This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0453
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning the manufacture, presentation and sale of tobacco and related products (Text with EEA relevance)
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów (Tekst mający znaczenie dla EOG)
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów (Tekst mający znaczenie dla EOG)
/* SWD/2012/0453 final - 2012/ () */
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów (Tekst mający znaczenie dla EOG) /* SWD/2012/0453 final - 2012/ () */
1.
WPROWADZENIE
Dyrektywa
2001/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zbliżenia przepisów
ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, dotyczących
produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych (dyrektywa w sprawie wyrobów
tytoniowych, została przyjęta w dniu 5 czerwca 2001[1].
Od przyjęcia tej dyrektywy upłynęło ponad dziesięć lat i konieczne stało się
rozważenie i przeanalizowanie możliwości jej aktualizacji zgodnie ze
zmianami sytuacji rynkowej oraz postępem naukowym i zmianami na szczeblu
międzynarodowym, w szczególności Ramową konwencją Światowej Organizacji
Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu (ramowa konwencja WHO), której Unia
Europejska i wszystkie państwa członkowskie są Stronami. Inicjatywa dotycząca
zmiany dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych została zawarta w planie prac
Komisji na 2012 r.[2] Ogólnym celem tej zmiany
jest poprawa funkcjonowania rynku wewnętrznego, przy jednoczesnym zapewnieniu
wysokiego poziomu ochrony zdrowia. Główne cele to zatem: 1) aktualizacja
przepisów w obszarach, które już zostały objęte harmonizacją, aby usunąć
przeszkody, które utrudniają państwom członkowskim dostosowanie ich przepisów
krajowych do zmian sytuacji rynkowej i zmian na szczeblu międzynarodowym oraz
do postępu naukowego[3], 2) uregulowanie
nieobjętych jeszcze dyrektywą środków dotyczących wyrobów, w takim zakresie, w
jakim zróżnicowanie podejścia w państwach członkowskich doprowadziło lub może
doprowadzić do fragmentacji rynku wewnętrznego[4] oraz 3)
zapewnienie, aby przepisy dyrektywy nie były obchodzone poprzez wprowadzanie do
obrotu wyrobów niezgodnych z dyrektywą w sprawie wyrobów tytoniowych [5].
Podczas określania i wyboru poszczególnych wariantów strategicznych
uwzględniono wysoki poziom ochrony zdrowia. Szczególnie wzięto przy tym pod
uwagę rozpoczynanie spożycia tytoniu wśród młodych ludzi. Większość środków
koncentruje się, na pierwszym etapie, na papierosach produkowanych fabrycznie,
tytoniu do samodzielnego skręcania papierosów oraz wyrobach tytoniowych bezdymnych.
2.
Konsultacje, wiedza specjalistyczna i opis rynku
W kontekście oceny
skutków przeprowadzono szeroko zakrojone konsultacje społeczne oraz
ukierunkowane konsultacje z zainteresowanymi stronami. W ocenie skutków
wykorzystano również szereg analiz zewnętrznych, opinię niezależnego Komitetu
Naukowego Komisji (SCENIHR) oraz badania Eurobarometru. Całkowita wartość
rynku tytoniowego na poziomie detalicznym, obejmująca podatki i akcyzę, wynosi
136,5 mld EUR. Udział papierosów produkowanych fabrycznie w całkowitej wartości
rynku wyrobów tytoniowych wynosi niemal 90 % (121,3 mld EUR), a razem z
tytoniem do samodzielnego skręcania papierosów wyroby te stanowią prawie 95 %
rynku tytoniowego. Pozostałą część rynku zajmuje tytoń fajkowy,
cygara/cygaretki i wyroby tytoniowe bezdymne. W 2010 r. kwota podatku
akcyzowego w całej UE przekroczyła 79 mld EUR. Tytoń jest
największym możliwym do uniknięcia zagrożeniem dla zdrowia w UE i każdego roku
powoduje prawie 700 000 zgonów w UE. Zmieniając przepisy, skupiono się na rozpoczynaniu
spożycia tytoniu, w szczególności wśród młodych ludzi, biorąc pod uwagę, że 94
% palaczy zaczyna w wieku poniżej 25 lat[6]. Około 50 %
palaczy umiera przedwcześnie, średnio o 14 lat wcześniej niż osoby niepalące.
Przez większą liczbę lat cierpią także na poważne choroby. Roczne wydatki
publiczne na ochronę zdrowia w UE przeznaczone na leczenie sześciu głównych
kategorii chorób spowodowanych paleniem szacuje się na ok. 25,3 mld EUR, a
każdego roku społeczeństwo traci 8,3 mld EUR ze względu na straty w zakresie
wydajności związane z paleniem (w tym wczesne emerytury/zgony i absencję w
pracy). Ponadto lata życia utracone z powodu palenia w przeliczeniu na wartość
pieniężną wynoszą 517 mld EUR każdego roku.
3.
opis PROBLEMów
3.1.
Problem nr 1: wyroby tytoniowe bezdymne i rozszerzenie zakresu
wyrobów
a) Wyroby tytoniowe bezdymne Wszystkie wyroby
tytoniowe uzależniają i wiążą się z licznymi niepożądanymi skutkami dla
zdrowia. Na rynek zaczęły trafiać nowe produkty o atrakcyjnych etykietach i
aromatach, co ma służyć wykorzystaniu nowych możliwości rynkowych, które
pojawiły się w związku z przyjmowaniem przepisów krajowych zakazujących palenia
w miejscach publicznych (środowiskach wolnych od dymu tytoniowego).
Zainteresowane strony mają różne opinie w kwestii tego, czy obowiązujący zakaz
dotyczący tytoniu do stosowania doustnego (snusu) jest nadal uzasadniony i czy
zakaz dotyczący tytoniu do stosowania doustnego powinien zostać rozszerzony na
inne wyroby tytoniowe bezdymne. Rola wyrobów tytoniowych bezdymnych w zaprzestaniu
palenia jest sprawą dyskusyjną wśród zainteresowanych stron. Wyroby tytoniowe
bezdymne mogą być wyrobami, od których nowi konsumenci rozpoczynają spożywanie
tytoniu. b) Wyroby zawierające nikotynę W ostatnich latach
odnotowano pojawienie się nowych wyrobów zawierających nikotynę (włącznie z
papierosami elektronicznymi), które są wprowadzane do obrotu bez uprzedniego
zezwolenia ani kontroli. Wobec braku przepisów na poziomie UE państwa
członkowskie przyjęły różne podejścia regulacyjne (od braku konkretnych
uregulowań przez przepisy dotyczące wyrobów tytoniowych i produktów leczniczych
po zakaz), aby rozwiązać kwestię niepewności co do zawartości i skutków tych
wyrobów dla zdrowia. Nikotyna jest substancją toksyczną i uzależniającą;
ponadto istnieją doniesienia o stosowaniu innych niebezpiecznych substancji w
papierosach elektronicznych. Wytwórcy produktów do nikotynowej terapii
zastępczej (NTZ) wyrazili obawy dotyczące odmiennego traktowania tych produktów
i wyrobów tytoniowych bezdymnych. Istnieje również ryzyko wzrostu użycia
wyrobów zawierających nikotynę na skutek przyjmowania przepisów krajowych
dotyczących środowisk wolnych od dymu tytoniowego. Inne podmioty uznały
natomiast, że wyroby tytoniowe bezdymne mogą odgrywać pewną rolę w
zaprzestaniu/ograniczaniu palenia, i argumentowały, że wyroby zawierające
nikotynę powinny być traktowane jak wyroby konsumpcyjne. c) Wyroby ziołowe do palenia Wyroby ziołowe do
palenia są traktowane różnie w przepisach krajowych, co negatywnie wpływa na
handel transgraniczny. Spalanie tych wyrobów wiąże się z zagrożeniami dla
zdrowia podobnymi do tych stwarzanych przez tradycyjne papierosy produkowane
fabrycznie, mimo że nie mają one takich samych właściwości uzależniających i
nie zawierają tytoniu. Wyroby ziołowe do palenia są często postrzegane przez
konsumentów jako nieszkodliwe lub mniej szkodliwe.
