52006SC1106

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 20.9.2006

SEC(2006) 1106

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument towarzyszący Wnioskowi rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 404/93, (WE) nr 1782/2003 oraz (WE) nr 247/2006 dotyczące sektora bananów

W KIERUNKU REFORMY SYSTEMU POMOCY DLA EUROPEJSKICH PRODUCENTÓW BANANÓW Streszczenie ze sprawozdania zbiorczego dotyczącego oceny wpływu {COM(2006) 489 wersja ostateczna}{SEC(2006) 1107}

W KIERUNKU REFORMY SYSTEMU POMOCY DLA EUROPEJSKICH PRODUCENTÓW BANANÓW Streszczenie ze sprawozdania zbiorczego dotyczącego oceny wpływu

PRZYCZYNY REFORMY

Około 16 % zaopatrzenia w banany rynku wspólnotowego pochodzi z trzech regionów najbardziej oddalonych Europy: Wysp Kanaryjskich, Martyniki i Gwadelupy oraz Madery.

System pomocy dla europejskich producentów bananów został wprowadzony w 1993 r., w celu zrekompensowania skutków zjednoczenia dwunastu systemów krajowych, wśród których znajdowały się systemy bardzo protekcyjne oraz systemy oparte na nieograniczonym dostępie.

Przed dokonaniem istotnej zmiany systemu przywozu dnia 1 stycznia 2006 r. oraz z powodu zbliżających się wydarzeń, które będą miały wpływ na warunki preferencyjne dostępu do rynku wynikające z ustaleń przyjętych w czasie rundy negocjacji z Doha oraz z przyszłych umów o partnerstwie gospodarczym z krajami AKP, Komisja postanowiła ponownie rozpatrzyć system pomocy dla producentów w kontekście reformy WPR i odnowienia programów POSEI. Mimo że system pomocy jest niezbędny do utrzymania produkcji wewnętrznej, pozostaje w tyle za dynamicznymi zmianami WPR oraz zasad wsparcia rolnictwa w ramach WTO:

- automatyczny wpływ zmian cen na kwotę pomocy sztucznie izoluje producentów od zmian na rynku i jest sprzeczny z celem rynkowego ukierunkowania sektora rolnego. Utrudnia również przewidywanie wydatków budżetowych;

- łączenie pomocy z ilościami wprowadzonymi do obrotu uważa się za zakłócające bezpośrednio międzynarodową wymianę handlową;

- mechanizm przyznawania pomocy, oparty na różnicy pomiędzy zryczałtowanym dochodem referencyjnym a średnim dochodem otrzymywanym przez producentów, od kilku lat powoduje różnice w poziomach rekompensaty dla producentów w różnych regionach.

Kierunki reformy

Uwzględniając priorytety europejskiej strategii zrównoważonego rozwoju oraz strategii lizbońskiej przełożone na cele zreformowanej WPR, perspektywy finansowe oraz zobowiązania międzynarodowe, jak również, zgodnie z wymogami traktatu, szczególne ograniczenia regionów najbardziej oddalonych, reforma systemu pomocy powinna mieć na celu:

- zapewnienie ciągłości działalności rolnej jako elementu zrównoważonego rozwoju regionów produkcji bananów;

- zapewnienie zgodności zasad wsparcia dla producentów ze zreformowaną WPR oraz zobowiązaniami WTO;

- zapewnienie stabilizacji oraz przewidywalności wydatków systemu pomocy;

- zapewnienie producentom utrzymania odpowiedniego poziomu życia oraz zniwelowania nierówności w poziomach wsparcia;

- zapewnienie możliwości ukierunkowania pomocy wspólnotowej w zależności od perspektyw rozwoju rolnictwa w każdym regionie produkcyjnym;

- zmniejszenie wpływu produkcji bananów na środowisko;

- uproszczenie zarządzania systemem pomocy dla producentów oraz usprawnienie kontroli wydatków.

Opcje i odnośne scenariusze

Wskazano i oceniono trzy opcje: opcja „ oddzielenia płatności od produkcji ”, zakładająca zastąpienie pomocy wyrównawczej pomocą oddzieloną od produkcji, ustaloną w oparciu o historyczne dane referencyjne zgodnie ze zreformowaną WPR; opcja „ memorandum ”, oparta na wniosku głównych europejskich państw produkujących, przewidująca budżet ustalony dla każdego zainteresowanego państwa oraz przyznawanie pomocy na podstawie referencyjnych danych historycznych, pod warunkiem utrzymania części produkcji; opcja „ POSEI ” zakładająca przekazanie środków finansowych systemu pomocy na programy POSEI przy decentralizacji decyzji dotyczących przyznawania pomocy oraz jej rodzajów w zależności od specyfiki każdego regionu produkcyjnego. W odniesieniu do regionów na kontynencie europejskim, opcja przewiduje integrację pomocy z systemem jednolitej płatności oddzielonej od produkcji. Badanie tych trzech opcji zostało uzupełnione analizą dwóch odnośnych scenariuszy:. „ status quo ” oraz „ liberalizacji ”.

