52012DC0528

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

dotyczące wykonania rozporządzenia (WE) nr 862/2007 w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

1.           Wprowadzenie

Głównym celem rozporządzenia (WE) nr 862/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej[1] (dalej zwanego także „rozporządzeniem”) jest gromadzenie i zestawianie europejskich statystyk z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej.

Niniejsze sprawozdanie jest pierwszym ze sprawozdań, jakie Komisja jest zobowiązana przedkładać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 862/2007.

W szczególności jego art. 12 stanowi, że „do dnia 20 sierpnia 2012 r. i następnie co trzy lata Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące statystyk zestawionych na mocy niniejszego rozporządzenia oraz ich jakości.”

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono postępy osiągnięte przez państwa członkowskie razem z Komisją (Eurostatem) w zakresie wykonywania wyżej wymienionego rozporządzenia.

2.           Dane statystyczne objęte rozporządzeniem

Rozporządzenie (WE) nr 862/2007 dotyczy zestawiania europejskich statystyk w zakresie migracji i ochrony międzynarodowej (azylu). Najważniejsze obszary statystyk uregulowane w rozporządzeniu obejmują:

· międzynarodowe przepływy migracyjne zdezagregowane według grup obywatelstwa, grup kraju urodzenia, grup kraju poprzedniego lub kolejnego miejsca zamieszkania oraz według wieku i płci; badania dotyczące liczby ludności zdezagregowane według grup obywatelstwa i grup kraju urodzenia oraz według wieku i płci, nabycia obywatelstwa według kraju poprzedniego obywatelstwa (art. 3);

· wnioski o ochronę międzynarodową, decyzje podjęte w pierwszej instancji i w ramach procedury odwoławczej o nadaniu lub cofnięciu statusu różnych form ochrony międzynarodowej, wnioski o ochronę międzynarodową składane przez osoby małoletnie pozbawione opieki – statystyki zdezagregowane według obywatelstwa; a także statystyki dotyczące funkcjonowania ustaleń wynikających z rozporządzenia Dublin II dotyczących przekazywania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową między państwami członkowskimi (art. 4);

· obywateli państw trzecich, którym odmówiono wjazdu do państwa członkowskiego na granicy zewnętrznej, obywateli państw trzecich, co do których stwierdzono fakt nielegalnego przebywania zgodnie z przepisami krajowymi dotyczącymi imigracji – statystyki zdezagregowane według obywatelstwa (art. 5);

· Zezwolenia na pobyt wydawane obywatelom państw trzecich – statystyki zdezagregowane według obywatelstwa, okresu ważności zezwolenia oraz przyczyny (kategorii imigracji) wydania zezwolenia (art. 6);

· obywateli państw trzecich, w stosunku do których wydano nakaz opuszczenia terytorium państwa członkowskiego na podstawie przepisów dotyczących imigracji, oraz obywateli państw trzecich zarejestrowanych jako opuszczający terytorium w wyniku wydania takiego nakazu – statystyki zdezagregowane według obywatelstwa (art. 7).

W ramach procesu wykonywania rozporządzenia Komisja rozwija i utrzymuje ścisłą współpracę z różnymi organami krajowymi uczestniczącymi w tworzeniu i dostarczaniu danych zgodnie z rozporządzeniem. Dane statystyczne na temat przepływów migracyjnych oraz ludności są zazwyczaj dostarczane Komisji (Eurostatowi) przez krajowe urzędy statystyczne (NSI). Statystyki dotyczące zezwoleń na pobyt i azylu są zazwyczaj dostarczane bezpośrednio przez ministerstwa spraw wewnętrznych lub służby imigracyjne. Statystyki w zakresie kontroli granicznych oraz usuwania nielegalnych migrantów mogą być również dostarczane przez ministerstwo spraw wewnętrznych lub służby imigracyjne, albo przez organy policji.

Główne cechy charakterystyczne tych statystyk przedstawiono w tabeli 1 poniżej.

Tabela 1: Główne cechy charakterystyczne wspomnianych danych statystycznych

|| Artykuł 3 Przepływy migracyjne, liczba ludności, nabywanie obywatelstwa || Artykuł 4 Azyl || Artykuły 5 i 7 Egzekwowanie przepisów dotyczących imigracji || Artykuł 6 Zezwolenia na pobyt

Zasięg geograficzny || 35 państw (31 państw UE/EFTA + ME + HR + MK + TR) || 31 państw UE/EFTA || 31 państw UE/EFTA || 31 państw UE/EFTA

Pierwszy rok gromadzenia danych || 2008 || 2008 || 2008 || 2008

Częstotliwość || Rocznie || Miesięcznie/kwartalnie/rocznie || Rocznie || Rocznie

Termin przesyłania danych || 12 miesięcy po zakończeniu roku referencyjnego. || 2 miesiące po zakończeniu okresu referencyjnego dla danych miesięcznych/kwartalnych 3 miesiące po okresie referencyjnym w przypadku danych rocznych || 3 miesiące po zakończeniu roku referencyjnego. || 6 miesięcy po zakończeniu roku referencyjnego.

