcej niż dotychczas możliwości w zakresie blokowania środków finansowych mających związek z działalnością terrorystyczną, oferując większą gamę zabezpieczeń niż samo zamrażanie aktywów w postępowaniu administracyjnym, a jednocześnie w dalszym ciągu pozwalając na szybkie i skuteczne działanie.

Uwzględniając ograniczoną wartość dodaną nowego systemu przyjętego na mocy art. 75 TFUE pod względem działań związanych ze ściganiem przestępstw, wystarczalność istniejących instrumentów pod kątem potrzeb wynikających z obecnych zagrożeń, jak również zwiększone możliwości w kontekście prawa karnego UE w zakresie zamrażania aktywów związanych z działalnością terrorystyczną, Komisja nie uważa, aby na obecnym etapie konieczne było podjęcie dalszych kroków. Komisja będzie jednak w dalszym ciągu bacznie obserwować ewolucję zagrożenia terrorystycznego na terenie UE oraz regularnie oceniać, czy istnieje konieczność wprowadzenia środków na mocy art. 75 TFUE.

3.Śledzenie finansowania terroryzmu

W planie działania na rzecz zwalczania finansowania terroryzmu pokreślono, że jeżeli chodzi o wykrywanie przepływu środków finansowych poprzez transakcje finansowe lub identyfikację sieci terrorystycznych i ich zwolenników, kluczowymi instrumentami są zarówno jednostki analityki finansowej (FIU), jak i systemy śledzenia, takie jak program UE–USA śledzenia środków finansowych należących do terrorystów (TFTP). Istniejące możliwości należy jednak rozszerzyć w kierunku złożonych i szeroko zakrojonych operacji finansowych, jak również „niedrogich” operacji terrorystycznych, do których przeprowadzania wykorzystywane są nowe, trudne do wytropienia metody płatności. Istotna jest także szybkość reagowania, ponieważ obecne usługi finansowe pozwalają terrorystom bardzo szybko przesuwać środki z jednego miejsca do drugiego. Wyraźnie widać stąd, że konieczna jest poprawa współpracy i wymiany informacji finansowych oraz danych wywiadowczych między organami ścigania. Śledzenie transakcji międzynarodowych przy pomocy programu UE–USA śledzenia środków finansowych należących do terrorystów (TFTP) wydaje się funkcjonować skutecznie. Po przeprowadzeniu oceny skutków w komunikacie Komisji z listopada 2013 r. stwierdzono, że utworzenie systemu UE (zwanego TFTS – Terrorist Finance Tracking System) istniejącego równolegle do TFTP byłoby nieproporcjonalne i nie wniosłoby wartości dodanej.

Biorąc jednak pod uwagę szybko zmieniające się schematy finansowania terroryzmu, mimo wszystko zasadne wydaje się przeprowadzenie analizy zapotrzebowania na dodatkowe mechanizmy uzupełniające umowę między UE a USA w sprawie programu TFTP, tak aby można było wypełnić wszelkie potencjalne luki (tj. transakcje wyłączone z rzeczonej umowy, w szczególności wewnątrzunijne płatności w euro, których prawdopodobnie nie da się inaczej wytropić).

Po pierwsze, od 2013 r. sytuacja uległa zmianie: zmieniło się zagrożenie terrorystyczne, a zasoby finansowe wykorzystywane przez terrorystów są często mniejsze i do ich przekazu dochodzi niekoniecznie poprzez systemy płatności takie, jak te objęte umową między UE a USA w sprawie programu TFTP. Pojawiło się również wiele nowych metod płatności oferujących terrorystom nowe możliwości finansowania swojej działalności.

Z rozmów prowadzonych z Europolem i państwami członkowskimi wynika, że ogólnoeuropejski system uzupełniający umowę w sprawie programu TFTP mógłby dać właściwym organom pełniejszy obraz obecnie brakujących a istotnych transakcji finansowych, bez potrzeby przeszukiwania licznych baz danych (i tak ograniczonych przeważnie do informacji posiadanych na poziomie krajowym) oraz związanego z tym potencjalnego ryzyka przeoczenia bardzo ważnych informacji. Umożliwiłby on także kontrolę krzyżową tego typu informacji u organów innego państwa członkowskiego. W połączeniu z innymi danymi wywiadowczymi system taki pozwoliłby również na rozpoznawanie podejrzanych na wcześniejszych etapach dochodzenia, co z kolei pozwoliłoby na zapobieganie atakom, dostarczanie użytecznych danych wywiadowczych zaraz po ataku, szybszą identyfikację sprawców i ich popleczników oraz na dostarczanie ważnych materiałów dowodowych niezbędnych w procesie ścigania terrorystów.

Jednakże wartość dodaną europejskiego systemu uzupełniającego należałoby rozważyć również pod kątem innych elementów. Uwzględnić należałoby przede wszystkim: (i) ocenę ryzyka konkretnych kanałów wykorzystywanych do finansowania terroryzmu oraz proporcjonalność przewidzianych środków, (ii) złożoność techniczną, wykonalność i koszty gromadzenia i przetwarzania dużych ilości danych pozyskanych od szeregu podmiotów oraz skutki ekonomiczne dla takich podmiotów, a także (iii) wpływ na prawa podstawowe, zwłaszcza na ochronę życia prywatnego oraz prawo do ochrony danych osobowych.

Kwestią zasadniczą byłby zakres takiego systemu, w szczególności to, jakiego rodzaju usługi płatnicze i usługi przekazów pieniężnych należałoby w nim uwzględnić, oraz to, które podmioty będące w posiadaniu informacji finansowych miałyby obowiązkowo przekazywać informacje do takiego systemu.

Nawet mimo ograniczenia zakresu takiego systemu do przekazów pieniężnych w ramach jednolitego obszaru płatności w euro (SEPA) stanowiłby on pewnego rodzaju wartość dodaną w zakresie ścigania przestępstw: większość komórek terrorystycznych rozmieszczonych na terenie Europy czerpie pewne przychody z legalnych źródeł – przekazywanych zazwyczaj za pośrednictwem formalnego systemu bankowego – oraz korzysta z rachunków bankowych oraz kart kredytowych zarówno dla celów swoich codziennych czynności gospodarczych, jak i dla wydatków związanych z przeprowadzeniem ataków. Potencjalnymi podmiotami przekazującymi dane mogłyby być podmioty świadczące usługi z zakresu komunikatów finansowych oraz automatyczne izby rozliczeniowe, ale mogłyby wśród nich znaleźć się również instytucje kredytowe. Jednakże, mimo że system obejmujący przekazy SEPA mógłby skorzystać na obowiązujących ramach regulacyjnych i wspólnych normach, to nie obejmowałby on transakcji wewnątrzunijnych w walutach innych niż euro oraz transakcji przeprowadzanych za pośrednictwem innych środków płatniczych.

Poszerzenie jego zakresu tak, aby obejmował on także transakcje w innych walutach, jak również płatności wykonane przy użyciu kart kredytowych, debetowych i przedpłaconych, cyfrowych portfeli, usług przekazu pieniężnego lub walut wirtualnych, mogłoby jeszcze bardziej zwiększyć jego wartość dodaną w zakresie ścigania przestępstw. Wiązałoby się to jednocześnie ze wzrostem ilości dodatkowych danych oraz liczby podmiotów je przekazujących, co mogłoby z kolei mieć zasadniczy wpływ na koszty utrzymania systemu oraz jego proporcjonalności.

W świetle powyższego Komisja będzie dalej kontynuować swoją ocenę i rozważy możliwości ustanowienia europejskiego systemu śledzenia finansowania terroryzmu, uzupełniającego obecny program TFTP, jednocześnie przyglądając się wpływowi rozpatrywanych rozwiązań na prawa podstawowe. Zważywszy na złożoność techniczną i prawną wiążących się z tym kwestii, niezbędne będą szczegółowe konsultacje z podmiotami świadczącymi usługi finansowe. Sprawozdanie ze swoich ustaleń Komisja przedstawi latem 2017 r.

W dalszej perspektywie prace nad pełną realizacją planu działania na rzecz skuteczniejszego zwalczania finansowania terroryzmu będą kontynuowane w 2017 r. Mowa tu w szczególności o zwiększeniu uprawnień organów celnych w zakresie walki z finansowaniem terroryzmu, przedstawieniu propozycji w sprawie powstrzymania finansowania terroryzmu poprzez obrót towarami i nielegalny obrót dobrami kultury, a także o zbadaniu możliwości zwiększenia dostępu organów ścigania i innych organów publicznych do rejestrów kont bankowych. Komisja zachęca współustawodawców do potraktowania priorytetowo już przedstawionych dokumentów ustawodawczych oraz do bezzwłocznego osiągnięcia porozumienia w kwestii czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy 19 .

IV.    WZMOCNIENIE SYSTEMÓW INFORMACYJNYCH ORAZ LIKWIDACJA MARTWYCH PÓL

Skuteczna i systematyczna wymiana informacji pomiędzy państwami członkowskimi oraz solidne, połączone ze sobą systemy informacyjne to podstawowe narzędzia, które pozwolą na wzmocnienie obrony przeciwko terroryzmowi i przestępczości zorganizowanej. Budowa tych narzędzi posuwa się naprzód dzięki staraniom Komisji w kierunku wdrożenia już istniejących instrumentów w państwach członkowskich oraz przyśpieszenia swoich prac w zakresie rozpoczętej w kwietniu 2016 r. budowy silniejszych i inteligentniejszych systemów informacyjnych dla ochrony granic i bezpieczeństwa 20 . Ma to na celu zapewnienie, aby właściwe organy systematycznie otrzymywały niezbędne informacje z różnych dostępnych im systemów informacyjnych, co powoli im reagować na obecnie występujące zagrożenia bezpieczeństwa.

Kluczowym aspektem w kwestii ulepszenia zarządzania informacjami na poziomie unijnymi jest likwidacja mankamentów w istniejących systemach oraz optymalizacja ich wydajności. W tym celu Komisja przedstawiła pakiet wniosków mających na celu wzmocnienie efektywności i skuteczności systemu informacyjnego Schengen (SIS) jako najważniejszego i najpowszechniej stosowanego dziś narzędzia wymiany informacji 21 . Nowe, powstałe na bazie kompleksowej oceny wnioski Komisji 22 mają na celu poprawę funkcjonalności tego systemu, tak aby mógł on sprostać nowym potrzebom operacyjnym.

Przyjęcie wniosku pozwoli na ulepszenie i poszerzenie wykorzystania SIS oraz zwiększenie jego wartości dodanej w kontekście ścigania przestępstw, jak również na zwiększenie praw dostępu dla właściwych agencji UE, takich jak Europol czy Eurojust. Doprowadzi także do rozszerzenia istniejących kategorii wpisów oraz typów kontroli poprzez wprowadzenie nowej kategorii wpisów dotyczącej „nieznanych osób poszukiwanych” oraz zapobiegawczego wpisu dotyczącego dzieci, które są zagrożone uprowadzeniem. Wprowadzi także obowiązek stworzenia wpisu w SIS w przypadku osób poszukiwanych w związku z przestępstwem terrorystycznym. Zawarta we wniosku propozycja wprowadzenia nowej kategorii wpisów dotyczącej decyzji nakazujących powrót przyczyni się z kolei do wzrostu wykonalności takich decyzji wydawanych w stosunku do nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich. Przyjęcie wniosku zwiększy ponadto skuteczność egzekwowania zakazów wjazdu wobec obywateli państw trzecich na granicach zewnętrznych dzięki obowiązkowemu wprowadzaniu danych takich osób do SIS. We wniosku przewidziano także nowe funkcje systemu, np. bardziej skuteczne wykorzystanie danych, takich jak wizerunki twarzy i odciski palców. Dokonane zostaną też ulepszenia w zakresie bezpieczeństwa danych oraz jakości danych zapisywanych w SIS, np. poprzez wprowadzenie jednolitych wymagań wobec funkcjonariuszy w terenie w kwestii bezpiecznego przetwarzania danych z SIS.

Wdrożenie proponowanych we wniosku dodatkowych zabezpieczeń doprowadzi również do wzmocnienia ochrony danych – dzięki temu pobieranie, przetwarzanie i dostęp do danych będą ograniczone wyłącznie do informacji absolutnie niezbędnych, z pełnym poszanowaniem przepisów unijnych oraz praw podstawowych, w tym prawa do skutecznego środka prawnego.

Oprócz prac nad poprawą funkcjonowania istniejących systemów prowadzone będą także prace nad wzajemną interakcją systemów informacyjnych. W orędziu przewodniczącego Jean-Claude’a Junckera o stanie Unii z września 2016 r. oraz w konkluzjach Rady Europejskiej z grudnia 2016 r. pokreślono, jak ważne jest usunięcie obecnych mankamentów w zakresie zarządzania informacjami oraz poprawa interoperacyjności i wzajemnego połączenia istniejących systemów informacyjnych. Komisyjna grupa ekspertów wysokiego szczebla ds. systemów informacyjnych i interoperacyjności bada obecnie, jak można to osiągnąć. Grupa ta opowiada się za stosowaniem podejścia opartego na współpracy międzyinstytucjonalnej w wielu dyscyplinach, zgodnie z postulatem przedstawionym w Europejskiej agendzie bezpieczeństwa. Zakłada ono wykorzystanie ewentualnych synergii w zakresie systemów informacyjnych wykorzystywanych przez organy zarządzania granicami, organy ścigania oraz celne, zgodnie z komunikatem dotyczącym zarządzania celną UE.

W celu przyśpieszenia realizacji planu 21 grudnia br. grupa ekspertów wysokiego szczebla ds. systemów informacyjnych i interoperacyjności przedstawiła sprawozdanie wstępne przewodniczącego wraz z propozycją stworzenia jednego portalu służącego do wyszukiwania, który pozwoliłby funkcjonującym w terenie organom ścigania i organom zarządzania granicami na jednoczesne przeszukiwanie istniejących unijnych baz danych i systemów informacyjnych. Właściwe organy państw członkowskich również mogłyby przeprowadzać takie jednoczesne wyszukiwania w bazach danych Europolu dzięki wykorzystaniu systemu, który Europol opracowuje obecnie we współpracy z państwami członkowskimi. W sprawozdaniu podkreślono także znaczenie jakości danych i przedstawiono zalecenia w zakresie podniesienia jej w systemach UE.

Grupa ekspertów wysokiego szczebla przedstawi swoje sprawozdanie końcowe w pierwszym półroczu 2017 r. Opierając się na tych ustaleniach oraz dyskusjach z Parlamentem Europejskim i Radą, Komisja rozważy, jakie środki należy powziąć, aby jeszcze bardziej podnieść interoperacyjność unijnych systemów informacyjnych oraz zwiększyć ich efektywność pod kątem obecnych zagrożeń dla bezpieczeństwa.

IV. WNIOSKI

Komisja będzie nadal dążyć do wdrożenia Europejskiej agendy bezpieczeństwa oraz realizacji rzeczywistej i skutecznej unii bezpieczeństwa, i przedstawi sprawozdanie z dalszych postępów w styczniu. Głównym tematem styczniowego sprawozdania będzie wzmocnienie mechanizmów obronnych UE, w tym dalsze prace nad wstępnym sprawozdaniem grupy ekspertów wysokiego szczebla ds. systemów informacyjnych i interoperacyjności.

(1)  COM (2015) 625 final.

(2)  Obejmuje to Protokół dodatkowy do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi oraz normy Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF).

(3)  COM(2006) 93 final.

(4)  Podczas posiedzenia COREPER w dniu 20 grudnia 2016 r. dotyczącego tekstu dyrektywy w sprawie broni palnej uzgodnionego przez współustawodawców Komisja wydała oświadczenie, wyrażając żal, że niektóre części oryginalnego wniosku przedstawiające wyższy poziom ambicji – w szczególności propozycja całkowitego zakazu najbardziej niebezpiecznych rodzajów półautomatycznej broni palnej – nie spotkały się z przychylnością Parlamentu i Rady.

(5)  C(2016) 7647 final, C(2016) 7650 final oraz C(2016) 7657 final.

(6)  COM (2015) 670 final.

(7)  COM (2016) 050 final.

(8)  COM(2016)xxx.

(9)  Konwencja Rady Europy o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów pochodzących z przestępstwa oraz o finansowaniu terroryzmu z 2005 r., CETS nr 198 [która nakłada na państwa wymóg kryminalizacji prania dochodów pochodzących z szeregu przestępstw źródłowych (przedstawiając listę kategorii przestępstw źródłowych) oraz kryminalizacji powiązanych z tym procederem działań, bez uwzględniania tego, czy dane przestępstwo źródłowe podlegało jurysdykcji karnej w państwie, gdzie popełniono przestępstwo prania pieniędzy, oraz wymagając od państw zapewnienia, że uprzednie lub jednoczesne orzeczenie skazujące za przestępstwo źródłowe oraz dokładne określenie przestępstwa źródłowego nie będą stanowić warunku zasadniczego dla orzeczenia skazującego w sprawie prania pieniędzy]. 

(10)  http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32005R1889&from=EN

(11) COM(2016)xxx.

(12)  Dyrektywa 2014/42/UE w sprawie zabezpieczenia i konfiskaty narzędzi służących do popełnienia przestępstwa i korzyści pochodzących z przestępstwa w Unii Europejskiej

(13)  COM(2016) 826.

(14)  Wyniki inicjatywy informacyjnej przeprowadzonej przez Grupę Specjalną, FATF/PLEN(2015)36

(15)  Komisja uważa jednakże, iż ani w prawach krajowych, ani w prawie międzynarodowym nie ma podstaw do tego, aby dokonywać rozróżnienia pomiędzy terroryzmem wewnętrznym a międzynarodowym.

(16)  „Changes in Modus Operandi of IS revisited” („Ponowna analiza zmian w modus operandi IS”); Europol, 2 grudnia 2016 r.

(17)  Sprawozdanie dotyczące sytuacji i tendencji w dziedzinie terroryzmu w Unii Europejskiej (TE-SAT) 2016, Europol.

(18)  Decyzja Rady (WPZiB) 2016/1693 dotycząca środków ograniczających przeciwko ISIL (Daisz) i Al-Kaidzie oraz osobom, grupom, przedsiębiorstwom i podmiotom z nimi powiązanym i uchylająca wspólne stanowisko 2002/402/WPZiB oraz rozporządzenie Rady (UE) 2016/1686 z dnia 20 września 2016 r. nakładające dodatkowe środki ograniczające przeciwko ISIL (Daisz) i Al-Kaidzie oraz osobom fizycznym i prawnym, podmiotom lub organom z nimi związanymi.

(19)  https://ec.europa.eu/priorities/sites/beta-political/files/joint-declaration-legislative-priorities-2017_en.pdf

(20)  Zob. komunikat „Sprawniejsze i bardziej inteligentne systemy informacyjne do celów zarządzania granicami i zapewnienia bezpieczeństwa”, COM(2016) 205 final z 6.4.2016.

(21)  W 2015 r. właściwe organy krajowe blisko 2,9 mld razy sprawdziły w bazach danych SIS konkretne osoby i przedmioty. Wymieniły też między sobą ponad 1,8 mln dodatkowych informacji.

(22)  COM(2016) 883.