Wpływ reformy

Wydaje się, że w latach 2009–2013 wpływ różnych opcji reformy na rynek będzie ograniczony. Opcje miałyby mieć znaczący wpływ ekonomiczny i społeczny na regiony produkcyjne i zachwiałyby równowagą w niektórych gminach wiejskich. Wpływ na kraje trzecie nie jest bezpośrednio związany z reformą systemu pomocy. Nie ma pewności co do oddziaływania różnych opcji na środowisko. Oddziaływanie produkcji bananów na środowisko można poprawić w ramach każdej z opcji.

Wpływ ekonomiczny

Wspomniane opcje mają bezpośredni wpływ na poziom produkcji wewnętrznej. Do 2013 r. w ramach oddzielenia płatności od produkcji produkcja może spaść o ponad 50 %. Mając zapewnioną część dochodu niezależnie od produkcji, producenci mogliby podjąć decyzję o uniknięciu „strat” w produkcji ilości sprzedanych poniżej minimalnych kosztów. W ramach memorandum oraz POSEI produkcja utrzymałaby się na znacznie wyższym poziomie. Pomoc oddzielona od produkcji byłaby wystarczająco atrakcyjna, aby przekonać producentów do zaoferowania minimalnej ilości wymaganej do otrzymania pomocy, czyli 70 % ich wcześniejszej produkcji. Zmiany dotyczące ochrony celnej wydają się nie mieć wpływu na produkcję.

Przywozy uległyby zwiększeniu w każdym przypadku. Ich zwiększeniu sprzyjają nie tylko niższe taryfy, ale również zmniejszenie produkcji wewnętrznej, którą przywozy miałyby zastąpić. Przywozy zwiększyłyby się o około 12 %–14 % w przypadku opcji oddzielenia płatności od produkcji oraz o 8 % – 9 % w przypadku POSEI i memorandum . Wydaje się, że opcje nie mają wpływu na rozdział przywozów pomiędzy różne kraje pochodzenia, na który bezpośredni wpływ ma poziom ochrony.

Różne opcje reformy nie mają wpływu na tendencje cen importowych, które są ściśle powiązane z tendencjami w przywozie oraz ochronie celnej.

Różne opcje reformy nie mają wpływu na rozwój konsumpcji. Wzrost konsumpcji spowodowany jest spadkiem cen w następstwie zwiększenia przywozów i ma na niego wpływ rozwój ochrony zewnętrznej.

W ramach tych trzech opcji budżet pomocy byłby stały i ta cecha stanowiłaby element definicji tych opcji. Podstawą ogólnej kwoty finansowania dla każdej opcji byłaby średnia pomocy przyznanej producentom bananów w UE w czasie historycznego wieloletniego okresu odniesienia.

Opcje reformy mają również wpływ na środki pochodzące z należności celnych. Środki te zwiększają się, w miarę jak przywozy pokrywają zmniejszającą się produkcję wewnętrzną ( oddzielenie płatności od produkcji oraz POSEI/memorandum ) Środki te maleją wraz z obniżaniem taryfy.

Wpływ na region

Wpływ zmniejszenia produkcji bananów na region byłby proporcjonalny do znaczenia tej uprawy w różnych regionach produkcyjnych. Utrzymanie produkcji wydaje się decydujące dla rolnictwa Martyniki, względnie istotne dla Wysp Kanaryjskich i Gwadelupy i mniej ważne dla rolnictwa Madery.

Z uwagi na właściwości tych regionów eksperci, z którymi się konsultowano, potwierdzają niewielkie możliwości dywersyfikacji w rolnictwie i poza nim.

Eksperci wskazują również na pośredni wpływ dostaw bananów na kontynent europejski na zmniejszenie kosztu transportu morskiego, jak również rolę plantacji w zachowaniu krajobrazu w gospodarkach lokalnych o silnym potencjale turystycznym.

Są zgodni co do potrzeby progresywnego przekierowywania rolnictwa na rynki lokalne oraz co do rozwoju uzupełniającej rolnictwo działalności wiejskiej. Wprowadzenie wspólnych wytycznych wynika natomiast z różnorodnych celów i strategii w zależności od potencjału i szczególnej specyfiki każdego regionu.

