This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0635
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Concerning the application of Directive 2009/22/EC of the European Parliament and of the Council on injunctions for the protection of consumers' interest
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące stosowania dyrektywy 2009/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące stosowania dyrektywy 2009/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów
/* COM/2012/0635 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące stosowania dyrektywy 2009/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów /* COM/2012/0635 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU
EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące stosowania dyrektywy 2009/22/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych
praktyk w celu ochrony interesów konsumentów SPIS TREŚCI 1........... WPROWADZENIE...................................................................................................... 2 2........... STOSOWANIE DYREKTYWY OD 2008 R............................................................... 3 3........... SKUTKI DYREKTYWY DLA KONSUMENTÓW.................................................... 7 4........... CZYNNIKI OGRANICZAJĄCE SKUTECZNOŚĆ
POWÓDZTW O ZAPRZESTANIE SZKODLIWYCH PRAKTYK.................................................................................................................. 12 5........... DALSZE DZIAŁANIA................................................................................................ 15 6........... WNIOSKI................................................................................................................... 18 1. WPROWADZENIE W dyrektywie 98/27/WE
z dnia 19 maja 1998 r. w sprawie nakazów zaprzestania[1] szkodliwych praktyk w celu
ochrony interesów konsumentów wprowadzono procedurę sądową lub administracyjną umożliwiającą
organizacjom konsumenckim bądź organom publicznym występowanie z powództwem o
zaprzestanie przez określonego przedsiębiorcę szkodliwych praktyk, które
naruszają szereg (wymienionych w załączniku do wspomnianej dyrektywy) przepisów
UE dotyczących ochrony konsumentów we wszystkich państwach członkowskich.
Dyrektywę 98/27/WE zmieniano kilka razy (nowe dyrektywy dostały dodane do
załącznika). W celu zachowania jasności wspomnianą dyrektywę ujednolicono
obecnie obowiązującą dyrektywą 2009/22/WE. 1.1. Transpozycja
dyrektywy przez państwa członkowskie i jej stosowanie do 2008 r. W pierwszym
sprawozdaniu stwierdzono, że główną korzyścią wynikającą z dyrektywy w sprawie
nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk był fakt, że wprowadziła ona procedurę
umożliwiającą podmiotom występowanie z powództwem o zaprzestanie szkodliwych
praktyk w celu ochrony zbiorowych interesów konsumentów w każdym państwie
członkowskim. Wspomniane procedury były skuteczne w odniesieniu do szkodliwych praktyk
na szczeblu krajowym, jednak miały bardziej ograniczoną skuteczność w przypadku
szkodliwych praktyk o charakterze transgranicznym. Głównymi powodami małej
liczby wnoszonych w innym państwie członkowskim powództw o zaprzestanie
szkodliwych praktyk, wymienianymi zarówno przez państwa członkowskie, jak i
zainteresowane strony, były koszty wystąpienia z powództwem, złożoność i czas trwania
postępowania w innym państwie członkowskim. W sprawozdaniu
Komisji podkreślono również, że wejście w życie rozporządzenia (WE) nr
2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za
egzekwowanie prawa w zakresie ochrony konsumentów (rozporządzenie w sprawie
współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów)[2]
częściowo wyjaśniało ograniczone wykorzystanie przez organy publiczne procedury
nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk w odniesieniu do szkodliwych praktyk o
charakterze transgranicznym, ponieważ mechanizmy wzajemnej pomocy wprowadzone
we wspomnianym rozporządzeniu są mniej kosztowne. 1.2. Metodyka
i cel niniejszego sprawozdania Artykuł 6 ustęp 1 dyrektywy 2009/22/WE w
sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów
konsumentów („dyrektywa”) przewiduje, że sprawozdanie w sprawie stosowania tej
dyrektywy będzie przyjmowane co trzy lata. Pierwsze sprawozdanie, planowane pierwotnie
na 2003 r., przyjęto w 2008 r. Aby przygotować
niniejsze drugie sprawozdanie, w marcu 2011 r. Komisja wysłała do organów
publicznych i organizacji konsumenckich kwestionariusze dotyczące stosowania
wspomnianej dyrektywy. Komisja otrzymała 58 odpowiedzi, z których 37 zostało
przysłanych przez ministerstwa lub inne organy publiczne państw członkowskich,
a 21 – przez organizacje konsumenckie szczebla krajowego lub europejskiego. Ponadto Komisja
zleciła przeprowadzenie zewnętrznego badania[3]
mającego na celu zgromadzenie dodatkowych danych dotyczących stosowania
dyrektywy i przedstawiającego przegląd jej skutków dla konsumentów w dziewięciu
państwach członkowskich, mianowicie w Austrii, Bułgarii, Francji, Hiszpanii, Niderlandach,
Niemczech, Portugalii, Szwecji i Zjednoczonym Królestwie. Wymienione państwa członkowskie
wybrano ze względu na fakt, że poza procedurą nakazu zaprzestania szkodliwych
praktyk istnieją w nich systemy postępowań o odszkodowanie z powództwa
zbiorowego funkcjonujące już od kilku lat. 2. STOSOWANIE DYREKTYWY
OD 2008 R. 2.1. Szacunkowa
liczba powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk Dostępne są
jedynie ograniczone dane dotyczące liczby krajowych i transgranicznych powództw
o zaprzestanie szkodliwych praktyk wniesionych w celu obrony zbiorowych
interesów konsumentów w różnych państwach członkowskich. Przyczyną braku kompleksowych
i wiarygodnych danych statystycznych jest fakt, że państwa członkowskie nie są
formalnie zobowiązane do prowadzenia centralnej bazy danych na temat wytaczanych
na ich terytorium powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk ani do przedstawiania
Komisji sprawozdań z informacjami na wspomniany temat. Z tego względu szacowanie
liczby powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk jest zadaniem trudnym i wszystkie
takie szacunki należy traktować ostrożnie. Możliwe jest przedstawienie w
sprawozdaniu szeregu udokumentowanych przypadków, nie oznacza to jednak, że są
to jedyne faktycznie wytoczone powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk. W kwestionariuszu wysłanym do odpowiednich zainteresowanych stron respondenci
zostali zapytani o liczbę powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk, jakie
zgłosili od 2008 r. zarówno na szczeblu krajowym, jak i transgranicznym. Zgłoszono
łącznie 5 632 powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Zdecydowana
większość tych powództw miała charakter krajowy. Respondenci zgłosili jedynie
około 70 powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk o wymiarze transgranicznym
w wyznaczonym okresie. Jeżeli dokona się zestawienia wspomnianych danych w
podziale na państwa członkowskie, największą liczbę powództw o zaprzestanie
szkodliwych praktyk od 2008 r. zgłosiły następujące państwa
członkowskie: Niemcy – pomimo braku scentralizowanych i kompleksowych danych
statystycznych Republika Federalna Niemiec zadeklarowała, że tylko siedem
niemieckich upoważnionych podmiotów wystąpiło z ponad 3 000 powództw. Może się
to wiązać z faktem, że w Niemczech nadzór nad rynkami konsumenckimi podlega
tradycyjnie egzekwowaniu na drodze prywatnoprawnej. Łotwa: za pośrednictwem
organu ochrony konsumentów zgłoszono 956 przypadków. Zjednoczone Królestwo: urząd
ds. uczciwego handlu (Office of Fair Trading) zgłosił 938 powództw. W Austrii w
badaniu zewnętrznym zidentyfikowano ponad 500 powództw, a rząd Malty zgłosił
267 przypadków. W odniesieniu do powództw o zaprzestanie
szkodliwych praktyk o wymiarze transgranicznym państwa członkowskie, w
których odnotowano największą liczbę powództw we wskazanym okresie, to: Niemcy:
Federacja Niemieckich Organizacji Konsumenckich zadeklarowała, że wystąpiła z około
20 powództwami o zaprzestanie szkodliwych praktyk o charakterze
transgranicznym. Austria: Federalna Izba Pracy zadeklarowała, że wytoczyła 8
powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk o charakterze transgranicznym. Upoważnione podmioty, jak również prawnicy (adwokaci) specjalizujący
się w prawie konsumenckim skłaniają się do występowania z powództwami jedynie w
przypadkach, w których pewna jest właściwość sądów austriackich. Wskaźnik powodzenia wytaczanych powództw jest
zwykle wysoki. Częściowo przyczyną jest jednak fakt, że ze względu na ryzyko
poniesienia kosztów związanych z postępowaniem przed sądem upoważnione podmioty
występują z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk
tylko wtedy, kiedy są pewne wygranej. 2.2. Sektory
gospodarki, których dotyczy najwięcej powództw Mimo że powództwa o zaprzestanie szkodliwych
praktyk dotyczą bardzo szerokiego zakresu sektorów gospodarki, większość takich
powództw skupia się jedynie w ograniczonej liczbie sektorów. Sektory gospodarcze, których według
respondentów dotyczy najwięcej powództw, to: 1)
telekomunikacja; 2)
bankowość i inwestycje; 3)
turystyka i podróże zorganizowane. Inne sektory wymienione przez szereg respondentów
to: sprzedaż na odległość, ubezpieczenia, gospodarka energetyczna, nieżywnościowe
produkty konsumenckie i przewóz osób. Kilku respondentów jako inne sektory,
których dotyczą powództwa, wymieniło sektor nieruchomości i napraw domowych lub
sektor udzielania pożyczek przez instytucje niebankowe (tzw. „szybkie
pożyczki”). 2.3. Najczęstsze
szkodliwe praktyki naruszające przepisy dotyczące ochrony konsumentów Powództwa o
zaprzestanie szkodliwych praktyk wytaczano w odniesieniu do szerokiego zakresu
naruszeń przepisów prawa ochrony konsumentów. Dodatkowo niektóre państwa
członkowskie rozszerzyły zakres powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk w
stosunku do ograniczonego wykazu znajdującego się w załączniku do dyrektywy.
