EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0717
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL Evaluation report on the European Union Crime Prevention Network
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY Sprawozdanie z oceny Europejskiej Sieci Zapobiegania Przestępczości
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY Sprawozdanie z oceny Europejskiej Sieci Zapobiegania Przestępczości
/* COM/2012/0717 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY Sprawozdanie z oceny Europejskiej Sieci Zapobiegania Przestępczości /* COM/2012/0717 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY
Sprawozdanie z oceny Europejskiej Sieci Zapobiegania Przestępczości 1. Wprowadzenie Zapobieganie przestępczości uznaje się za
istotne narzędzie przyczyniające się do zapewnienia obywatelom ochrony i
bezpieczeństwa. W Traktacie z Lizbony zapobieganie przestępczości
wymienia się wśród kluczowych elementów podstawowych służących ustanowieniu i zachowaniu
przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości[1]. Również w programie
sztokholmskim podkreślono znaczenie zapobiegania przestępczości: „najlepszym
sposobem zmniejszenia poziomu przestępczości” – zgodnie z przedstawioną w nim
argumentacją – „jest przyjęcie skutecznych środków służących zapobieganiu
jakiemukolwiek jej występowaniu, w tym propagowanie włączenia społecznego,
przez skorzystanie z podejścia multidyscyplinarnego, które obejmuje także
przyjęcie środków administracyjnych i propagowanie współpracy między organami
administracyjnymi; obywatele Unii mają podobne doświadczenia i w podobny sposób
dotyka ich przestępczość i związany z nią brak bezpieczeństwa w codziennym
życiu”. W Europie systematyczne analizy kosztów i
korzyści związane z programami zapobiegania przestępczości lub badania nad
kosztami przestępczości[2],
które można stosować w celu opracowania środków zapobiegania przestępczości,
nie są jeszcze powszechną praktyką, jednak z badań dostępnych w państwach o
dłuższej tradycji w tym względzie (Stany Zjednoczone, Zjednoczone Królestwo,
Nowa Zelandia i Australia) wynika, że zapobieganie przestępczości przynosi rezultaty,
a w każdym razie koszty przestępczości (w tym zarówno szkody materialne, jak i psychiczne
wyrządzone ofiarom) są bardzo często wyższe niż koszty jej zapobiegania. Ponadto
również wyspecjalizowane organy Narodów Zjednoczonych[3] aktywnie promują i wspierają
stopniowe przechodzenie na innowacyjne metody polegające raczej na zapobieganiu
przestępczości niż na jej karaniu. Europejską Sieć Zapobiegania Przestępczości
(ESZP) ustanowiono decyzją Rady 2001/427/WSiSW, która została uchylona decyzją
Rady 2009/902/WSiSW. Głównym celem decyzji Rady z maja 2001 r. ustanawiającej
ESZP było promowanie działań z dziedziny zapobiegania przestępczości i
zapewnienie środków umożliwiających dzielenie się cennymi dobrymi praktykami w zakresie
zapobiegania przestępczości. W nowej decyzji Rady z 2009 r. wyszczególniono
następujące zadania ESZP: ·
ułatwianie współpracy, kontaktów oraz wymiany informacji
i doświadczeń między podmiotami zajmującymi się zapobieganiem przestępczości; ·
gromadzenie, ocena i przekazywanie informacji poddanych
weryfikacji, w tym dobre praktyki w zakresie prowadzonych działań w dziedzinie
zapobiegania przestępczości; ·
organizowanie konferencji, w szczególności dorocznej
konferencji dotyczącej dobrych praktyk, oraz innych działań – w tym w zakresie
dorocznej europejskiej nagrody w dziedzinie zapobiegania przestępczości – służące
realizacji celów Sieci oraz szerokiemu rozpowszechnianiu rezultatów jej
działań; ·
zapewnianie Radzie i Komisji wymaganej wiedzy fachowej; ·
co roku – za pośrednictwem zarządu oraz właściwych
organów roboczych – składanie Radzie sprawozdania ze swoich działań; Rada jest
proszona o zatwierdzenie sprawozdania i przekazanie go Parlamentowi
Europejskiemu; ·
przygotowywanie programu pracy opartego na jasno
określonej strategii, która uwzględnia identyfikację istotnych zagrożeń
przestępczością i reakcję na nie, oraz realizację takiego programu pracy. W decyzji Rady opisano również strukturę i
ramy funkcjonowania ESZP. Oprócz zarządu składającego się z przedstawicieli
krajowych struktura organizacji obejmuje również komitet wykonawczy,
punkty kontaktowe[4]
i sekretariat. Komisja Europejska pełni rolę obserwatora[5] w zarządzie oraz uczestniczy w
posiedzeniach komitetu wykonawczego. W regulaminie wewnętrznym ESZP określono
zasady współdziałania tych różnych podmiotów ze sobą oraz zasady ich współdziałania
z osobami trzecimi. Podstawowe cele ESZP potwierdzono w wieloletniej
strategii dla ESZP, którą zarząd przyjął w grudniu 2010 r. na okres do
końca 2015 r. W strategii tej szczegółowo omówiono misję ESZP, definiując ją jako
„przyczynianie się do rozwoju i promowania podejścia multidyscyplinarnego i
zapobiegawczego w odniesieniu do przestępczości i poczucia braku bezpieczeństwa
na poziomie europejskim. Mając to na uwadze, Sieć pełni kluczową rolę we
wspieraniu decydentów i osób odpowiedzialnych za wdrażanie polityki na poziomie
europejskim, krajowym i lokalnym”. W wieloletniej strategii określono także wizję,
misję, grupy docelowe i cele strategiczne, które ESZP powinna zrealizować w
okresie pięciu lat. Ponadto przedstawiono kierunki polityki ze szczególnym
uwzględnieniem czterech rodzajów działań: (i) stanowienie punktu odniesienia
dla grup docelowych ESZP; (ii) rozpowszechnianie wiedzy na temat
zapobiegania przestępczości; (iii) wspieranie zapobiegania przestępczości na
poziomie krajowym i lokalnym oraz (iv) opracowywanie polityki i strategii UE w
zakresie zapobiegania przestępczości. Jako grupy docelowe ESZP wskazano: (i) osoby
odpowiedzialne za wdrażanie polityki i decydenci na poziomie lokalnym;
(ii) osoby odpowiedzialne za wdrażanie polityki i decydenci na poziomie
krajowym; oraz (iii) odpowiednie agencje unijne i międzynarodowe, organizacje,
grupy robocze itd. Bardziej szczegółowe priorytety określa się następnie
w rocznych programach prac. ESZP korzysta obecnie ze wsparcia finansowego
w ramach szczegółowego programu „Zapobieganie i walka z przestępczością”[6] w formie dotacji w wysokości 845
000 EUR na okres od połowy 2011 r. do połowy 2014 r. Zgodnie z art. 9 decyzji Rady z 2009 r.
Komisja przedstawia Radzie do dnia 30 listopada 2012 r. sprawozdanie z oceny
działalności Sieci koncentrujące się na skuteczności prac Sieci i jej
sekretariatu z właściwym uwzględnieniem współdziałania pomiędzy Siecią i innymi
odpowiednimi zainteresowanymi stronami. W programie sztokholmskim Rada Europejska wezwała
Komisję do przedłożenia wniosku w sprawie utworzenia Centrum Monitorowania
ds. Zapobiegania Przestępczości (OPC), „którego zadania będą polegały na
gromadzeniu, analizie i rozpowszechnianiu informacji (również statystyk) dotyczących
przestępczości, w tym przestępczości zorganizowanej, i zapobiegania
przestępczości, na wspieraniu i promowaniu państw członkowskich i instytucji
Unii podejmujących działania zapobiegawcze, jak również na wymianie najlepszych
praktyk. OPC powinno korzystać z prac prowadzonych w ramach ESZP i z ich
oceny. Powinno ono objąć ESZP lub ją zastąpić, a jego sekretariat
powinien zostać umieszczony w ramach jednej z istniejących agencji unijnych i
działać jako oddzielna jednostka”. W programie sztokholmskim wskazano,
że wniosek należy przedstawić nie później niż do 2013 r. Z tego powodu w niniejszym dokumencie ocenia
się działalność ESZP w ciągu ostatnich dwóch i pół roku oraz przedstawia
zalecania na następne lata, w tym rozważanie możliwości ustanowienia Centrum
Monitorowania ds. Zapobiegania Przestępczości. 2. Ocena zewnętrzna Aby naświetlić możliwości dalszego rozwoju ESZP,
na początku 2012 r. przeprowadzono niezależną ocenę zewnętrzną ESZP[7]. W ocenie zewnętrznej uwzględniono
szereg aspektów związanych z ESZP, w tym z wynikami jej działalności w ciągu ostatnich
dwóch i pół roku, jej organizacją i zarządzaniem, a także zawarto kilka wariantów
dalszego rozwoju. Ogólnie rzecz biorąc, w ocenie zewnętrznej
stwierdzono, że ESZP działa stosunkowo dobrze i poczyniła duże postępy w
odniesieniu do celów wyznaczonych w decyzji Rady z 2009 r. i wieloletniej
strategii na lata 2010–2015. W wyniku przyjęcia decyzji Rady z 2009 r. i działań
następczych strategia i grupy docelowe ESZP są dużo jaśniej zdefiniowane. Zostały
one umocnione i nadano im bardziej profesjonalny charakter, zwłaszcza w
następstwie ustanowienia nowego sekretariatu, który zapewnił bardzo potrzebne
wsparcie działań Sieci. W porównaniu ze stanem rzeczy, jaki miał
miejsce przy przeprowadzaniu ostatniej oceny[8],
rozwiązano problemy związane z szeregiem niedociągnięć, działania ESZP są
bardziej ukierunkowane i poprawiono jakość i ilość informacji. Na przykład od 2012
r. sekretariat ESZP sporządza „dokumenty tematyczne”. Pierwszy dokument
dotyczący roli sportu, nauki oraz sztuki w zapobieganiu przestępczości wśród
dzieci i młodzieży („Sport, science and art in the prevention of crime among
children and youth”) opierał się na pracy wykonanej przez poprzednie trzy
prezydencje. W czerwcu 2012 r. sekretariat ESZP opublikował pierwszy półrocznik
„European Crime Prevention Monitor” (Europejski Monitor Zapobiegania
Przestępczości), w którym podaje się informacje na temat sytuacji przestępczych
i tendencji przestępczych oparte na statystykach, badaniach i sprawozdaniach z różnych
źródeł. Celem tych sprawozdań jest zapewnienie szybkiego i istotnego, ale selektywnego
przeglądu sytuacji i tendencji w odniesieniu do przestępczości i zapobiegania
przestępczości. W skład grup docelowych wchodzą osoby odpowiedzialne za wdrażanie
polityki i decydenci na poziomie lokalnym, krajowym i europejskim. Ponadto nowe inicjatywy, takie jak utworzenie bazy
danych zainteresowanych stron, rozpowszechnianie zmienionego biuletynu
informacyjnego, stosowanie rozwiązania „world café” podczas posiedzeń
zarządu i wprowadzenie badania dotyczącego informacji zwrotnych od zainteresowanych
stron, przyczyniły się do ściślejszej współpracy, lepszych kontaktów, lepszej
wymiany informacji i doświadczeń między podmiotami zajmującymi się
zapobieganiem przestępczości (na przykład przyjęta niedawno przez Bułgarię strategia
krajowa dotycząca zapobiegania przestępczości opiera się w znacznym stopniu na
informacjach ESZP). W trakcie posiedzeń zarządu ESZP w większym stopniu rozpatrywano
zagadnienia merytoryczne, a nie aspekty proceduralne. W konkursie o europejską
nagrodę w dziedzinie zapobiegania przestępczości (ECPA) bierze
obecnie udział większa liczba państw członkowskich. Inne istotne działania obejmują ogółem 18
projektów badawczych, które od 2009 r. otrzymywały wsparcie w ramach
programów pracy ESZP. Projekty te dotyczyły zapobiegania przemocy domowej,
sprawiedliwości naprawczej, opracowywania oszacowań kosztów ekonomicznych przestępczości,
opracowywania środków administracyjnych w celu zwalczania przestępczości
zorganizowanej, ograniczania recydywy wśród młodzieży, prowadzenia mediacji
sąsiedzkich, promowania włączenia społecznego, opracowywania dobrych praktyk
zarządzania konfliktami w UE itp. Z wynikami wszystkich projektów można się
zapoznać na stronach internetowych ESZP. W 2008 r. sporządzono szereg przeglądów
systematycznych dotyczących różnych inicjatyw i działań w celu zapobiegania
działalności przestępczej. Od tego czasu nie opublikowano jednak ani jednego
przeglądu systematycznego aż do maja 2012 r., gdy duńska sieć zapobiegania
przestępczości opublikowała na stronach internetowych ESZP przegląd
systematyczny dotyczący skuteczności działań z zakresu mentoringu i zajęć w
czasie wolnym dla młodzieży stanowiącej grupę ryzyka. Na stronie internetowej ESZP, pomimo jej
ograniczeń technicznych, dostępna jest obecnie bardziej rozwinięta internetowa
baza danych dobrych praktyk z opcją wyszukiwania, można też na
niej znaleźć aktualne informacje na temat strategii i środków zapobiegania
przestępczości. W ocenie zewnętrznej wskazano jednak również szereg
niedoskonałości: 1) w ramach oceny nie znaleziono dowodów na to, że
działania ESZP są zawsze powiązane z priorytetami UE i państw
członkowskich w zakresie zapobiegania przestępczości; 2) jakość wyników pracy ESZP
jest ogólnie dobra, i wyniki te są użyteczne, nadal można je jednak jeszcze
bardziej dostosować do grup docelowych; 3) ESZP odnosi ogólnie mniejsze sukcesy
w docieraniu do grup docelowych na poziomie lokalnym niż na poziomie krajowym
lub na poziomie UE (mimo że dwa z wyżej wspomnianych produktów – dokumenty
tematyczne i European Crime Prevention Monitor – są specjalnie przeznaczone dla
osób odpowiedzialnych za wdrażanie polityki na poziomie krajowym i lokalnym); 4)
znaczną liczbę projektów dotyczących zapobiegania przestępczości wspieranych w
ramach szczegółowego programu „Zapobieganie i walka z przestępczością” wdraża
się bez angażowania lub nawet informowania ESZP; 5) istnieje znacząca
różnica w skuteczności zdolności rotacyjnej prezydencji w celu zapewnienia
przywództwa ESZP; 6) nie zrealizowano zamiaru umieszczenia kluczowych dokumentów
w różnych językach UE na stronach internetowych, aby przyciągnąć szersze grono czytelników
i dostarczyć zainteresowanym stronom, szczególnie na poziomie lokalnym,
dokumentację uzupełniającą; 7) wydaje się, że wiele z tych punktów kontaktowych
nie tworzy wartości dodanej w odniesieniu do funkcjonowania i widoczności ESZP,
a w wielu państwach członkowskich nie istnieją żadne punkty kontaktowe; 8) na działania
ESZP przeznaczane są stosunkowo skromne środki finansowe, a jej działania i
wyniki są proporcjonalne do wkładów finansowych; 9) podniesienie statusu ESZP
wymaga jeszcze większych wysiłków. 3. Rola ESZP Przez większą część minionej dekady ESZP
rozwijało się przy braku silnych ram legislacyjnych UE. UE
miała ograniczone kompetencje[9]
w dziedzinie zapobiegania przestępczości, a zakres jej uprawnień ograniczał się
głównie do obszaru przestępczości zorganizowanej. W wyniku zmian wprowadzonych
przez Traktat z Lizbony do Traktatu o Unii Europejskiej (Traktat UE) i
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) UE powierzono ważniejszą
rolę w zakresie zapobiegania przestępczości. Znalazło to odzwierciedlenie w art. 84 wersji skonsolidowanej
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który stanowi, że
Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą,
„mogą ustanowić środki w celu promowania i wspierania działania państw
członkowskich w dziedzinie zapobiegania przestępczości, z wyłączeniem jakiejkolwiek
harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich”. Zasadniczo można stwierdzić, że w ostatnich
latach na wiele sposobów podkreślono unijny wymiar zapobiegania przestępczości,
w tym poprzez szereg inicjatyw podjętych w celu wspierania państw członkowskich
w ich wysiłkach zmierzających do zwalczenia działalności przestępczej[10]. Ze względu na coraz bardziej
transgraniczny charakter przestępczości i zatarcie[11] różnicy między przestępczością
zorganizowaną a tak zwaną drobną przestępczością pospolitą, aby zapewnić
większe szanse na odniesienie sukcesu, konieczne jest posiadanie skutecznych
ram UE dla działań w zakresie zapobiegania przestępczości na wszystkich
poziomach. Mimo że przez wiele lat wskaźniki
przestępczości wykazywały w Europie tendencję spadkową[12], w niektórych państwach
członkowskich[13]
można zaobserwować odwrócenie tej tendencji, co być może stanowi
odzwierciedlenie skutków recesji gospodarczej[14].
Ponadto dla obywateli UE istotne pozostają kwestie bezpieczeństwa[15]. W konsekwencji zapobieganie
przestępczości i współpraca na poziomie UE w celu jego wspierania pozostaje
priorytetem głównych zainteresowanych stron ESZP i ogółu obywateli UE[16]. Dlatego też nadal uzasadnione
są racje przemawiające za dalszym rozwojem ESZP. 4. Przyszły rozwój ESZP W poniższej sekcji zawarto zalecenia dotyczące
uporania się z niedoskonałościami, które zostały stwierdzone w toku oceny
zewnętrznej. Dwa z nich wydają się wyróżniać: przede wszystkim konieczność
zajęcia się kwestią widoczności ESZP[17]
i powiązana z nią konieczność lepszego powiązania działań ESZP z uzgodnionymi
priorytetami na poziomie UE, w tym poprzez stworzenie synergii z innymi
inicjatywami i podmiotami. Przyczyni się to do lepszego ukierunkowania działań i
gromadzenia wiedzy fachowej na temat konkretnych dziedzin przestępczości,
umożliwiając osiągnięcie większych korzyści ze współdziałania na poziomie
lokalnym oraz na poziomie UE, a tym samym odnosząc się także do kwestii braku widoczności
ESZP. 4.1. Jakich głównych zmian wymaga
ESZP? Po pierwsze, można podjąć szereg środków w
celu poprawy wyników, wpływu i wartości dodanej ESZP. 1) ESZP powinna bardziej systematycznie
dostosowywać swoje priorytety do uzgodnionych priorytetów UE, w tym do
priorytetów określonych w strategii bezpieczeństwa wewnętrznego, cyklu polityki
UE i innych inicjatywach powiązanych z bezpieczeństwem popieranych przez
państwa członkowskie UE (przykładowo istnieją oczywiste powiązania między ESZP
a nieformalną siecią punktów kontaktowych w ramach podejścia administracyjnego[18] do zapobiegania i zwalczania
przestępczości zorganizowanej[19],
których dalsze zbadanie może okazać się korzystne). 2) W związku z powyższym ESZP powinna
wzmocnić swoją rolę we wnoszeniu wkładu w kształtowanie polityki UE i państw
członkowskich w dziedzinie zapobiegania przestępczości. Obecnie
wkład ESZP na poziomie UE pozostaje niewielki. 3) Należy wspierać bardziej
strategiczne podejście do określania działań ESZP i wzmacniania jej roli
we wnoszeniu wkładu w kształtowanie polityki na poziomie UE i państw członkowskich
poprzez opracowanie w dłuższej perspektywie funkcji monitorującej o
charakterze obserwacyjnym[20].
Ustanowienie lepszej bazy wiedzy na temat zapobiegania przestępczości
należy przeprowadzić przede wszystkim z wykorzystaniem dostępnych danych (np. z
Europolu lub Eurostatu), jednocześnie unikając powielania elementów innych
inicjatyw. 4) W celu wsparcia takich działań
monitorujących ESZP powinna kontynuować współpracę z Eurostatem i innymi
podmiotami w celu wprowadzenia lepszych informacji statystycznych na
poziomie UE oraz w celu uniknięcia jakiegokolwiek powielania elementów trwających
lub planowanych działań[21]. 5) ESZP powinna dalej rozwijać swoje
wyniki w celu zwiększenia możliwości reagowania na potrzeby głównych
zainteresowanych stron pod warunkiem dostępności niezbędnych zasobów.
Sekretariat ESZP ma do odegrania istotną rolę w tym zakresie. Ponadto
należy zachęcić państwa członkowskie do bardziej aktywnego wkładu w pracę ESZP
(np. poprzez bardziej regularne dostarczanie informacji lub wskazywanie najlepszych
praktyk), tym samym zapewniając lepszej jakości wyniki. 6) Kluczowym priorytetem ESZP powinno
być wydawanie materiałów na temat dobrych praktyk dla osób odpowiedzialnych za
wdrażanie polityki w zakresie zapobiegania przestępczości na poziomie regionalnym
i lokalnym, w tym w sposób oparty na popycie. Zdolność ESZP do podjęcia takich
działań zależy od zintensyfikowania tworzenia sieci kontaktów na poziomie UE z
uwzględnieniem osób odpowiedzialnych za wdrażanie polityki i od możliwości
przekształcenia wyników tego i innych działań (np. ECPA) w użyteczne materiały. 7) W okresie objętym przeglądem ESZP
nawiązała bliższe relacje z szeregiem innych podmiotów. Priorytetowo
należy w tym zakresie potraktować takie podmioty jak Eurostat, CEPOL (ze
względu na możliwość zwiększenia zdolności ESZP do dotarcia do osób
odpowiedzialnych za wdrażanie polityki na poziomie lokalnym) i Europol (ze
względu na rolę, jaką Europol może odegrać przy ustalaniu przyszłych wyzwań i
priorytetów w dziedzinie zwalczania przestępczości zorganizowanej). 8) Należy poprawić zawartość,
opracowanie graficzne i przystępność dla użytkownika strony internetowej
ESZP, najlepiej poprzez utworzenie nowej strony internetowej, ponieważ
wydaje się, że obecna strona osiągnęła granice możliwości technicznych, jeżeli
chodzi o dalsze dostosowanie ich do potrzeb użytkowników. Po drugie, chociaż zmiany wprowadzone decyzją
Rady z 2009 r. przyczyniły się do poprawy organizacji ESZP i
zarządzania nią, można wprowadzić dalsze ulepszenia za pomocą szeregu środków. 1) Nadal istnieje znaczna różnica w skuteczności
i zdolności rotacyjnych prezydencji ESZP w odniesieniu do zapewnienia
przywództwa ESZP. Chociaż istnienie rotacyjnych prezydencji jest nadal istotne,
głównie z powodu tworzenia „poczucia odpowiedzialności” wśród państw
członkowskich UE, państwa członkowskie powinny zobowiązać się do przydzielenia
wystarczających zasobów na rzecz prezydencji ESZP. Sekretariat powinien być
silnie zaangażowany w zapewnianie wsparcia w zakresie planowania i wdrażania
priorytetów. 2) Należy także bardziej szczegółowo
określić rolę przedstawicieli krajowych (członków zarządu ESZP),
zwłaszcza w odniesieniu do promowania ESZP w ich państwach. Przedstawiciele
krajowi państw członkowskich, które przystąpiły do UE w ostatniej dekadzie,
nadal mają wiele do nauczenia się w kwestii włączenia zapobiegania
przestępczości do ich ogólnej polityki bezpieczeństwa. ESZP jest dla nich
przede wszystkim użytecznym źródłem informacji i inspiracji. Większość
pozostałych państw członkowskich ma wieloletnie doświadczenie w zakresie
zapobiegania przestępczości i niektóre z nich aktywnie się nim dzielą. Sukces
ESZP w bardzo dużym stopniu zależy jednak od aktywnego wkładu wszystkich
przedstawicieli krajowych w działania sieci podczas posiedzeń zarządu ESZP i
poza nimi. 3) W odniesieniu do roli obserwatorów
zarządu ESZP należy a) wyjaśnić, kto powinien posiadać ten status i b) określić,
że ich obecność na posiedzeniach zarządu powinna decydować o tym, czy należy
wciąż przyznawać im ten status. 4) Ponieważ istnieje niewiele dowodów
potwierdzających wartość dodaną punktów kontaktowych ESZP w promowaniu
ESZP i jej działań, należy dokonać przeglądu[22]
ich roli i przynajmniej lepiej ją zdefiniować, np. zapewniając ustanowienie
przez wszystkie państwa członkowskie punktów kontaktowych, które następnie
powinny zostać przekształcone w aktywną sieć osób odpowiedzialnych za wdrażanie
polityki w zakresie zapobiegania przestępczości, ściśle powiązaną z działaniami
ESZP. W ramach rozwiązania alternatywnego można całkowicie porzucić
koncepcję punktów kontaktowych ESZP i zastąpić je np. siecią pracowników
akademickich, którzy w poszczególnych przypadkach mogą zapewniać wkład w
działania ESZP z perspektywy naukowej. 5) W badaniach ogólnie potwierdzono, że
sekretariat ESZP osiąga dobre wyniki we wspieraniu Sieci pomimo
ograniczonych zdolności (3 pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu
pracy). W rzeczywistości ustanowienie sekretariatu jest prawdopodobnie
najważniejszą zmianą strukturalną, która przyczyniła się do poprawy ogólnego
funkcjonowania Sieci. Sprawniejszy sekretariat będzie ważnym atutem w dalszym
rozwoju ESZP. 4.2. ESZP a „Centrum Monitorowania
ds. Zapobiegania Przestępczości” przewidziane w programie sztokholmskim Chociaż nie istnieje jednoznaczna definicja
„centrum monitorowania” na poziomie UE, ogólnie uznaje się, że wspólne kluczowe
zadania i działania europejskich centrów monitorowania (lub organizacji
posiadających cechy centrum monitorowania) obejmują przynajmniej następujące
aktywności: 1. regularne gromadzenie,
monitorowanie, analiza, interpretacja i rozpowszechnianie danych do
wszystkich zainteresowanych stron w zakresie określonej dziedziny polityki w
różnych państwach w celu zapewnienia UE i państwom wchodzącym w jej skład
ogólnego przeglądu sytuacji, środków lub działań opracowanych we właściwych im
sferach odpowiedzialności; 2. identyfikacja nowych trendów
i najlepszych praktyk w państwach członkowskich często w oparciu o wspólny
zestaw kluczowych wskaźników umożliwiający w pewnym stopniu dokonanie
porównania między różnymi państwami członkowskimi; 3. wydawanie zestawów dokumentów
technicznych, sprawozdań, badań i innych dokumentów opracowanych konkretnie
w celu rozpowszechniania informacji wśród grup docelowych, takich jak
decydenci, społeczności akademickie, osoby odpowiedzialne za wdrażanie polityki
w zakresie zapobiegania przestępczości i ogół społeczeństwa; 4. wspieranie tworzenia sieci
kontaktów i wymiany między zainteresowanymi stronami poprzez organizowanie
grup roboczych, forów lub posiedzeń. ESZP obecnie ma jedynie zaczątki cech
charakterystycznych dla „centrum monitorowania”. Oprócz szczególnych wniosków i zaleceń
określonych powyżej w toku zewnętrznej oceny zbadano też różne bardziej ogólne
warianty w odniesieniu do rozwoju ESZP. Obejmowały one utrzymanie stanu
obecnego, ulepszenie ESZP, ustanowienie Europejskiego Centrum Monitorowania ds.
Zapobiegania Przestępczości i likwidację ESZP. Wariant 1: Utrzymanie stanu obecnego Utrzymanie sytuacji w obecnej formie
oznaczałoby, że ESZP prawdopodobnie będzie dalej funkcjonować w dość
zadowalający sposób. Oznacza to jednak również, że nie nastąpi rozwiązanie problemów
związanych ze stwierdzonymi niedociągnięciami, a wartość dodana ESZP nie
zostanie w pełni wykorzystana w sposób spełniający pod każdym względem
oczekiwania będące podstawą decyzji z 2009 r. Może to prowadzić do utraty
zainteresowania Siecią przez główne strony zainteresowane, co grozi
doprowadzeniem w ostateczności do wariantu 4: likwidacji ESZP. Z tych i innych
powodów wymienionych w wariancie 4, wariant 1 nie jest zalecany. Wariant 2: ESZP + Aby skonsolidować poczynione dotychczas
postępy i umożliwić dalszy stopniowy rozwój zgodny z zaleceniami wymienionymi w
sekcji IV.1, podwyższone zostaną zdolności ESZP w celu zajęcia się
głównymi priorytetami zainteresowanych stron dzięki sprawniejszemu
sekretariatowi i szeregowi środków, które zwiększą widoczność Sieci. Ulepszenia
te można byłoby osiągnąć poprzez podwojenie bardzo skromnych obecnie zasobów,
co nadal stanowiłoby względnie niewielki budżet w porównaniu do budżetów podobnych
sieci. Dodatkowe koszty mogą obejmować (i) powiększenie sekretariatu
(przewidywane 180 000 EUR dla 2 dodatkowych pracowników x 2 lata = 360 000
EUR), (ii) opracowanie strony internetowej i jej utrzymanie (= 150 000 EUR za
okres 2 lat) oraz (iii) wzmocnienie roli/utworzenie sieci punktów kontaktowych
lub w ramach rozwiązania alternatywnego ustanowienie sieci pracowników
akademickich (np. 2 posiedzenia rocznie x 2 = 100 000 EUR). Ogólne koszty
w odniesieniu do ESZP wyniosłyby około 600 000 EUR rocznie lub 1,2 mln EUR za 2
lata. Należy to porównać z obecnym poziomem finansowania (ok. 300 000[23] EUR rocznie). Wariant 3: Europejskie Centrum Monitorowania
ds. Zapobiegania Przestępczości Ustanowienie pełnoprawnego centrum
monitorowania poprawiłoby zdolność ESZP w zakresie monitorowania i
analizowania trendów w dziedzinie zapobiegania przestępczości. Chociaż ten
rodzaj danych jest istotny dla głównych zainteresowanych stron na poziomie
krajowym, zainteresowane strony na poziomie regionalnym i poziomie lokalnym
były przede wszystkim zainteresowane czerpaniem przykładu z dobrych praktyk i
innymi rodzajami informacji będącymi obecnie wynikiem pracy ESZP. W ocenie
wartości dodanej centrum monitorowania należy także uwzględnić wiążące się z
nim koszty, które są znacznie wyższe niż te przedstawione w wariancie 2.
Począwszy od szacowanych kosztów wariantu 2 (1,2 mln EUR), dodatkowe wymagane
fundusze mogą obejmować (i) 2 dodatkowych pracowników sekretariatu w celu
wsparcia koordynacji gromadzenia i analizy danych z monitorowania (180 000 EUR
x 2 lata = 360 000 EUR) i (ii) dotacje na rzecz punktów kontaktowych w celu
gromadzenia danych (średnio 25 000 EUR rocznie na każde państwo członkowskie x 2
lata = 1,4 mln EUR). Całkowite koszty wyniosą około 3 mln EUR za okres dwóch
lat. Ryzyko jest również większe ze względu na połączenie względnie wysokich
kosztów i zmiany ukierunkowania, niekoniecznie będącej w równym stopniu
korzystną dla wszystkich zainteresowanych stron. Wariant 4: Likwidacja ESZP Istnieje bardzo małe poparcie dla likwidacji
ESZP. Powszechnie uznaje się, że ESZP przynosi coraz większe korzyści państwom
członkowskim, zwłaszcza od czasu przyjęcia decyzji Rady z 2009 r. Likwidacja
ESZP zmniejszy zdolność UE i państw członkowskich w zakresie promowania
zapobiegania przestępczości oraz utrudni zaangażowanie państw członkowskich i
innych głównych zainteresowanych stron w pomoc w przygotowaniu i wdrażaniu innowacyjnych
i inteligentnych metod zapobiegania przestępczości w sposób uzupełniający
klasyczne działania z zakresu egzekwowania prawa. Najwięcej stracą na tym
państwa członkowskie, których polityka zapobiegania przestępczości jest nadal
na wczesnym etapie. Biorąc pod uwagę, że nadal istotne są racje przemawiające
za współpracą na poziomie UE w zakresie zapobiegania przestępczości, takie
działanie nie byłoby zgodne z potrzebami głównych zainteresowanych stron.
Ponadto z uwagi na względnie niskie koszty operacyjne ESZP oszczędności byłyby
niewielkie. 5. Uwagi końcowe ESZP dowiodła swojej wartości jako coraz
bardziej użyteczny instrument wsparcia decydentów na poziomie UE i krajowym,
posiadający również znaczny potencjał stworzenia wartości dodanej na poziomie lokalnym.
W oparciu o coraz lepszy bilans Sieci Komisja jest pewna, że ESZP będzie nadal
przystosowywać się w celu sprostania nowym wyzwaniom. Z powodów określonych w sekcji 4.2, a także ze
względu na pozytywne zmiany w ostatnich dwóch latach (z zastrzeżeniem
uwzględnienia zaleceń zawartych w sekcji 4.1) Komisja uznaje, że utworzenie
Centrum Monitorowania ds. Zapobiegania Przestępczości, opartego na ESZP lub
będącego dodatkiem do niej, na razie ani nie stanowi pilnej konieczności,
ani nie jest pożądane w perspektywie krótkoterminowej pod względem politycznym czy
finansowym. Z tego powodu wariantem preferowanym jest
ulepszenie ESZP (ESZP +), zwłaszcza poprzez sekretariat wyposażony w lepsze
zasoby, ponieważ umożliwi to ESZP skupienie się na
konsolidacji poczynionych do tej pory postępów i na dalszej poprawie jej
funkcjonowania zgodnie z zaleceniami zawartymi w sekcji IV i ocenie
zewnętrznej. Konieczne są szczególne starania w celu zwiększenia widoczności
działań sieci i aktywnego informowania o tych działaniach zainteresowanych
stron. ESZP ma zaczątki cech charakterystycznych dla „centrum monitorowania” i
może z czasem rozwinąć i wzmocnić te cechy. Rozpoczęto już prace wstępne w tym
zakresie w ramach obecnej umowy o udzielenie dotacji finansowanej za
pośrednictwem szczegółowego programu „Zapobieganie i walka z przestępczością”. Koszty stopniowego rozwoju ESZP szacuje się na
kwotę około 1,2 mln EUR za okres dwóch lat, licząc od momentu wygaśnięcia
obecnej dotacji na działania (połowa 2014 r.). Państwa członkowskie mogą
zdecydować się na samodzielne finansowanie ESZP lub – jako rozwiązanie alternatywne – na współfinansowanie w ramach szczegółowego programu finansowego
„Zapobieganie i walka z przestępczością” (poprzez dotację na działania). Niezależnie od jakiegokolwiek ewentualnego
przyszłego wniosku o wsparcie finansowe w ramach szczegółowego programu
„Zapobieganie i walka z przestępczością” rozwój ESZP w przyszłości powinien być
powiązany z większym zaangażowaniem ze strony wszystkich państw członkowskich w
aktywne wsparcie działań ESZP. Komisja uznaje, że
należy utworzyć grupę roboczą członków zarządu ESZP wspieraną przez sekretariat
w celu rozważenia zaleceń zawartych w niniejszym sprawozdaniu w sekcji IV i w
ocenie zewnętrznej i odniesienia się do nich. Komisja zaleca, aby działania
ESZP w okresie następnych trzech lat (2013–2015) zostały poddane ponownej
ocenie w 2016 r. Będzie można wtedy również ponownie rozważyć użyteczność
utworzenia Centrum Monitorowania ds. Zapobiegania Przestępczości. Komisja z zainteresowaniem
oczekuje kontynuacji debaty w sprawie dalszego rozwoju ESZP na podstawie
niniejszego sprawozdania, zwłaszcza z innymi instytucjami UE i państwami
członkowskimi. [1] Artykuł 2
Traktatu z Lizbony stanowi, co następuje: „Celem Unii jest wspieranie pokoju,
jej wartości i dobrobytu jej narodów. Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której
zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami
w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania
i zwalczania przestępczości”. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:306:FULL:PL:PDF [2] Przykłady obejmują koszty
przemocy (Corso, Mercy, Simon, Finkelstein i Miller, 2007 r.) lub przemocy
seksualnej (Miller, Taylor i Sheppard, 2007 r.), koszty przestępstw związanych
ze spożyciem alkoholu (Miller, Levy, Cohen i Cox, 2006 r.; Miller, Levy, Spicer
i Taylor, 2006 r.) koszty wynikające z lęku przed przestępczością (Dolan i
Peasgood, 2007 r.), koszty przestępczości w określonych państwach (Aos i in., 2001
r.) oraz koszty opieki w zakresie zdrowia psychicznego (Cohen i Miller, 1998
r.). [3] Sieć Informacji Narodów Zjednoczonych o
Zapobieganiu Przestępczości i Wymiarze Sprawiedliwości (UNCJIN), Centrum ds.
Zapobiegania Przestępczości Międzynarodowej (UNCICP), Biuro ds. Środków
Odurzających i Przestępczości (UNODCCP) (http://www.uncjin.org/index.html). [4] Zgodnie z
art. 6 decyzji Rady punkty kontaktowe wspierają
przedstawicieli krajowych przy wymianie informacji dotyczących zapobiegania
przestępczości na poziomie krajowym i przy wymianie wiedzy fachowej na ten
temat w ramach Sieci. [5] Obecnie jest 5 obserwatorów
reprezentujących Chorwację, agencje UE (Europol, Europejskie Centrum
Monitorowania Narkotyków i Narkomanii) oraz Komisję Europejską i Sekretariat
Rady. Obserwatorzy mogą uczestniczyć w działaniach prowadzonych przez zarząd
ESZP, ale nie mają prawa głosu. [6] Program wsparcia finansowego
Komisji Europejskiej na rzecz zapobiegania i zwalczania przestępczości
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/financing/fundings/security-and-safeguarding-liberties/prevention-of-and-fight-against-crime/index_en.htm. [7] Ocenę tę przeprowadziło Centrum
Strategii i Ewaluacji (CSES). Badanie jest dostępne na stronach internetowych
DG do Spraw Wewnętrznych
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/crime-prevention/index_en.htm. [8] Ocena ESZP przeprowadzona przez
CSES w latach 2008–2009 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/crime-prevention/docs/evaluation_of_eucpn_final_report_(cses_11_03_09).pdf [9] Artykuł 2
Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego
Wspólnotę Europejską stanowi, że:
„Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i
sprawiedliwości, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w
powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych,
azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania
przestępczości”. Artykuł 29 akapit drugi odnosi się do „[...] zapobiegania
i zwalczania przestępczości zorganizowanej lub innej,
zwłaszcza terroryzmu, handlu ludźmi i przestępstw przeciwko
dzieciom, nielegalnego handlu narkotykami oraz
nielegalnego handlu bronią, korupcji i nadużyć finansowych, [...]” http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pl/oj/2006/ce321/ce32120061229pl00010331.pdf [10] Przepisy poświęcone w
szczególności zapobieganiu przestępczości wprowadzono w dyrektywie Parlamentu
Europejskiego i Rady 2011/36/UE z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie
zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar
(art. 18), jak również w dyrektywie 2011/93/UE w sprawie zwalczania
niegodziwego traktowania w celach seksualnych i wykorzystywania seksualnego
dzieci oraz pornografii dziecięcej (art. 23). W strategii
UE na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi na lata 2012-2016 – COM(2012)286 final – jednym z kluczowych
priorytetów (priorytet B) jest prewencja w zakresie handlu ludźmi. [11] Dobry przykład zatarcia tej
granicy między przestępczością zorganizowaną a drobną przestępczością pospolitą
stanowią przestępstwa popełnione przez mobilne grupy przestępcze określane jako
przestępczość wędrowna. Przestępstwa te obejmują: kradzież sklepową, kradzież
metalu, kradzież ładunku, włamania i kradzież kieszonkową. [12] W większości państw UE poziom
przestępczości systematycznie spadał w okresie od około 2002 r. do 2003 r.,
chociaż w niektórych państwach członkowskich (Danii, Finlandii, Luksemburgu,
Portugalii, Rumunii i Szwecji) miała miejsce tendencja wzrostowa. Najbardziej
zauważalny ogólny spadek przestępczości nastąpił w takich państwach, jak: Cypr,
Grecja, Malta, Polska i Zjednoczone Królestwo. Ponadto w przypadku
Zjednoczonego Królestwa nawet ostatnie dane (przestępstwa zarejestrowane przez policję w Anglii i Walii)
wskazują na dalszy spadek o 4,2 % w roku od końca marca 2011 r. do marca 2012
r. Całkowita liczba przestępstw odnotowanych w dziewięciu na dziesięć głównych
kategorii przestępstw spadła w stosunku do roku poprzedniego, zaś w przypadku
szkód wynikających z przestępczości odnotowano spadek o prawie 10 % (źródło:
tabele Policji Zjednoczonego Królestwa). Za tymi ogólnymi tendencjami kryją się
jednak istotne różnice w rozwoju poszczególnych rodzajów przestępstw. Od lat 2006-2007
policja odnotowała więcej przestępstw w szeregu państw członkowskich, w
szczególności w zakresie włamań i handlu
narkotykami. Z
drugiej strony rodzaje przestępstw, w przypadku których zauważono
najistotniejszy spadek, to kradzież pojazdów silnikowych, a także przestępstwa
z użyciem przemocy i rozboje (źródło: Eurostat – Statistics in Focus, Crime
and criminal justice (Przestępczość i wymiar sprawiedliwości w sprawach
karnych) http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-006/EN/KS-SF-12-006-EN.PDF. [13] Zob. relacje mediów na temat
Grecji (http://www.balkanalysis.com/greece/2011/05/15/organized-crime-in-greece-statistics-trends-and-police-countermeasures-in-2011-2/). [14] Zob. też ocenę zagrożenia
przestępczością zorganizowaną (OCTA) (2011 r.) s. 6: „Ostatni światowy kryzys
gospodarczy i związane z nim ograniczenia finansowe sprawiły, że społeczności
stały się bardziej tolerancyjne wobec nielegalnych towarów, w szczególności
towarów podrobionych”. [15] Dziewięciu na dziesięciu
Europejczyków uważa przestępczość zorganizowaną za poważne zagrożenie dla
bezpieczeństwa UE, zob. EUROBAROMETR nr 371 z 2011 r. s. 28. [16] Zgodnie z badaniem przeprowadzonym
wśród głównych zainteresowanych stron do celów niniejszej oceny niemal dwie
trzecie (65,2 %) respondentów wskazało, że współpraca na poziomie unijnym
między państwami członkowskimi służąca wspieraniu działań z zakresu
zapobiegania przestępczości jest „bardzo” lub „dość” istotna. Potwierdzają to ustalenia
badania specjalnego Eurobarometru nr 380 „Awareness of Home Affairs”
(Świadomość w zakresie spraw wewnętrznych) z czerwca 2012 r., s. 51–60, zgodnie
z którymi dziewięciu na dziesięciu Europejczyków (91 %) zgodziło się, że
instytucje unijne i rządy poszczególnych państw członkowskich powinny nawiązać
ściślejszą współpracę do celów zwalczania terroryzmu i przestępczości. [17] Ogólnie mała liczba odpowiedzi na
badanie oraz duża liczba odpowiedzi „nie wiem” to tylko dwa przykłady
świadczące o tym, że ESZP i jej działania nie są jeszcze powszechnie znane. [18] Tzw. „podejście administracyjne”
do zwalczania przestępczości zorganizowanej można najlepiej opisać jako
połączenie narzędzi na poziomie administracyjnym służących uniemożliwieniu
przestępczości zorganizowanej przeniknięcia do sektora publicznego, gospodarki
lub kluczowych części administracji publicznej. Konkluzje Rady w sprawie walki
z przestępstwami popełnianymi przez mobilne (przemieszczające się) grupy
przestępcze zostały przyjęte w listopadzie 2010 r. i zawierały przepisy
dotyczące utworzenia nieformalnej sieci punktów kontaktowych w sprawie
podejścia administracyjnego. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/118169.pdf.
Sieć utworzono w 2011 r., ale nie ma ona wsparcia sekretariatu. [19] Decyzja Komisji w sprawie ESZP
(art. 2. ust. 2) umożliwia ESZP sprawdzenie „wszystkich środków, które mają na
celu ilościowe i jakościowe zmniejszenie – lub przyczynianie się do
zmniejszenia – przestępczości i poczucia braku bezpieczeństwa obywateli […]”.
Podobnie w wieloletniej strategii ESZP stwierdzono, że ESZP powinna przyczyniać
się do „promowania podejścia multidyscyplinarnego i zapobiegawczego w
odniesieniu do przestępczości”. Ze względu na efektywność i zrównoważony
charakter konieczna jest większa synergia między ESZP i siecią, ewentualnie
również z organizacyjnego punktu widzenia. [20] Może to
obejmować rozwijanie lepszego zrozumienia trendów na poziomie UE i wśród państw
członkowskich w odniesieniu do przestępczości, ustanowienie przeglądu struktur
instytucjonalnych w zakresie zapobiegania przestępczości, strategii i polityki
państw członkowskich (część tych informacji jest już dostępna) oraz zakresu, w
jakim można dokonać jego oceny, przeprowadzenie oceny wpływu środków
zapobiegania przestępczości na rożne rodzaje działalności przestępczej. [21] ESZP i Eurostat biorą udział w
grupie ekspertów wspierających Komisję we wdrożeniu planu działań w zakresie
statystyk dotyczących przestępczości na lata 2011–2015 COM(2011) 713 final. [22] Zob. przypis 4 w odniesieniu do
ich roli zgodnie z decyzją Rady. [23] Dotacja na
działania wynosząca 845 000 EUR obejmująca okres trzech lat wymaga
współfinansowania przez państwa członkowskie UE na poziomie 5 %.