Dostawcy danych || Krajowe urzędy statystyczne || Ministerstwa spraw wewnętrznych (lub powiązane organy imigracyjne) || Ministerstwa spraw wewnętrznych, organy imigracyjne lub straż graniczna || Ministerstwa spraw wewnętrznych (lub powiązane organy imigracyjne)

3.           Przepisy wykonawcze

Rozporządzenie (WE) nr 862/2007 ustanawia wspólne ramy zestawiania statystyk z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej. Jednakże w celu opracowania porównywalnych danych zharmonizowanych pomiędzy państwami członkowskimi konieczne było uzupełnienie rozporządzenia dwoma związanymi z nim środkami wykonawczymi, które przyjęła Komisja:

· rozporządzenie Komisji (UE) nr 216/2010[2] określa kategorie przyczyn wydania zezwolenia na pobyt na potrzeby statystyk dostarczonych zgodnie z art. 6 rozporządzenia. Przyczyny wydania zezwolenia odnoszą się do kategorii i podkategorii imigracji, zgodnie z którymi obywatele państwa trzeciego otrzymują zezwolenie na pobyt (np. osoby, które otrzymały zezwolenie na pobyt w związku z zatrudnieniem, w podkategorii pozwoleń udzielonych w ramach programów dla pracowników wysoko wykwalifikowanych);

· rozporządzenie Komisji (UE) nr 351/2010[3] określa grupy kraju urodzenia, grupy kraju poprzedniego miejsca zamieszkania, grupy kraju kolejnego miejsca zamieszkania oraz grupy obywatelstwa na potrzeby statystyk dotyczących przepływów migracyjnych i liczby ludności dostarczanych zgodnie z art. 3 rozporządzenia.

4.           Tło historyczne

Wiele danych statystycznych objętych rozporządzeniem było gromadzonych na zasadzie dobrowolności już kilka lat przed wejściem rozporządzenia w życie. Wraz z przyjęciem rozporządzenia wprowadzono znaczne zmiany w treści i definicjach tych danych statystycznych, aby zagwarantować, że będą one w większym stopniu spełniać zmieniające się potrzeby użytkowników.

Przed wykonaniem rozporządzenia europejskie statystyki z zakresu migracji cechowała słaba dostępność danych i niski stopień harmonizacji. W wielu przypadkach niemożliwe było rzetelne opracowanie podstawowych agregatów na poziomie UE, ponieważ wchodzące w ich skład dane krajowe albo nie były dostępne dla niektórych państw członkowskich, albo opracowano je, wykorzystując bardzo zróżnicowane definicje statystyczne. Brak harmonizacji oznaczał, że analizy i porównania danych odnoszących się do różnych państw członkowskich nie były wiarygodne i mogły wprowadzać w błąd. Oznaczało to, że w istotnym obszarze europejskiej polityki publicznej brakowało odpowiednich danych statystycznych na potrzeby podejmowania decyzji opartych na faktach.

Konieczność lepszego gromadzenia i analizy danych statystycznych dotyczących migracji i azylu została odnotowana w konkluzjach szczytu Rady Europejskiej w Salonikach w 2003 r. W tym samym roku Parlament Europejski stwierdził potrzebę wprowadzenia szczegółowych przepisów europejskich w zakresie statystyki, aby zapewnić tworzenie kompleksowych statystyk koniecznych do kształtowania sprawiedliwej i skutecznej polityki europejskiej w dziedzinie migracji. Sytuacja ta doprowadziła do przygotowania wniosku ustawodawczego Komisji w sprawie wspomnianego rozporządzenia.

5.           Jakość tworzonych statystyk

5.1.        Znaczenie dla użytkowników

W Komisji głównym użytkownikiem statystyk dotyczących migracji i azylu jest DG do Spraw Wewnętrznych. Jednak statystyki te są również często wykorzystywane przez inne dyrekcje generalne, w szczególności przez DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego i DG ds. Sprawiedliwości.

Do ważnych sposobów wykorzystania statystyk należy korzystanie z nich podczas rocznego przydziału środków budżetowych dla każdego państwa członkowskiego na rzecz funduszy w ramach programu „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”. Zgodnie z ustawodawstwem ustanawiającym fundusze coroczna procedura przydziału środków budżetowych opiera się przede wszystkim na gromadzonych przez Eurostat danych statystycznych dotyczących migracji i azylu. Dane statystyczne konieczne do celów funduszy są obecnie prawie całkowicie objęte rozporządzeniem. Szczególną zaletą tego jest zwiększona dostępność kompleksowych metadanych dla tych statystyk, co pozwala Komisji łatwiej zapewnić zgodność statystyk stosowanych do celów przydziału środków z pojęciami i wymogami określonymi w przepisach dotyczących funduszy.