Wpływ społeczny

Uprawa bananów wymaga znaczącej rolniczej siły roboczej. W tym samym regionie produkcyjnym liczba pracowników może wahać się pomiędzy 0,8 RJR/ha, tak jak na plantacjach w południowej części Wysp Kanaryjskich usytuowanych na równinie, do 1,4 RJR/ha na plantacjach w części północnej na terenach pochyłych i nierównych.

Ogólnie w trzech regionach produkcyjnych najbardziej oddalonych sektor bananów dysponuje 30 000 miejsc pracy dla osób zatrudnionych tam bezpośrednio i pośrednio na pełen etat. Biorąc pod uwagę prowadzenie przez niektórych rolników kilku rodzajów działalności oraz działalność mieszaną w niektórych regionach, te równorzędne pełne etaty są w rzeczywistości zajęte przez większą liczbę osób.

Całkowita liczba etatów uwzględnia odmienne sytuacje, które mają wpływ na ewentualne zmniejszenie produkcji. Część gospodarstw jest wyspecjalizowana i odwołuje się do siły roboczej wykonującej pracę za wynagrodzeniem, natomiast w innych gospodarstwach uprawia się banany obok innych upraw i preferuje się rodzinną siłę roboczą.

Siła robocza na plantacjach jest zazwyczaj nisko wykwalifikowana i czasami są to ludzie w podeszłym wieku. Ogranicza to znacznie możliwości przekwalifikowania na sektor usług stanowiący trzy czwarte działalności w tych trzech regionach produkcyjnych.

Według opinii ekspertów, z którymi się konsultowano, nie ma wiarygodnej alternatywy dla średniookresowego zatrudnienia pracowników rolnych z sektora bananów. Każde zmniejszenie produkcji pogorszy jeszcze i tak trudną sytuację na rynku pracy w głównych regionach produkcyjnych.

Kraje trzecie

Reforma systemu pomocy nie ma bezpośredniego wpływu na przychody z wywozu oraz na sytuację w produkujących krajach trzecich. Jednak współzawodnictwo dotyczące utrzymania udziałów w rynku zmusza przedsiębiorstwa do ograniczania ich zysków i kładzie nacisk na kwestię warunków pracy na niektórych plantacjach, co może prowadzić do przekreślenia dokonanych wysiłków z uwagi na ochronę środowiska. Aby zapobiec takim perspektywom, część konsultantów proponuje : 1) reinwestycję części dodatkowych środków pochodzących z podniesienia opłaty celnej w celu promowania trwalszych metod produkcji oraz 2) finansowanie międzynarodowej platformy dialogu podmiotów sektora. Mimo że zwiększenie dochodów z tytułu ceł nie oznacza, z powodów technicznych, zwiększenia możliwości finansowania wspomnianych wydatków, propozycje te nie są bez znaczenia dla europejskiego podatnika

Europejscy producenci bananów oraz producenci bananów z krajów trzecich mogliby współpracować w określonych dziedzinach w tych samych regionach. Jednak koordynacja instrumentów polityki regionalnej oraz instrumentów rozwoju pozostaje kwestią problematyczną.

Wpływ na środowisko

Obecnie produkcja bananów opiera się na wąskiej bazie genetycznej, przez co bananowce cechuje duża wrażliwość. Dłuższe stosowanie produktów chemicznych zwiększa odporność pasożytów i potrzebę oprysków. Stanowi to zagrożenie dla zdrowia pracowników, dla bioróżnorodności oraz warstw wodonośnych.

Pomimo ograniczenia w stosowaniu pestycydów, europejskie regiony produkcyjne nie są wolne od problemów związanych z zanieczyszczeniem. Na Antylach wprowadzenie zintegrowanych systemów produkcji pozwoliło na zmniejszenie o połowę ilości stosowanych pestycydów na przestrzeni ośmiu lat, przy jednoczesnym utrzymaniu poziomu produkcji oraz rentowności.