Rozszerzenie to jest korzystne dla konsumentów. Należy jednak podać odpowiednie
odniesienie do prawodawstwa wymienionego w załączniku do dyrektywy, aby
zapewnić pewność prawa. Niemcy, Austria, Portugalia, Hiszpania, Bułgaria i
Niderlandy to niektóre z państw członkowskich, w których zakres powództw o
zaprzestanie szkodliwych praktyk jest znacznie szerszy niż ten ujęty w wykazie
prawodawstwa znajdującym się w załączniku do dyrektywy. W większości przypadków
z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk występowano jednak po to, aby
powstrzymać stosowanie jedynie ograniczonej liczby niedozwolonych praktyk
szkodliwych dla zbiorowych interesów konsumentów. Sądząc na
podstawie odpowiedzi na kwestionariusz, najczęściej wytoczeniem powództwa o
zaprzestanie szkodliwych praktyk skutkowały następujące niedozwolone praktyki,
które są szkodliwe dla zbiorowych interesów konsumentów (zgodnie z hierarchią
ważności): 1)
nieuczciwe postanowienia umowne. Jest
to wyraźnie ten rodzaj praktyk, który najczęściej prowadził do wytoczenia
powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk; 2)
nieuczciwe praktyki handlowe i reklama
wprowadzająca w błąd, w równej mierze. Inne naruszenia
praw konsumentów, które w znacznie mniejszym stopniu prowadziły do wystąpienia
z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk, obejmowały naruszenie
przepisów dotyczących zasad udzielania gwarancji, przepisów dotyczących
podawania cen lub wysyłania niezamawianych wiadomości e-mail. Niektóre państwa członkowskie
(w szczególności Hiszpania) mają także grupę nakazów zaprzestania szkodliwych
praktyk w związku ze stosowaniem dyrektywy w sprawie kredytu konsumenckiego. W
niektórych państwach członkowskich, w których nakazy zaprzestania szkodliwych
praktyk mają szerszy zakres, wszczęto postępowania w sprawie przerwania
świadczenia kluczowych usług (takich jak dostawa energii elektrycznej). W tym
wypadku nakaz zaprzestania szkodliwych praktyk może jak najbardziej obejmować przestrzeganie
praw konsumentów, co wymaga od danej strony podjęcia określonych działań. Takie
przypadki, jak przerwanie świadczenia usług lub dostarczania mediów w
Hiszpanii, są dobrym przykładem tego rodzaju nakazów zaprzestania szkodliwych
praktyk zobowiązujących do podjęcia działań. 2.4. Upoważnione
podmioty: otoczenie prawne w różnych państwach członkowskich Aktualny
wykaz upoważnionych podmiotów[4]
obejmuje łącznie 313 upoważnionych podmiotów. Liczba i charakterystyka tych
podmiotów znacznie różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. Podczas
gdy kilka państw członkowskich wyznaczyło tylko jeden upoważniony podmiot
(Irlandia, Litwa, Łotwa, Niderlandy, Rumunia i Szwecja), inne wyznaczyły ich
ponad 70 (Niemcy i Grecja). Hiszpania, Włochy i Francja zajmują miejsce pośrednie
z liczbą wyznaczonych upoważnionych podmiotów przekraczającą 15 i mniejszą niż
30. Ogólnie rzecz biorąc, gdy państwa członkowskie wyznaczają pojedynczy
upoważniony podmiot, zazwyczaj jest to organ publiczny odpowiedzialny za
ochronę konsumentów, zdarzają się jednak wyjątki, takie jak Niderlandy. Państwa członkowskie, które wyznaczyły kilka
upoważnionych podmiotów, zazwyczaj wybierają różne organy publiczne
odpowiedzialne za sprawy konsumenckie na szczeblu lokalnym, regionalnym i
krajowym oraz najbardziej reprezentatywne organizacje konsumenckie. Wykaz
upoważnionych podmiotów zawiera wykaz podmiotów, które są upoważnione do
występowania z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk w innym państwie
członkowskim, ale w wielu państwach członkowskich niektóre podmioty prawne
nieuwzględnione w wykazie także mają legitymację procesową do wniesienia
powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk na szczeblu krajowym. Niektóre
organizacje konsumenckie krytykują zbyt duży margines swobody w podejmowaniu
decyzji o tym, które podmioty prawne znajdą się w wykazie, co może prowadzić do
nieuczciwych i arbitralnych decyzji. Inne twierdzą również, że organizacje
konsumenckie powinny mieć legitymację procesową do wniesienia powództwa o
zaprzestanie szkodliwych praktyk we wszystkich państwach członkowskich zarówno
w sprawach krajowych, jak i transgranicznych. Badanie pokazuje również, że faktyczne wykorzystanie
powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk zależy od wiedzy i zdolności
personelu prawnego upoważnionego do ich wnoszenia. Z doświadczenia wynika też,
że nawet w tych państwach członkowskich, w których duża liczba podmiotów ma legitymację
procesową do wniesienia powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk, jedynie
niewielka ich część korzysta z tej możliwości. 2.5. Powództwa
o zaprzestanie szkodliwych praktyk o wymiarze transgranicznym: konstrukcja przewidziana
w dyrektywie i faktyczna sytuacja Aby właściwie
ocenić stosowanie powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk w UE, należy
wyjaśnić pojęcie transgranicznego postępowania przed sądem. Wydaje się, że
transgraniczne powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk, tj. postępowania o
zaprzestanie szkodliwych praktyk, w których występuje element transgraniczny,
mogą przybierać różne formy. Dyrektywa została
opracowana tak, aby pozwolić upoważnionym podmiotom państwa członkowskiego A na
występowanie przeciwko podmiotom prowadzącym działalność w państwie
członkowskim B, jeżeli ci ostatni, handlując z konsumentami w państwie
członkowskim A, naruszali prawa konsumentów. Aby to umożliwić, upoważnionym
podmiotom nadano legitymację procesową do występowania przed zagranicznymi sądami.