Dane statystyczne są wykorzystywane w publikacjach Komisji, a także do przygotowywania regularnych sprawozdań, wniosków w sprawie polityki i analiz. Na przykład w sprawozdaniu rocznym na temat imigracji i azylu[4] Komisja wykorzystuje te statystyki do oceny postępów poczynionych w zakresie realizacji Europejskiego paktu o imigracji i azylu z 2008 r. oraz przedstawienia zaleceń dotyczących dalszych działań. Komunikat Komisji w sprawie migracji z 2011 r.[5], w którym nacisk kładziony jest w szczególności na kwestie imigracji, opiera się w dużej mierze na tych statystykach, zarówno w tekście głównym, jak i w odrębnych załącznikach statystycznych. Podobnie w dziedzinie azylu komunikat Komisji w sprawie zwiększenia solidarności wewnątrz UE[6] przedstawia szczegółowe dane statystyczne dotyczące azylu i innych form ochrony międzynarodowej dostarczane Eurostatowi i publikowane przez Eurostat. Statystyki Eurostatu w zakresie migracji są również ważne dla takich publikacji, jak Raport demograficzny Komisji Europejskiej[7] i sprawozdania na temat sytuacji społeczno-ekonomicznej migrantów w Europie[8].

Statystyki dotyczące migracji i azylu są również wykorzystywane przez Europejską Sieć Migracyjną (ESM)[9] jako podstawa rocznych sprawozdań statystycznych i analitycznych na poziomie UE i krajowym. Statystyki te są również źródłem danych wykorzystywanych w opracowaniach i sprawozdaniach ESM, w których omawiane są szczegółowe kwestie istotne z perspektywy bieżącej polityki.

Dalsze wykorzystanie tych statystyk na poziomie europejskim ma na celu wspieranie prac agencji Unii Europejskiej zajmujących się tematyką migracji, takich jak Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (FRONTEX), a ostatnio również Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO).

Dane statystyczne gromadzone na podstawie omawianego rozporządzenia są powszechnie stosowane w publikacjach urzędowych i przez wielu różnych użytkowników. Oprócz publikacji na stronie internetowej Eurostatu i bazy danych on-line, ukazują się też regularne kwartalne i roczne publikacje Eurostatu, w których publikowane są aktualne statystyki i komentarze statystyczne. Statystyki tworzone na podstawie rozporządzenia są regularnie wykorzystywane przez administracje krajowe, badaczy i grupy społeczeństwa obywatelskiego zajmujących się wieloma kwestiami, w tym integracją imigrantów, rozwojem i monitorowaniem krajowych procedur azylowych i imigracyjnych oraz prognozowaniem przyszłej liczby ludności i siły roboczej.

Niektóre potrzeby statystyczne związane z migracją i azylem, których nie spełniają w pełni statystyki gromadzone na podstawie rozporządzenia, są przedmiotem obowiązujących nieformalnych porozumień z krajowymi podmiotami dostarczającymi dane. Na przykład porozumienie takie ma zastosowanie do statystyk dotyczących nowych wniosków o azyl (w przeciwieństwie do łącznej liczby wniosków).

Praktyka ta może być nadal stosowana w przyszłości w celu sprostania nowym potrzebom w zakresie statystyk, które mogą pojawić się w związku z nowymi przepisami, oraz do chwili wejścia takich przepisów w życie, na przykład w odniesieniu do osób ubiegających się o azyl i osób korzystających z ochrony międzynarodowej, pracowników sezonowych, pracowników przenoszonych wewnątrz przedsiębiorstwa, studentów i badaczy, jak również w przypadku kategorii danych nieobjętych unijnymi przepisami, które są niezbędne do kształtowania polityki migracyjnej UE.

Kwestie niedociągnięć w zakresie ograniczonych danych statystycznych dotyczących małoletnich pozbawionych opieki zostały poruszone w kontekście zmiany wytycznych w sprawie gromadzenia danych na podstawie art. 6 rozporządzenia dotyczącego statystyk z zakresu migracji. Zmienione wytyczne, sfinalizowane w dniu 11 stycznia 2011 r., umożliwiają Eurostatowi gromadzenie danych na temat małoletnich pozbawionych opieki, innych niż osoby ubiegające się o azyl.

Wskaźnikiem znaczenia danych dotyczących migracji dla użytkowników danych Eurostatu jest liczba danych lub publikacji pobranych ze strony internetowej Eurostatu do 2011 r.

Z danych liczbowych przedstawionych w tabeli 2 wynika, że zbiory danych dotyczących migracji (a po nich dane dotyczące azylu) są najczęściej odwiedzane na stronie internetowej. Z tabeli wynika również, że w latach 2010–2011 wzrosła liczba użytkowników korzystających z danych.

Tabela 2: Liczba publikacji i zbiorów danych Eurostatu konsultowanych za pośrednictwem strony internetowej Eurostatu, 2010 r. i 2011 r.