3.2.
Problem nr 2: opakowania i
etykietowanie
Niektóre z obecnych
przepisów dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych w zakresie opakowań i
etykietowania przestały być zgodne dowodami naukowymi i zobowiązaniami w
kontekście konwencji WHO. Obecne zharmonizowane przepisy dyrektywy nie
zezwalają państwom członkowskim na podejmowanie działań służących ochronie
zdrowia publicznego i aktualizacji ich przepisów w zgodzie ze zobowiązaniami podjętymi
w kontekście ramowej konwencji WHO. Na przykład państwa członkowskie nie mogą
znieść umieszczania informacji o poziomie substancji smolistych, nikotyny i
tlenku węgla na opakowaniu, o których wiadomo, że wprowadzają w błąd, ani
wprowadzić obrazkowych ostrzeżeń zdrowotnych na obu stronach opakowań wyrobów
tytoniowych, które to ostrzeżenia okazały się bardziej skuteczne. Inne aspekty
opakowań i etykietowania nie są zharmonizowane w obecnej dyrektywie w sprawie
wyrobów tytoniowych, a zmiany na szczeblu krajowym doprowadziły do rozbieżności
między państwami członkowskimi. Na przykład obrazkowe ostrzeżenia zdrowotne
są stosowane w ośmiu państwach członkowskich, do których w 2013 r. dołączą dwa
kolejne. W kilku państwach członkowskich toczą się dyskusje na temat
standardowych opakowań. Sytuacja ta może się pogorszyć, w szczególności w
przypadku, gdy państwa członkowskie wdrożą ramową konwencję WHO. To
zróżnicowanie podejść będzie miało negatywny wpływ na rynek wewnętrzny.
3.3.
Problem nr 3: Składniki
Stosowanie różnych
formatów zgłoszeń utrudnia producentom, importerom i państwom członkowskim
wykonywanie ich obowiązków zgłoszeniowych wynikających z obecnych
przepisów oraz sprawia, że porównywanie i analiza otrzymywanych informacji oraz
wyciąganie z nich wniosków jest uciążliwe dla Komisji. Brak
zharmonizowanego podejścia do przepisów dotyczących składników wpływa na
funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz na swobodny przepływ towarów w UE.
Niektóre państwa członkowskie przyjęły przepisy umożliwiające stosowanie
poszczególnych składników lub zakazujące ich stosowania ze względu na to, że
mogą one zwiększać spożycie tytoniu lub liczbę osób rozpoczynających jego
spożycie. Bez harmonizacji można oczekiwać, że w nadchodzących latach
przeszkody na rynku wewnętrznym wzrosną. Można spodziewać się, że w celu
wypełnienia swoich zobowiązań wynikających z ramowej konwencji WHO państwa
członkowskie będą nadal przyjmowały przepisy jednostronnie, w szczególności
mając na względzie atrakcyjność wyrobów tytoniowych i biorąc pod uwagę mającą
miejsce w ostatnich latach ewolucję rynku obejmującą wprowadzanie do obrotu
większej liczby aromatyzowanych wyrobów tytoniowych.
3.4.
Problem nr 4: Transgraniczna
sprzedaż tytoniu na odległość
Transgraniczna
sprzedaż tytoniu za pośrednictwem internetu jest – w większości przypadków –
nielegalna, biorąc pod uwagę, że taka forma tych transakcji ma głównie na celu
unikanie podatków lub obejście kontroli wieku[7]. Z perspektywy
dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych transgraniczna sprzedaż za pośrednictwem
internetu pociąga za sobą ryzyko obchodzenia środków ochronnych zawartych w
dyrektywie (np. wymogu umieszczania na wyrobach tytoniowych ostrzeżeń
zdrowotnych w języku (językach) państwa konsumenta). Państwa członkowskie
obrały w tym zakresie różne podejścia prawne; ponadto należy spodziewać się
pogłębienia różnic prawnych, w miarę jak państwa członkowskie będą stopniowo
wdrażać ramową konwencję WHO. Sprzedaż transgraniczna z definicji ma wpływ na
funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Ponieważ detaliczni sprzedawcy internetowi
zwykle oferują swoje produkty konsumentom niezależnie od ich lokalizacji,
krajowe rozwiązania w ramach UE nie przynoszą skutków lub ich wpływ jest
niewielki.
3.5.
Problem nr 5:
Identyfikowalność i zabezpieczenia
Dostępność wyrobów
niezgodnych z przepisami dyrektywy (np. w zakresie ostrzeżeń zdrowotnych i
przepisów dotyczących składników) stoi w sprzeczności z celami dyrektywy. Na
poziomie UE nie wprowadzono środków w dziedzinie identyfikowalności na
podstawie art. 5 ust. 9 dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych, a w przypadku
ich braku państwa członkowskie nie są w stanie podejmować skutecznych działań.
Podmioty gospodarcze na rynku wewnętrznym nie mają obecnie równych warunków
działania, ponieważ tylko czterech największych producentów tytoniu zawarło
prawnie wiążące umowy z UE i państwami członkowskimi obejmujące postanowienia w
zakresie śledzenia ruchu i pochodzenia. Sprzedaż nielegalnych wyrobów oznacza,
że konsumenci nie korzystają ze środków ochronnych wprowadzonych dyrektywą w
sprawie wyrobów tytoniowych. Ponadto państwa członkowskie nie są w stanie
zweryfikować autentyczności danych wyrobów. Wiele zainteresowanych stron
(przemysł tytoniowy, ale również detaliści) wyraziło obawy, że niektóre
omawiane i planowane środki w zmienionej dyrektywie zwiększyłyby nielegalny
handel wyrobami tytoniowymi, jednak nie przedstawiono na to przekonujących
dowodów.
4.
podstawa do działania ue
Artykuł 114 ust.
1 TFUE uprawnia Parlament Europejski i Radę do
przyjęcia środków dotyczących zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i
administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i
funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Zgodnie z art. 114 ust. 3 TFUE w swoich
wnioskach przewidzianych w art. 114 ust. 1 Komisja powinna mieć na celu zapewnienie
wysokiego poziomu ochrony zdrowia. Jak wyjaśniono,
niektóre obszary włączone do oceny skutków są już objęte harmonizacją w
ramach obecnej dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych, ale muszą zostać
zaktualizowane zgodnie z postępem naukowym i zmianami na szczeblu
międzynarodowym. Inne obszary istotne dla oceny skutków są przedmiotem różnych
podejść prawnych w państwach członkowskich, co doprowadziło do powstania
przeszkód w swobodnym przepływie towarów.
5.