Sąd w państwie członkowskim B, do którego wpłynął wniosek o wydanie, w stosunku
do przedsiębiorcy mającego siedzibę w obrębie jurysdykcji tego sądu, nakazu zaprzestania
szkodliwych praktyk, rozpatruje i rozstrzyga sprawę, nie kwestionując legitymacji
procesowej upoważnionego podmiotu z państwa członkowskiego A. Jednym z głównych
ustaleń badania jest jednak fakt, że wskazana w dyrektywie „sprawa
transgraniczna” jest jedynie jedną z dwóch możliwych form postępowania o
zaprzestanie szkodliwych praktyk o wymiarze transgranicznym i że jest ona
rzadko stosowana. Druga, bardziej
powszechna forma „sprawy transgranicznej” występuje w przypadku tego samego
scenariusza handlu z państwa członkowskiego A do państwa członkowskiego B.
Przeciwnie do zamysłu autorów projektu dyrektywy upoważniony podmiot w państwie
A wnosi jednak powództwo przed sąd w państwie członkowskim A. Przedsiębiorca,
mimo że ma siedzibę za granicą, jest pozywany w państwie, do którego skierowana
jest jego działalność handlowa. Taki sposób działania ma tę przewagę, że
upoważniony podmiot może wnieść sprawę we własnej, znanej mu jurysdykcji
stosującej prawo procesowe, które dany podmiot prawdopodobnie zna najlepiej.
Jeżeli dodatkowo prawem właściwym jest prawo państwa członkowskiego A (zasada lex
loci damni z art. 6 rozporządzenia „Rzym II”[5])
i można rozwiązać problem doręczenia dokumentów prawnych za granicę,
najprostszym wariantem jest ta druga możliwość powództwa o zaprzestanie
szkodliwych praktyk. Umożliwia to również wnoszenie powództwa o zaprzestanie
szkodliwych praktyk przeciwko przedsiębiorcom w państwach trzecich. W maju 2009 r. stowarzyszenie DECO[6] we współpracy z francuskim
związkiem UFC-Que Choisir i belgijskim stowarzyszeniem Test-Achats wystąpiło ze
szczególnego rodzaju powództwem „transgranicznym”. „Skoordynowane działanie”
dotyczyło ogólnych warunków przewozu stosowanych przez linie lotnicze (dyrektywa
93/13/EWG). Orzeczenie zostało wydane dla Belgii i na jego mocy trzy linie
lotnicze zostały zobowiązane do zaprzestania stosowania szeregu postanowień
umownych uznanych za nieuczciwe. Każdy krok organizacji konsumenckich był
skoordynowany, obejmując także towarzyszące działania reklamowe, takie jak
komunikaty prasowe. Taka forma skoordynowanego działania stanowiła szczególny
rodzaj współpracy transgranicznej, chociaż formalnie nie kwalifikowała się jako
transgraniczne postępowanie sądowe. 2.6. Interakcja
z rozporządzeniem w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów w
zakresie szkodliwych praktyk o charakterze transgranicznym W rozporządzeniu w
sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów ustanowiono ramy wzajemnej
pomocy dla organów krajowych odpowiedzialnych za egzekwowanie prawa, które
umożliwiają tym organom zwracanie się do siebie nawzajem o pomoc w prowadzeniu
dochodzeń lub egzekwowaniu prawa w celu powstrzymania praktyk niezgodnych z
prawodawstwem wymienionym w załączniku do rozporządzenia. Celem rozporządzenia
w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów jest ochrona zbiorowych
interesów gospodarczych konsumentów, a nie rozpatrywanie indywidualnych skarg. W sprawozdaniu z
roku 2008 dotyczącym dyrektywy w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych
praktyk wskazano, że rozporządzenie w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony
konsumentów miało wpływ na wykorzystanie powództw o zaprzestanie szkodliwych
praktyk; doświadczenie pokazało w szczególności, że od wejścia w życie
wspominanego rozporządzenia większość organów publicznych decydowała się na
zastosowanie przewidzianych w nim mechanizmów wspólnej pomocy przy zwalczaniu
nielegalnych praktyk stosowanych przez określonego przedsiębiorcę w innym
państwie członkowskim, zamiast występować z powództwem o zaprzestanie szkodliwych
praktyk bezpośrednio w sądach danego państwa członkowskiego, ponieważ pierwsza
możliwość mogła być dla nich mniej kosztowna. Odpowiedzi na kwestionariusz z
2011 r. potwierdzają tę tendencję, chociaż jeden z organów publicznych pewnego
państwa członkowskiego podkreślił fakt, że powództwa o zaprzestanie szkodliwych
praktyk nadal stanowią dla organów publicznych skuteczne narzędzie, które może
zostać użyte, gdy mechanizmy współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów nie
przyniosą oczekiwanych rezultatów. Kilku respondentów
podkreśliło ponadto, że wykaz prawodawstwa zawarty w załączniku do dyrektywy w
sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk powinien zostać ujednolicony z
tym znajdującym się w załączniku do rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie
ochrony konsumentów. 3. SKUTKI DYREKTYWY DLA KONSUMENTÓW Odpowiedzi na kwestionariusz oraz ustalenia w
ramach badania pokazują, że nakazy zaprzestania szkodliwych praktyk są
skutecznym narzędziem nadzoru nad rynkami, zwłaszcza w celu zapewnienia uczciwych
postanowień umownych. W tym względzie przyniosły one znaczne korzyści ogółowi
konsumentów. Nakazy takie wywierają jednak skutki głownie na przyszłość, zaś narzędzie
to w mniejszym stopniu nadaje się do naprawy już powstałych szkód. Trudno jest
też określić skutki nakazów w kategoriach pieniężnych. Chociaż nakaz zaprzestania szkodliwych praktyk
jako taki nie stanowi sposobu dochodzenia odszkodowania w związku z już
powstałymi szkodami, możliwość wykorzystania takich nakazów może być
wartościowa sama w sobie. Nakaz zaprzestania szkodliwych praktyk jako mechanizm
zarządzania może być stosowany jako czynnik odstraszający bez konieczności zastosowania
go przez sąd. Kolejnym ważnym wnioskiem jest fakt, że nakazy
zaprzestania szkodliwych praktyk działają skutecznie szczególnie w przypadku
uczestników rynku, którzy do pewnego stopnia przestrzegają prawa. Wobec
nieustępliwych przedsiębiorców i podmiotów przestępczych, powództwa o wydanie
nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk nie zawsze są odpowiednim mechanizmem
powstrzymania nielegalnych praktyk. Kilka osób, z którymi przeprowadzono
rozmowy, twierdzi, że w takich sytuacjach w celu zapewnienia przestrzegania
przepisów ochrony konsumentów konieczne mogą być sankcje karne i
administracyjne, takie jak kary i nałożenie określonych ograniczeń na
prowadzenie działalności gospodarczej. 3.1. Zmniejszenie
liczby szkodliwych praktyk naruszających przepisy dotyczące ochrony konsumentów Chociaż większość respondentów i ekspertów, z
którymi przeprowadzono rozmowy, stwierdziła, że skutków nakazów zaprzestania szkodliwych
praktyk nie można mierzyć jedynie liczbą spraw wniesionych do sądu, jest to
także ważna opcja, której można użyć, aby przekonać przedsiębiorstwa do
dobrowolnego zaprzestania szkodliwych praktyk. Dla szeregu zainteresowanych
stron już sama możliwość wystąpienia z powództwem o zaprzestanie szkodliwych
praktyk ma odpowiedni efekt odstraszający przy negocjacjach z podmiotami, które
naruszają przepisy prawa. Z drugiej strony, w niektórych
przypadkach, gdy powództwo o zaprzestanie szkodliwych praktyk zakończy się
powodzeniem i w jego wyniku praktyki stosowane przez danego przedsiębiorcę zostaną
uznane za nielegalne, inni przedsiębiorcy powstrzymują się zwykle od stosowania
podobnych praktyk, nawet jeżeli nie zostali do tego prawnie zobowiązani
orzeczeniem sądu. Po uwzględnieniu wyników badania i odpowiedzi
na kwestionariusz można dojść do wniosku, że dyrektywa w pewnym zakresie
zwiększyła stopień przestrzegania praw ochrony konsumenta przez przedsiębiorców
działających w określonych sektorach gospodarki, jednak brak wystarczających
danych, aby oszacować omawiany spadek liczby szkodliwych praktyk w wielkościach
procentowych. 3.2. Ograniczenie
szkód dla konsumentów Ważnym wnioskiem z badania jest to, że
dyrektywa przyniosła konsumentom bezpośrednie korzyści jakościowe, chociaż
wyrażenie tych korzyści w kategoriach pieniężnych nie było do końca możliwe.