Zbiory danych || Artykuł 3 Migracja, liczba ludności, nabywanie obywatelstwa || Artykuł 4 Azyl || Artykuły 5 i 7 Egzekwowanie przepisów dotyczących imigracji || Artykuł 6 Zezwolenia na pobyt || OGÓŁEM

2010 || 26753 || 12452 || 3518 || 4709 || 47432

2011 (od stycznia do października) || 48917 || 10862 || 3881 || 3862 || 67522

5.2.        Dokładność danych przekazywanych do Eurostatu

Bezpośredni pomiar dokładności i wiarygodności danych statystycznych gromadzonych na podstawie rozporządzenia nie jest łatwy. Niektóre wskaźniki wiarygodności danych w odniesieniu do zgodności z definicjami mogą być oparte na porównywalności i spójności danych według pkt 5.5 poniżej.

Dokładność danych gromadzonych na podstawie art. 4–7 rozporządzenia (a w wielu państwach członkowskich też na podstawie art. 3) zależy od dokładności i skuteczności podstawowych systemów administracyjnych. Powszechna modernizacja systemów administracyjnych związanych z azylem i kontrolą imigracyjną, jak również systemów ewidencji ludności, miała znaczący pozytywny wpływ na dokładność danych statystycznych. Wiele państw członkowskich wprowadziło bardziej zintegrowane i kompleksowe systemy administracyjne, które korzystają z nowoczesnych technologii informatycznych i komunikacyjnych. Na przykład czynności kontroli granicznych są, ze względu na swój charakter, rozprzestrzenione pod względem geograficznym i często podejmowane przez kilka różnych organów. Integracja systemu administracyjnego zmniejszyła ryzyko, że czynności (takie jak decyzja o odmowie wjazdu na odległym przejściu granicznym) nie są poprawnie liczone i nie są uwzględniane w ogólnych danych krajowych. Bardziej zaawansowane systemy ograniczyły również ryzyko wielokrotnego liczenia, np. poprzez ułatwienie stwierdzenia, że dana osoba złożyła już wniosek o ochronę międzynarodową (a więc nie należy ponownie uwzględniać jej w grupie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową po raz pierwszy). Podobnie modernizacja systemów ewidencji ludności pomogła w zapewnieniu prawidłowego i szybkiego uwzględniania informacji na temat osób (które często udzielają informacji na szczeblu lokalnym lub regionalnym) na poziomie krajowym. Połączenie rejestrów na poziomie systemów lokalnych w niektórych przypadkach umożliwiło również lepsze liczenie emigracji.

Państwa członkowskie na bieżąco informują Eurostat o zmianach systemów administracyjnych i poszukują porady oraz potwierdzenia, że dane spełniają wymogi rozporządzenia.

W dalszym ciągu występują problemy związane z brakującymi i niekompletnymi danymi. Problemy te mogą się wahać od niedostarczenia żadnych danych objętych artykułem rozporządzenia w najgorszych przypadkach, po niedostępność poszczególnych tabel lub podziałów. Braki podziału często wynikają z nierejestrowania niektórych informacji w systemach administracyjnych, które są często wykorzystywane jako źródła danych. Miało to miejsce przykładowo w odniesieniu do braku (lub ograniczonej dostępności) w niektórych państwach członkowskich informacji o wieku i płci w danych pochodzących z rejestrów administracyjnych odnoszących się do imigracji i azylu. Wiele organów krajowych wprowadziło ulepszone procedury, aby zapewnić gromadzenie niezbędnych informacji w ramach imigracyjnych procedur administracyjnych oraz poprawę systemów informatycznych, aby informacje te były łatwo dostępne w celu uwzględnienia ich w danych statystycznych.

W odpowiedzi na najpoważniejsze przypadki braku lub niekompletnych danych – gdy, na przykład, żadne dane nie zostały dostarczone przez dany kraj w ramach gromadzenia danych, Komisja wszczęła działania następcze w związku z nieprzestrzeganiem przepisów.

Podjęte działania wykazały, że znaczna większość państw członkowskich dokłada intensywnych starań, aby spełniać wymogi. Ponadto w kilku przypadkach rozwiązanie trudności udało się znaleźć dzięki wzajemnej współpracy między władzami krajowymi i służbami Komisji.

Tabela 3 ukazuje, że problem kompletności danych dotyczy głównie informacji odnoszących się do zezwoleń na pobyt.

Tabela 3: Przegląd kompletności danych dla każdej dziedziny (dane z 2011 r.)

