52013SC0275

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

towarzyszący dokumentowi

Wniosek dotyczący rozporządzenia Rady

w sprawie ustanowienia Prokuratury Europejskiej

1. Opis problemu

1.1. Ograniczenia istniejących środków

Prawo jest często egzekwowane w sposób niedostateczny lub niesprawny ze względu na brak europejskiej struktury egzekwowania prawa, brak ciągłości działań w zakresie egzekwowania prawa oraz brak podstawowej wspólnej polityki europejskiej w zakresie ścigania przestępstw. Chociaż przestępstwa przeciwko interesom finansowym UE są przestępstwami o wymiarze prawdziwie europejskim, obecne ramy instytucjonalne i prawne cierpią na skutek rozdrobnienia systemu egzekwowania prawa opartego niemalże wyłącznie na reakcjach krajowych.

Ponadto, o ile Eurojust i Europol mogą wspierać i faktycznie wspierają państwa członkowskie w prowadzeniu takich spraw, o tyle żadna z tych organizacji nie może rozwiązać wszystkich zidentyfikowanych problemów, w szczególności ze względu na fakt, że nie mogą one kierować krajowymi dochodzeniami i postępowaniami karnymi. Mimo że OLAF odgrywa kluczową rolę na poziomie UE w zwalczaniu nadużyć finansowych i nieprawidłowości, posiada ograniczone możliwości, jeżeli chodzi o dochodzenia administracyjne i przedstawianie wyników organom krajowym, które mogą zdecydować o niepodejmowaniu żadnych działań następczych na drodze karnej.

Istniejące i planowane środki, obejmujące strategię Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych i reformy Eurojustu, Europolu i OLAF, są niewystarczające, aby rozwiązać te problemy, nawet w przypadku maksymalnego wykorzystania wszystkich możliwości oferowanych przez Traktat.

1.2. Niskie poziomy dochodzenia, ścigania i odstraszania

Ściganie przestępstw przeciwko budżetowi UE jest powszechnie uważane przez organy w wielu państwach członkowskich za kwestię o drugorzędnym znaczeniu. Ponieważ nie istnieje żaden organ unijny zajmujący się dochodzeniem i ściganiem przestępstw transgranicznych przeciwko interesom finansowym UE, działania krajowych organów ścigania pozostają rozdrobnione.

Obecne poziomy wymiany informacji i koordynacji na szczeblu krajowym i europejskim są niewystarczające, aby zapewnić skuteczne ściganie przestępstw przeciwko interesom finansowym UE. Utrudnienia w zakresie koordynacji, współpracy i wymiany informacji pojawiają się na różnych szczeblach i między różnymi organami i stanowią główną przeszkodę w skutecznym dochodzeniu i ściganiu przestępstw przeciwko interesom finansowym UE.

Zaledwie bardzo niewielką część całkowitej kwoty nadużyć (mniej niż 10 %) udaje się odzyskać od przestępców. Efekt odstraszający wynikający z obecnego systemu egzekwowania prawa jest zatem niewystarczający.

Nie istnieje żaden organ centralny, który może usunąć te przeszkody i zapewnić ciągłość w procesie dochodzenia i ścigania przestępstw.

2. Prawo do działania, zasada pomocniczości i prawa podstawowe

2.1. Podstawa prawna

Artykuł 86 TFUE stanowi, że Prokuratura Europejska musi zwalczać przestępstwa przeciwko interesom finansowym UE, musi zostać ustanowiona „w oparciu o Eurojust” i jest odpowiedzialna za dochodzenie, ściganie i stawianie przed sądem sprawców tych przestępstw. W art. 86 TFUE określa się również specjalną procedurę ustawodawczą na potrzeby ustanowienia Prokuratury Europejskiej: Rada musi podjąć decyzję w tej sprawie jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.

