This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52015DC0036
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Bulgaria under the Co-operation and Verification Mechanism
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji
/* COM/2015/036 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji /* COM/2015/036 final */
1. WPROWADZENIE
Mechanizm współpracy i weryfikacji (zwany dalej
„MWiW”) ustanowiono w chwili przystąpienia Bułgarii do Unii
Europejskiej w 2007 r.[1]. Uzgodniono,
że konieczne są dalsze prace w kluczowych obszarach, by
wyeliminować wady reformy sądownictwa, walki z korupcją i
przestępczością zorganizowaną. Od tego czasu w
sprawozdaniach na temat MWiW informuje się o dokonanych przez
Bułgarię postępach. Sprawozdania mają też pomóc
skoncentrować wysiłki władz Bułgarii w drodze
szczegółowych zaleceń. MWiW odgrywa
ważną rolę w umacnianiu praworządności w Bułgarii
jako kluczowego aspektu integracji europejskiej. Monitorowanie przez
Komisję prac władz Bułgarii i współpraca w zakresie
wspierania reform mają konkretny wpływ na tempo i skalę reform.
Wnioski Komisji oraz metodyka stosowania MWiW cieszyły się
stałym i zdecydowanym poparciem ze strony Rady[2], a
swój wkład i współpracę w tym zakresie zaoferowało wiele
państw członkowskich. W niniejszym sprawozdaniu zawarto
podsumowanie kroków podjętych w ubiegłym roku oraz przedstawiono
zalecenia dotyczące dalszych działań. Sprawozdanie jest efektem
dokonanej przez Komisję dokładnej analizy na podstawie informacji
przekazanych przez władze bułgarskie, społeczeństwo
obywatelskie i inne zainteresowane strony. Komisja korzystała ze wsparcia
ekspertów z sądów innych państwach członkowskich, którzy
przekazali swoje praktyczne uwagi. W minionym roku w związku z
niepewną sytuacją polityczną w Bułgarii brakowało
stabilnej platformy do działania. Niniejsze sprawozdanie wskazuje szereg
obszarów, w których stwierdzono problemy i w których zaczyna się
szukać rozwiązań. Rozwiązania te będą
musiały się ugruntować, zanim uwidocznią się
trwałe zmiany. Bułgaria może także uczynić więcej
w zakresie gromadzenia (i publikowania) danych na temat sądownictwa i
egzekwowania prawa. Skalę wyzwania obrazuje
badanie opinii publicznej wśród samych Bułgarów. Przeprowadzone
jesienią 2014 r. badanie europejskiej opinii publicznej Eurobarometer
pokazało, że w społeczeństwie bułgarskim panuje zgodne
przekonanie co do tego, że reforma sądownictwa, walka z korupcją
i przestępczością zorganizowaną stanowią istotne
problemy w tym kraju. Z badania wynika ponadto, że Bułgarzy
obawiają się, że sytuacja pogorszyła się, choć
mają nadzieję na odwrócenie tej tendencji i zdecydowanie
popierają zarówno wkład UE w rozwiązanie tych problemów, jak i
kontynuowanie przez nią działań do czasu osiągnięcia
przez Bułgarię standardu porównywalnego z innymi państwami
członkowskimi[3]. Te opinie
świadczą o tym, że kontynuowanie reform ma istotne znaczenie dla
jakości życia obywateli z uwagi zarówno na wpływ korupcji i
przestępczości zorganizowanej na gospodarkę Bułgarii, jak i
na ważną rolę praworządności dla funkcjonowania wolnego
społeczeństwa. MWiW ma raczej na celu
monitorowanie długoterminowych tendencji niż rejestrowanie sytuacji w
konkretnym momencie. Niemniej w niniejszym sprawozdaniu brana jest pod
uwagę perspektywa rządu, który został powołany w
listopadzie 2014 r., i wskazuje się kilka kluczowych
osiągnięć, które mogą rzucić światło na
postępy w tych obszarach polityki w przyszłości. Komisja ma
nadzieję, że sprawozdanie to pomoże osiągnąć nowy
konsensus co do przyspieszenia reform w Bułgarii. Zalecenia
sformułowane w sprawozdaniu, dobrze ukierunkowane fundusze unijne oraz
zaangażowanie innych państw członkowskich[4]
pokazują, że UE jest gotowa wspierać podejmowane na nowo
działania. 2. STAN
PROCESU REFORM W BUŁGARII 2.1 Reforma
sądownictwa Niezależność,
odpowiedzialność i etyka zawodowa sądownictwa Najwyższa
Rada Sądownictwa (NRS) posiada szerokie uprawnienia w zakresie kierowania
systemem sądownictwa w Bułgarii i jego organizacji. W sprawozdaniu na temat
MWiW z 2014 r. stwierdzono, że pomimo podjęcia pewnych ważnych
kroków w zakresie reformy zarządzania „NRS nie jest obecnie powszechnie
postrzegana jako niezawisły i niezależny organ, będący w
stanie skutecznie bronić niezależności sądownictwa wobec
władzy wykonawczej i parlamentarnych frakcji w rządzie”[5]. Prace NRS w 2014
r. pozostawały przedmiotem kontrowersji: odnotowano kilka incydentów
związanych z mianowaniem lub zwolnieniem pracowników oraz kontrolą
stosowania przez sądy systemu losowego przydzielania spraw. Ponadto z
czasem narastały napięcia między NRS a podległą mu
radą obywatelską powołaną w celu reprezentowania
społeczeństwa obywatelskiego. Podmioty reprezentujące
społeczeństwo obywatelskie twierdziły, że ich poglądy
nie są odpowiednio brane pod uwagę. W rezultacie z członkostwa w
radzie obywatelskiej zrezygnowały niektóre organizacje, w tym m.in.
największe stowarzyszenie sędziów. Być może
częściowo w reakcji na tę sytuację NRS opracowała
strategię komunikacji i podjęła dalsze kroki w kierunku
przejrzystości[6]. Kwestią
podniesioną przez zainteresowane strony i związaną z
niezależnością jest zarządzanie dwoma oddziałami
sądów przez osoby na równorzędnych stanowiskach. Różne
państwa członkowskie stosują różny stopień
niezawisłości sędziów i prokuratorów w radach sądowniczych.