Artykuł 3 Migracja, liczba ludności, nabywanie obywatelstwa || Artykuł 4 Azyl || Artykuły 5 i 7 Egzekwowanie przepisów dotyczących imigracji || Artykuł 6 Zezwolenia na pobyt

- Kompletne dane w przypadku 26 państw - Niekompletne dane w przypadku 3 państw - Brak danych w przypadku 2 państw || - Kompletne dane w przypadku 24 państw - Niekompletne dane w przypadku 6 państw - Brak danych w przypadku 1 państwa || - Kompletne dane w przypadku 26 państw - Niekompletne dane w przypadku 4 państw - Brak danych w przypadku 1 państwa || - Kompletne dane w przypadku 22 państw - Niekompletne dane w przypadku 5 państw - Brak danych w przypadku 4 państw

5.3.        Terminowość

W zależności od rodzaju danych statystycznych dane objęte rozporządzeniem należy dostarczać w terminie od 2 do 12 miesięcy po zakończeniu okresu referencyjnego.

Szczególnie w pierwszych latach referencyjnych rozporządzenia kilka państw członkowskich miało poważne trudności z dotrzymaniem terminów przekazywania danych. Problemy te zostały w dużej mierze rozwiązane, dzięki wprowadzeniu nowych metod i procedur statystycznych na poziomie krajowym. Niektóre utrzymujące się problemy to odosobnione, niepowtarzające się przypadki; na przykład związane ze zmianami personalnymi lub zakłóceniami spowodowanymi przez zmianę systemów komputerowych. W niektórych państwach członkowskich utrzymują się pewne bardziej systematyczne problemy z terminowością, przede wszystkim w odniesieniu do zbiorów danych dotyczących egzekwowania przepisów dotyczących imigracji i zezwoleń na pobyt, ale trwają prace nad ich rozwiązaniem.

Tabela 4: Zestawienie liczby państw nie dostarczających danych w terminie dla każdej dziedziny

Artykuł 3 Migracja, liczba ludności, nabywanie obywatelstwa || Artykuł 4 Azyl || Artykuły 5 i 7 Egzekwowanie przepisów dotyczących imigracji || Artykuł 6 Zezwolenia na pobyt

Artykuł 5 || Artykuł 7

1 na 29 (brak danych z 2 państw) || 2 na 30 (brak danych z 1 państwa) || 16 na 30 (opóźnienia od 1 do 365 dni) (brak danych z 1 państwa) || 15 na 31 (opóźnienia od 1 do 29 dni) (brak danych z 2 państw) || 9 na 27 (opóźnienia od 1 do 35 dni) (brak danych z 4 państw)

5.4.        Dostępność opublikowanych danych

Dane (i metadane) dotyczące migracji dla wszystkich czterech dziedzin są udostępniane nieodpłatnie na stronie internetowej Eurostatu w dziale: „Population and social conditions” (pol.: ludność i warunki socjalne). Dane są uwzględniane w publikacjach zbiorczych, takich jak Rocznik statystyczny Eurostatu[10], jak również w szczegółowych publikacjach skoncentrowanych na konkretnych tematach związanych z migracją[11]. Artykuł zatytułowany „Migration and migrant population statistics”[12] zamieszczony na stronie internetowej Eurostatu w dziale „Statistics Explained” (pol. objaśnienia statystyk) od dawna należy do dziesięciu najczęściej czytanych artykułów.

Terminowe i coraz bardziej kompletne dostarczanie danych na podstawie rozporządzenia przyczyniło się z kolei do poprawy terminowości przetwarzania i rozpowszechniania danych przez Eurostat. Opóźnienie między terminem otrzymania danych przez Eurostat i opublikowaniem zweryfikowanych danych w publicznej bazie danych Eurostatu znacznie się zmniejszyło w związku z wdrożeniem rozporządzenia. Na przykład miesięczne dane dotyczące wniosków azylowych są obecnie publikowane zwykle w ciągu 4 dni lub szybciej.

Statystyki są również publikowane na poziomie krajowym.

5.5.        Porównywalność oraz spójność

5.5.1.     Definicje

W celu zapewnienia porównywalności tworzonych statystyk w rozporządzeniu ustanowiono zharmonizowane definicje, które należy stosować w odniesieniu do danych dostarczanych Komisji (Eurostatowi). Definicje tam zawarte opierają się na zaleceniach statystycznych Narodów Zjednoczonych oraz na obowiązujących przepisach europejskich w zakresie azylu, zezwoleń na pobyt i kontroli granic zewnętrznych.

W rozporządzeniu dopuszczono stosowanie przez organy krajowe obowiązujących krajowych definicji w odniesieniu do danych przekazanych za pierwszy rok obowiązywania rozporządzenia (dane dotyczące 2008 r.). Miało to zapewnić organom krajowym dodatkowy czas na wprowadzenie niezbędnych zmian do procedur w celu dostosowania ich do zharmonizowanych definicji.

W czasie wprowadzania zmian w definicjach statystycznych przez organy krajowe nastąpiła krótkoterminowa utrata porównywalności między danymi z różnych lat, co spowodowało przerwy w ciągłości statystycznych szeregów czasowych. Jednak w perspektywie średnio- i długoterminowej porównywalność zostanie znacząco zwiększona poprzez stosowanie ustalonych zharmonizowanych definicji.