CELE STRATEGICZNE
Ogólnym celem
zmiany przepisów jest poprawa funkcjonowania rynku wewnętrznego, przy
jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia. Celem wniosku jest
aktualizacja przepisów w obszarach, które już zostały objęte harmonizacją, aby
usunąć przeszkody, które utrudniają państwom członkowskim dostosowanie ich
przepisów krajowych do zmian sytuacji rynkowej i zmian na szczeblu
międzynarodowym oraz do postępu naukowego. Ma on również na celu uregulowanie
środków dotyczących wyrobów, które to środki nie są jeszcze objęte dyrektywą, w
takim zakresie, w jakim zróżnicowanie podejścia w państwach członkowskich
doprowadziło lub może doprowadzić do fragmentacji rynku wewnętrznego. Wreszcie,
wniosek ma na celu zapewnienie, aby przepisy dyrektywy nie były obchodzone
poprzez wprowadzanie do obrotu wyrobów niezgodnych z dyrektywą w sprawie
wyrobów tytoniowych. Wniosek zapewni także zharmonizowane wdrożenie zobowiązań
międzynarodowych wynikających z ramowej konwencji WHO, wiążącej UE i wszystkie
państwa członkowskie, oraz stosowanie spójnego podejścia do niewiążących
zobowiązań podjętych w ramach konwencji, jeżeli istnieje ryzyko, że państwa
członkowskie będą transponować ją w różny sposób. Zmiana przepisów
przyczyni się do osiągnięcia ogólnego celu UE, którym jest wspieranie dobrobytu
jej obywateli (art. 3 TUE) oraz do realizacji strategii „Europa 2020”.
Zapewnienie obywatelom dłuższego zdrowego i aktywnego życia będzie miało
pozytywny wpływ na wydajność i konkurencyjność. Zmiana jest również w pełni
zgodna z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej. Chociaż nie jest to
zamierzone, niektóre środki mogą również zwiększyć dochody podatkowe państw
członkowskich. Osiągnięcie tych ogólnych celów wymaga zrealizowania następujących szczegółowych
celów strategicznych: A. Usunięcie przeszkód w handlu transgranicznym oraz zapewnienie równych
warunków działania producentom i innym podmiotom gospodarczym. B. Zmniejszenie obciążenia
administracyjnego dla podmiotów gospodarczych i organów publicznych
spowodowanego złożonością obecnej dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych i
utrzymującymi się rozbieżnościami w przepisach. Podczas wyboru
poszczególnych wariantów strategicznych uwzględniono wysoki poziom ochrony
zdrowia. W tym kontekście zmiana przepisów ma na celu uregulowanie wyrobów
tytoniowych w sposób odzwierciedlający ich cechy jako wyrobów uzależniających,
których spożycie wiąże się z udowodnionymi negatywnymi konsekwencjami dla
zdrowia (w tym rakiem jamy ustnej, gardła i raka płuc, chorobami układu
krążenia, w tym zawałami serca, udarami, zatorami tętniczymi, podwyższonym
ryzykiem utraty wzroku, impotencją, spadkiem płodności, skutkami dla płodu).
Zmiana przepisów ma także na celu zapewnienie, aby składniki i opakowania nie
zachęcały młodych ludzi do rozpoczęcia palenia ani tego nie ułatwiały. Szczególne
uwzględnienie młodych ludzi znajduje również odzwierciedlenie w doborze
wariantów strategicznych oraz wyrobów, na które przepisy są ukierunkowane w
pierwszym rzędzie (papierosy produkowane fabrycznie, tytoń do samodzielnego
skręcania papierosów oraz wyroby tytoniowe bezdymne). Zmiany powinny także
stworzyć warunki, w których wszyscy obywatele będą mogli podejmować świadome
decyzje dotyczące wyrobów tytoniowych, w oparciu o zgodne z prawdą informacje o
skutkach ich spożycia dla zdrowia. W ostatecznym rozrachunku środki ochronne
zawarte w dyrektywie w sprawie wyrobów tytoniowych (np. ostrzeżenia zdrowotne i
przepisy dotyczące składników) powinny przynieść korzyści wszystkim palaczom. W
związku z powyższym, podczas porównywania i wyboru wariantów pod uwagę wzięto
poniższą najważniejszą kwestię zdrowotną: C. Zapewnienie wysokiego stopnia ochrony obywatelom w całej UE.
6.
WARIANTY STRATEGICZNE
Zmieniając
przepisy, rozważono znaczną liczbę wariantów strategicznych. Zrezygnowano z
niektórych pierwotnie przewidzianych środków (np. wymagania od przemysłu
tytoniowego wkładu w koszty opieki zdrowotnej, a także środków mających na celu
wprowadzenie mechanizmów sprawdzania wieku we wszystkich automatach do
sprzedaży tytoniu oraz wspólnych przepisów dotyczących umiejscowienia tytoniu w
punktach sprzedaży). Dla obszaru
polityki związanego z wyrobami tytoniowymi bezdymnymi i rozszerzeniem
zakresu wyrobów (tzn. wyrobami zawierającymi nikotynę i wyrobami ziołowymi
do palenia) zakres wariantów mieścił się w przedziale od braku zmian po
uregulowanie wyrobów w ramach dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych
(ostrzeżenia zdrowotne/składniki) lub stopniowe wycofywanie wyrobów (wyrobów
ziołowych do palenia). W obszarze dotyczącym wyrobów tytoniowych bezdymnych
oceniono również zniesienie obowiązującego zakazu dotyczącego tytoniu do
stosowania doustnego, a w obszarze dotyczącym wyrobów zawierających nikotynę
przeanalizowano ustanowienie nowego systemu zezwoleń lub stosowanie obecnych
ram dotyczących produktów leczniczych. W obszarze polityki
związanym z opakowaniami i etykietowaniem warianty strategiczne
obejmowały brak zmian, wprowadzenie większych i obowiązkowych ostrzeżeń
obrazkowych oraz zakaz stosowania elementów promocyjnych i wprowadzających w
błąd lub wprowadzenie całkowicie jednolitych opakowań. Środki zwalniają wyroby
tytoniowe inne niż papierosy produkowane fabrycznie i tytoń do samodzielnego
skręcania papierosów (tj. cygara, cygaretki, tytoń fajkowy i wyroby tytoniowe
bezdymne) z niektórych przepisów, ale zwolnienie to powinno zostać zniesione,
jeżeli nastąpi istotna zmiana okoliczności (pod względem wielkości sprzedaży
lub częstości spożycia wśród młodych ludzi). W obszarze polityki
związanym ze składnikami warianty strategiczne obejmowały obowiązkowe
lub dobrowolne zgłaszanie w różnych formatach lub w oparciu o wspólną format
elektroniczny. Oceniono również różne warianty w odniesieniu do uregulowania
zawartości, w tym uregulowanie dodatków o atrakcyjnych cechach oraz
właściwościach uzależniających i toksycznych, zakaz dotyczący wyrobów o
aromacie charakterystycznym i zwiększonej toksyczności lub właściwościach
uzależniających albo zakaz stosowania wszelkich dodatków, które nie są
niezbędne do produkcji. Środki zwalniają wyroby tytoniowe inne niż papierosy
produkowane fabrycznie, tytoń do samodzielnego skręcania papierosów i wyroby
tytoniowe bezdymne (tj. cygara, cygaretki i tytoń fajkowy) z niektórych
przepisów, ale zwolnienie to powinno zostać zniesione, jeżeli nastąpi istotna
zmiana okoliczności (pod względem wielkości sprzedaży lub częstości spożycia
wśród młodych ludzi). W obszarze polityki
związanym z transgraniczną sprzedażą na odległość warianty mieszczą się
w przedziale od braku zmian po wprowadzenie obowiązku zgłaszania lub zakazanie
transgranicznej sprzedaży tytoniu. Obszar polityki
związany z identyfikowalnością i zabezpieczeniami obejmuje natomiast
warianty od braku zmian do wprowadzenia unijnego systemu śledzenia ruchu i
pochodzenia z zabezpieczeniami lub bez nich. Wyroby tytoniowe inne niż
papierosy produkowane fabrycznie i tytoń do samodzielnego skręcania papierosów
byłyby objęte okresem przejściowym.