Stało się to przedmiotem debaty w Bułgarii; kilkakrotnie
żądano utworzenia odrębnych izb w NRS, które decydowałyby o
karierze zawodowej i podejmowały decyzje dyscyplinarne dotyczące
sędziów i prokuratorów, przy czym bardziej horyzontalne kwestie
byłyby rozstrzygane na posiedzeniach plenarnych. Zasadniczym powodem
takich żądań są różne struktury organizacyjne oraz
zadania sędziów i prokuratorów, lecz także fakt, że proces
decyzyjny dotyczący mianowań i kwestii dyscyplinarnych może
zostać wykorzystany przez jedną frakcję NRS w celu wywierania
presji na drugą frakcję. Kwestia zmiany
struktury NRS została podjęta w nowym wniosku dotyczącym
strategii reformy sądownictwa, przyjętym przez bułgarski
rząd i parlament[7].
NRS, nie sprzeciwiając się całkowicie tej zmianie, wyraziła
obawy co do jej wykonalności, uważając, że będzie ona
wymagała zmiany konstytucji i że nie będzie mogła
zostać dokonana w drodze poprawki do ustawy o systemie wymiaru
sprawiedliwości. Ponadto w strategii reformy poruszono szersze kwestie,
np. wybór członków NRS. W
poprzednich sprawozdaniach z MWiW zawarto już zalecenia, które mają
zastosowanie do przyszłych wyborów do NRS, by zwiększyć
przejrzystość i zająć się kwestią
rzetelności procedury wyborów, m.in. poprzez zastosowanie zasady „jeden
sędzia - jeden głos” w odniesieniu do parytetu sędziów
zasiadających w NRS[8]. W nowej
strategii poruszono również kwestię ograniczenia uprawnień
prezesów sądów. Kwestia ta była podnoszona w przeszłości
jako ważny czynnik niezawisłości poszczególnych sędziów. Kwestia znaczenia bardziej
przejrzystej i obiektywnej procedury mianowania w sądownictwie
powracała w sprawozdaniach na temat MWiW[9]. Wprawdzie w 2014
r. uniknięto niektórych z największych kontrowersji, jakie miały
miejsce w latach 2012–2013, mianowania na wysokie stanowiska w sądach
nadal rodziły problemy. W szczególności wybory na prezesa
Najwyższego Sądu Kasacyjnego były kilkakrotnie odraczane pomimo
faktu, iż na to stanowisko zgłosili się kandydaci o odpowiednich
kwalifikacjach i dużym doświadczeniu zawodowym zdobytym w samym
Najwyższym Sądzie Kasacyjnym. Poza tym system głosowania
wzbudzał kontrowersje. Mianowania na stanowiska kierowników
administracyjnych innych sądów wywołały obawy co do otwartego
charakteru procedury rekrutacji i tego, czy opiera się ona na kryteriach
merytorycznych. Co więcej, pytania przedkładane przez organizacje
pozarządowe Najwyższemu Sądowi Kasacyjnemu dotyczące etyki
zawodowej niektórych kandydatów nie zawsze znajdują odpowiedź, mimo
iż NRS przeprowadza formalną kontrolę wszystkich kandydatów pod
kątem etyki zawodowej. Jest to ważny element procedury, gdyż
może skutkować wydaniem negatywnej opinii. Nastąpiła pewna
poprawa procedur, co może prowadzić do ich większej
przejrzystości. Mowa tu w szczególności o umożliwieniu
sędziom w Najwyższym Sądzie Kasacyjnym organizowania rozmów z
kandydatami na stanowisko prezesa tego sądu. Takie nowe opcje przewidziane
w procedurach mogą pomóc zwiększyć wiarygodność
mianowań i zwiększyć zaangażowanie szeregowych sędziów
w procesie rekrutacji. Kluczową
rolę w promowaniu etyki zawodowej i skuteczności sądownictwa
odgrywał zawsze inspektorat sądowy. Według sprawozdania na temat
MWiW ze stycznia 2014 r. proces rekrutacji na stanowisko głównego
inspektora, po długim okresie nieobsadzenia tego stanowiska, uważano
za ważny sprawdzian[10]. Do tej pory nie
dokonano wyboru na to stanowisko. Podczas procedury wiosną 2014 r.
zgłosiło się wielu kandydatów, którzy wydawali się
posiadać dobre kwalifikacje na to stanowisko, lecz
przedłużający się proces spowodował, że nie
odbyło się głosowanie w parlamencie. W rezultacie nie
spełniono przewidzianego w konstytucji postulatu wyboru silnego
niezależnego kandydata na głównego inspektora. W 2015 r. instytucje
bułgarskie zostaną poddane sprawdzianowi zdolności do
przeprowadzenia przejrzystego i opartego na kryteriach merytorycznych procesu
mianowania na wysokie stanowiska w sądownictwie[11]. Kolejne
zalecenie zawarte w sprawozdaniu z 2014 r.[12]
dotyczyło dogłębnej i niezależnej analizy systemu losowego
przydzielania spraw, mającej zapewnić, że jest on bezpieczny i
że kierownicy administracyjni sądów ponoszą pełną
odpowiedzialność za decyzje o niestosowaniu systemu losowego
przydzielania spraw. NRS podjęła pewne kroki, by przeanalizować
ewentualne słabości systemu i opracowała plany jego modernizacji
w kontekście długoterminowego projektu e-sprawiedliwość.