Stosowanie zharmonizowanych definicji oraz dostosowanie danych ze źródeł krajowych do tych definicji może być niełatwe. Często krajowe definicje odpowiadają praktykom i przepisom administracyjnym.

Problemy dotyczące definicji najtrudniej pokonać w odniesieniu do statystyk dotyczących przepływów migracyjnych i liczby ludności objętych zakresem art. 3 rozporządzenia. To właśnie w odniesieniu do tych danych występują największe różnice między systemami krajowymi pod względem wykorzystywanych źródeł danych. W przypadku kilku państw trudno było nawet zidentyfikować odpowiednie źródła tych danych. Siedem państw członkowskich nie było w stanie zastosować 12-miesięcznego kryterium czasowego do zdefiniowania przepływów imigracyjnych i emigracyjnych, np. ze względu na fakt, że krajowa definicja statystyczna migracji (w przeciwieństwie do wizyty) opierała się na kryterium trzymiesięcznym (wymóg uzyskania przez migranta zezwolenia na pobyt w przypadku pobytu przekraczającego trzy miesiące).

Jeżeli chodzi o art. 5 i 7 dotyczące egzekwowania przepisów dotyczących imigracji, 11 państw potencjalnie odbiegło od standardowej definicji, ponieważ nie były one w stanie potwierdzić, że statystyki uwzględniały osoby, a nie decyzje administracyjne lub że w tej samej kategorii osoby były liczone tylko raz w danym roku referencyjnym.

5.5.2.     Źródła danych

Porównywalność między krajami jest utrudniona ze względu na fakt, że państwa członkowskie różnią się znacznie między sobą pod względem źródeł danych wykorzystywanych do tworzenia statystyk dotyczących migracji i pobytu obywateli UE i obywateli państw trzecich. Rozporządzenie pozwala państwom członkowskim na oparcie dostarczanych danych statystycznych na dowolnym odpowiednim źródle danych w zależności od jego dostępności i praktyki krajowej. Statystyki zestawiane na podstawie rozporządzenia są oparte na danych pochodzących z badań prowadzonych na granicach i w gospodarstwach domowych, ewidencji ludności i danych administracyjnych odnoszących się do kontroli granicznych, procedur azylowych oraz przyznawania zezwoleń na pobyt na terytoriach państw członkowskich.

W praktyce te różnice w źródłach danych mają wpływ tylko na roczne dane statystyczne na temat przepływów migracyjnych oraz liczby ludności dostarczane zgodnie z art. 3 rozporządzenia. Jak można zauważyć w tabeli 5 poniżej, wszystkie dane statystyczne przekazywane na podstawie innych artykułów rozporządzenia są oparte na administracyjnych źródłach danych. Zwiększenie stopnia harmonizacji w zakresie zarządzania systemami imigracyjno-azylowymi w UE (np. poprzez wdrażanie wspólnego europejskiego systemu azylowego) przyczynił się do zagwarantowania wysokiego stopnia porównywalności tych źródeł administracyjnych oraz uzyskiwanych z nich danych statystycznych.

Artykuł 9 ust. 1 rozporządzenia zezwala również na stosowanie „naukowo udowodnionych i dobrze udokumentowanych metod szacunku statystycznego” jako elementu procesu tworzenia statystyk. Takich szacunków można dokonać, jeżeli bezpośrednio zaobserwowane dane nie są dostępne lub, przykładowo, jeżeli dane z dostępnych źródeł krajowych muszą zostać dostosowane, aby były zgodne z wymaganymi definicjami. Szacunki statystyczne są od dawna stosowane w wielu krajach jako część procesu tworzenia oficjalnych statystyk na temat migracji, w szczególności jeżeli wykorzystuje się w głównej mierze dane pochodzące z badań. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie, aby w przypadku dalszego korzystania z takich szacunków przez organy krajowe procedury stosowane w szacunkach były przejrzyste i dobrze udokumentowane. Szacunki są zwykle używane wyłącznie do przygotowywania statystyk gromadzonych na podstawie art. 3 rozporządzenia.

Tabela 5: Przegląd źródeł danych

Artykuł 3 Migracja || Artykuł 4 Azyl || Artykuły 5 i 7 Egzekwowanie przepisów dotyczących imigracji || Artykuł 6 Zezwolenia na pobyt

Ewidencja ludności; rejestr/baza danych cudzoziemców; rejestr zezwoleń na pobyt/baza danych; rejestr zezwoleń na pracę/baza danych; badanie reprezentacyjne na granicach; spis powszechny; badanie reprezentacyjne gospodarstw domowych; metoda szacowania; inne || Źródła administracyjne || Źródła administracyjne || Źródła administracyjne