7.
Porównanie wariantów i wybór preferowanego wariantu
7.1.
wyroby tytoniowe bezdymne i rozszerzenie zakresu wyrobów
a) Wyroby tytoniowe bezdymne Zniesienie
zakazu dotyczącego tytoniu do stosowania doustnego (snusu) oraz poddanie
wyrobów tytoniowych bezdymnych bardziej rygorystycznym przepisom dotyczącym
etykietowania i składników zlikwidowałoby obecne
zróżnicowane traktowanie różnych kategorii wyrobów tytoniowych bezdymnych. Z
ekonomicznego punktu widzenia można oczekiwać, że wariant ten spowodowałby
znaczący wzrost sprzedaży tytoniu do stosowania doustnego przy spadku sprzedaży
innych wyrobów tytoniowych bezdymnych. Podmioty gospodarcze musiałyby ponieść
pewne koszty uzyskania zgodności z przepisami, związane z dostosowaniem się do
przepisów dotyczących etykietowania i składników, ale oczekuje się, że
zharmonizowane podejście na poziomie UE byłoby korzystne w porównaniu z
wprowadzaniem kolejnych zmian przez państwa członkowskie. W odniesieniu do
zdrowia stopień szkodliwości wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego jest
obecnie przedmiotem dyskusji, ale ogólnie należy uznać, że tytoń do stosowania
doustnego jest wyrobem uzależniającym o szkodliwym wpływie na zdrowie. Nie
istnieją przekonujące dowody, że zniesienie zakazu dotyczącego tytoniu do
stosowania doustnego doprowadziłoby do zmniejszenia częstości palenia,
natomiast zasugerowano, że wyrób ten może odgrywać rolę w rozpoczęciu spożycia
tytoniu (wyrób inicjacyjny) lub może być stosowany w połączeniu z papierosami
produkowanymi fabrycznie (podwójne stosowanie), w szczególności w miejscach,
gdzie palenie jest zabronione. Preferowanym
wariantem jest utrzymanie zakazu dotyczącego tytoniu do
stosowania doustnego, poddanie wszystkich nowatorskich wyrobów tytoniowych
obowiązkowi zgłaszania, a wszystkich wyrobów tytoniowych bezdymnych bardziej
rygorystycznym przepisom dotyczącym etykietowania i składników (tzn.
ostrzeżenia zdrowotne na obu stronach opakowania i zakaz dotyczący wyrobów
tytoniowych bezdymnych o aromatach charakterystycznych). Wariant ten
zapewniłby wspólne ramy dla wyrobów tytoniowych bezdymnych pod względem
składników oraz etykietowania przy jednoczesnym utrzymaniu obowiązującego
zakazu dotyczącego tytoniu do stosowania doustnego. Wprowadzenie systemu
zgłaszania nowatorskich wyrobów tytoniowych przyczyni się do zwiększenia bazy
wiedzy o tych wyrobach pod kątem ewentualnych kolejnych zmian dyrektywy.
Preferowany wariant jest również zgodny z wytycznymi do ramowej konwencji WHO
dotyczącymi składników i etykietowania. Utrzymanie zakazu dotyczącego tytoniu
do stosowania doustnego jest uważane za jedyny skuteczny środek ograniczający
stosowanie tego wyrobu oraz zniechęcający osoby niepalące i młodych ludzi do sięgnięcia
po wyroby tytoniowe bezdymne i uzależnienia od nikotyny. Ponieważ rynki innych
wyrobów tytoniowych bezdymnych w UE są wciąż bardzo małe, a ich potencjał
rozwojowy ograniczony, zakaz dotyczący wyrobów o aromatach charakterystycznych
i zwiększenie widoczności ostrzeżeń zdrowotnych należy uznać za proporcjonalne.
Utrzymanie
zakazu dotyczącego tytoniu do stosowania doustnego, ograniczenie sprzedaży
innych wyrobów tytoniowych bezdymnych wyłącznie do obszarów tradycyjnego użycia
i poddanie wszystkich wyrobów tytoniowych bezdymnych bardziej rygorystycznym
przepisom w zakresie etykietowania i składników (tzn.
ostrzeżenia zdrowotne na obu stronach opakowania i zakaz dotyczący wyrobów
tytoniowych bezdymnych o aromatach charakterystycznych) umożliwiłoby równe
traktowanie wszystkich wyrobów tytoniowych bezdymnych i zapewniło wysoki poziom
ochrony zdrowia, ale z uwagi na fakt, że potencjał wzrostu wyrobów tytoniowych
bezdymnych innych niż tytoń do stosowania doustnego jest ograniczony, na
obecnym etapie wariant ten został odrzucony, przede wszystkim dlatego, że
uznano go za zbyt rygorystyczny. Jeszcze bardziej
dalekosiężny wariant opierałby się na zakazie stosowania wszystkich wyrobów
tytoniowych bezdymnych z wyjątkiem tytoniu do stosowania doustnego w Szwecji,
która musiałaby przestrzegać bardziej rygorystycznych przepisów w zakresie
etykietowania i składników; państwa członkowskie nie mogłyby przy tym
wprowadzać zwolnień dla wyrobów do tradycyjnego stosowania. Wariant ten został
odrzucony, ponieważ uznano go za nieproporcjonalny. b) Wyroby zawierające nikotynę Uregulowanie
wyrobów zawierających nikotynę w ramach dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych mogłoby przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa tych wyrobów. Wariant
ten nie odpowiada jednak obecnym zmianom regulacyjnym w państwach
członkowskich, wynikającym z funkcji tych wyrobów. Ustanowienie
odrębnego systemu zezwoleń dla wyrobów zawierających
nikotynę pociągnęłoby za sobą wysokie koszty administracyjne dla organów
krajowych, wiązałoby się ze skomplikowanym określaniem kryteriów stosowanych
przy ocenie oraz mogłoby nałożyć się na ramy dotyczące produktów leczniczych. Wariantem
preferowanym jest poddanie tych wyrobów, które zawierają nikotynę powyżej
określonego progu, przepisom dotyczącym produktów leczniczych i dopuszczenie
sprzedaży pozostałych jako wyrobów konsumpcyjnych, pod warunkiem że są
opatrzone ostrzeżeniami zdrowotnymi. Zlikwidowałoby to
obecne zróżnicowane traktowanie wyrobów zawierających nikotynę i produktów do
NTZ, zwiększyło pewność prawa i skonsolidowało zmiany wprowadzane w państwach
członkowskich w oparciu o funkcje tych wyrobów. Dopuszczone wyroby mogą być
przedmiotem swobodnego obrotu, inne – tylko pod warunkiem że zawartość nikotyny
nie przekracza określonego progu i że wyroby te są zgodne z przepisami w
zakresie etykietowania. Wariant ten stanowi zachętę do badań i innowacji w
zakresie zaprzestania palenia, tak by zmaksymalizować korzyści dla zdrowia. Najbardziej
rygorystycznym wariantem jest poddanie wszystkich wyrobów zawierających
nikotynę przepisom dotyczącym produktów leczniczych, ale wariant ten został
odrzucony ze względu na nieproporcjonalność. c) Wyroby ziołowe do palenia Preferowanym
wariantem jest uregulowanie wyrobów ziołowych do palenia w ramach dyrektywy w
sprawie wyrobów tytoniowych (wymogi dotyczące etykietowania). Przyczyniłoby się to do ujednolicenia sytuacji w UE, co ułatwi
swobodny obrót, stworzenia wspólnej sieci bezpieczeństwa dla konsumentów i
rozwiązania problemu wyrobów mogących wprowadzać w błąd. Stopniowe
wycofywanie z obrotu wyrobów ziołowych do palenia
byłoby najbardziej korzystne z punktu widzenia zdrowia, ale spowodowałoby
negatywne skutki dla zainteresowanych podmiotów gospodarczych. Rozwiązanie to
odrzucono, przede wszystkim dlatego, że nie byłoby ono proporcjonalne, biorąc
pod uwagę fakt, że głównym problemem są błędne wyobrażenia na temat
niepożądanych skutków dla zdrowia. Ponadto wyroby ziołowe nie mają takich
samych właściwości uzależniających jak tradycyjne papierosy i inne wyroby
zawierające nikotynę.