Przydziały można obecnie gromadzić centralnie, co ułatwia
kontrole. Nie wydaje się jednak, by to tymczasowe rozwiązanie
poprawiło bezpieczeństwo systemu. Nie podjęto działań
w związku z konkretnymi niedociągnięciami wykazanymi w trakcie
audytu Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Miejskiego Sofii w
marcu 2013 r. W
konsekwencji jesienią 2014 r. wybuchła seria skandali
dotyczących przydzielania spraw w Sądzie Miejskim w Sofii[13]. NRS nie
wykryła tych nieprawidłowości. Zgłosiły je podmioty
zewnętrzne. Niestety
wypracowywanie długoterminowego rozwiązania opóźnia się,
natomiast ważniejszą kwestią jest reakcja na dowody
dotyczące uchybień. Reakcja NRS jesienią 2014 r. może
sugerować, że traktuje te uchybienia jako mało ważne, mimo
iż mogą one stanowić przestępstwo, a także wykroczenie
dyscyplinarne. Wydaje się prawdopodobne, że reputacja wymiaru
sprawiedliwości w Bułgarii będzie dalej narażona na szwank
do czasu wdrożenia całkowicie bezpiecznego systemu. Zwrócenie się do
niezależnych ekspertów z dziedziny bezpieczeństwa informatycznego o
przetestowanie nowego systemu pomogłoby upewnić się, że
prace nad nim zmierzają we właściwym kierunku[14]. Strategie
reformy sądownictwa Ministerstwo Sprawiedliwości
podjęło stosowne działania: w pierwszej kolejności
opracowało plan działania w celu wykonania zaleceń z 2014 r.
dotyczących MWiW (choć obecny status tego planu i ustalone w nim
terminy mają zostać wyjaśnione), a następnie jesienią
przedstawiło długo oczekiwaną strategię reformy
sądownictwa[15]. Zgodnie z
powyższym kompleksowa strategia zastąpiłaby tę z 2010 r.,
która tylko częściowo została wdrożona. Strategia została
przyjęta decyzją Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2014 r. i
zyskała szerokie poparcie Parlamentu w dniu 21 stycznia 2015 r.[16]. Do osiągnięcia
konsensusu i ustalenia odpowiedzialności dążono poprzez
zachęcanie do debaty nad tekstem[17]. Prokurator
Generalny i NRS szczegółowo ustosunkowali się do strategii. Tekst
zawiera wiele elementów, o które dopominało się
społeczeństwo obywatelskie oraz organizacje zawodowe[18], a
także zagadnienia podnoszone w poprzednich sprawozdaniach na temat MWiW.
Strategia ma na celu zapewnienie dobrych rządów we władzach
sądowych oraz poprawę w dziedzinie zasobów ludzkich, lecz także
w szerszym zakresie modernizację polityki karnej oraz lepszą
ochronę praw podstawowych. Dzięki strategii debata na temat reformy
sądownictwa stała się klarowniejsza i zyskała na
pilności. Na tym etapie konieczne jest wdrożenie strategii. Prokuratura
natomiast poczyniła postępy w zakresie wdrażania planu
działania zaproponowanego przez prokuratora generalnego w 2013 r. Częściowo pod
wpływem strategii reformy sądownictwa prokurator generalny
wysunął nowe wnioski w listopadzie 2014 r. dotyczące
decentralizacji prokuratury i dodatkowych gwarancji nieingerowania w prace
prokuratorów[19]. Nastąpiły
postępy w pracach nad nowym kodeksem karnym, lecz wciąż nie
osiągnięto konsensusu. Eksperci i praktycy nie są zgodni co do
tego, czy konieczne jest całkowite przeredagowanie kodeksu, czy też
wystarczą tylko poprawki. Nie ma też zgody co do ogólnej argumentacji.
Wygląda na to, że obecnie zamierza się stosować dwuetapowe
podejście. Otóż pierwszy etap zakłada wprowadzenie szybkich
poprawek do części kodeksu karnego (i ewentualnie do kodeksu
postępowania karnego) dotyczących niektórych pilniejszych kwestii, w
tym m.in. przepisów dotyczących walki z korupcją i
przestępczością zorganizowaną. W ramach drugiego etapu, na
podstawie kompleksowej oceny skutków i konsultacji społecznych, debacie
zostanie poddana konieczność wprowadzenia nowego kodeksu karnego. Powyższe
działania mogłyby wpisywać się w szerszą debatę
na temat przyszłej polityki karnej. Konieczny jest czas, by
osiągnąć w tej sprawie porozumienie[20]. Skuteczność
wymiaru sprawiedliwości NRS kontynuowała prace nad
metodą pomiaru, w jakim stopniu sędziowie i organy sądowe
są obciążeni pracą[21]. Jednym z celów
jest ustalenie reguł pomiaru obciążenia pracą i
przydzielania obowiązków, biorąc pod uwagę
złożoność oraz zakres spraw. Obecnie nierównomierne
obciążenie pracą postrzegane są jako główna przyczyna
niewydolności systemu. Wszystkie sądy okręgowe objęte
zostaną przeglądem, w którym pod uwagę wzięte zostaną
czynniki społeczno-ekonomiczne oraz demograficzne, a także
konieczność zagwarantowania dostępu do wymiaru
sprawiedliwości. Celem przeglądu będzie przedstawienie wniosku w
sprawie nowej struktury sądów okręgowych przed upływem 2015 r.