5.5.3.     Spójność

Tam, gdzie porównania są możliwe, wyniki wskazują na wysoki stopień spójności z danymi gromadzonymi i publikowanymi w ramach innych czynności i przez inne organy. Wszelkie różnice między danymi dostarczanymi do Eurostatu i danymi statystycznymi publikowanymi przez organy krajowe można wytłumaczyć różnicami w definicji, jeżeli, na przykład, państwa członkowskie postanowiły zachować obowiązujące definicje w danych statystycznych publikowanych w kraju. Statystyki dotyczące liczby ludności zgromadzone na podstawie art. 3 rozporządzenia są spójne z danymi dotyczącymi liczby ludności, które zostały zebrane odrębnie przez Eurostat w ramach statystyk demograficznych. W przypadku statystyk dotyczących azylu (art. 4), biorąc pod uwagę konkretne różnice w definicjach, dane są bardzo zbieżne z porównywalnymi danymi publikowanymi przez wydział statystyczny Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców.

5.6.        Dalsze kroki na rzecz poprawy jakości

Oprócz danych wymaganych na mocy rozporządzenia państwa członkowskie muszą dostarczać szczegółowe metadane, objaśniające między innymi źródła danych i procedury, wszelkie procesy szacowania lub modelowania stosowane w odniesieniu do danych, a także ich możliwy wpływ na stopień zgodności z definicjami rozporządzenia. Państwa członkowskie dobrze wypełniły wymóg dostarczania szczegółowych metadanych.

Art. 10 ust. 2 rozporządzenia przewiduje wprowadzenie rozporządzenia wykonawczego Komisji mającego na celu „określenie reguł dotyczących dokładności i standardów jakości”. Jednakże ze względu na to, że metody stosowane przez państwa członkowskie w tworzeniu statystyk objętych rozporządzeniem znajdują się nadal w fazie rozwoju, a poziom jakości i dokładności w dalszym ciągu się poprawia, na obecnym etapie przedwczesne byłoby formułowanie przez Komisję wniosku w sprawie takiego rozporządzenia wykonawczego. W związku z tym Komisja zamierza postępować na zasadzie niepisanej umowy, stosując w latach 2013–2015 konkretne uzgodnione normy i testy służące ocenie, czy jakość danych jest wystarczająca do publikacji. Podejście to ma na celu zagwarantowanie, że przyszłe rozporządzenie wykonawcze będzie zarazem realistyczne i możliwe do wykonania, a także, że stosowane w nim będą możliwie najwyższe normy jakości. Zalecenia dotyczące treści i zakresu rozporządzenia wykonawczego w sprawie norm jakości i dokładności będą stanowić element kolejnego sprawozdania dla Parlamentu Europejskiego i Rady z funkcjonowania rozporządzenia (termin sprawozdania to sierpień 2015 r.). Sprawozdania państw członkowskich na temat jakości dostarczonych danych (wymagane zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie statystyki europejskiej (rozporządzenie (WE) nr 223/2009) dostarczą dalszych informacji do celów przygotowania rozporządzenia wykonawczego.

Komisja ustanowiła grupę zadaniową złożoną z ekspertów w dziedzinie statystyk z zakresu migracji z sześciu krajowych urzędów statystycznych; zadaniem tej grupy jest wspomaganie Komisji w przygotowywaniu szczególnych norm jakości, które mają być stosowane w odniesieniu do danych z różnych zbiorów danych objętych rozporządzeniem.

6.           Koszty i obciążenia związane ze statystykami w dziedzinie migracji

Statystyki wymagane na podstawie rozporządzenia są także potrzebne do celów krajowych, takich jak zarządzanie krajowym systemem przetwarzania wniosków azylowych lub monitorowanie polityki w zakresie kontroli granicznych. W niemal wszystkich przypadkach dane wykorzystywane do tworzenia statystyk opierają się na istniejących systemach administracyjnych i statystycznych. Szczególne obciążenia nakładane przez rozporządzenie na organy krajowe są więc związane z koniecznością przygotowania konkretnych dezagregacji lub tabel, które w przeciwnym razie być może nie byłyby tworzone, a także z koniecznością stosowania zharmonizowanych definicji i pojęć. W przypadku niektórych organów krajowych spowodowało to jednorazowe koszty związane z niezbędnymi dostosowaniami do metod, procedur i systemów.

Zakres dodatkowych obciążeń jest różny w poszczególnych państwach członkowskich w zależności od stopnia podobieństwa między obowiązującymi krajowymi systemami statystyk z zakresu migracji a wymogami rozporządzenia. Jednak w większości państw członkowskich oraz w odniesieniu do większości danych statystycznych objętych rozporządzeniem dodatkowe koszty i obciążenia zostały uznane za stosunkowo ograniczone i proporcjonalne do uzyskanych zarówno na szczeblu UE, jak i na szczeblu krajowym, korzyści płynących z bardziej kompletnych i zharmonizowanych statystyk dotyczących migracji.