Wynika to z faktu, że w wielu przypadkach niemożliwe jest wskazanie dokładnej
liczby konsumentów, którzy potencjalnie ponoszą szkody na skutek nielegalnych
praktyk. Ponadto wiele postanowień umownych, które zostały uznane za nielegalne
w wyniku nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk, nie jest związanych z ceną,
jaką płacą konsumenci. Aby ocenić możliwy wpływ nakazów zaprzestania szkodliwych
praktyk na zmniejszenie szkód dla konsumentów, należy w szczególności skupić
uwagę na nieuczciwych postanowieniach umownych, które mogą mieć natychmiastowy
bezpośredni wpływ na zobowiązania konsumentów z tytułu umowy. Jeżeli sąd orzeknie, że określone
postanowienie umowne jest nieważne, przedsiębiorca nie może już stosować tego
postanowienia w żadnych umowach. Działa to na korzyść konsumenta, szczególnie w
przypadku, w którym dane postanowienie reguluje kwestie wzrostu ceny lub innych
skutków finansowych, i w takiej sytuacji korzyść może być oszacowana w kategoriach
pieniężnych, ponieważ wielu konsumentów będzie mieć w przyszłości mniejsze
wydatki w bezpośredniej konsekwencji nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk. Przykładowo w Hiszpanii przypadki „zaokrągleń w górę” doprowadziły do
zakazania nowych nielegalnych opłat w szeregu sektorów (bankowości,
telekomunikacji, parkowania). Na przykład w Austrii wytoczono powództwo o
zaprzestanie szkodliwych praktyk przeciw nieuczciwym postanowieniom w umowach
bankowych zawieranych przez austriacki bank. W sierpniu 2009 r. bank
poinformował swoich klientów w wyciągach bankowych, że z dniem 1 października
opłaty za prowadzenie rachunków bieżących zostaną podwyższone zgodnie ze
wzrostem wskaźnika cen konsumpcyjnych na rok 2008, co oznaczało wzrost o 3,2 %.
Bank odniósł się do klauzuli dotyczącej wskaźnika w standardowych
postanowieniach umownych, która pozwalała bankowi na automatyczne podniesienie
opłat za stałe zobowiązania raz w roku zgodnie ze zmianami wskaźnika cen
konsumpcyjnych. Wspomniany nakaz zaprzestania szkodliwych praktyk miał istotny
wpływ na konsumentów, ponieważ wiosną 2011 r. większość innych banków, które
stosowały podobne postanowienia, powstrzymała się od automatycznego podnoszenia
opłat, co przyniosło korzyść kilku milionom klientów austriackich banków. Jest
to wyraźny przykład skutecznego nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk
mającego istotny wpływ na przestrzeganie prawa nie tylko w przypadku pozwanego,
ale też całego sektora gospodarki. Co więcej, korzyść dla konsumentów można
było łatwo ocenić w kategoriach pieniężnych. Innym przypadkiem, w którym korzyść dla
konsumenta wynikającą z pomyślnego zakończenia postępowania sądowego wyrażono w
formie pieniężnej, jest sprawa Foxtons w Zjednoczonym Królestwie[7] (dotycząca nieuczciwych postanowień w umowach najmu zawartych z
konsumentami będącymi właścicielami nieruchomości). Ocena
uczciwości odnosiła się do stosowanych przez firmę Foxtons a) postanowień
dotyczących prowizji od przedłużenia najmu nieruchomości; b) prowizji od
sprzedaży nieruchomości; oraz c) prowizji od zbycia nieruchomości na rzecz
osoby trzeciej. Sąd Zjednoczonego Królestwa (High Cort) formalnie uznał
niektóre postanowienia umów stosowanych przez firmę Foxtons za nieuczciwe, i
wydał nakaz zaprzestania szkodliwych praktyk powstrzymujący Foxtons od stosowania
tych lub podobnych postanowień oraz od umieszczania tych postanowień w
przyszłych umowach. Według OFT korzyści dla konsumentów wynoszą 4,4 mln GBP,
chociaż jedna z osób, z którymi przeprowadzono rozmowę, uważa, że pozytywne skutki
mogą być nawet od dziesięciu do dwudziestu razy większe. 3.3. Skutki
nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w przypadku konsumentów indywidualnych
poszkodowanych w wyniku szkodliwych praktyk: możliwości dochodzenia roszczeń w
różnych państwach członkowskich Zasadniczo procedura powództwa o zaprzestanie
szkodliwych praktyk wprowadzona dyrektywą nie przewiduje odszkodowań dla
konsumentów, którzy ponieśli szkodę w wyniku niedozwolonych praktyk. Możliwości
dochodzenia roszczeń przez konsumentów poszkodowanych w wyniku praktyki
przedsiębiorcy, którą uznano za nielegalną w rezultacie powództwa o
zaprzestanie szkodliwych praktyk, są jednak różne w poszczególnych państwach
członkowskich. Niektóre państwa członkowskie przenoszą w pewnym stopniu skutki nakazu
zaprzestania szkodliwych praktyk na poszkodowanych konsumentów. Kilka z państw,
które udzieliły odpowiedzi w kwestionariuszach i podczas rozmów, podkreśliło
znaczenie rozszerzenia skutków powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk,
aby uwzględnić konsumentów indywidualnych, umożliwiając im uzyskanie
odpowiedniego odszkodowania za poniesione szkody. Poniżej przedstawiono
niektóre z możliwości dochodzenia roszczeń zarówno indywidualnych, jak i zbiorowych,
które są dostępne dla konsumentów w różnych państwach członkowskich. a) Dochodzenie
roszczeń indywidualnych W większości państw członkowskich nie ma
powiązania między powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk a przyznawaniem
konsumentom odszkodowań za szkody poniesione w wyniku nielegalnych praktyk. W
związku z tym konsumenci, których prawa zostały naruszone, muszą egzekwować
swoje prawa poprzez wystąpienie z powództwem do sądu powszechnego indywidualnie
lub zbiorowo w tych państwach członkowskich, w których istnieją mechanizmy
dochodzenia roszczeń zbiorowych. Co więcej, w wielu państwach członkowskich
sądy, które rozpatrują takie roszczenia odszkodowawcze wniesione przez
konsumentów, nie są związane wcześniejszym orzeczeniem w sprawie powództwa o
zaprzestanie szkodliwych praktyk. Konsumenci dochodzący odszkodowania muszą
udowodnić wystąpienie szkodliwych praktyk i szkody oraz związek przyczynowy
między tymi dwoma zdarzeniami. W niektórych państwach członkowskich sytuacja
wygląda jednak inaczej. Na przykład według bułgarskiej Komisji Ochrony
Konsumentów konsumenci, którzy występują z roszczeniem o odszkodowanie, mogą
powołać się na wykonalne orzeczenie sądu w sprawie powództwa o zaprzestanie
szkodliwych praktyk, będąc zobowiązanym do udowodnienia jedynie wartości
poniesionych szkód. W Luksemburgu konsument może wykorzystać orzeczenie sądowe
w sprawie nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk, aby wystąpić do sędziego
pokoju (juge de paix) o przyznanie odszkodowania. W Irlandii sąd może
zażądać od przedsiębiorcy zapłacenia odszkodowania konsumentowi, który poniósł
stratę w skutek działań przedsiębiorcy. Na Malcie w związku z postępowaniami
administracyjnymi może zostać wydany nakaz zwrotu jakichkolwiek pieniędzy lub majątku
przekazanego przez konsumenta. W innych państwach członkowskich konsumenci
poszkodowani z powodu nielegalnej praktyki mogą uzyskać odszkodowanie w ramach
wykonania orzeczenia sądowego, a sąd może określić, jakie odszkodowanie należy
przyznać konsumentom poszkodowanym przez nielegalną praktykę, na przykład nakazując
przedsiębiorcy zwrócenie nienależnie zapłaconych kwot. W Niderlandach sąd przyjął, że bezprawność działania
przedsiębiorstwa ustalono również w odniesieniu do powoda indywidualnego w
zakresie, w jakim należał on do grupy wskazanej w oświadczeniu. Oznacza to, że
wyrok o bezprawności działania wydany w ramach postępowania zbiorowego można
uznać za punkt wyjścia do podejmowania później dalszych działań. Procedura powództwa
o zaprzestanie szkodliwych praktyk pomaga zatem indywidualnemu powodowi ustalić
bezprawność działania pozwanego. b) Dochodzenie
roszczeń zbiorowych Oprócz zwykłych, wspomnianych w poprzednim
punkcie skutków pomyślnego przeprowadzenia powództwa o zaprzestanie szkodliwych
praktyk, w niektórych państwach członkowskich, w których istnieją systemy
dochodzenia roszczeń zbiorowych, takie skuteczne przeprowadzenie powództwa o
zaprzestanie szkodliwych praktyk może mieć pewien wpływ na powództwo zbiorowe
wszczynane przez poszkodowanych konsumentów w celu dochodzenia odszkodowania za
szkodę wynikającą z nielegalnej praktyki. W Hiszpanii możliwe jest dołączenie do
powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk wezwania do zwrotu kwot
otrzymanych od konsumentów w wyniku bezprawnej praktyki. W takim przypadku w orzeczeniu
uznającym praktykę za nielegalną zostanie także ustalone odszkodowanie, które
musi wypłacić przedsiębiorca. Jeżeli poszkodowani konsumenci zostaną
zidentyfikowani, sąd określi, jaką kwotę należy wypłacić każdemu z nich.
Istnieją jednak pewne przeszkody proceduralne utrudniające w praktyce
połączenie powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk i wniosku o
odszkodowanie. W Niderlandach strony działające w imieniu
konsumentów, którzy ponieśli szkody, mogą ubiegać się o wyrok deklaratywny
stwierdzający, że strona, która spowodowała szkodę, zastosowała daną szkodliwą
praktykę. Taki wyrok deklaratywny uważa się za zachętę dla stron do zawarcia
ugody i nadania ugodzie wiążącego charakteru poprzez zastosowanie
niderlandzkiej ustawy o powództwach grupowych (Wcam[8]). Na podstawie przepisów ustawy
o ugodach zbiorowych w zakresie szkód masowych z 2005 r. sąd apelacyjny w
Amsterdamie może w przypadku szkód masowych doprowadzić do ugody między
podmiotem reprezentującym interesy zbiorowe a osobą lub osobami, które
spowodowały szkody, wiążącej dla wszystkich członków grupy. Punkt wyjścia
stanowi porozumienie, którego celem jest wynagrodzenie szkód zbiorowych.
Strony, które osiągnęły porozumienie, składają do sądu w Amsterdamie wspólny
wniosek o uznanie porozumienia za wiążące. Kluczowy w przypadku Wcam jest fakt,
że gdy sąd uzna porozumienie za wiążące, cała grupa poszkodowanych jest
związana ugodą. Istnieje jednak możliwość skorzystania z klauzuli opt out.
Jednym z ograniczeń tego systemu jest to, że działa on jedynie w przypadku
osiągnięcia przez strony porozumienia, a nawet orzeczenie, w którym ustalono bezprawność
działania, nie zawsze jest wystarczające, aby zagwarantować zawarcie ugody. W Bułgarii roszczenie o odszkodowanie dla
poszkodowanych stron można wnieść w tym samym czasie, w którym wnosi się
powództwo o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Sąd wyznacza termin, do którego
poszkodowane strony mogą zadeklarować swoje uczestnictwo w postępowaniu. Po
wydaniu orzeczenia sąd może postanowić, że poszkodowanym stronom należy
wypłacić odszkodowanie. Wyrok sądu jest wiążący dla strony, która dopuściła się
szkodliwej praktyki, powodów i wszystkich osób, które poniosły szkody wskutek
tej samej szkodliwej praktyki i nie zadeklarowały wniesienia indywidualnego
roszczenia. Powództwo o zaprzestanie szkodliwych praktyk poprzedza powództwo o
odszkodowanie. Jeżeli powództwo o zaprzestanie szkodliwych praktyk zakończy się
pomyślnie, grupa konsumentów może wnieść powództwo o odszkodowanie. W przypadku tego (nowego) powództwa sądowego
konsumenci nie będą musieli udowadniać naruszenia prawa (nielegalnej praktyki
lub nieuczciwego postanowienia); będą musieli jedynie przedstawić dowody w
odniesieniu do wartości poniesionych szkód. Chociaż powództwo reprezentatywne
można rozpatrywać w ramach tego samego postępowania co powództwo o zaprzestanie
szkodliwych praktyk lub w oddzielnych postępowaniach, sądy często rozdzielają
te dwa powództwa na oddzielne postępowania. W Szwecji centralną funkcję w zbiorowym
egzekwowaniu praw konsumenta pełni także rzecznik praw konsumentów, który może
występować z grupowym powództwem o odszkodowanie w imieniu dużej liczby
konsumentów w przypadku postępowań o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Z tej
możliwości skorzystano jednak jedynie w niewielkiej liczbie przypadków. 4. CZYNNIKI OGRANICZAJĄCE
SKUTECZNOŚĆ POWÓDZTW O ZAPRZESTANIE SZKODLIWYCH PRAKTYK Czynniki, które uniemożliwiają skuteczność
powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk, można sklasyfikować według następujących
grup: ryzyko finansowe, długość postępowań, złożoność postępowań, ograniczony
skutek prawny orzeczeń i egzekwowanie orzeczeń. 4.1. Ryzyko
finansowe związane z postępowaniem Jako jedną z głównych przeszkód w bardziej
powszechnym stosowaniu powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk wskazuje się
koszty postępowań. Mimo że opłaty sądowe są zasadniczo niskie a ceny za usługi
prawnicze nie są przesadnie wygórowane w żadnym z państw, to koszty pozostają podstawowym
czynnikiem zniechęcającym, głównie z powodu zasady „przegrany płaci”. W celu
ograniczenia ryzyka pokrywania opłat i kosztów strony przeciwnej do sądu wnosi
się zatem tylko sprawy, w przypadku których istnieje pewność wygranej.
Upoważnione podmioty, które dysponują większymi środkami finansowymi,
sporadycznie decydują się jednak na wniesienie sprawy do sądów, akceptując
ryzyko przegranej, jeżeli stawką jest kwestia zasady. Nawet wygranie sprawy nie
zapobiegnie jednak ponoszeniu przez upoważnione podmioty ryzyka finansowego:
zainteresowane strony również wspominają o ryzyku w związku z kosztami
postępowań, które nie są zwracane, nawet jeżeli powód wygrywa sprawę, ze
względu na niezdolność pozwanego do pokrycia kosztów.
Ponadto w niektórych państwach członkowskich, takich jak Austria, strona występująca
z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk jest zobowiązana do wypłacenia
odszkodowania, jeżeli orzeczenie wydane w postępowaniu incydentalnym zostanie
później uchylone w postępowaniu głównym. Ryzyko finansowe związane z powództwami o
zaprzestanie szkodliwych praktyk jest mniejsze w niektórych państwach
członkowskich, w których organizacje broniące zbiorowych interesów zwalniane są
od opłat sądowych i mogą nawet ubiegać się o dotację w ramach ogólnego systemu
pomocy prawnej. Ma to miejsce na przykład w Hiszpanii i jest rozważane również
w Niderlandach. W Hiszpanii takie prawo do pomocy prawnej obejmuje opłaty dla
prawników i notariuszy, publikację ogłoszeń, dekretów, kopii, certyfikatów itp.
Nawet jednak w tych państwach członkowskich, w których organizacje konsumenckie
korzystają z systemów pomocy prawnej, jednym z głównych problemów napotykanych
przez te organizacje jest opłata za ogłoszenia w środkach masowego przekazu. Ogłoszenia
takie są wymagane, gdy organizacje konsumenckie występują nie tylko z
powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk, ale także ze zbiorowymi
roszczeniami o odszkodowanie. Koszt tych ogłoszeń nie jest zwracany. W Bułgarii organizacje konsumenckie nie
otrzymują żadnych dotacji na powództwa sądowe, jednak organizacjom tym
przyznaje się finansowanie według powództw, jakie wniosły na rzecz konsumentów
w poprzednim roku. Jednym z kryteriów stosowanych w celu przydziału dotacji
państwowej przyznawanej organizacjom konsumenckim jest liczba powództw o
zaprzestanie szkodliwych praktyk, z jakimi wystąpiono do sądu w poprzednim
roku. Co więcej, w Bułgarii obowiązują dodatkowe kryteria określone w Kodeksie
postępowania cywilnego w odniesieniu do dopuszczalności roszczeń, zgodnie z
którymi „upoważnione podmioty” muszą udowodnić, że są zdolne do pokrycia opłat
związanych z prowadzeniem sprawy, włączając w to koszty. 4.2. Długość
postępowań Drugą przeszkodą jest długość postępowań. W poszczególnych
państwach członkowskich różną długość postępowania uznaje się akceptowalną.
Warto zauważyć, że długość postępowań nie ma związku z samym mechanizmem
powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk, lecz raczej z nieodłączną
powolnością postępowań sądu krajowego. W Szwecji istnieje specjalny sąd, tzw. „sąd handlowy”,
który zajmuje się głównie powództwami o zaprzestanie szkodliwych praktyk
mającymi na celu ochronę zbiorowych interesów konsumentów, co gwarantuje
stosunkowo szybkie postępowanie w takich przypadkach. Średnia długość
postępowań przed sądem handlowym wynosi jednak nadal około 11-12 miesięcy. W
innych państwach członkowskich długość całego postępowania obejmującego trzy rozprawy
sądowe może w pewnych złożonych sprawach przekroczyć nawet 5 lat. Kolejną przeszkodą związaną z długością
postępowań jest moment, w którym możliwe jest zażądanie wykonania wyroku.
Przykładowo w Hiszpanii, mimo że jako ogólną zasadę prawo przewiduje tymczasowe
wykonanie każdego wyroku i nie ma żadnych zasad szczególnych dotyczących
powództw zbiorowych, które byłyby sprzeczne z tą zasadą ogólną, sądy w wyroku zwykle
nie zezwalają na jego wykonanie ze względu na tymczasowy charakter tych
orzeczeń, zatem upoważnione podmioty są zobowiązane czekać aż do orzeczenia
kończącego postępowanie w sprawie. W Bułgarii zgodnie z przepisami nowego Kodeksu
postępowania cywilnego, który wszedł w życie w 2008 r., orzeczenia sądu w
sprawie powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk w przypadku wniesienia odwołania
mogą zostać wykonane tylko po wydaniu orzeczenia przez sąd trzeciej instancji. 4.3. Złożoność
postępowania Większość zainteresowanych stron i ekspertów
uważa, że innym istotnym czynnikiem zniechęcającym do bardziej powszechnego
stosowania powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk jest faktyczna lub
postrzegana złożoność postępowania. Sytuacja ta ulega pogorszeniu w sprawach transgranicznych
z powodu braku wiedzy na temat przepisów materialnych i proceduralnych w innych
państwach członkowskich. W związku z tym jednym z problemów w sprawach
transgranicznych wymienionym przez zainteresowane strony i ekspertów jest
trudność w stosowaniu przepisów prawa prywatnego międzynarodowego, w
szczególności tych dotyczących jurysdykcji (rozporządzenie 44/2001 w sprawie
jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach
cywilnych i handlowych, „Bruksela I”[9])
i prawa właściwego (rozporządzenie 864/2007 dotyczące prawa właściwego dla
zobowiązań pozaumownych, „Rzym II”[10]).
Z oświadczeń stron zainteresowanych trudno zrozumieć, czy wynika to z braku
wiedzy, braku doświadczenia czy ze słabości prawa. Harmonizacja przepisów prawa
prywatnego międzynarodowego na szczeblu Unii niewątpliwie zwiększyła pewność
prawa w porównaniu z sytuacją sprzed kilku lat, gdy każde państwo członkowskie
stosowało własne przepisy. Pomimo harmonizacji tych przepisów nadal mogą jednak
utrzymywać się wątpliwości dotyczące ich interpretacji w oczekiwaniu na dalsze
wytyczne ze strony ETS w zakresie ich stosowania, szczególnie jeżeli chodzi o
rozporządzenie dotyczące prawa właściwego dla zobowiązań pozaumownych „Rzym
II”, które obowiązuje w Unii dopiero od niedawna. Złożoność powództw o zaprzestanie szkodliwych
praktyk w sprawach transgranicznych zwiększają inne problemy o bardziej
praktycznym charakterze, takie jak: bariery językowe, a także trudności z
uzyskaniem dostępu do danych przedsiębiorstwa za granicą. Jednym z problemów
jest zidentyfikowanie zagranicznego przedsiębiorcy i znalezienie jego adresu. W
związku z tym wysłanie pisma z pouczeniem lub wniesienie powództwa staje się
trudniejsze. Nawet jeżeli zidentyfikuje się przedsiębiorcę, to doręczenie pism
do przedsiębiorstw zagranicznych może zająć dużo czasu i może się nie powieść,
szczególnie gdy przedsiębiorcy podają tylko skrytki pocztowe lub fałszywe
adresy[11]. 4.4. Ograniczone
skutki orzeczeń W wielu państwach
członkowskich orzeczenie jest wiążące jedynie w odniesieniu do danej sprawy i
zaangażowanych stron. W niektórych państwach członkowskich zasada ta
jest stosowana w sposób mniej rygorystyczny, szczególnie w odniesieniu do
nieważności nieuczciwych postanowień umownych. Francja stanowi najlepszy przykład
rygorystycznego stosowania tej zasady, ponieważ unieważnienie nieuczciwych
klauzul dotyczy tylko przyszłych umów przedsiębiorcy, tym samym czyniąc
powództwa w sprawie nieuczciwych postanowień umownych bezcelowymi w przypadku,
gdy przedsiębiorca nie proponuje już konsumentom spornego postanowienia
umownego. W Hiszpanii, jeżeli klauzulę uzna się za
nieuczciwą, w konsekwencji stanie się ona nieważna ze skutkami ex tunc,
co wiąże się z przywróceniem status quo ante i obowiązkiem zwrócenia poszkodowanym
konsumentom kwot nienależnie zapłaconych w wyniku stosowania nieuczciwej
klauzuli. Ponadto w niektórych przypadkach sądy orzekły, że skutki nieważności
powinno się rozszerzyć na inne przedsiębiorstwa stosujące to samo postanowienie
umowne. Inny problem stanowi fakt, iż zakres powództwa
o zaprzestanie szkodliwych praktyk nie jest ogólnoeuropejski, co oznacza, że
nieuczciwy przedsiębiorca może przenosić się z jednego państwa członkowskiego
do kolejnego, powtarzając te same działania. Pewna zainteresowana strona
wspomniała również o tym, że w wielu jurysdykcjach nie można wydawać nakazów
przeciwko osobom fizycznym. W Zjednoczonym Królestwie OFT może wnieść powództwo
w sprawie reklam wprowadzających w błąd przeciwko „każdej osobie” zaangażowanej
w rozpowszechnianie reklam (np. dyrektorów spółek i dyrektorów wykonawczych). 4.5. Wykonywanie
orzeczeń Trudności, na które zwrócono uwagę w
poprzednich częściach, odnosiły się głównie do etapu deklaratywnego postępowań
w sprawie nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk.. Można więc przypuszczać, że
gdy przeszkody zostaną usunięte, a upoważnione podmioty uzyskają korzystne
orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, dana sprawa zostanie rozwiązana.
Niekoniecznie jest to jednak zgodne z prawdą, gdyż w wielu przypadkach wydanie
korzystnego orzeczenia nie oznacza, że jest ono faktycznie wykonywane, a
szkodliwa praktyka zostanie przerwana. Wiele zainteresowanych stron podkreśliło
trudności z zapewnieniem wykonania wydanych orzeczeń, szczególnie w
przypadkach, w których sprzedawca lub usługodawca ignoruje orzeczenie
niezależnie od egzekwowanych kar. Doświadczenie pokazało,
że szkodliwe praktyki można zwalczyć skutecznie tylko wtedy, gdy przedsiębiorcy
spodziewają się sankcji, które są wystarczająco odstraszające i faktycznie
egzekwowane. Jeśli sankcja nie jest wystarczająco odstręczająca, wielu
przedsiębiorców świadomie godzi się na koszty postępowań sądowych, które są
niskie w porównaniu z osiąganymi zyskami. Sankcje nakładane za nieprzestrzeganie
orzeczeń w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk różnią się między
poszczególnymi państwami członkowskimi, ale powszechnie uważa się je za
niewystarczająco odstraszające. W Niderlandach możliwe jest nałożenie obowiązku
płatności kwoty ryczałtowej w przypadku nieprzestrzegania orzeczenia sądu. Gdy
wystąpi taka sytuacja i nałożona zostanie płatność kwoty ryczałtowej, suma ta
przekazywana jest drugiej stronie. W Szwecji nakazy zaprzestania szkodliwych
praktyk wydaje się pod karą grzywny w przypadku nieprzestrzegania nakazu. W
Bułgarii nakłada się karę finansową w wysokości od 5 000 do 23 000 BGN[12] na każdą osobę, która nie
przestrzega nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk. W Hiszpanii obowiązuje
dzienna kara za nieprzestrzeganie orzeczenia sądu wynosząca od 600 do 60 000
EUR za każdy dzień zwłoki. Teoretycznie w Hiszpanii każdej osobie, która stale
odmawia zastosowania się do orzeczenia sądu, mogą grozić sankcje karne, ale jak
wynika z dostępnych informacji, nigdy nie miało
to miejsca w przypadku nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk. 5. DALSZE DZIAŁANIA 5.1. Wprowadzenie Pomimo swoich ograniczeń powództwa o
zaprzestanie szkodliwych praktyk są uważane przez zdecydowaną większość
zainteresowanych stron i ekspertów za użyteczne narzędzie o dużym potencjale,
jeżeli zostaną usunięte zidentyfikowane braki. W rezolucji
Parlamentu Europejskiego z dnia 2 lutego 2012 r. „W stronę spójnego
europejskiego podejścia do zbiorowego dochodzenia roszczeń” Parlament
Europejski jest zdania, że „dochodzenie nakazów również odgrywa istotną rolę w
zagwarantowaniu praw przysługujących obywatelom i przedsiębiorstwom na mocy
prawa UE oraz uważa, że mechanizmy wprowadzone na mocy rozporządzenia (WE) nr
2006/2004 w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów oraz dyrektywy
2009/22/WE w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony
interesów konsumentów można znacząco poprawić, żeby wzmocnić współpracę i
skuteczność dochodzenia nakazów w sprawach transgranicznych”. Zainteresowane
strony zasugerowały następujące środki mające na celu poprawę skuteczności
powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk: a) Środki nielegislacyjne Istnieją środki, które mogą zwiększyć
stosowanie i skuteczność powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk bez zmiany
ram prawnych zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym. Jednym z takich
możliwych środków jest organizowanie dla upoważnionych podmiotów kampanii informacyjnych
i szkoleń w zakresie stosowania powództw o zaprzestanie szkodliwych
praktyk, jako że wiele z tych podmiotów nie ma wystarczającej wiedzy, aby z
nich korzystać. Podobnie niektóre zainteresowane strony sugerują wprowadzenie
mechanizmów (takich jak strony internetowe) w celu popularyzacji
powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk w całej Europie. Taka strona
internetowa mogłaby również zawierać informacje o zakresie powództw o
zaprzestanie szkodliwych praktyk oraz o przepisach proceduralnych w różnych
państwach członkowskich, przetłumaczone na wszystkie języki urzędowe UE. b) Możliwe zmiany
ram prawnych Większość zainteresowanych stron uważa, że
dyrektywa jest prostym, dobrze przygotowanym aktem prawnym. Okazuje się jednak,
że poziom stosowania i skuteczności powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk
jest różny w poszczególnych państwach członkowskich w większym stopniu, niż
byłoby to pożądane. Dyrektywa zawiera szereg podstawowych przepisów, ale
pozostawia państwom członkowskim znaczną swobodę w kwestii określenia cech powództwa
o zaprzestanie szkodliwych praktyk, w tym przepisów proceduralnych oraz ich
zakresu i skutków. Różny poziom skuteczności powództw o zaprzestanie
szkodliwych praktyk w poszczególnych państwach członkowskich wynika w dużej
mierze z różnic w sposobie, w jaki państwa członkowskie transponowały dyrektywę
do prawa wewnętrznego, oraz z różnic w ich prawie procesowym i materialnym.
Kilku respondentów, w tym niektóre organy publiczne państw członkowskich,
opowiada się za większym stopniem harmonizacji (w odniesieniu do terminów
wnoszenia powództwa, terminu wydania orzeczenia sądowego oraz kosztów) procedur
powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk w różnych państwach członkowskich,
przynajmniej w sprawach transgranicznych. W każdym przypadku właściwe byłoby,
aby te przepisy, które są szczególnie przydatne dla poprawy skuteczności
powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk stosowanych w niektórych państwach
członkowskich, zostały wprowadzone również w pozostałych. Zainteresowane strony zaproponowały szereg
możliwych środków, które zapewniłyby częstsze stosowanie i większą skuteczność
powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Zaproponowano wprowadzenie na
szczeblu europejskim niektórych środków już istniejących w pewnych państwach
członkowskich. Najważniejsze z nich to: 1. rozszerzenie zakresu
stosowania dyrektywy na wszystkie przepisy dotyczące ochrony konsumentów.
Szereg zainteresowanych stron popiera rozszerzenie zakresu powództw o
zaprzestanie szkodliwych praktyk poza wykaz znajdujący się w załączniku do
dyrektywy, tak jak zrobiły to już niektóre państwa członkowskie. Na przykład
coraz częściej prawa dotyczące ochrony prywatności i danych osobowych są
postrzegane jako „prawa konsumenckie”; 2. rozszerzenie skutków
orzeczeń. Większość zainteresowanych stron jest zdania, że konsumenci
powinni bezpośrednio korzystać z orzeczenia pozytywnie rozstrzygającego ich
sprawę, zamiast wszczynać nowe postępowanie w celu dochodzenia swoich praw. Do
dyrektywy należy wprowadzić przejrzyste przepisy dotyczące możliwości i sposobu
przyznania konsumentom odszkodowania. Ponadto bieg przedawnienia roszczeń
konsumentów poszkodowanych z powodu naruszenia prawa musi być zawieszony na
czas powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Kiedy postanowienie umowne
zostaje uznane za niezgodne z prawem, skutek takiego orzeczenia powinien być
rozszerzony na wszelkie obecne i przyszłe podobne umowy (jak to ma już miejsce
w niektórych państwach członkowskich); 3. procedury przyspieszone
dla decyzji tymczasowych. Niektóre z zainteresowanych stron poparły przepis
wymagający obowiązkowego zastosowania trybu przyspieszonego dla wszelkich
powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk, a nie tylko „w odpowiednich
przypadkach”, jak stanowi art. 2 dyrektywy. Ponieważ jednak w różnych
przepisach krajowych nie obowiązuje takie samo rozumienie znaczenia „trybu
przyspieszonego”, dyrektywa powinna zawierać pewne wymogi dotyczące trybu
przyspieszonego, np. odnoszące się do terminów wydawania orzeczeń sądowych w
sprawie nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk; 4. prawo do informacji. Kilka
zainteresowanych stron wskazało, że upoważnione podmioty powinny mieć prawo
dostępu do nazw i adresów siedziby przedsiębiorstw zaangażowanych w bezprawne
praktyki. Przedsiębiorstwa powinny być zobowiązane do udostępniania stosowanych
przez nie standardowych umów, jak ma to miejsce w Hiszpanii, gdzie standardowe
postanowienia umowne muszą być zawarte w „Registro de Condiciones Generales de
la Contratación”. Większość zainteresowanych stron uważa również, że orzeczenia
powinny być publikowane w celu poinformowania konsumentów i odstraszenia
przedsiębiorców. Taka praktyka obowiązuje już w niektórych państwach
członkowskich; 5. finansowanie.
Większość zainteresowanych stron uważa, że zasada „przegrany płaci” powinna
mieć nadal zastosowanie w przypadku powództw o zaprzestanie szkodliwych
praktyk. Niektóre ze stron przyznały jednak, że zasada ta
powinna być stosowana w sposób elastyczny, który jest korzystny dla upoważnionych podmiotów, jak ma to miejsce w niektórych państwach
członkowskich; 6. wykonywanie orzeczeń
powinno być skuteczniejsze. Aby to osiągnąć, zdaniem niektórych
zainteresowanych stron państwa członkowskie powinny być zobligowane do
nakładania odstraszających sankcji za nieprzestrzeganie nakazów zaprzestania
szkodliwych praktyk, aby zapewnić nieopłacalność nieuczciwych praktyk
handlowych dla przedsiębiorców. Ponadto niektóre zainteresowane strony, w tym
organy publiczne z pewnych państw członkowskich, oświadczyły, że oprócz
możliwych ulepszeń powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk należy wdrożyć
mechanizm dochodzenia roszczeń zbiorowych przez konsumentów na szczeblu
europejskim. 6. WNIOSKI W oparciu o
powyższe ustalenia wnioski Komisji w odniesieniu do stosowania dyrektywy są
następujące. Pomimo swoich ograniczeń
powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk stanowią użyteczne narzędzie
ochrony zbiorowych interesów konsumentów. Upoważnione podmioty stopniowo stają
się świadome możliwości, jakie oferuje im dyrektywa, i nabywają doświadczenia w
jej stosowaniu. Między państwami
członkowskimi istnieją jednak poważne różnice w poziomie stosowania i
skuteczności dyrektywy. W każdym razie nawet w tych państwach członkowskich, w
których powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk uważane są za dość
skuteczne i są w powszechnym użyciu, ich potencjał nie jest w pełni
wykorzystywany z powodu licznych niedociągnięć, jakie zidentyfikowano w niniejszym
sprawozdaniu. Do najważniejszych należą: wysokie koszty związane z
postępowaniem, długość postępowania, złożoność procedur,
stosunkowo ograniczone skutki orzeczeń w sprawie nakazów zaprzestania
szkodliwych praktyk i trudności z wykonywaniem tych orzeczeń. Te trudności są
jeszcze bardziej powszechne w przypadku nakazów zaprzestania szkodliwych
praktyk w wymiarze transgranicznym. Komisja odnotowuje problemy poruszone przez zainteresowane strony i ich
sugestie dotyczące rozwiązania tych problemów. Komisja
będzie kontynuować monitorowanie stosowania dyrektywy w państwach
członkowskich. Będzie też nadal zastanawiać się, jakie są najlepsze sposoby
rozwiązania, wraz z państwami członkowskimi, problemów zidentyfikowanych w
niniejszym sprawozdaniu, oraz jak poprawić sytuację w obrębie istniejących ram
prawnych. Komisja uważa, że nie ma wystarczająco ważnych powodów, by proponować
poprawki do dyrektywy na tym etapie, i dokona przeglądu sytuacji podczas
przygotowywania kolejnego sprawozdania z jej stosowania. [1] Tekst dyrektywy (Dz.U. L 110 z 1.5.2009, s. 30–36) można
znaleźć pod adresem:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32009L0022:PL:NOT. [2] (Dz.U. 364 z 9.12.2004, s. 1–11). [3] Badanie dotyczące stosowania dyrektywy 2009/22/WE w
sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów
konsumentów przeprowadzone przez IBF International Consulting. [4] Dz.U. C 97 z 31.3.2012. [5] Rozporządzenie (WE) nr 864/2007 Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 11 lipca 2007 r. dotyczące prawa właściwego dla zobowiązań
pozaumownych („Rzym II”), Dz.U. L 199 z 31.7.2007, s. 40–49. [6] Associação Portuguesa para a Defesa do Consumidor. [7] http://www.oft.gov.uk/OFTwork/consumer-enforcement/consumer-enforcement-completed/foxtons [8] Wet collectieve afwikkeling massaschade. [9] Dz.U. L 12 z 16.1.2001, s. 1–23. [10] Dz.U. L 199 z 31.7.2007, s. 40–49. [11] Rozporządzenia (WE) nr 1393/2007 i nr 1206/2001 zwiększyły
szybkość i pewność prawa odnośnie do transgranicznego doręczania dokumentów i
przeprowadzania dowodów. [12] Od 2 556 do 11 759 EUR zgodnie z kursem walutowym z dnia
21 czerwca 2012 r.