Podjęte już zostały konkretne działania w celu
zoptymalizowania funkcjonowania sądów wojskowych. Rzetelna metodyka
zapewniłaby właściwe podstawy oceny, czy zasadna jest likwidacja
sądów, w których obciążenie pracą jest bardzo małe
(lub wprowadzenie systemu tzw. sądów mobilnych) i jednocześnie
realokacja zasobów między inne sądy nadmiernie obciążone
pracą. Prace nad szerzej zakrojoną reformą struktury sądów
najprawdopodobniej się przedłużą, zwłaszcza że
NRS będzie musiała uzgodnić stanowiska z większym gronem
zainteresowanych stron[22],
nawet jeśli to do niej należy ostateczna decyzja. W
kontekście szerzej rozumianego zarządzania zasobami ludzkimi
zasadnicze znaczenie ma system oceny i awansów, a także jakość
szkoleń. W strategii reformy sądownictwa rząd zawarł pewne
elementy dotyczące przyszłych ulepszeń. Krajowy Instytut
Sprawiedliwości nadal pracuje nad poszerzeniem oferty szkoleń dla
sędziów[23]. Innym
zagadnieniem, na które zwraca się uwagę w sprawozdaniach na temat
MWiW, są działania dyscyplinarne. Problemem jest m.in. brak
spójności (oraz jasne standardy zapewnienia spójności), a także
wysoki odsetek decyzji uchylonych w postępowaniu odwoławczym. NRS
podjęła niedawno działania w tym obszarze, m.in.
przyjęła ogólne wytyczne, choć wydaje się, że nie
są one oparte na jasnej analizie niedociągnięć. Jest zbyt
wcześnie na ocenę, czy podjęte działania będą
wystarczające, by w przyszłości uniknąć
utrzymujących się kontrowersji wokół postępowania
dyscyplinarnego. Inną
kwestią, która według sprawozdań na temat MWiW wymaga pilnego
rozstrzygnięcia, jest skuteczne wykonywanie wyroków sądowych, a
zwłaszcza problem dotyczący osób oskarżonych o popełnienie
przestępstwa, którym udało się uniknąć wymiaru
sprawiedliwości i zbiec. Zrealizowano pewne działania i podjęto
środki zarządcze w postaci międzyagencyjnego planu
działania na 2014 r. Odpowiedź władz nie jest jednak
przekonująca. Problem
nie został wnikliwie przeanalizowany, w związku z czym trudno jest
ocenić zakres, w jakim działania jednorazowe (takie jak nadzór
elektroniczny) pomogą wypełnić luki w systemie[24]. 2.2 Korupcja Korupcja stanowi
wciąż niepokojące zjawisko w Bułgarii. W ostatnim badaniu
europejskiej opinii publicznej Eurobarometer prawie wszyscy respondenci (97 %)
uznali korupcję za istotny problem[25]. W sprawozdaniach na temat MWiW od
dawna zaleca się Bułgarii dokonanie przeglądu i aktualizacji
krajowej strategii antykorupcyjnej[26]. Pierwsze
nieformalne wyniki ostatniej oceny skutków strategii walki z korupcją w
ciągu ostatnich lat, przeprowadzonej przez władze Bułgarii,
stanowią ważny wkład w uczciwą ocenę wad tej
strategii, do których należą m.in. fragmentaryczne podejście, niedostateczne
korzystanie z ocen ryzyka oraz brak monitorowania i oceny. Wprawdzie
inspektoraty na poziomie ministerstw udoskonaliły kontrole, jednak brak
scentralizowanej struktury lub wspólnych poziomów referencyjnych sprawia,
że inspektoraty w różnych ministerstwach działają w
nieskoordynowany sposób. W organizacji na poziomie lokalnym widoczne są
poważne luki. Jeśli chodzi o organ wyznaczony przez
Bułgarię do przeprowadzenia analizy ryzyka (BORKOR), wydaje się,
że nie przynosi on rezultatów proporcjonalnych do poniesionych kosztów, a
poza tym zapewnia on jedynie dane analityczne. Organ ten nie jest powołany
do wyznaczania kierunku politycznego[27]. Ocena wad
obecnego systemu walki z korupcją mogłaby stanowić punkt
wyjścia dla długo oczekiwanej reformy. Konsultacje ze wszystkimi
zainteresowanymi stronami pozwoliłyby uwzględnić
doświadczenie oraz ustalić odpowiedzialność za
wdrożenie. Społeczeństwo obywatelskie zdobyło
pożyteczne doświadczenia w dziedzinie walki z korupcją, z
których należałoby w pełni skorzystać. W
większości przypadków wydaje się, że środki
zapobiegawcze znajdują się jeszcze w początkowym stadium. W
niektórych obszarach wyciągnięto pewne wnioski[28], lecz
działania nadal są chaotyczne. Nie ma dowodów na to, by istniała
struktura służąca do wymiany najlepszych praktyk bądź
doceniania osiągnięć. W administracji publicznej brak jest
kompleksowego systemu obowiązkowego monitorowania działań
antykorupcyjnych i zgłaszania ich do centralnego organu. Jak wspomniano w
kolejnych sprawozdaniach na temat MWiW, obszar zamówień publicznych jest
obciążony wysokim ryzykiem korupcji. Można wzmocnić system
kontroli procedur zgodnie z ostatnią strategią dotyczącą
systemu udzielania zamówień publicznych w Bułgarii, który został
opracowany w następstwie zaleceń wydanych przez służby
Komisji. Co się
tyczy konfliktów interesów oraz nielegalnego wzbogacenia, Komisja ds.
zapobiegania przypadkom konfliktu interesów i ich stwierdzania (CPACI) oczekuje
zmian legislacyjnych, a także mianowań na szczeblu kierowniczym.
Zarówno wspomniane zmiany, jak i mianowania są ważne dla skutecznego
działania komisji[29],
a przymusowa rezygnacja jej byłego przewodniczącego w
następstwie zebranych dowodów na płatną protekcję[30]
świadczyłaby o tym, że przywrócenie sprawnego funkcjonowania
komisji jest pilną sprawą. Niemniej w 2014 r. nie podjęto
żadnych oczekiwanych decyzji. Odpowiedzialność za to leży
po stronie Parlamentu, a opóźnienia mogą spowodować, że
wzrośnie wrażenie, że decyzje, w których kwestie etyki zawodowej
powinny mieć nadrzędne znaczenie, są podejmowane z pobudek
politycznych. Jeśli chodzi o zapobieganie korupcji, można by bardziej
wykorzystywać oświadczenia majątkowe składane przez
funkcjonariuszy publicznych w celu identyfikacji obszarów ryzyka oraz ewentualnych
przypadków nielegalnego wzbogacenia. Skuteczne
ściganie przestępstw i wydawanie wyroków skazujących mają
zasadnicze znaczenie dla wiarygodności każdej strategii walki z
korupcją. Jak
dotąd w sprawach o poważną korupcję zapadło bardzo
niewiele wyroków skazujących pomimo skali tego zjawiska[31]. Prokuratura
generalna podjęła korzystne działania i nadała sprawom o
korupcję priorytet; wzrosła liczba wszczętych spraw oraz
skrócił się czas ich rozpatrywania. Kilka z tych spraw dotyczy osób
na wysokich stanowiskach. Podobnie jak w przypadku przestępczości
zorganizowanej, monitorowanie przebiegu spraw o korupcję w sądzie ma
ogromne znaczenie dla ustalenia, którymi elementami praktyki sądowej
można manipulować, by opóźnić postępowanie sądowe.
Bywa, że sprawy na poziomie sądu przeciągają się zanim
zostaną przekazane z powrotem do prokuratury z krótkim terminem na
wykonanie dodatkowych zadań. Prokuratura
utworzyła niewielką wyspecjalizowaną jednostkę
obsadzoną prokuratorami i śledczymi z państwowej agencji
bezpieczeństwa krajowego (SANS), by skuteczniej prowadzić dochodzenia
w sprawie korupcji w administracji publicznej. Do tej pory jednostka ta
zajmowała się głównie przypadkami korupcji o zasięgu
lokalnym, którymi nie można było zająć się na szczeblu
lokalnym z uwagi na miejscowe stosunki i presję. Wydaje się, że
model wyspecjalizowanych jednostek do walki z korupcją przyniósł
szybko pewne rezultaty, lecz prawdziwym sprawdzianem będą sprawy na
wyższym szczeblu oraz wypracowanie zdolności operacyjnej. Ważne
będzie ponadto, by zmiany strukturalne w SANS nie obniżyły
skuteczności jej działania. Innym problemem
są luki w przepisach kodeksu karnego dotyczące zwalczania korupcji, w
szczególności „korupcji na wysokim szczeblu”, płatnej protekcji oraz
rozróżnienie korupcji biernej i korupcji aktywnej. Istnieje paląca
konieczność zmodernizowania kodeksu karnego w tym obszarze, do czego
mogą przysłużyć się szybkie zmiany i równocześnie
szersza refleksja nad polityką karną i nowym kodeksem. 2.3 Przestępczość
zorganizowana Przestępczość
zorganizowana wciąż pozostaje nierozwiązanym problemem w
Bułgarii. Potwierdza to nastawienie opinii publicznej[32], a
niedawne głośne sprawy takie jak strzelanina w miejscach publicznych
i zabójstwo świadka nie pozostawiają złudzeń co do powagi
sytuacji. Wprawdzie
w 2014 r. wyraźnie wzrosła liczba dochodzeń wszczętych
przez prokuraturę, spraw, w których zapadł wyrok, jest nadal niewiele[33]. Organy
działające w tym obszarze zgłosiły Komisji obawy
związane z presją na poziomie lokalnym, która utrudnia skuteczne
prowadzenie dochodzeń w sprawie przestępstw i przypadków korupcji. Poważnym problemem
jest w dalszym ciągu zastraszanie świadków. Możliwe jest
wprowadzenie pewnych rozwiązań, by przekonać ich, by
chętniej przystępowali do programów ochrony świadków[34]. Ustanowienie dwa
lata temu specjalnej prokuratury i sądu powoli przynosi efekty: kilka
spraw zakończono prawomocnymi wyrokami i widać pewne oznaki
przyspieszenia procedur sądowych. Niemniej jednak przeszkodą w
działaniu prokuratury i sądu jest chaotyczne przydzielanie zadań
oraz bardzo sformalizowane przepisy kodeksu postępowania karnego. W
listopadzie prokurator generalny zaproponował rozwiązania niektórych
z tych problemów. Pomimo znacznych
wysiłków nadal wobec zorganizowanych grup przestępczych nie są
podejmowane wystarczające działania takie jak zajęcie i
konfiskata mienia. W pilnych przypadkach prokuratura nakazuje tymczasowe
zamrożenie mienia, a następnie przekazuje sprawę komisji ds.
zajmowania mienia. Pomimo uciążliwych przepisów prawnych komisja osiąga
znaczące rezultaty. W ostatnim sprawozdaniu na temat MWiW pod znakiem
zapytania postawiono nowe przepisy regulujące konfiskatę mienia[35] –
kwestie te pozostają nierozstrzygnięte. Ministerstwo
Spraw Wewnętrznych posiada kompetencje w zakresie forensyki, badań
DNA, balistyki i grafologii, lecz inne obszary wiedzy specjalistycznej
wymagają wsparcia ekspertów akredytowanych przy sądzie,
przeanalizowania takich kwestii jak dyspozycyjność, kompetencje,
koszt oraz – ewentualnie – bezstronność. Bułgaria nie dysponuje
zespołem ekspertów ani podobnym mechanizmem. Obserwatorzy podnieśli
tę kwestię jako ewentualną przyczynę braku postępów w
sprawach sądowych[36]. Nowy rząd Bułgarii
ogłosił, że zamierza usunąć z zakresu
odpowiedzialności SANS prowadzenie dochodzeń w sprawie
przestępczości zorganizowanej, rezygnując z kontrowersyjnego
połączenia byłej dyrekcji policji ds. przestępczości
zorganizowanej (GDBOP) z SANS, do którego doszło w 2013 r.[37]. Poprzednia
reforma w tym obszarze skutkowała tym, że na kilka miesięcy
przerwano prowadzenie spraw dotyczących przestępczości
zorganizowanej, w tym również spraw prowadzonych we współpracy ze
służbami bezpieczeństwa z innych państw członkowskich.
Wyrażono obawy, że nowa reorganizacja służb odpowiedzialnych
za dochodzenia w sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej
grozi podobnymi przestojami, lecz rząd dał jasno do zrozumienia,
że jest świadomy takiego zagrożenia i podejmie środki, by
sprawnie przeprowadzić reorganizację. 3. WNIOSKI
I ZALECENIA Od ostatniego
sprawozdania Komisji ze stycznia 2014 r. nastąpił niewielki
postęp w zakresie reformy sądownictwa oraz stosowania konkretnych
środków w walce z korupcją i przestępczością
zorganizowaną. W okresie analizowanym w niniejszym sprawozdaniu
trzykrotnie doszło do zmiany rządu, a parlament znalazł się
w impasie. Fakt ten niewątpliwie sprawił, że zabrakło
determinacji w realizowaniu reform. Niemniej fundamentalne znaczenie dla
kontynuowania reform mat dostrzeżenie problemów oraz ustalenie, przy
użyciu jakich środków można te problemy rozwiązać.
Obecny rząd podjął ważny krok, przyjmując
strategię reformy sądownictwa, którą charakteryzuje
imponujący stopień szczegółowości. Wiele wskazuje
również na to, że zapowiadana analiza obecnie stosowanych środków
walki z korupcją będzie stanowić pożyteczny wkład w
rozważania na temat przyszłej strategii. Na następnym etapie
trzeba będzie wykazać, że reforma faktycznie stanowi priorytet
polityczny: przyspieszyć prace nad nią, dojść do konsensusu
oraz ustalić szczegółowe działania wraz z konkretnymi celami do
osiągnięcia, a następnie zapewnić wdrożenie reformy.
Będzie to wymagało dalszej zmiany kultury politycznej, a także
autentycznego przekonania, że kwestie te mają priorytetowe znaczenie. Niektóre z
kluczowych instytucji kontynuowały wprowadzanie zmian na szczeblu
kierowniczym, co powinno pomóc w działaniach zmierzających do
wdrożenia reformy i uzyskania trwałych rezultatów Oprócz
przyspieszenia reformy zgodnie ze strategią pomocne w budowaniu zaufania w
profesjonalizm i zaangażowanie władz jest także bardziej
systematyczne i profesjonalne gromadzenie danych, a także większa
przejrzystość w publikowaniu informacji. Wiarygodność
postępów będzie również zależeć od reakcji na
konkretne kontrowersje i od postępów w konkretnych sprawach. W poprzednich
sprawozdaniach na temat MWiW zwrócono uwagę na to, w jaki sposób
sceptyczne nastawienie opinii publicznej do reformy było podsycane przez
kontrowersje wokół przejrzystości procedury mianowania w ramach
wymiaru sprawiedliwości i systemu zasług lub przez reakcję na
uchybienia takie jak ucieczka skazanych przestępców lub jawne
błędy w losowym przydzielaniu spraw. Reakcje władz Bułgarii
w takich sprawach wciąż nie są przekonujące, co
pogłębia wątpliwości dotyczące niezależności
sądów. Nadal problemem jest bardzo mała liczba spraw dotyczących
korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej, które
kończą się prawomocnym wyrokiem sądowym. Jak pokazują wyniki
badania opinii publicznej[38], wspomniane
niedociągnięcia w zakresie głównych środków dokonywania
zmian są także powodem sceptycznego nastawienia Bułgarów do
reform.
Komisja
wzywa Bułgarię do podjęcia działań w wymienionych
niżej obszarach: 1.
Niezależność, odpowiedzialność i etyka zawodowa
władzy sądowniczej Strategia
reformy sądownictwa obejmuje szereg propozycji wyeliminowania
niedociągnięć w tym obszarze. Takim środkom musi
towarzyszyć przekonanie, że wiarygodność systemu opiera
się na władzach, które demonstrują swoje zaangażowanie w
osiągnięcie maksymalnej obiektywności i w zapewnienie
skutecznego radzenia sobie z naruszeniami. ·
Przeprowadzenie
reformy organizacji NRS, w którą zaangażowane są stowarzyszenia
zawodowe i inne związane z nią zainteresowane podmioty, w tym
między innymi przygotowanie procedur regulujących przyszłe
wybory do NRS, które pozwolą wyłonić skład NRS cieszący
się zaufaniem. ·
Stosowanie
obiektywnych standardów w zakresie osiągnięć zawodowych, etyki
zawodowej i przejrzystości w procesie mianowania na stanowiska w wymiarze
sprawiedliwości, w tym na stanowiska wysokiego szczebla, oraz terminowe
dokonanie takich mianowań. Szczególnie ważne są zagadnienia
dotyczące etyki zawodowej; osoby odpowiedzialne za mianowania muszą
wykazać, że zajęto się każdą podniesioną
kwestią. ·
Szybko
przełamać impas w sprawie mianowania na stanowisko głównego
inspektora. ·
Bezzwłocznie
podnieść poziom bezpieczeństwa systemu losowego przydzielania
spraw oraz przyspieszyć bieżące prace nad jego
modernizacją; przeprowadzić rygorystyczne i bezstronne dochodzenia we
wszystkich sprawach, w których zachodzi podejrzenie o ewentualne manipulowanie systemem. 2. Reforma
sądownictwa Strategia
reformy sądownictwa stanowi solidną podstawę przyszłych
działań, a debata, jaką wywołała, pokazała
organom takim jak Prokuratura Generalna, jak konstruktywnie reagować. ·
Wdrożenie
nowej strategii reformy sądownictwa przyjętej przez rząd, a
także szczegółowe pomysły zaproponowane przez prokuraturę. ·
Skoncentrowanie
się na ważnych zagadnieniach w kodeksie karnym, które
bezzwłocznie wymagają poprawek, by usprawnić walkę z
korupcją i przestępczością zorganizowaną. ·
Uzgodnienie
szczegółowego harmonogramu długoterminowych prac nad zasadniczymi
celami nowego kodeksu karnego. 3.
Skuteczność systemu sądownictwa Najwyższa
Rada Sądownictwa podjęła pewne istotne działania na
szczeblu kierowniczym, które teraz trzeba doprowadzić do końca. ·
Dokończenie
prac nad metodą pomiaru obciążenia pracą sędziów i
sądów oraz przeprowadzenie konsultacji ze wszystkimi kluczowymi
zainteresowanymi stronami w sprawie obiektywnej podstawy reformy struktury
systemu sądowego (w razie potrzeby oddzielenie sądów od innych
struktur służby publicznej). ·
Wprowadzenie
jasnych procedur i standardów dotyczących sankcji, by zapewnić
jednolitość decyzji dyscyplinarnych. ·
Wdrożenie
prac nad wyeliminowaniem luk w procesie skutecznego wykonywania orzeczeń
sądowych, takich jak ucieczki celem unikania kary pozbawienia
wolności, lub niezastosowanie sankcji finansowych nałożonych
przez sąd. ·
Dokonanie
konkretnych postępów w zakresie e-sprawiedliwości w celu poprawy
procesu sądowego. 4. Korupcja Zapowiadana
ocena strategii Bułgarii w zakresie walki z korupcją powinna
przynieść pożyteczne wyniki analizy wyzwań, z jakimi boryka
się ten kraj. Może ona być pomocna w sformułowaniu nowej
strategii oraz podjęciu konkretnych działań, by
przystąpić do rozwiązania problemów, zarówno pod kątem
zapobiegania, jak i skutecznego ścigania przestępstw. ·
Powołanie
jednej instytucji cieszącej się koniecznym autorytetem i
autonomią, by koordynować i wprowadzać w życie
działania antykorupcyjne; stworzenie jednolitego zestawu minimalnych
standardów dla sektora publicznego w zakresie organów kontroli, oceny ryzyka i
obowiązków sprawozdawczych. ·
Wdrożenie
solidnej krajowej strategii walki z korupcją, zaczynając od
publikacji analizy wad obecnej strategii. ·
Zapewnienie
zdecydowanych działań następczych w odniesieniu do strategii
zamówień publicznych przyjętej w lipcu 2014 r. ·
Zakończenie
procesu mianowania na nieobsadzone jeszcze stanowiska członków Komisji ds.
zapobiegania przypadkom konfliktu interesów i ich stwierdzania (CPACI) oraz
sfinalizowanie zmian przepisów w dziedzinie konfliktu interesów. ·
Przeprowadzenie
analizy, w jaki sposób ulepszyć korzystanie z systemu oświadczeń
majątkowych (ukierunkowane kontrole w postaci ocen ryzyka). ·
Zwiększenie
zdolności prokuratury w zakresie prowadzenia dochodzeń w sprawach
dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. ·
Monitorowanie
postępów w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu oraz
ustalenie i podjęcie kroków mających na celu zapobieganie
nadużywaniu luk w procedurach w celu opóźnienia postępowania
sądowego. 5.
Przestępczość zorganizowana Duża liczba
nierozstrzygniętych spraw oraz niewiele przykładów pokazujących,
że dokonano postępów, kładzie się cieniem na wysiłki w
walce z przestępczością zorganizowaną oraz na działania
na rzecz bardziej profesjonalnego egzekwowania prawa w tej dziedzinie. ·
Stworzenie
koniecznych warunków, by specjalny sąd ds. przestępczości
zorganizowanej i podległe mu specjalne biuro prokuratora mogły
skoncentrować się na głośnych złożonych sprawach. ·
Monitorowanie
postępów w sprawach dotyczących przestępczości
zorganizowanej na wysokim szczeblu oraz ustalenie i podjęcie kroków, by
zapobiec nadużywaniu luk w procedurach w celu opóźnienia
postępowania sądowego. ·
Zapewnienie
koniecznych zabezpieczeń mających zapobiec uciekaniu osób
oskarżonych o poważne przestępstwa od wymiaru
sprawiedliwości lub ukrywaniu przez nie nielegalnie uzyskanego mienia
przed wydaniem prawomocnego orzeczenia sądu oraz jasne wskazanie
odpowiedzialności w przypadku jakichkolwiek uchybień. ·
Zapewnienie,
że wszelkie zmiany w strukturach zaangażowanych w dochodzenie spraw
związanych z przestępczością zorganizowaną wprowadzane
są w sposób gwarantujący ciągłość działania
takich struktur. [1] Konkluzje Rady z dnia 17 października 2006 r. (13339/06);
decyzja Komisji w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji
postępów Bułgarii w realizacji określonych
założeń w zakresie reformy sądownictwa oraz walki z
korupcją i przestępczością zorganizowaną, 13 grudnia 2006
r. (C (2006) 6570 final) [2] Konkluzje Rady na temat
poprzednich sprawozdań: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm [3] Badanie „Flash
Eurobarometer 406” [4] Niektóre państwa
członkowskie udzielają Bułgarii pomocy technicznej w obszarach
dotyczących MWiW. [5] COM(2014) 36 final, s.3 [6] Sprawozdanie techniczne,
pkt 2.1. [7] W sprawozdaniu sugeruje
się jednak, że Parlament podważył tę kwestię dnia
21 stycznia 2015 r. [8] COM (2012) 411 final, s.11. [9] Zob. na przykład COM (2012) 411 final,
s. 6 oraz COM (2014) 36 final, s. 9. [10] COM (2014) 36 final, s.4. [11] Zgromadzenie Narodowe
wznowiło procedurę; termin mianowania kandydatów upływa dnia 30
stycznia 2015 r. [12] Zob. COM (2014) 36 final,
zalecenie na s. 9. [13] Dotyczy to zwłaszcza
przydziału postępowań upadłościowych w dwóch
sztandarowych sprawach. Zob. sprawozdanie techniczne, pkt 4.1. [14] Można
zakładać, że działania te otrzymałyby wsparcie ze
środków UE. [15] Strategia (w języku
bułgarskim) jest dostępna na stronie internetowej Ministerstwa
Sprawiedliwości: http://mjs.bg/107/ [16] Wydaje się, że
Parlament podważył niektóre elementy tej strategii. [17] W październiku 2014
r. rząd tymczasowy przedstawił projekt tekstu. [18] Zob. w szczególności
wspomniane wyżej propozycje dotyczące podziału NRS na izby w
kontekście decyzji dotyczących mianowania i spraw dyscyplinarnych. [19] Przedstawione przez prokuratora generalnego
konkretne wnioski mające na celu dalej posuniętą
decentralizację prokuratury oraz jej większą
przejrzystość i odpowiedzialność można także
rozważać w kontekście szerszych zmian w kodeksie
postępowania karnego oraz ustawie o wymiarze sprawiedliwości. [20] Trwające od 2009 r.
przygotowania w tym obszarze powinny zapewnić solidne podstawy w postaci
danych analitycznych. [21] Częściowo w
odpowiedzi na zalecenia dotyczące MWiW (zob. na przykład COM(2014) 36
final, s. 10) prace analityczne, które obecnie są prowadzone w NRS,
mogłyby również przyczynić się do poprawy podstaw ocen, na
przykład poprzez lepszą ewidencję obciążenia
pracą i wypracowanie jaśniejszych zasad regularnych ocen pracy
sędziów. [22] Powyższe ma
konsekwencje dla terytorialnej organizacji innych służb
użyteczności publicznej. [23] Sprawozdanie techniczne,
pkt 4.2. [24] Zob. sprawozdanie
techniczne, pkt 6.2. [25] Badanie „Flash
Eurobarometer 406” [26] Podobnie w sprawozdaniu o
zwalczaniu korupcji w UE z 2014 r. podkreślono szereg wyzwań, z
jakimi mierzy się Bułgaria (COM(2014)38 final). Korupcja (a
także niezależność sądów) została również
wymieniona jako jeden z problemów w zaleceniach dla poszczególnych państw
z 2014 r. w ramach europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki
gospodarczej. (Dz.U. 2014/C 247/02). [27] COM(2014) 36 final, s. 7;
sprawozdanie techniczne sekcja 5.4. [28] Np. takich jak unikanie
obrotu gotówką przez funkcjonariuszy celnych i straż graniczną
bądź zatrudnianie osób w systemie rotacyjnym. [29] Sprawozdanie techniczne,
sekcja 5.4. [30] Jest to przedmiotem
postępowania karnego. [31] W swoim sprawozdaniu z
działalności za 2014 r. państwowa agencja bezpieczeństwa
wewnętrznego (SANS) zwróciła uwagę na fakt, że działań
w zakresie przestępczości zorganizowanej jest o wiele więcej
niż działań w zakresie walki z korupcją. [32] Z ostatniego badania
„Flash Eurobarometer 406” wynika, że 96 % ankietowanych w Bułgarii
uważa to za poważny problem. [33] Sprawozdanie techniczne,
sekcja 6.1. [34] Po niedawnym zabójstwie
świadka w sztandarowej sprawie, świadek tego zdarzenia odmówił
udziału w programie ochrony świadków. [35] COM(2014) 35 final, s. 8. [36] Sprawozdanie techniczne,
sekcja 6.1. [37] COM(2014) 35 final, s. 8. [38] Badanie „Flash Eurobarometer 406”.