7.2.
opakowania i etykietowanie
Wprowadzenie większych,
obowiązkowych ostrzeżeń obrazkowych na obu stronach opakowań wyrobów
tytoniowych wprowadziłoby spójność w obecnej zróżnicowanej sytuacji
(ostrzeżenia obrazkowe są już stosowane w ośmiu państwach członkowskich, do
których od 2013 r. dołączą dwa kolejne), byłoby zgodne ze zobowiązaniami
międzynarodowymi (ramowa konwencja WHO) i ułatwiło handel transgraniczny.
Przyjęcie ogólnounijnych środków przyniosłoby oszczędności kosztów dla
przemysłu, który nie musiałby dostosowywać się kolejno do wielu różnych
systemów prawnych, tak jak ma to miejsce obecnie. Z punktu widzenia ochrony
zdrowia wprowadzenie większych, obowiązkowych ostrzeżeń obrazkowych
zwiększyłoby świadomość negatywnych skutków zdrowotnych spożycia tytoniu we
wszystkich państwach członkowskich UE (ponieważ obecnie konsumenci w państwach
członkowskich, które stosują obrazkowe i tekstowe ostrzeżenia zdrowotne są
lepiej poinformowani niż konsumenci w państwach, w których stosuje się tylko
ostrzeżenia tekstowe), motywowałoby do zmiany zachowań oraz zapobiegało
rozpoczynaniu palenia, w szczególności wśród młodych ludzi. Preferowanym
wariantem jest wprowadzenie większych, obowiązkowych ostrzeżeń wraz z
zakazem stosowania elementów promocyjnych i wprowadzających w błąd.
Przyczyniłoby się to do dalszego wspierania funkcjonowania rynku wewnętrznego i
przyniosło oszczędności kosztów w porównaniu z wprowadzaniem wielu zmian na
poziomie krajowym. Wariant ten zwiększyłby również pozytywny wpływ na zdrowie
dzięki dalszemu zwiększaniu świadomości na temat wyrobu i jego skutków
związanych ze zdrowiem. Przyczyniłby się również do zniechęcania, w
szczególności młodych ludzi, do rozpoczynania palenia. Państwa członkowskie
powinny mieć swobodę w zakresie wprowadzenia jednolitych opakowań, o ile jest
to zgodne z Traktatem. Wprowadzenie jednolitych
opakowań na poziomie UE zmaksymalizowałoby skutki dla rynku wewnętrznego i
jeszcze zmniejszyło koszty przestrzegania przepisów dla przemysłu. Wariant ten
zapewniłby najbardziej pozytywny wpływ z punktu widzenia ochrony zdrowia.
Jednakże, z uwagi na obecny brak konkretnych doświadczeń w UE,
nierozstrzygnięte spory prawne i obawy wyrażane przez niektóre zainteresowane
strony, wydaje się, że na tym etapie lepiej wybrać mniej rygorystyczny wariant
i sporządzić sprawozdanie w tej sprawie 5 lat po transpozycji w celu dokonania
oceny postępów.
7.3.
zgłaszanie i przepisy dotyczące składników
Wprowadzenie obowiązkowego
zgłaszania w zharmonizowanym formacie elektronicznym zapewniłoby równe
warunki działania, ułatwiło analizowanie i monitorowanie danych oraz przyniosło
oszczędności kosztów dla przemysłu, w porównaniu z obecną sytuacją cechującą
się różnorodnością rozwiązań i stosowaniem przez państwa członkowskie różnych
formatów zgłoszeniowych. Zobowiązanie
państw członkowskich do uregulowania toksycznych, uzależniających i
atrakcyjnych dodatków w wyrobach tytoniowych zapewni
państwom członkowskim jedynie ograniczone wytyczne, a pozytywny wpływ na rynek
wewnętrzny będzie niewielki. Z punktu widzenia podmiotów gospodarczych
doprowadzi to do braku pewności prawa i tylko niewielkich oszczędności kosztów
w porównaniu z obecną sytuacją, gdy przemysł musi dostosowywać się do różnych
środków krajowych. Nie należy oczekiwać, by wariant ten miał znaczący wpływ na
rozpoczynanie palenia. Preferowanym
wariantem jest zakaz dotyczący wyrobów tytoniowych o aromatach
charakterystycznych oraz o zwiększonej toksyczności lub zwiększonych
właściwościach uzależniających[8]. Wariant ten zapobiegnie istnieniu mozaiki przepisów krajowych i
ułatwi handel transgraniczny. Wariant ten przyniesie także oszczędności kosztów
w porównaniu z obecną sytuacją, w której należy się spodziewać coraz większej
liczby wielorakich zmian na poziomie krajowym. Wariant ten nie zakazuje
stosowania wszystkich dodatków, lecz koncentruje się na wyrobach o aromatach
charakterystycznych (np. wanilii i czekolady), jak również na dodatkach
kojarzonych z energią i witalnością (np. kofeina i tauryna) i dodatkach
stwarzających wrażenie, że wyroby przynoszą korzyści dla zdrowia (np.
witaminy). Liczba wyrobów objętych zakazem byłaby niewielka, a skutki dla
rolników, również tych uprawiających tytoń odmian Burley i Oriental,
ograniczone, ponieważ w wariancie tym nie reguluje się dodatków, które są
niezbędne do produkcji wyrobów tytoniowych. Wariant ten przyczyniłby się do
zniechęcania młodych ludzi (których przyciągają wyroby aromatyzowane) do
rozpoczynania palenia. W procesie podejmowania decyzji będą brały udział
zespoły badawcze. Wariant ten umożliwia również wprowadzenie dalszych środków,
jeżeli będą tego wymagały nowe dowody naukowe dotyczące toksyczności i
właściwości uzależniających. Najbardziej
rygorystycznym wariantem byłoby zakazanie wszelkich dodatków, które nie są
niezbędne do produkcji[9]. Wariant ten pozwoliłby
na dalsze usprawnienie rynku wewnętrznego i podobnie jak w przypadku wariantu z
zakazem dotyczącym wyrobów o aromatach charakterystycznych, mógłby przynieść
korzyści skali. Środek ten zniósłby jednak większość dodatków, nawet te używane
w mniejszych ilościach i nienadające wyrobom charakterystycznego smaku. Wariant
ten wpłynąłby zatem na praktycznie wszystkie wyroby na rynku, wiązałby się z
koniecznością zmiany ich składu i mógł prowadzić do wycofywania wyrobów z
rynku. Szczególnie dotknięci byliby plantatorzy tytoniu odmian Burley i
Oriental, ponieważ w produkcji wyrobów tytoniowych z tych odmian tytoniu
wykorzystuje się więcej dodatków. Pod względem ochrony zdrowia wariant ten
zwiększyłby wpływ na wielkość i częstość spożycia, ale nie w stopniu
uzasadniającym dodatkowe koszty.
7.4.
Transgraniczna sprzedaż na odległość
Preferowanym
wariantem jest uregulowanie sprzedaży transgranicznej w zakresie obowiązków
zgłoszeniowych oraz mechanizmy sprawdzania wieku.
Oczekuje się, że wariant ten zapewni lepsze przestrzeganie przepisów dyrektywy
w sprawie wyrobów tytoniowych i poprawi sytuację detalistów prowadzących
legalną działalność, jednocześnie nadal umożliwiając zakup wyrobów, które nie
są dostępne we wszystkich państwach członkowskich. Należy oczekiwać, że
sprawdzanie wieku i wyższe ceny (legalna sprzedaż) będą miały pozytywny wpływ
na spożycie i jego częstość. Ustanowienie systemu pociągnie za sobą niewielkie
dodatkowe koszty dla administracji krajowych, ale koszty te uznaje się za
proporcjonalne, zważywszy na pozytywne skutki dla legalnej sprzedaży i mniejsze
spożycie. Koszty te są w dużej mierze rekompensowane przez lepsze możliwości
egzekwowania prawa. Zakaz
transgranicznej sprzedaży na odległość pozwoliłby
zlikwidować obecne zakłócenia i ułatwił tradycyjnym detalistom prowadzenie
legalnej działalności. Ułatwiłby również państwom członkowskim, które przyjęły
bardziej rygorystyczne przepisy, ich egzekwowanie, i wzmocnił oddziaływanie
dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych, uniemożliwiając nabywanie wyrobów
niezgodnych z dyrektywą. Z drugiej strony wariant ten oznaczałby całkowitą
likwidację jednego z kanałów sprzedaży. Mając na uwadze, że ściślejsze
przestrzeganie dyrektywy można osiągnąć za pomocą innych, mniej rygorystycznych
wariantów, uznano, że całkowity zakaz sprzedaży na odległość nie jest
konieczny.
7.5.
Identyfikowalność i zabezpieczenia
Unijny system
śledzenia ruchu i pochodzenia zapewniłby jednolite
podejście, co oznacza znaczne oszczędności kosztów dla przemysłu i stworzenie
równych warunków działania wszystkim podmiotom na rynku wewnętrznym.
Wzmocniłoby to także oddziaływanie dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych
dotyczące uregulowania ostrzeżeń zdrowotnych i składników dzięki ograniczeniu
dostępności wyrobów nielegalnych i niezgodnych z wymogami. Biorąc pod uwagę, że
duża część rynku posiada już zobowiązania umowne do posiadania systemu
śledzenia ruchu i pochodzenia, koszty przestrzegania przepisów dla przemysłu
mają być proporcjonalne, nawet jeśli wziąć pod uwagę, że przechowywanie danych
powinno być zlecone niezależnej stronie trzeciej. Należy oczekiwać, że środek
ten przyczyni się do spadku spożycia, spowodowanego wzrostem świadomości i
mniejszą dostępnością tanich nielegalnych papierosów produkowanych fabrycznie i
tytoniu do samodzielnego skręcania papierosów. System śledzenia ruchu i
pochodzenia dający organom dostęp do danych przechowywanych przez niezależną
stronę trzecią pomoże organom (w tym Komisji) w systematycznym monitorowaniu
przemieszczania wyrobów tytoniowych z miejsca produkcji, poprzez łańcuch
dystrybucji po docelowy rynek sprzedaży detalicznej („śledzenie”). Preferowanym
wariantem jest unijny system śledzenia ruchu i pochodzenia, uzupełniony
zabezpieczeniami. Wariant ten zmaksymalizuje oddziaływanie dyrektywy w sprawie
wyrobów tytoniowych, ułatwi nadzór rynku i nada konsumentom większe uprawnienia
w zakresie weryfikacji autentyczności wyrobów. W wariancie tym uwzględniono
również (nieuzasadnione) obawy niektórych zainteresowanych stron, że zmiana
dyrektywy spowoduje wzrost nielegalnego handlu.
7.6.
ogólny wniosek dotyczący skutków
7.6.1.
Przegląd preferowanych wariantów
Na
podstawie wniosków z poprzedniej sekcji w poniższej tabeli przedstawiono
przegląd wariantów strategicznych wraz z uzasadnieniem wyboru preferowanych
wariantów (które są oznaczone szarym kolorem). Obszar polityki/warianty || 1 || 2 || 3 || 4 || Uzasadnienie 1a. Wyroby tytoniowe bezdymne || Zniesienie zakazu dotyczącego tytoniu do stosowania doustnego i poddanie wszystkich wyrobów tytoniowych bezdymnych bardziej rygorystycznym przepisom dotyczącym etykietowania i składników || Utrzymanie zakazu dotyczącego tytoniu do stosowania doustnego, poddanie wszystkich nowatorskich wyrobów tytoniowych wymogowi zgłaszania, a wszystkich wyrobów tytoniowych bezdymnych bardziej rygorystycznym przepisom dotyczącym etykietowania i składników || Utrzymanie zakazu dotyczącego tytoniu do stosowania doustnego, ograniczenie sprzedaży pozostałych wyrobów tytoniowych bezdymnych do tradycyjnych obszarów użycia i poddanie wszystkich wyrobów tytoniowych bezdymnych bardziej rygorystycznym przepisom dotyczącym etykietowania i składników. || Zakazanie wszelkich wyrobów tytoniowych bezdymnych z wyjątkiem tytoniu do stosowania doustnego w Szwecji. Poddanie tytoniu do stosowania doustnego w Szwecji bardziej rygorystycznym przepisom dotyczącym etykietowania i składników. || - zharmonizowane przepisy dotyczące etykietowania i składników dla wszystkich wyrobów tytoniowych bezdymnych. - ułatwione stworzenie równych warunków działania. - proporcjonalne, aby zapobiec wprowadzaniu do obrotu/ ekspansji na rynku wewnętrznym nowych uzależniających, szkodliwych wyrobów - obawy dotyczące zdrowia w odniesieniu do wszystkich wyrobów tytoniowych bezdymnych - nie ma dowodów na to, że wyroby tytoniowe bezdymne prowadzą do zaprzestania palenia; ryzyko rozpoczynania palenia i podwójnego stosowania - zagrożenie dla rozwoju rynku (składniki i środowiska wolne od dymu tytoniowego) - kompromis/wpływ na MŚP uzasadniony z powodu zagrożeń dla zdrowia związanych z rozwojem wyrobów, marketingiem i zdobywaniem nowych grup użytkowników. Warianty 3 i 4 miałyby bardziej pozytywny wpływ na zdrowie, ale po analizie stosunku ryzyka do korzyści wariant 2 uznano za bardziej proporcjonalny. 1b. Wyroby zawierające nikotynę || Poddanie wyrobów zawierających nikotynę wymogom w zakresie składników i etykietowania w ramach dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych || Ustanowienie nowego systemu zezwoleń dla wyrobów zawierających nikotynę || Poddanie wyrobów zawierających nikotynę powyżej określonego progu przepisom w zakresie produktów leczniczych, a pozostałych wyrobów zawierających nikotynę wymogom w zakresie etykietowania || Poddanie wszystkich wyrobów zawierających nikotynę przepisom w zakresie produktów leczniczych || - jasne i dobrze ugruntowane ramy prawne dla analizy stosunku ryzyka do korzyści ułatwiające swobodny obrót wyrobami posiadającymi odpowiednie pozwolenie, zgodnie z ich charakterem - możliwość wzajemnego uznawania na rynku wewnętrznym. - takie samo traktowanie wyrobów zawierających nikotynę i produktów do NTZ. - zharmonizowane podejście, konsolidacja tendencji w państwach członkowskich - minimalna norma bezpieczeństwa - potencjał w zakresie zaprzestawania palenia tytoniu kompromis: dodatkowe obciążenie w związku ze stosowaniem uzasadnione ustanowieniem zharmonizowanej sieci bezpieczeństwa z potencjałem w zakresie ograniczania palenia. Obszar polityki/warianty || 1 || 2 || Uzasadnienie 1c. Wyroby ziołowe do palenia || Poddanie wszystkich wyrobów ziołowych do palenia wymogom w zakresie etykietowania w ramach dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych || Stopniowe wycofywanie z obrotu wyrobów ziołowych do palenia || - ułatwia swobodny obrót towarów - usuwa błędne wyobrażenia na temat skutków zdrowotnych - kompromis: usuwa fałszywe wyobrażenia, przy jednoczesnym ograniczeniu kosztów przestrzegania przepisów. Obszar polityki/warianty || 1 || 2 || 3 || Uzasadnienie 2. Opakowania i etykietowanie || Obowiązkowe większe ostrzeżenia obrazkowe || Obowiązkowe ostrzeżenia obrazkowe (wariant 1) oraz harmonizacja niektórych aspektów opakowań i wyglądu papierosów produkowanych fabrycznie oraz zakazanie elementów promocyjnych i wprowadzających w błąd || Wariant 2 oraz całkowicie jednolite opakowania || - eliminuje dysproporcje na rynku wewnętrznym i ułatwia swobodny obrót - zwiększa świadomość i usuwa elementy wprowadzające w błąd - zgodne ze zobowiązaniami wynikającymi z ramowej konwencji WHO - proporcjonalny: nacisk na rozpoczynanie palenia, wyroby atrakcyjne dla młodych ludzi - uwzględnia obawy podmiotów gospodarczych (np. niewprowadzenie jednolitych opakowań i ingerencji w znaki towarowe) - pozwala poczekać na zmiany na szczeblu międzynarodowym i postęp naukowy - umożliwia państwom członkowskim wprowadzanie opakowań w celu dostosowania się do wytycznych dotyczących ramowej konwencji WHO, o ile jest to zgodne z Traktatem - kompromis: wariant 3 bardziej skuteczny z punktu widzenia ochrony zdrowia, ale należy poczekać na konkretne doświadczenia. 3. Składniki || Wspólny format zgłoszeń na zasadzie dobrowolności. Zakazanie toksycznych, uzależniających i atrakcyjnych dodatków do wyrobów tytoniowych. || Obowiązkowe zgłoszenia w zharmonizowanym formacie. Zakazanie wyrobów o aromatach charakterystycznych oraz wyrobów o zwiększonej toksyczności i właściwościach uzależniających || Obowiązkowe zgłoszenia w zharmonizowanym formacie. Zakazanie wszystkich dodatków, które nie są niezbędne do produkcji. || - eliminuje dysproporcje na rynku wewnętrznym i ułatwia swobodny obrót - zmniejsza obciążenia administracyjne (zgłaszanie) - zgodne z obowiązkami/zobowiązaniami wynikającymi z konwencji WHO - proporcjonalny: nacisk na rozpoczynanie palenia, wyroby atrakcyjne dla młodych ludzi - uwzględnia interesy zainteresowanych stron, w tym plantatorów (brak dyskryminacji plantatorów uprawiających odmiany Burley/Oriental) kompromis: nacisk na rozpoczynanie palenia przy zminimalizowaniu kosztów dla podmiotów gospodarczych. Wariant 3 byłby bardziej skuteczny z punktu widzenia ochrony zdrowia. Obszar polityki/warianty || 1 || 2 || Uzasadnienie 4. Transgraniczna sprzedaż na odległość || Zgłaszanie i system sprawdzania wieku || Zakazanie transgranicznej sprzedaży na odległość wyrobów tytoniowych || zapewnia przestrzeganie środków ochronnych zawartych w dyrektywie w sprawie wyrobów tytoniowych -ułatwia legalną działalność (detaliczną) –ograniczony wpływ ekonomiczny na taką działalność kompromis: wariant 2 byłby bardziej skuteczny z punktu widzenia ochrony zdrowia, ale bardziej kosztowny dla przemysłu. 5. Identyfikowalność i zabezpieczenia || Unijny system śledzenia ruchu i pochodzenia || System śledzenia ruchu i pochodzenia uzupełniony zabezpieczeniami || zapewnia przestrzeganie środków ochronnych zawartych w dyrektywie w sprawie wyrobów tytoniowych -równe warunki działania (małe-duże podmioty gospodarcze) - koszty zrekompensowane oszczędnościami wynikającymi z przejścia z handlu nielegalnego na legalny -uwzględnia obawy podmiotów gospodarczych dotyczące nielegalnego handlu kompromis: nad kosztami dla przemysłu przeważają korzyści ze zmniejszenia nielegalnego handlu. Pod względem skuteczności połączenie preferowanych wariantów
przyczynia się do realizacji ogólnego celu zmiany dyrektywy w sprawie wyrobów
tytoniowych, jakim jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku
wewnętrznego przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia
publicznego. W odniesieniu do rynku wewnętrznego wszystkie warianty:
ułatwiają
swobodny przepływ towarów na rynku wewnętrznym, usuwając istniejące lub
przewidywane rozbieżności między przepisami krajowymi; lub
dostosowują
poziom harmonizacji w obowiązującej dyrektywie w sprawie wyrobów
tytoniowych do nowego poziomu uzasadnionego postępem naukowym lub
obowiązkami/zobowiązaniami międzynarodowymi; lub,
zapewniają, aby
środki ochronne zawarte w dyrektywie w sprawie wyrobów tytoniowych nie
były osłabiane przez nielegalne wyroby ani sprzedaż transgraniczną
niezgodną z tymi środkami.
W zakresie zdrowia
przewidywana zmiana przepisów kładzie nacisk na zniechęcanie młodych ludzi do
rozpoczynania palenia, lecz umożliwia również podejmowanie świadomych decyzji
przez dorosłych konsumentów. Ponadto dzięki zmianie przepisów palacze
skorzystaliby ze środków ochronnych wprowadzonych dyrektywą w sprawie wyrobów
tytoniowych. Połączenie
preferowanych wariantów jest opłacalne w tym sensie, że ma przynieść
ogólne korzyści społeczno-gospodarcze dla społeczeństwa. Z punktu widzenia
podmiotów gospodarczych preferowane warianty mają doprowadzić do zmniejszenia
kosztów bezpośrednich (kosztów przestrzegania przepisów), jednak utrata
dochodów spowodowana spadkiem spożycia może być większa. Określone warianty
stanowią spójne podejście zgodne z międzynarodowymi zobowiązaniami oraz
prawami i wartościami podstawowymi oraz z ogólnym celem UE, jakim jest
wspieranie dobrobytu jej obywateli (art. 3 TUE).
7.6.2.
Ogólne skutki
Należy oczekiwać,
że połączenie preferowanych wariantów strategicznych doprowadzi do spadku
spożycia papierosów produkowanych fabrycznie i tytoniu do samodzielnego
skręcania papierosów o około 2 % w okresie pięcioletnim w stosunku do wartości
wyjściowej. Odpowiada to spadkowi liczby palaczy w UE o 2,4 miliona. Skutki dostosowania
się do preferowanych wariantów dla podmiotów gospodarczych (koszty
bezpośrednie) mają być pozytywne w porównaniu ze scenariuszem odniesienia. Z
drugiej strony skutki pośrednie wynikające z przewidywanego spadku spożycia
doprowadzą z czasem do utraty dochodów dla producentów papierosów produkowanych
fabrycznie i tytoniu do samodzielnego skręcania papierosów wynoszącej ok. 376
mln EUR.
Te negatywne skutki dla producentów papierosów produkowanych fabrycznie i
tytoniu do samodzielnego skręcania papierosów mogą być większe niż korzyści
płynące z oszczędności w zakresie kosztów bezpośrednich. Należy jednak
oczekiwać, że pieniądze niewydane na wyroby tytoniowe trafią do innych
sektorów, które odniosą korzyści gospodarcze ze wzrostu wydatków. Pod względem zatrudnienia
szacuje się, że miejsca pracy zlikwidowane w sektorze tytoniu zostaną
zrekompensowane miejscami pracy w innych sektorach oraz że pod względem
zatrudnienia ogólny zysk netto ze środków wyniesie ok. 2 200 miejsc pracy.
Określając preferowane warianty, starannie przeanalizowano możliwe albo skutki
dla zatrudnienia na poziomie regionalnym, jak również szczególną sytuację MŚP i
mikroprzedsiębiorstw. Główną korzyścią dla rządów po spadku wielkości i częstości
spożycia jest poprawa zdrowia, która stanowi wartość samą w sobie. W skali UE
roczna kwota oczekiwanych korzyści społeczno-gospodarczych (zmniejszenie
kosztów opieki zdrowotnej, straty w zakresie wydajności i wyrażone pieniężnie
zyskane lata życia) wynosi ok. 9,4 mld EUR, nawet po odliczeniu zmniejszonych
dochodów podatkowych. Poniższa tabela zawiera zestawienie ogólnych kosztów i
korzyści netto. Z drugiej strony
dyskontowanie społeczne pozwala na porównanie korzyści i kosztów, które
pojawiają się w różnych momentach, w oparciu o stopę, którą społeczeństwo
akceptuje dla takich kompromisów[10]. Jest to szczególnie
istotne w przypadku ograniczenia użycia tytoniu, ze względu na to, że część
oczekiwanych korzyści będzie pojawiać się w miarę upływu czasu, natomiast
niektóre skutki (np. dla dochodów podatkowych) będą widoczne wcześniej. Przy
najbardziej prawdopodobnym scenariuszu (spadek dochodów podatkowych i
oszczędności na opiece zdrowotnej/absencjach w pracy dadzą się odczuć w okresie
5 lat, podczas gdy korzyści w postaci spadku liczby przedwczesnych zgonów
będzie można zaobserwować dopiero w ciągu 25 lat) roczne korzyści netto
wynikające z ograniczenia spożycia tytoniu o 2 % wyniosłyby 4 mld EUR. Wykres 1: Ogólne koszty i korzyści netto (mln EUR) || Różne wartości procentowe spadku spożycia tytoniu 1 % || 2 % || 3 % || 4 % || 5 % Spadek dochodów z akcyzy[11] || 794 || 1588 || 2382 || 3176 || 3970 Spadek wydatków na opiekę zdrowotną || 253 || 506 || 759 || 1012 || 1265 Zmniejszenie strat w zakresie wydajności || 83 || 165 || 248 || 331 || 413 - spowodowanych przechodzeniem na wcześniejszą emeryturę/zgonami || 61 || 122 || 183 || 244 || 305 - spowodowanych absencjami w pracy || 22 || 43 || 65 || 87 || 108 Spadek kosztów przedwczesnych zgonów || 5 167 || 10 334 || 15 501 || 20 669 || 25 836 Ogólne korzyści netto || 4 709 || 9 417 || 14 126 || 18 836 || 23 544 Wartości zdyskontowane || 2 016 || 4 032 || 6 048 || 8 064 || 10 080
8.
MONITOROWANIE I OCENA
Skuteczne wdrożenie
zmienionej dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych zapewnią następujące środki:
·
spotkania na temat transpozycji z udziałem Komisji
i państw członkowskich; ·
ustanowienie planu wdrożenia; ·
monitorowanie szeregu wskaźników istotnych dla
celów wniosku; ·
utworzenie sieci państw członkowskich mającej na
celu omówienie wdrażania zmienionej dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych; ·
sprawozdanie Komisji w sprawie wdrażania dyrektywy
pięć lat po transpozycji dyrektywy. [1] Dz.U. L 194 z 18.7.2001, s. 26–35. [2] http://ec.europa.eu/atwork/programmes/docs/cwp2012_annex_pl.pdf [3] Bez takiej aktualizacji państwa członkowskie nie mogą np. zwiększyć
rozmiaru ostrzeżeń zdrowotnych, zmienić ich miejsca na opakowaniu ani zastąpić
danych o poziomie substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla innymi
informacjami. [4] Na przykład obecnie w ośmiu państwach członkowskich obowiązują
obrazkowe ostrzeżenia zdrowotne, a w poszczególnych państwach obowiązują
zróżnicowane przepisy dotyczące składników. [5] Na przykład środki dotyczące transgranicznej sprzedaży na odległość
oraz identyfikowalności ułatwią legalne prowadzenie działalności, zapobiegając
w ten sposób sprzedaży wyrobów niezgodnych z dyrektywą w sprawie wyrobów
tytoniowych (np. w kwestii ostrzeżeń zdrowotnych i składników). [6] Badanie specjalne Eurobarometru 385, 2012 :
http://ec.europa.eu/health/eurobarometers/index_en.htm. 70 % zaczyna w wieku
poniżej 18 lat. [7] Artykuł 36 dyrektywy 2008/118 o podatku akcyzowym od wyrobów
tytoniowych stanowi, że w przypadku sprzedaży transgranicznej podatek akcyzowy
musi być zapłacony w państwie przeznaczenia. Jednak z punktu widzenia
konsumenta zakup transgraniczny ma sens głównie wtedy, gdy pozwoli uniknąć
wyższych podatków akcyzowych w państwie przeznaczenia. [8] Wariant ten jest podobny do podejścia stosowanego obecnie w Stanach
Zjednoczonych. [9] Wariant ten jest podobny do podejścia stosowanego w Kanadzie i
Brazylii. [10] Dyskontowanie społeczne polega na porównaniu korzyści i kosztów, które
występują w różnych przedziałach czasowych, poprzez wyrażenie ich wartości w
obecnym kształcie w oparciu o stopę, jaką społeczeństwo jest w stanie
zaakceptować dla takich kompromisów. [11] Pomijając środki zwalczania nielegalnego handlu i możliwość
podwyższenia podatków.