7.           Monitorowanie zgodności

Wdrożenie rozporządzenia spowodowało wzrost kompletności i stopnia harmonizacji statystyk europejskich z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej. Pomimo tych osiągnięć konieczne są jednak dalsze działania usprawniające w odniesieniu do pewnych danych statystycznych oraz w przypadku niektórych państw członkowskich. Rozporządzenie obejmuje cztery główne zbiory danych, z których każdy stwarza szczególne trudności metodologiczne. Dyskusje z udziałem krajowych dostawców danych w trakcie przygotowywania rozporządzenia pokazały, że proces wdrażania będzie musiał być prowadzony w sposób powtarzalny, a udoskonalenia wprowadzane na przestrzeni wielu lat. Konieczne są jednak nieustające wysiłki, aby zakończyć wdrażanie i pokonać utrzymujące się problemy związane z nieprzestrzeganiem rozporządzenia.

8.           Podsumowanie

Rozporządzenie (WE) nr 862/2007 doprowadziło do znacznej poprawy europejskich statystyk z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej. Dane dostarczane Komisji przez organy krajowe są bardziej kompletne i, w większości przypadków, oparte na porównywalnych definicjach statystycznych. Odnotowano odpowiadający temu wzrost wykorzystania tych statystyk przez organy na szczeblu europejskim i krajowym, organizacje pozarządowe oraz obywateli.

Ze względu na szeroki zakres statystyk gromadzonych na podstawie rozporządzenia oraz problemów metodycznych i koncepcyjnych związanych z zagadnieniami, których dotyczą te statystyki, należało się spodziewać, że proces wdrażania będzie czasochłonny i będzie się wiązać z wieloma trudnościami. Wiele problemów zidentyfikowanych na początku wdrażania rozporządzenia zostało rozwiązanych. Utrzymują się jednak znaczące uchybienia w danych przekazywanych przez niektóre państwa członkowskie; uchybienia te dotyczą przede wszystkim niedostępności niektórych istotnych danych statystycznych, terminowego dostarczania danych w niektórych dziedzinach oraz niewłaściwego stosowania zharmonizowanych definicji statystycznych.

Dane wymagane na mocy rozporządzenia powinny odzwierciedlać zmieniające się potrzeby użytkowników, przy uwzględnieniu możliwości dostawców danych. Mogłoby to doprowadzić do przyszłych zmian rozporządzenia w celu dodania nowych kategorii danych lub określonych dezagregacji, bądź też usunięcia wymogów w zakresie danych, jeżeli zostaną one uznane za mniej przydatne.

Konieczne są wznowione i skoordynowane wysiłki na rzecz przezwyciężenia utrzymujących się problemów z tymi statystykami. Będzie to wymagać ciągłej komunikacji i współpracy między właściwymi organami krajowymi i Komisją.

[1]               Dz.U. L 199 z 31.7.2007, s. 23.

[2]               Rozporządzenie Komisji (UE) nr 216/2010 z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 862/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej, w odniesieniu do definicji kategorii przyczyn wydania zezwoleń na pobyt (Dz.U. L 66 z 16.3.2010, s. 1).

[3]               Rozporządzenie Komisji (UE) nr 351/2010 z dnia 23 kwietnia 2010 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 862/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej w odniesieniu do definicji kategorii grup kraju urodzenia, grup kraju poprzedniego miejsca zamieszkania, grup kraju kolejnego miejsca zamieszkania oraz grup obywatelstwa (Dz.U. L 104 z 24.4.2010, s. 37).

[4]               Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady: Sprawozdanie roczne na temat imigracji i azylu (COM(2011) 291 final)

                http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_EN_ACT_part1_v8.pdf

[5]               Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Komunikat w sprawie migracji (COM(2011) 248 final)

                http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0248:FIN:PL:PDF

[6]               Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Komunikat w sprawie zwiększenia solidarności wewnątrz UE w dziedzinie azylu (COM(2011) 835 final)

                http://ec.europa.eu/homeaffairs/news/intro/docs/201112/1_EN_ACT_part1_v6.pdf

[7]               Dokument roboczy służb Komisji: Demography Report 2010 - Older, more numerous and diverse Europeans

                http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KE-ET-10-001

[8]               Migrants in Europe: a statistical portrait of the first and second generation

                http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-31-10-539

[9]               Decyzja Rady 2008/381/WE z dnia 14 maja 2008 r. w sprawie ustanowienia Europejskiej Sieci Migracyjnej (Dz.U. L 131 z 21.5.2008, s. 7).

[10]             http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-CD-11-001

[11]             Zob. na przykład publikacje Eurostatu z serii „Statistics in Focus”, takie jak „Asylum applicants and first instance decisions on asylum applications: second quarter 2011” – wydanie nr 11/2012 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-SF-12-011 lub „Immigration to EU Member States down by 6 % and emigration up by 13 % in 2008” - wydanie nr 1/2011

[12]             http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics