This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0554
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Council Framework Decision 2008/919/JHA of 28 November 2008 amending Framework Decision 2002/475/JHA on combating terrorism
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z wdrażania decyzji ramowej Rady 2008/919/WSiSW z 28 listopada 2008 r. zmieniającej decyzję ramową 2002/475/WSiSW w sprawie zwalczania terroryzmu
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z wdrażania decyzji ramowej Rady 2008/919/WSiSW z 28 listopada 2008 r. zmieniającej decyzję ramową 2002/475/WSiSW w sprawie zwalczania terroryzmu
/* COM/2014/0554 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z wdrażania decyzji ramowej Rady 2008/919/WSiSW z 28 listopada 2008 r. zmieniającej decyzję ramową 2002/475/WSiSW w sprawie zwalczania terroryzmu /* COM/2014/0554 final */
SPIS TREŚCI 1............ Wprowadzenie. 3 1.1......... Kontekst 3 1.2......... Główne elementy i cel decyzji
ramowej z 2008 r. 3 1.3......... Zakres sprawozdania z wdrażania. 4 2............ Transpozycja przez państwa
członkowskie. 5 2.1......... Kryminalizacja nowo zdefiniowanych
przestępstw publicznego nawoływania do terroryzmu oraz rekrutacji i
szkolenia do celów terrorystycznych. 5 2.1.1...... Publiczne nawoływanie do terroryzmu. 6 2.1.2...... Rekrutacja na potrzeby terroryzmu. 7 2.1.3...... Szkolenie terrorystyczne. 8 2.2......... Przestępstwa poboczne. 10 2.2.1...... Pomocnictwo. 10 2.2.2...... Usiłowanie. 10 2.3......... Kary wobec osób fizycznych. 10 3............ Uwagi podsumowujące. 11 SPRAWOZDANIE
KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z
wdrażania decyzji ramowej Rady 2008/919/WSiSW z 28 listopada 2008 r.
zmieniającej decyzję ramową 2002/475/WSiSW w sprawie zwalczania
terroryzmu
1.
Wprowadzenie
1.1.
Kontekst
Decyzja ramowa
2002/475/WSiSW w sprawie zwalczania terroryzmu („DR 2002”[1])
dostarczyła podstawy do zbliżenia przepisów prawa karnego
dotyczących przestępstw terrorystycznych. W odpowiedzi na
rosnące zagrożenie terroryzmem, radykalizacją oraz
rekrutacją na potrzeby terroryzmu, decyzją ramową 2008/919/WSiSW
(„DR 2008”[2])
określono nowe przestępstwa – publiczne nawoływanie do
popełniania przestępstw terrorystycznych, rekrutację na potrzeby
terroryzmu oraz szkolenie terrorystyczne. Przepisy dotyczące podobnych
przestępstw wprowadzono już w 2005 r. Konwencją Rady Europy o
zapobieganiu terroryzmowi. Również ONZ wzywała państwa do
rozpatrzenia możliwych sposobów i środków przeciwdziałania
podżeganiu do aktów terrorystycznych oraz przejawów terroryzmu w
internecie[3].
Państwa
członkowskie były zobowiązane przyjąć środki
wykonawcze i zgłosić je do dnia 9 grudnia 2010 r. Komisja była
zobowiązana opracować sprawozdanie na podstawie tych informacji.
Następnie, do dnia 9 grudnia 2011 r., Rada miała dokonać oceny,
czy państwa członkowskie podjęły niezbędne środki
w celu wypełnienia obowiązków nałożonych na nie w DR 2008[4]. Począwszy
od dnia 1 grudnia 2014 r. Komisja będzie uprawniona do oceny
przestrzegania przez państwa członkowskie wspomnianych przepisów i w
razie potrzeby wszczęcia postępowania o naruszenie obowiązków
państwa członkowskiego.
1.2.
Główne elementy i cel decyzji ramowej z 2008
r.
W decyzji
ramowej z 2008 r. określono trzy nowe przestępstwa związane z
terroryzmem: publiczne nawoływanie do popełniania przestępstw
terrorystycznych, rekrutację na potrzeby terroryzmu oraz szkolenie
terrorystyczne[5].
Państwa członkowskie mają również obowiązek karania
przestępstw polegających na pomocnictwie w popełnianiu
wyżej wymienionych przestępstw[6].
Kryminalizacja usiłowania rekrutacji na potrzeby terroryzmu lub
usiłowania prowadzenia szkolenia terrorystycznego jest dopuszczona, ale
nie obowiązkowa[7].
DR 2008 ma
służyć ograniczeniu rozpowszechniania komunikatów i
materiałów, które mogą podżegać do przeprowadzania ataków
terrorystycznych[8].
Jej celem jest także dostosowanie obowiązujących przepisów prawa
do zmian sposobu działania terrorystów oraz osób i podmiotów, które ich
wspierają. Zmiany te to m.in. rezygnacja z działalności w
zorganizowanych, hierarchicznych grupach na rzecz na wpół
niezależnych komórek lub osób działających samotnie, a
także coraz częstsze wykorzystywanie internetu do inspirowania,
mobilizowania, instruowania i szkolenia sieci terrorystycznych i pojedynczych
terrorystów[9].
Obowiązujące przepisy wdrażające DR 2002 zostały
uznane za niewystarczające, ponieważ nie zawsze przewidywały one
karalność takich działań, jak rozpowszechnianie
komunikatów, które stanowiły publiczne nawoływanie do terroryzmu, ale
nie podżegały konkretnych osób do popełnienia przestępstwa
terrorystycznego; rozpowszechnianie komunikatów zachęcających do
zostania terrorystą, ale bez wymieniania konkretnych przestępstw
terrorystycznych; lub dzielenie się w internecie wiedzą
terrorystyczną bez wspierania działań konkretnej grupy. DR 2008
miała na celu zniwelowanie tych braków, ułatwienie egzekwowania prawa
oraz poprawę współpracy policyjnej i sądowej. W art. 2 DR 2008
wyjaśniono, że decyzja nie zobowiązuje państw
członkowskich do stosowania środków niezgodnych m.in. z podstawowymi
zasadami dotyczącymi wolności wypowiedzi. W art. 3 ust. 1 przypomina
się państwom członkowskim o potrzebie zapewnienia, aby
kryminalizacja czynów była proporcjonalna do uzasadnionych zamierzonych
celów niezbędnych w społeczeństwie demokratycznym oraz
wykluczała wszelkie formy arbitralnego i dyskryminującego
traktowania. Przepisy te są odzwierciedleniem środków ochronnych
przewidzianych w art. 12 konwencji Rady Europy. Ponadto nowo zdefiniowane
przestępstwa w założeniu nie obejmują rozpowszechniania
materiałów służących celom naukowym lub akademickim
bądź sprawozdawczości, a także wyrażania polemicznych
lub kontrowersyjnych opinii w debacie publicznej na temat drażliwych
kwestii politycznych. Swobodę ich wyrażania gwarantuje prawo
wolności wypowiedzi.
1.3.
Zakres sprawozdania z wdrażania
Opisy i analizy
przedstawione w niniejszym sprawozdaniu opierają się przede wszystkim
na informacjach dostarczonych przez państwa członkowskie, a
także na informacjach dostępnych publicznie i ustaleniach badania
zewnętrznego. W sprawozdaniu skupiono
się na działaniach podjętych dotychczas przez państwa członkowskie
w celu uwzględnienia w ich przepisach nowo określonych
przestępstw, w tym powiązanych przestępstw pobocznych, oraz
grożących za nie kar[10].
Służy ono ocenie, czy państwa członkowskie
wdrożyły DR 2008 w przewidzianym terminie przy dotrzymaniu wymogów
jasności i pewności prawnej oraz czy osiągnięto cele
założone w DR 2008. Możliwości skutecznego ścigania
tych przestępstw oraz zakres skutecznych działań zależy
również od prawidłowego wdrożenia tych przepisów DR 2002, które
nie uległy zmianie. W sprawozdaniu nie poddaje się co prawda
przestrzegania tych przepisów (ponownej) ocenie[11],
ale zwraca się uwagę na ustalenia poprzednich sprawozdań z
wdrażania i na stwierdzone w nich niedociągnięcia[12]. Jeśli
nie zostaną one zniwelowane, to będą wpływać na zakres
nowych przestępstw publicznego nawoływania do terroryzmu oraz
rekrutacji i szkolenia do celów terrorystycznych.
2.
Transpozycja przez państwa członkowskie
2.1.
Kryminalizacja nowo zdefiniowanych przestępstw
publicznego nawoływania do terroryzmu oraz rekrutacji i szkolenia do celów
terrorystycznych
Większość
państw członkowskich dokonała kryminalizacji publicznego
nawoływania do terroryzmu oraz rekrutacji i szkolenia do celów
terrorystycznych, jakkolwiek w niektórych przypadkach zakres odpowiednich
przepisów jest węższy niż zakładano w DR 2008. W
większości państw członkowskich trzeba było
przyjąć konkretne przepisy, ponieważ działania
przygotowawcze lub zapoczątkowane nie były wyraźnie
kryminalizowane ani objęte ogólnymi przepisami dotyczącymi
uczestnictwa lub usiłowania. Po przyjęciu w 2005 r. Konwencji Rady
Europy o zapobieganiu terroryzmowi kilka państw członkowskich
przyjęło już środki kryminalizujące trzy nowe
przestępstwa (DK, EE, IT, LV, MT, FI i UK).[13]
Tylko nieliczne państwa członkowskie twierdziły, że zakres
dotychczasowych przepisów ogólnych obejmuje już tego rodzaju
działania. Większość
państw członkowskich dokonała transpozycji DR 2008 w drodze
zmiany dotychczasowych lub wprowadzenia nowych przepisów kodeksów karnych;
nieliczne państwa przyjęły lub zmieniły szczególne akty
prawne dotyczące zwalczania terroryzmu (IE, CY, PT, RO, SE, UK) lub
zastosowały inne akty prawne, jak prawo prasowe z 1881 r. (FR).[14] Spośród
państw, które musiały przyjąć nowe przepisy, stosunkowo
nieliczne przyjęły je w terminie (DE, ES, CY, NL, SI , SK, SE).
Pozostałe państwa członkowskie dokonały transpozycji DR
2008 dopiero w roku 2011 (BG, CZ, AT, PL, PT), 2012 (FR, LU, RO)
lub 2013 (BE, HR, LT, HU). Dwa państwa członkowskie dotąd
nie przyjęły koniecznych przepisów (IE, EL)[15].
2.1.1.
Publiczne nawoływanie do terroryzmu
W
art. 3 ust. 1 lit. a) zmienionej DR 2002 definiuje się „publiczne
nawoływanie do popełniania przestępstw terrorystycznych” jako
„rozpowszechnianie lub inną formę udostępniania publicznego
przekazu w celu podżegania do popełnienia jednego z przestępstw
wymienionych w art. 1 ust. 1 lit. a)–h), jeżeli takie postępowanie,
niezależnie od tego, czy stanowi ono bezpośrednie nakłanianie do
popełnienia przestępstw terrorystycznych, powoduje zagrożenie
popełnienia co najmniej jednego spośród tych przestępstw”.
Mniej niż
połowa wszystkich państw członkowskich przyjęła
konkretne przepisy o brzmieniu bardzo zbliżonym do brzmienia przepisu DR
2008, wyraźnie kryminalizujące publiczne rozpowszechnianie przekazów
w celu podżegania do popełnienia przestępstw terrorystycznych (BE,
DE, IE, ES, HR, CY, LU, RO, SI,
FI, UK). Pozostałe państwa członkowskie
postanowiły stosować przepisy kryminalizujące ogólniej
sformułowane „nawoływanie” (BG, DK, MT, PL, PT, SK, SE),
„podżeganie” (EE, FR, IT, LV, LT, HU) bądź
ułatwianie lub wspieranie popełniania przestępstw
terrorystycznych (CZ, NL, AT, PL). Ograniczenie się
do przepisów odnoszących się ogólnie do publicznego podżegania
lub nawoływania, zamiast odwołania się do samego zamiaru
podżegania do przestępstw terrorystycznych, jak wymaga tego DR 2008,
może doprowadzić do tego, że karane będzie jedynie
„nawoływanie bezpośrednie”[16]
zamiast „nawoływania pośredniego”, które zaledwie powoduje
zagrożenie popełnienia takich przestępstw (BG, EE, FR –
gdzie przepis wyraźnie ogranicza się do nawoływania
bezpośredniego, IT, LT, HU, MT). „Nawoływanie pośrednie”
może być jednak objęte przepisami krajowymi, o ile istotnie
obejmują one działania przygotowawcze lub ułatwiające
(wydaje się, że tak jest w CZ, EE, NL, AT, PL, PT),
działania, które zaledwie powodują zagrożenie popełnienia
przestępstw terrorystycznych (wydaje się, że tak jest w LV,
AT, SK), niezależnie od faktycznego popełnienia lub
usiłowania popełnienia przestępstw terrorystycznych (CZ, SE),
bądź o ile przepisy te są stosowane przez sądy krajowe
również w odniesieniu do działań, które można uznać za
nawoływanie pośrednie (wydaje się, że tak jest w DK).
Niektóre państwa
członkowskie wyraźnie sprecyzowały, że publiczne
nawoływanie jest karalne niezależnie od tego, czy zachęcano
konkretną osobę do popełnienia czynu (np. UK) ani od
tego, czy rzeczywiście popełniono przestępstwo terrorystyczne
(np. IE, CY, LU), a także w przypadkach, w których dane
działanie zachęca ogólnie do popełniania przestępstw
terrorystycznych (UK). Niektóre państwa
członkowskie kryminalizują nie tylko nawoływanie do
popełniania przestępstw terrorystycznych, lecz również
nawoływanie do przygotowywania takich przestępstw lub podejmowania
działań w ich kierunku (UK) lub podżeganie do szkolenia lub
poddania się szkoleniu (RO). Część państw
członkowskich kryminalizuje nie tylko rozpowszechnianie, lecz również
uzyskiwanie lub posiadanie materiałów służących celom
propagandy terrorystycznej (DE, UK). Większość
państw członkowskich kryminalizuje jedynie działanie
umyślne, ale w co najmniej jednym państwie członkowskim karalne
jest również działanie wynikające z lekkomyślności (UK).
Niektóre państwa członkowskie określiły wreszcie bardziej
szczegółowe przestępstwa, np. publiczne rozpowszechnianie propagandy
terrorystycznej – obok przestępstwa zachęcania do terroryzmu (UK),
publiczne wychwalanie, promowanie lub pochwalanie terroryzmu (DK, ES,
LT, AT, SI, SK) lub poniżanie i upokarzanie ofiar terroryzmu
(ES, LT). Z drugiej strony w niektórych przypadkach wydaje się,
że nie wszystkie przestępstwa terrorystyczne wymienione w art. 1 DR
2002 uwzględniono (DE).
2.1.2.
Rekrutacja na potrzeby terroryzmu
Rekrutację na
potrzeby terroryzmu definiuje się w art. 3 ust. 1 lit. b) w zmienionym
brzmieniu jako „nakłanianie innej osoby do popełnienia jednego z
przestępstw wymienionych w art. 1 ust. 1 lit. a)–h) lub w art. 2 ust. 2”. W większości
państw członkowskich przyjęto przepisy szczegółowe
kryminalizujące czyn polegający na nakłanianiu innej osoby do
popełnienia przestępstwa terrorystycznego lub uczestnictwa w
działaniach grupy terrorystycznej. Rekrutacja do popełniania
przestępstw terrorystycznych (w rozumieniu art. 1 DR 2002) i rekrutacja do
grupy terrorystycznej (w rozumieniu art. 2 DR 2002) są objęte tym
samym przepisem w prawie połowie państw członkowskich (BE,
CZ, DK, ES, HR, LT, LU, HU, NL, SI, FI). Kilka innych państw
członkowskich ujęło te dwa rodzaje rekrutacji w osobnych
przepisach (DE, FR, AT, UK). W niektórych państwach
członkowskich karalna wydaje się być tylko rekrutacja do
popełniania przestępstw terrorystycznych, nie zaś rekrutacja do
uczestnictwa w działaniach grup terrorystycznych w rozumieniu art. 2 ust.
2 DR 2002 (BG, EE, IE, MT, PT, RO, SK, SE; w
przypadku przepisów w CY i LV wątpliwe jest, czy odniesienie
do aktów terroryzmu obejmuje również udział w grupie
terrorystycznej). Spośród
państw członkowskich, które wprowadziły szczegółowe
przepisy obejmujące nowo określone przestępstwa, tylko nieliczne
zastosowały w swojej definicji rekrutacji termin „nakłanianie” (HR,
LU, SK „żądanie”, MT: „nakłanianie” lub
„rekrutowanie”). Większość państw członkowskich
zdecydowała się na termin „rekrutowanie” (BE, BG, DE, EE, IE, IT,
ES, LV, LT, MT: „nakłanianie” lub „rekrutowanie” PT,
RO, SI: „werbowanie”, FI) lub inne, jak „próby
skłaniania” (SE), „podżeganie” i „nawoływanie” (NL),
„namowa” (HU) lub „zachęcanie” (CY). W niektórych
państwach członkowskich uznaje się, że termin
„rekrutować” oznacza konieczność istnienia pewnego planu lub
minimalnych ram instytucjonalnych, którym rekrutowana osoba miałaby
się podporządkować (PT). Takie rozwiązanie może
budzić wątpliwości, czy zachęcanie osoby
działającej samotnie do popełniania aktów terroryzmu jest
rzeczywiście kryminalizowane w myśl takich przepisów krajowych. Podczas gdy większość
państw członkowskich odnosi się do rekrutacji w ujęciu
ogólnym (ewentualnie określając ją synonimami), nieliczne z nich
precyzują bardziej szczegółowo karalne zachowania (we FR
definicja obejmuje oferowanie gratyfikacji rzeczowej lub innej bądź stosowanie
gróźb w celu nakłonienia osoby do popełnienia przestępstwa
terrorystycznego). Może to w nieuzasadniony sposób zawężać
zakres przepisu, przez co może on nie obejmować przypadków, gdy osoba
jest zachęcana innymi sposobami. Nieliczne państwa
członkowskie określają wyraźnie, że rekrutowanie jest
karalne, nawet jeśli rekrutowana osoba nie podejmie się
popełnić przestępstwa terrorystycznego. Niektóre państwa
członkowskie odwołują się do dotychczasowych lub ogólnych
przepisów obejmujących różne formy uczestnictwa w przestępstwie
terrorystycznym (np. CZ, AT), ułatwiania jego popełnienia (np.
PL), wspierania grupy terrorystycznej (np. CZ, DE, AT),
podżegania do popełnienia przestępstw terrorystycznych lub do
przynależności do nielegalnej grupy (np. UK), prób
przynależności, zmowy przestępczej (DE, FR: association
de malfaiteurs) lub innych działań przygotowawczych (np. HU,
UK). Wiąże się z tym potencjalnie ryzyko, że
przepisy dotyczące wspierania organizacji terrorystycznych lub
uczestnictwa w zmowie przestępczej nie obejmują rekrutowania osób
działających samotnie (np. CZ, DE, FR, UK). Może to stanowić
problem, jeśli żaden inny przepis również nie kryminalizuje
takiego działania. Ograniczenie się do przepisów ogólnych może
również wzbudzać wątpliwości, czy przestępstwa
zapoczątkowane są rzeczywiście kryminalizowane. Zależy to
od interpretacji i stosowania takich pojęć, jak ułatwianie
przestępstw terrorystycznych lub działania przygotowawcze do nich. Podczas gdy w
niektórych przypadkach wydaje się, że pojęcie rekrutacji nie
obejmuje wszystkich przestępstw wymienionych w art. 1 ust. 1 lit. a)–h) DR
2002 (IT), to z kolei inne państwa członkowskie
kryminalizują nie tylko rekrutację w celu popełniania
przestępstw terrorystycznych, lecz również rekrutację w celu
ułatwiania ich popełnienia (DK), ich przygotowywania (FI)
lub uczestnictwa w nich (LT, SI, SK). W niektórych
państwach członkowskich definicja rekrutacji obejmuje również
finansowanie terroryzmu (DK). Istnieją również państwa
członkowskie, w których każda osoba świadoma tego, że jej
działalność promuje przestępstwa terrorystyczne, może
zostać ukarana (FI). Wreszcie niektóre państwa
kryminalizują również zachowanie osoby, która dopuszcza do tego, aby
ją zrekrutowano (np. DK).
2.1.3.
Szkolenie terrorystyczne
Szkolenie
terrorystyczne zdefiniowano w art. 3 ust. 1 lit. c) jako „prowadzenie
instruktażu w zakresie wytwarzania lub stosowania materiałów
wybuchowych, broni palnej lub innych rodzajów broni lub szkodliwych
bądź niebezpiecznych substancji lub instruktażu w zakresie
innych konkretnych metod lub technik do celów popełnienia jednego z
przestępstw wymienionych w art. 1 ust. 1 lit. a)–h), ze
świadomością, że przekazywane umiejętności
mają posłużyć do tych celów”. Większość
państw przyjęła szczegółowe przepisy, o brzmieniu bardzo
zbliżonym do brzmienia przepisu DR 2008, wyraźnie
kryminalizujące prowadzenie instruktażu w zakresie metod i technik do
celów popełniania przestępstw terrorystycznych (BE, DE,
IE, HR, IT, CY, LU, MT, AT, PT, RO,
SI, SK, FI, SE, UK). Niektóre
państwa członkowskie zastosowały ogólniejsze sformułowania
– „szkolenie do celów popełniania przestępstw terrorystycznych” (BG,
DK, EE, ES, LV) lub „służenie informacjami,
wiedzą i umiejętnościami na potrzeby popełniania
przestępstw terrorystycznych” (LT, NL), bez wyszczególniania
konkretnych umiejętności wymienionych w art. 3 DR 2008 (choć w
pewnych wypadkach dodatkowe wyjaśnienia pojawiają się w uwagach
wyjaśniających do ustawy, np. w DK). W zakresie, w
którym państwa członkowskie wykorzystują dotychczasowe ogólne
przepisy dotyczące uczestnictwa w przestępstwach terrorystycznych,
przygotowywania ich, ułatwiania ich popełnienia lub ich wspierania (CZ,
HU, PL), nie jest jasne, czy w prawie krajowym kryminalizuje się
oferowanie szkolenia w przypadkach, w których nie popełniono ani nie
usiłowano popełnić przestępstwa terrorystycznego.
Zależeć to będzie ostatecznie od interpretacji i stosowania tych
pojęć w prawie krajowym. Ponadto nie jest jasne, czy pojęcie
zmowy przestępczej (np. association de malfaiteurs w FR)
obejmuje rozpowszechnianie materiałów szkoleniowych bez ustalonych
powiązań z grupą terrorystyczną. Większość
państw członkowskich kryminalizuje prowadzenie zarówno
instruktażu, jak i szkolenia (np. BE, DK również z
odniesieniem do „nauczania”, IE, IT, MT, AT, PT,
RO, UK), ale niektóre odnoszą się tylko do szkolenia (BG,
EE, ES, LV, FI) lub pewnych form instruktażu (DE, HR and CY:
„udzielanie wskazówek”, LU, NL: „udzielanie informacji i nauczanie”, SI,
SK: „służenie specjalistyczną wiedzą”, SE).
Pojęcie „szkolenia” może być rozumiane jako obejmujące
pewną relację między osobą szkolącą a szkoloną,
natomiast „instruktaż” obejmuje rozpowszechnianie informacji
służącej do samodzielnego uczenia się (np. IT, AT). Niektóre krajowe
przepisy obejmują doprecyzowanie, np. że szkolenie jest karalne,
jeśli kierowane jest do konkretnej osoby lub osób (BG, UK)
lub ogólnie (UK) bądź że przekazywane
umiejętności mogą być wykorzystywane na potrzeby dokonania
określonych już aktów terroryzmu bądź ogólnie
przestępstw terrorystycznych (UK) lub też że szkolenie
jest karalne, nawet jeśli osoba szkolona nie przeprowadzi ataku
terrorystycznego ani nie będzie w nim uczestniczyć (DK, LU). Za
przestępstwa są z reguły uznawane tylko działania
umyślne, jednak w niektórych państwach członkowskich wystarcza
świadomość, że oferowany instruktaż zachęca ludzi
do popełniania przestępstw terrorystycznych (FI) lub
zaniedbanie (UK w odniesieniu do obecności w obozach
szkoleniowych). W innych przypadkach wymagana umyślność czynu
wydaje się być dorozumiana i to oskarżony ponosi
ciężar udowodnienia, że udzielał instruktażu lub
szkolenia bądź otrzymywał je w sposób zgodny z prawem (IE, UK).
Jakkolwiek w
niektórych państwach członkowskich przestępstwa terrorystyczne,
których ma dotyczyć szkolenie, nie obejmują wszystkich
przestępstw wymienionych w art. 1 ust. 1 DR 2002 (np. DE, IT), niektóre
państwa członkowskie wykraczają poza ten wymóg, przewidując
kryminalizację szkolenia również w odniesieniu do finansowania
terroryzmu (DK) lub jeżeli dane umiejętności mają
być wykorzystywane przez organizację terrorystyczną (CY).
W niektórych państwach członkowskich szkolenie jest karalne nie tylko
wówczas, gdy jest udzielane w celu popełnienia przestępstwa
terrorystycznego, lecz również w celu udziału w takich aktach (SI)
lub popełnienia przestępstw w celu przygotowania przestępstwa
terrorystycznego lub ułatwienia go (NL, FI, UK) bądź
pomocy w popełnieniu lub przygotowaniu przez inne osoby aktów terroryzmu (UK).
Ponadto niektóre państwa członkowskie kryminalizują czyn
odbierania szkolenia lub instruktażu, określany również jako
„bierne szkolenie” (BE, DK, DE, IE, NL, AT,
RO, UK). Niektóre państwa członkowskie
przyjęły dodatkowe szczegółowe przepisy o karalności
uczestnictwa w obozach szkoleniowych (np. UK).
2.2.
Przestępstwa poboczne
2.2.1.
Pomocnictwo
W art. 4 ust. 1
DR 2002 w zmienionym brzmieniu zobowiązuje się państwa
członkowskie do zapewnienia karalności pomocnictwa w popełnieniu
nowych przestępstw zdefiniowanych w art. 3. Prawie wszystkie państwa
członkowskie obecnie kryminalizują pomocnictwo w popełnieniu
nowych przestępstw. W większości państw członkowskich
ogólne przepisy o pomocnictwie mają automatycznie zastosowanie do nowych
przestępstw. Jedynie w CY określono wyraźnie w
odpowiednich przepisach, że pomocnictwo w popełnieniu nowych
przestępstw nie jest przestępstwem.
2.2.2.
Usiłowanie
Artykuł 4
ust. 4 DR 2002 w zmienionym brzmieniu daje państwom członkowskim
możliwość kryminalizowania usiłowania rekrutacji lub
szkolenia do celów terroryzmu. W większości państw
członkowskich ogólne zasady dotyczące usiłowania mają
zastosowanie, bez dalszych rozróżnień ani zastrzeżeń, do
wszystkich przestępstw, a więc również do nowych
przestępstw terrorystycznych. W rezultacie w większości
państw członkowskich kryminalizuje się usiłowanie
rekrutacji lub szkolenia osób do celów terroryzmu oraz usiłowanie
publicznego nawoływania
(BE,
BG, CZ, EE, ES, HU, LV, LT, MT, NL, AT,
PL). Wydaje się jednak, że w niektórych państwach
członkowskich w ramach orzecznictwa uznaje się, że ogólne
przepisy o usiłowaniu nie mają zastosowania do przestępstw
zapoczątkowanych (np. IT). W niektórych
państwach członkowskich usiłowanie jest karalne tylko w
przypadku ciężkich przestępstw, przestępstw karnych,
przestępstw zagrożonych określonymi minimalnymi sankcjami, nie
zaś w przypadku mniej poważnych przestępstw. W niektórych
państwach członkowskich wszystkie trzy nowe przestępstwa są
klasyfikowane jako poważniejsze przestępstwa (DK, HR, PT),
ale w innych nie, przez co usiłowanie ich popełnienia nie jest w tych
państwach karalne (DE; SI wątpliwe). W innych
państwach członkowskich usiłowanie jest karalne tylko jeśli
jest to konkretnie przewidziane w prawie. Niektóre państwa
członkowskie wyraźnie kryminalizują usiłowanie
popełnienia każdego z trzech nowych przestępstw (IE, SE,
UK). Inne kryminalizują tylko usiłowanie szkolenia i rekrutowania
do celów terroryzmu (LU, SK, FI), zaś jeszcze inne nie
kryminalizują usiłowania (RO, a także CY, który
wyraźnie wyklucza karanie usiłowania popełnienia nowych
przestępstw).
2.3.
Kary wobec osób fizycznych
Poziom kar jest
bardzo różny w poszczególnych państwach członkowskich[17].
Minimalny wyrok pozbawienia wolności wynosi od poniżej 1 roku do 20
lat. Podobnie maksymalny wyrok wynosi od dwóch lat do 25 lat lub
dożywocia. Przewidziane są również kary grzywny, jako
alternatywa (DK, DE, IE, LU, NL, UK) lub kara dodatkowa w stosunku do
pozbawienia wolności (BE, IE, FR, LU, UK). Ponad
połowa państw członkowskich nakłada tę samą
karę za wszystkie trzy nowe przestępstwa (BE, BG, CZ, EE, IE, HR,
LU, HU, MT, PL, SI, SK, SE). W państwach członkowskich, w których
kary za poszczególne z tych przestępstw są różne, są one
zazwyczaj mniej surowe w odniesieniu do publicznego nawoływania niż w
przypadku pozostałych dwóch przestępstw (DK, DE, ES, IT, CY, LV,
LT, PT, RO, FI, UK). W tych
państwach członkowskich, które kryminalizują zarówno rekrutowanie
lub udzielanie szkolenia lub instruktażu, jak i bycie rekrutowanym lub
otrzymywanie szkolenia lub instruktażu, przeważnie stosowane są
te same zakresy kar (DK, DE, IE, NL, AT). W innych przypadkach
udział w szkoleniu jest zagrożony niższą karą niż
udzielanie szkolenia (RO). Podobnie w przypadkach, w których
państwa członkowskie kryminalizują nie tylko rozpowszechnianie,
lecz również pozyskiwanie lub posiadanie propagandy terrorystycznej, za
oba te rodzaje przestępstw grozi ta sama kara (DE, UK). W przypadkach,
w których wprowadza się rozróżnienie między nakłanianiem do
terroryzmu a pochwalaniem go, niektóre państwa członkowskie
przewidują niższe kary za pochwalanie terroryzmu (DK, ES),
inne zaś stosują tę samą karę (DK, AT, SI, SK, UK).
Państwa członkowskie, które kryminalizują szkolenie i udzielanie
instruktażu, w większości przypadków stosują te same kary
za oba przestępstwa. W innych państwach członkowskich jednak
kara za instruktaż jest niższa niż za szkolenie (AT).
Pewne państwa członkowskie stosują różne kary w
zależności od tego, czy rekrutacji dokonuje się w imieniu grupy
terrorystycznej – w takich przypadkach możliwe są wyższe kary (DK,
HU, AT).
3.
Uwagi podsumowujące
Większość
państw członkowskich przyjęła środki
służące kryminalizacji publicznego nawoływania, rekrutacji
i szkolenia do celów terroryzmu zgodnie z DR 2008. Komisja zauważa,
że dwa państwa członkowskie (IE i EL) dotąd
nie wdrożyły DR 2008, i wzywa te dwa państwa do przyjęcia
niezbędnych środków legislacyjnych bez dalszej zwłoki.
Większość państw członkowskich zasadniczo zachowuje
zgodność z DR 2008, jednak istnieje szereg potencjalnych
zastrzeżeń, szczególnie w odniesieniu do kryminalizacji w przepisach
krajowych „nawoływania pośredniego” i rekrutacji osób
działających samotnie. Wzywa się państwa członkowskie
do przekazania Komisji dodatkowych wyjaśnień i informacji, które
umożliwiłyby pełną ocenę. Dyskusje na
temat wpływu przepisów antyterrorystycznych na prawa podstawowe
odbywały się zasadniczo w kontekście przyjmowania przepisów
wdrażających DR 2002; w mniejszym stopniu w odniesieniu do nowo
zdefiniowanych przestępstw[18].
Jakkolwiek względy praw podstawowych mogą mieć znaczenie przy
interpretacji i stosowaniu krajowych aktów prawnych wprowadzających nowe
przestępstwa, wydaje się, że nie było konieczne
ograniczenie zakresu odpowiednich przepisów prawa krajowego[19]. Komisja
odnotowuje, że zainteresowane podmioty opowiadają się za
intensywniejszą wymianą doświadczeń i praktycznych
rozwiązań pomiędzy prokuratorami i sędziami, a także
dostrzegają potrzebę przyjęcia bardziej kompleksowego
podejścia do egzekwowania prawa, co powinno obejmować wczesne
zapobieganie radykalizacji i rekrutacji na potrzeby terroryzmu. Komisja
zachęca państwa członkowskie do monitorowania i oceny
praktycznego stosowania przepisów prawa karnego dotyczących terroryzmu. W
tych działaniach należy uwzględniać potrzebę ochrony
praw podstawowych oraz przyjęcia szerszego podejścia politycznego do
zwalczania radykalizacji i rekrutacji na potrzeby terroryzmu. Komisja
będzie nadal monitorować skuteczność i wpływ decyzji
ramowej w sprawie zwalczania terroryzmu. [1] Dz.U. L 164 z 22.6.2002, s. 3-7. [2] Dz.U. L 330 z 9.12.2008, s. 21-23. [3] Zob. rezolucja 1624(2005) Rady Bezpieczeństwa ONZ
oraz globalna strategia zwalczania terroryzmu ONZ przyjęta w 2006 r. [4] Zob. art. 3 ust. 1 i 2 DR 2008. [5] Zob. art. 1 ust. 1 DR 2008 zmieniający art. 3. W
myśl art. 3 DR 2002 przestępstwa związane z
działalnością terrorystyczną obejmowały tylko
kradzież kwalifikowaną, wymuszenie oraz sporządzanie fałszywych
dokumentów urzędowych z zamiarem popełnienia przestępstw
terrorystycznych. Przepisy dotyczące nowych przestępstw wprowadzono
jako art. 3 ust. 1 lit. a)–c), natomiast przestępstwa określone
dotychczas w art. 3 lit. a)–c) ujęto w art. 3 ust. 1 lit. d)–f). [6] Zob. art. 1 ust. 2 DR 2008 zmieniający art. 4 DR
2002 (wprowadzający art. 4 ust. 1 DR 2002). [7] Zob. art. 1 ust. 2 DR 2008 zmieniający art. 4 DR
2002 (wprowadzający art. 4 ust. 4 DR 2002). [8] Zob. motyw 7 DR 2008. [9] Zob. w szczególności motywy 4 i 5 DR 2008. Zob.
również najnowsze sprawozdanie dotyczące sytuacji i tendencji w
dziedzinie terroryzmu w UE, opublikowane w 2014 r. przez Europol.
Podkreśla się w nim m.in. wykorzystywanie internetu i mediów
społecznościowych do planowania i finansowania terroryzmu,
rekrutacji, przekazywania informacji i instrukcji, szkolenia i propagandy,
które to działania najprawdopodobniej przyczyniają się do
postępującej (samo)radykalizacji wśród obywateli UE. [10] Zob. również motyw 11 DR 2008. [11] W większości przypadków państwa
członkowskie dostarczyły jedynie informacji koniecznych do oceny
przestrzegania zmienionych artykułów 3 i 4 decyzji ramowej. [12] Zob. pierwsze sprawozdanie z realizacji z dnia 8 czerwca
2004 (COM(2004) 409 final i SEC(2004) 688) oraz drugie sprawozdanie z
realizacji z dnia 6 listopada 2007 (COM(2007) 681 final i SEC(2007) 1463).
Stwierdzono w nich niedociągnięcia we wdrażaniu przepisów
dotyczących podstawowych przestępstw terrorystycznych (zob. art. 1 DR
2002), odpowiedzialności osób prawnych (zob. art. 7 i 8 DR 2002) oraz
przepisów dotyczących jurysdykcji (zob. art. 9 i 10 DR 2002). [13] Konwencję podpisały wszystkie państwa
członkowskie (z wyjątkiem CZ). Niektóre państwa
członkowskie jeszcze jej nie ratyfikowały (BE, CZ, IE, EL, IT, LT,
MT, PT, UK). [14] Szczegółowy przegląd środków legislacyjnych
przyjętych przez państwa członkowskie znajduje się w tabeli
1 dokumentu roboczego służb Komisji (SWD(2014) xxx). [15] Rząd Irlandii przedstawił projekt nowelizacji
ustawy o wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych dotyczących
przestępstw terrorystycznych, opracowany w 2012 r., i poinformował
Komisję, że projekt zostanie niebawem skierowany do parlamentu. Opis
w niniejszym sprawozdaniu opiera się na tym projekcie. Rząd Grecji
poinformował Komisję o przygotowywanym projekcie ustawy pt.
„Ratyfikacja europejskiej konwencji o zapobieganiu terroryzmowi oraz
protokołu zmieniającego Europejską konwencję o zwalczaniu
terroryzmu oraz powiązanych przepisów”, ale nie przedstawił samego
projektu. [16] „Nawoływanie bezpośrednie” odnosi się do
przypadków, w których podżeganie doprowadziło do tego, że pewna
osoba popełniła lub usiłowała popełnić
przestępstwo terrorystyczne, i w których podżeganie odnosiło
się do konkretnego przestępstwa terrorystycznego. [17] Szczegółowy przegląd obowiązujących
kar znajduje się w tabeli 2 dokumentu roboczego służb Komisji. [18] Dyskusje te dotyczyły m.in. kwestii pewności
prawnej, poszanowania zasady proporcjonalności sankcji za
przestępstwa dotyczące przygotowania oraz potencjalnego konfliktu
pomiędzy wolnością wypowiedzi a przestępstwem publicznego
nawoływania. [19] W powiadomieniach przesłanych Komisji państwa
członkowskie nie powoływały się na art. 2 ani 3 DR 2008 w
celu ograniczenia zakresu nowych przestępstw terrorystycznych ani nie
przywoływały kwestii dotyczących praw podstawowych jako
argumentu przeciwko wdrażaniu przepisów o nowych przestępstwach.