2.2. Pomocniczość i konieczność podjęcia działań na szczeblu UE

Organy dochodzeniowe i organy ścigania państw członkowskich nie są obecnie w stanie osiągnąć jednakowego poziomu ochrony i egzekwowania prawa. Ponieważ UE jest najlepiej przygotowana do ochrony swoich własnych interesów finansowych, uwzględniając szczegółowe przepisy unijne, które mają zastosowanie w tej dziedzinie, znajduje się ona również w najlepszej pozycji, aby zapewnić ściganie przestępstw przeciwko tym interesom.

3. Cele

Cele:

Ogólne || · Przyczynienie się do wzmocnienia ochrony interesów finansowych Unii i dalszego rozwoju w obszarze wymiaru sprawiedliwości, a także zwiększenie zaufania przedsiębiorców i obywateli UE do instytucji unijnych, przy jednoczesnym poszanowaniu wszystkich podstawowych praw zapisanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.

Szczegółowe / operacyjne || · Ustanowienie spójnego europejskiego systemu dochodzenia i ścigania przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii; · zapewnienie skuteczniejszego i wydajniejszego dochodzenia i ścigania przestępstw przeciwko interesom finansowym UE; · zwiększenie liczby prowadzonych postępowań karnych, a w rezultacie zwiększenie liczby wyroków skazujących i przypadków odzyskania środków unijnych uzyskanych w sposób nieuczciwy; · zapewnienie ścisłej współpracy i skutecznej wymiany informacji między właściwymi organami europejskimi i krajowymi; · wzmocnienie efektu odstraszającego w odniesieniu do przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii.

4. Warianty strategiczne i ich wpływ

Warianty zakładające nieustanawianie Prokuratury Europejskiej

4.1. Wariant strategiczny 1: Scenariusz podstawowy – brak zmian w polityce

Żadne nowe działania nie zostałyby podjęte na poziomie UE. Przestępstwa przeciwko interesom finansowym UE w dalszym ciągu byłyby ścigane wyłącznie na poziomie krajowym.

4.2. Wariant strategiczny 2: Brak nowych działań regulacyjnych na poziomie UE

Na poziomie UE nie zostałyby podjęte żadne działania ustawodawcze ani nie zostałyby utworzone żadne nowe organy. Działania prowadzone na poziomie krajowym i unijnym, mające na celu zwalczanie odnośnych przestępstw, zostałyby jednak wzmocnione za pośrednictwem środków nieustawodawczych.

4.3. Wariant strategiczny 3: Zwiększenie uprawnień Eurojustu

Zgodnie z tym wariantem Eurojust otrzymałby nowe uprawnienia do wszczynania dochodzeń na terenie całej Unii. Eurojust i jego członkowie krajowi mieliby prawo do wydawania wiążących instrukcji krajowym organom ścigania w zakresie wszczynania śledztwa karnego i występowania z wnioskiem o wszczęcie ścigania prowadzonego w państwach członkowskich zgodnie z art. 85 TFUE.

Warianty zakładające ustanowienie Prokuratury Europejskiej

4.4. Wariant strategiczny 4a: Utworzenie Prokuratury Europejskiej w ramach Eurojustu

Wariant ten zakładałby utworzenie centralnej jednostki Prokuratury Europejskiej w ramach Eurojustu, który tym samym stałby się strukturą holdingową Prokuratury Europejskiej jako „agencja macierzysta”. Jednostka Prokuratury Europejskiej posiadałaby wyłączną jurysdykcję w sprawach dotyczących przestępstw przeciwko interesom finansowym UE i składałaby się z prokuratorów i śledczych specjalizujących się w przestępstwach finansowych.

4.5. Wariant strategiczny 4b: Utworzenie kolegialnej Prokuratury Europejskiej

Prokuratura Europejska byłaby zorganizowana w sposób podobny do struktury organizacyjnej Eurojustu i stanowiłaby kolegium złożone z członków krajowych powołanych przez państwa członkowskie, przy czym wszyscy członkowie posiadaliby wyraźniejsze i większe uprawnienia. Kolegium Prokuratury Europejskiej podejmowałoby większość decyzji w odniesieniu do dochodzenia i ścigania przestępstw przeciwko interesom finansowym na terenie całej UE.

4.6. Wariant strategiczny 4c: Utworzenie zdecentralizowanej Prokuratury Europejskiej

Zgodnie z tym wariantem Prokuratura Europejska składałaby się z centralnego urzędu Prokuratora UE wspieranego przez delegowanych prokuratorów europejskich działających w państwach członkowskich i zintegrowanych z systemami krajowymi, który posiadałby pełne uprawnienia w zakresie ścigania przestępstw zgodnie z prawem krajowym. Delegowani prokuratorzy europejscy działaliby pod zwierzchnictwem urzędu centralnego. Prokuratura Europejska współpracowałaby z krajową policją i krajowymi organami ścigania przy wykonywaniu swoich zadań i byłaby odpowiedzialna za wnoszenie spraw do sądu.

4.7. Wariant strategiczny 4d: Utworzenie scentralizowanej Prokuratury Europejskiej

Wariant ten oznaczałby utworzenie centralnej Prokuratury Europejskiej, która posiadałaby pełną zdolność prawną i praktyczną wymaganą do prowadzenia dochodzeń i ścigania odnośnych przestępstw oraz nie byłaby zależna od krajowych organów ścigania.

4.8. Kwestie horyzontalne w odniesieniu do wariantów 4a-4d

1.1.1. Współpraca między Prokuraturą Europejską a Eurojustem

Cztery warianty, które zakładają ustanowienie Prokuratury Europejskiej, muszą uwzględniać kluczową kwestię jaką jest jej związek z Eurojustem. Wymiana usług administracyjnych i operacyjnych musi stanowić element każdego z wariantów.

1.1.2. Korzystanie z zasobów OLAF w celu ustanowienia Prokuratury Europejskiej

Część zasobów ludzkich OLAF zostałaby wykorzystana do utworzenia Prokuratury Europejskiej z uwagi na ich doświadczenie w prowadzeniu dochodzeń.

1.1.3. Współpraca z państwami trzecimi

Różne warianty zidentyfikowane w celu ustanowienia Prokuratury Europejskiej będą musiały również uwzględniać konieczność współpracy Prokuratury z organami państw trzecich. Istniejące różnice pod tym względem między poszczególnymi wariantami są jednak marginalne i nie powinny wpływać na ostateczny wybór między nimi.

5. Ocena wariantów strategicznych

5.1. Utrzymanie status quo (wariant strategiczny 1) – scenariusz podstawowy

Oczekiwany wpływ

Skuteczność w realizacji celów polityki || Mały. Nie ma powodów, by oczekiwać, że słabe zachęty i często ograniczona zdolność krajowa do rozwiązywania złożonych spraw w zakresie nadużyć finansowych UE zostaną przezwyciężone bez zdecydowanych działań naprawczych.

Wpływ na prawa podstawowe || Brak. Prawa podstawowe pozostaną nienaruszone. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej będzie stosowana jedynie w przypadkach dotyczących prawa UE, np. w ramach systemu europejskiego nakazu aresztowania.

Wykonalność || Duży.

Wpływ na system prawny państw członkowskich || Brak. Scenariusz podstawowy stanowi najmniej inwazyjny wariant ze wszystkich proponowanych wariantów.

Wpływ na istniejące instytucje Unii || Brak.

Koszty || Brak.

Korzyści || Bardzo mały.

5.2. Brak nowych działań regulacyjnych na szczeblu UE (wariant strategiczny 2)

Oczekiwany wpływ

Skuteczność w realizacji celów polityki || Mały. Wariant ten do pewnego stopnia przyczyniłby się do utworzenia spójniejszego europejskiego systemu dochodzenia i ścigania odnośnych przestępstw, a tym samym również prawdopodobnie wzmocniłby efekt odstraszający egzekwowania prawa. Jego wpływ byłby jednak w dalszym ciągu ograniczony.

Wpływ na prawa podstawowe || Mały. Zakłada się, że wariant ten w niewielkim stopniu wpłynie na prawa podstawowe.

Wykonalność || Średni. Wariant ten będzie trudny do zrealizowania w praktyce, ponieważ wymaga licznych działań w różnych obszarach.

Wpływ na system prawny państw członkowskich || Mały. Lepsze wykorzystanie organów Unii, jak również narzędzi wzajemnej pomocy prawnej i podobnych narzędzi współpracy sądowej przyniosłoby pozytywny wpływ w państwach członkowskich.

Wpływ na istniejące instytucje Unii || Mały. Można spodziewać się ograniczonego wpływu na funkcjonowanie Eurojustu i OLAF.

Koszty[1] || Umiarkowany. Koszty w ramach tego wariantu wyniosłyby około 35 mln EUR[2].

Korzyści || Przewiduje się, że korzyści wynikające ze zwiększonego odzyskiwania środków i wzmocnionego efektu odstraszającego w ramach tego wariantu wyniosłyby około 265 mln EUR.

5.3. Wzmocniona pozycja Eurojustu (wariant strategiczny 3)

Oczekiwany wpływ

Skuteczność w realizacji celów polityki || Mały. Prowadzenie dochodzeń oraz ściganie odnośnych przestępstw zostałoby wzmocnione jedynie w ograniczonym stopniu, ponieważ Eurojust w dalszym ciągu nie posiadałby żadnych uprawnień do prowadzenia postępowań krajowych.

Wpływ na prawa podstawowe || Mały. Wariant ten jedynie w ograniczonym stopniu wpłynie na prawa podstawowe.

Wykonalność || Duży. Niniejszy wariant w dużej mierze opierałby się na istniejących instytucjach i odnośnych przepisach Unii.

Wpływ na system prawny państw członkowskich || Mały lub średni. Eurojust posiadałby uprawnienia do wszczynania dochodzeń i występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania karnego, ale postępowanie sądowe jako takie nadal byłoby prowadzone wyłącznie na poziomie krajowym.

Wpływ na istniejące instytucje Unii || Mały lub średni. Zgodnie z tym wariantem Eurojust uzyskałby pewne dodatkowe uprawnienia, ale pozostałby organem europejskim złożonym z członków krajowych.

Koszty || Średni. Koszty w ramach tego wariantu wyniosłyby około 50 mln EUR.

Korzyści || Przewiduje się, że korzyści wynikające ze zwiększonego odzyskiwania środków i wzmocnionego efektu odstraszającego w ramach tego wariantu wyniosłyby około 400 mln EUR.

5.4. Utworzenie Prokuratury Europejskiej w ramach Eurojustu (wariant strategiczny 4a)

Oczekiwany wpływ

Skuteczność w realizacji celów polityki || Średni. Obecne priorytety krajowe mogłyby w dalszym ciągu przeważać nad priorytetami jednostki Prokuratury Europejskiej.

Wpływ na prawa podstawowe || Mały. Podobnie jak w przypadku wariantu 3, wraz z koniecznością przeprowadzenia kontroli sądowej, jak w wariantach 4b-4d.

Wykonalność || Wykonalność tego wariantu pod względem politycznym jest ograniczona, ponieważ konflikty interesów i różnice w kulturze pracy między jednostką Prokuratury Europejskiej a Eurojustem mogłyby wpływać na skuteczność tego wariantu.

Wpływ na system prawny państw członkowskich || Średni. Państwa członkowskie musiałyby dostosować swoje systemy do nowej Prokuratury Europejskiej/nowego Eurojustu posiadających określone bezpośrednie uprawnienia.

Wpływ na istniejące instytucje Unii || Średni lub duży. Eurojust musiałby utworzyć nową jednostkę administracyjną i zapewnić jej możliwość korzystania z jego struktur administracyjnych.

Koszty || Umiarkowany. Koszty w ramach tego wariantu wyniosłyby około 40 mln EUR.

Korzyści || Przewiduje się, że korzyści wynikające ze zwiększonego odzyskiwania środków i wzmocnionego efektu odstraszającego w ramach tego wariantu wyniosłyby około 500 mln EUR.

5.5. Kolegialna Prokuratura Europejska (wariant strategiczny 4b)

Oczekiwany wpływ

Skuteczność w realizacji celów polityki || Mały lub średni. Wady związane ze strukturą kolegialną przeważyłyby nad większością korzyści.

Wpływ na prawa podstawowe || Średni. Lepsza koordynacja i współpraca mogłaby potencjalnie mieć nieznaczny wpływ na ochronę danych osobowych.

Wykonalność || Średni. Ustanowienie centralnego urzędu kolegialnego, który kierowałby dochodzeniami i koordynował je, jak również podejmował decyzje w sprawie wniesienia sprawy do sądu, wpłynęłoby negatywnie na wykonalność tego wariantu.

Wpływ na systemy prawne państw członkowskich || Średni. Państwa członkowskie musiałyby dostosować swoje systemy do nowych kompetencji Prokuratury Europejskiej, aby móc kierować krajowymi organami ścigania i organami śledczymi oraz interweniować w procesach krajowych.

Wpływ na istniejące instytucje Unii || Średni lub duży. Wariant ten miałby ograniczony wpływ na Eurojust. Pozostałe części OLAF zachowałyby swoje kompetencje do wykonywania określonych funkcji administracyjnych.

Koszty || Umiarkowany. Koszty w ramach tego wariantu wyniosłyby około 70 mln EUR[3].

Korzyści || Umiarkowany. Przewiduje się, że korzyści wynikające ze zwiększonego odzyskiwania środków i wzmocnionego efektu odstraszającego w ramach tego wariantu wyniosłyby około 500 mln EUR.

5.6. Prokuratura Europejska ze zdecentralizowaną hierarchią organizacyjną (wariant strategiczny 4c)

Oczekiwany wpływ

Skuteczność w realizacji celów polityki || Duży. Wariant ten zakłada ustanowienie wyspecjalizowanego organu zajmującego się zarówno dochodzeniami, jak i ściganiem przestępstw w sposób skoordynowany i zintegrowany.

Wpływ na prawa podstawowe || Średni. Lepsza koordynacja i współpraca mogłaby potencjalnie mieć nieznaczny wpływ na ochronę danych osobowych.

Wykonalność || Średni lub duży. Konsultacje z zainteresowanymi stronami potwierdzają, że wariant ten powinien być wykonalny.

Wpływ na systemy prawne państw członkowskich || Średni. Państwa członkowskie musiałyby dostosować swoje systemy do nowych kompetencji Prokuratury Europejskiej, aby móc kierować krajowymi organami ścigania i organami śledczymi oraz interweniować w procesach krajowych.

Wpływ na istniejące instytucje Unii || Średni lub duży. Wariant ten miałby ograniczony wpływ na Eurojust. Po przeprowadzeniu redukcji zasobów OLAF zachowałby swoje kompetencje do wykonywania określonych funkcji administracyjnych.

Koszty || Umiarkowany. Koszty w ramach tego wariantu wyniosłyby około 370 mln EUR.

Korzyści || Przewiduje się, że korzyści wynikające ze zwiększonego odzyskiwania środków i wzmocnionego efektu odstraszającego w ramach tego wariantu wyniosłyby około 3 200 mln EUR.

5.7. Prokuratura Europejska ze scentralizowaną hierarchią organizacyjną (wariant strategiczny 4d)

Oczekiwany wpływ

Skuteczność w realizacji celów polityki || Duży. Prokuratura Europejska zyskałaby uprawnienia do kontrolowania dochodzeń i kierowania nimi.

Wpływ na prawa podstawowe || Średni lub duży. Analiza przeprowadzona w odniesieniu do wariantu 4c ma również zastosowanie do niniejszego wariantu.

Wykonalność || Średni. Wariant ten wiązałby się z bardzo daleko idącymi zmianami w systemach administracyjnych i sądowych państw członkowskich

Wpływ na system prawny państw członkowskich || Duży. Państwa członkowskie musiałyby dostosować swoje systemy do nowego organu zewnętrznego interweniującego bezpośrednio w sądach krajowych.

Wpływ na istniejące instytucje Unii || Duży. Taki sam jak dla wariantów 4b i 4c.

Koszty || Średni lub duży. Koszty w ramach tego wariantu wyniosłyby około 820 mln EUR.

Korzyści || Przewiduje się, że korzyści wynikające ze zwiększonego odzyskiwania środków i wzmocnionego efektu odstraszającego w ramach tego wariantu wyniosłyby około 2 900 mln EUR.

5.8. Kwestie horyzontalne

1.1.4. Współpraca Prokuratury Europejskiej z Eurojustem

Wydaje się, że dla dobra obydwu stron dzielenie się przez Eurojust jego usługami administracyjnymi i w zakresie wsparcia z Prokuraturą Europejską jest nie tylko konieczne, ale też wykonalne.

1.1.5. Wykorzystanie zasobów OLAF przy tworzeniu centralnego urzędu Prokuratury Europejskiej – skutki

Część bieżących zasobów OLAF zostałaby wykorzystana na potrzeby utworzenia centralnego urzędu Prokuratury Europejskiej. OLAF musi jednak w dalszym ciągu wykonywać pewne funkcje związane z prowadzeniem dochodzeń administracyjnych, które nie mają charakteru karnego.

1.1.6. Współpraca z państwami trzecimi

Jak wspomniano powyżej, różnice pomiędzy wariantami pod tym względem nie uzasadniają wykorzystania tego kryterium jako decydującego przy wyborze między różnymi wariantami.

6. Ocena porównawcza

Cele/koszty || Wariant strategiczny 1 || Wariant strategiczny 2 || Wariant strategiczny 3 || Wariant strategiczny 4a || Wariant strategiczny 4b || Wariant strategiczny 4c || Wariant strategiczny 4d

Realizacja celów polityki || Niska || Niska || Średnia || Średnia || Średnia || Wysoka || Wysoka

Roczna korzyść netto[4] || Niewielki wpływ || 25 mln EUR || 35 mln EUR || 50 mln EUR || 50 mln EUR || 315 mln EUR || 250 mln EUR

Opłacalność[5] || - || Niska || Średnia || Średnia || Średnia || Wysoka || Średnia

Wpływ na prawa podstawowe || - || Mały || Mały || Mały || Średni lub duży || Średni lub duży || Średni lub duży

Wykonalność || Wysoka || Wysoka || Wysoka || Średnia || Średnia || Średnia lub wysoka || Średnia

Wpływ na istniejące instytucje Unii || - || Bardzo mały || Mały lub średni || Średni lub duży || Średni lub duży || Średni lub duży || Duży

Wpływ na systemy prawne państw członkowskich || - || - || Mały || Średni || Średni || Średni || Duży

7. Wzmocniona współpraca

Jak wskazano powyżej, w Traktacie przewiduje się możliwość ustanowienia Prokuratury Europejskiej w drodze wzmocnionej współpracy, gdyby Rada nie zdołała podjąć jednomyślnej decyzji w tej sprawie. W niniejszej ocenie skutków nie przeanalizowano szczegółowo, jaki byłby konkretny wpływ poszczególnych wariantów w ramach innej procedury ustawodawczej.

8. Monitorowanie i ocena

Komisja przewiduje przeprowadzenie szczegółowej analizy statystycznej od dwóch do czterech lat po zakończeniu procesu tworzenia Prokuratury Europejskiej. Analiza powinna się koncentrować przede wszystkim na liczbie spraw i kwotach środków wykorzystanych podczas działań prowadzonych przez Prokuraturę Europejską.

[1]               Wszystkie koszty i korzyści wyrażono w skumulowanych wartościach bieżących (w cenach z 2012 r.) , obejmujących okres 20 lat.

[2]               Aby uzyskać więcej szczegółowych informacji na temat obliczeń kosztów, zob. załącznik 4 do oceny skutków.

[3]               Aby zapoznać się z obliczeniami kosztów i korzyści zob. załącznik 4 do oceny skutków.

[4]               Aby uzyskać dalsze informacje, zob. załącznik 4.

[5]               Wskazuje na wyniki analizy kosztów i korzyści w odniesieniu do każdego wariantu.