Podczas spotkania z ekspertami, poświęconego środowisku, został przedstawiony plan działania mający na celu utrzymanie dalszego postępu. Plan ten przewiduje działania, realizowane na przestrzeni pięciu lat, mające na celu rozwój, rozszerzenie zakresu i wprowadzenie we wszystkich zainteresowanych regionach europejskich nowatorskich systemów produkcji oraz odporniejszych odmian, dzięki którym możliwe będzie znaczne zmniejszenie, a nawet całkowite zaprzestanie stosowania pestycydów. Na kilku obszarach wprowadzenie tego planu mogłoby również zachęcić do przejścia na produkcję ekologiczną bananów. Produkcja UE stanowiąca zaledwie 1 % produkcji światowej mogłaby stać się przykładem, za którym poszliby inni. Długoterminowy sukces tego rodzaju produkcji zależy nie tylko od otrzymania wsparcia przejściowego przez producentów podejmujących się przejścia na produkcję zintegrowaną, ale również od wiarygodnych perspektyw na różnicowanie bananów w celu zwiększenia wartości rynkowej bananów pochodzących z upraw metodą zintegrowaną.

Opcje reformy systemu pomocy miałyby tylko pośredni wpływ na perspektywę zwiększenia oddziaływania uprawy bananów na środowisko.

Od czasu przeprowadzenia reformy WPR oraz mimo wyłączenia najbardziej oddalonych regionów z systemu jednolitej płatności na gospodarstwo oddzielonej od produkcji, zasada wzajemnej zgodności ma zastosowanie na mocy przepisów dotyczących przyznawania pomocy bezpośredniej. Zasada ta będzie zatem w dalszym ciągu stosowana w ramach trzech opcji reformy. W ramach opcji POSEI , ochrona środowiska zostanie również objęta wcześniejszymi badaniami, koniecznymi do zatwierdzenia pomocy.

Możliwość skorzystania ze wsparcia na rzecz obszarów wiejskich lub z innych instrumentów wspólnotowych na rzecz rozwoju i wprowadzenia środków agro-środowiskowych nie zależy od opcji reformy.

Plantacje bananów stanowią zazwyczaj element mający wpływ na piękno krajobrazu w regionach produkcyjnych. Z powodu szczególnych trudności związanych z dywersyfikacją rolnictwa, każda rezygnacja z uprawy bananów mogłaby również oznaczać rezygnację z rolnictwa na rzecz innych sposobów wykorzystania ziemi.

Podsumowanie korzyści i wad

Utrzymanie działalności rolnej i zatrudnienia w rolnictwie – elementów zrównoważonego rozwoju najbardziej oddalonych regionów – wydaje się poważnie zagrożone przez opcję oddzielenia płatności od produkcji, w wyniku której doszłoby do porzucenia większej części produkcji. W przypadku bananów powód oddzielenia płatności od produkcji, czyli przywrócenie producentom swobody wyboru produkcji w zależności od możliwości uzyskania korzyści rynkowych, a nie kwoty dotacji, stracił na znaczeniu przez wyłączenie innych rodzajów upraw z opcji oddzielenia płatności od produkcji.

Ze względu na utrzymanie działalności rolnej, dwie pozostałe opcje reformy miałyby zróżnicowane skutki. Zmniejszenie produkcji, jakie te dwie opcje by za sobą pociągnęły, dotyczyłoby jednej trzeciej aktualnej wielkości produkcji. Istnieje zagrożenie, że skoncentrowałoby się ono na obszarach, na których działalność gospodarcza jest silnie uzależniona od uprawy bananowca, a nawet jeżeli istnieją możliwości dywersyfikacji i przekształcenia, opcje te wymagałyby dokonania znacznych wysiłków. Jednak możliwości dywersyfikacji i przekształcenia istnieją, chociaż są niewielkie. Badania wykazują, że potrzebne są zróżnicowane strategie, chociaż mające wspólne cechy: przejście na rynki lokalne; poszukiwanie większej integracji końcowych etapów przetwarzania, na których wytwarzana jest większa część wartości dodanej; rozwój uzupełniających działalności rolnych na obszarach wiejskich. W związku z tym opcja POSEI różni się od opcji memorandum większą elastycznością, jaką oferuje regionom.

Utrzymując wielkość pomocy niezbędną do wyrównania niekorzystnych warunków związanych z położeniem najbardziej oddalonych regionów, nie łącząc jej bezpośrednio z wielkością produkcji, opcje memorandum i POSEI w pewnym stopniu zbliżyłyby się do celu zorientowania sektora na rynek . Potencjał byłby większy w ramach opcji POSEI, nawet jeżeli jego opcjonalny charakter nie daje w tym względzie gwarancji.

Wszystkie opcje chronią budżet Wspólnoty przed ryzykiem niestabilności, wyłączywszy klauzulę przeglądową z opcji memorandum , wszystkie opcje eliminują ryzyko niestabilności poprzez ustalenie stałej a priori wielkości pomocy. Zgodnie z kluczem rozdzielania pomocy pomiędzy regiony produkcyjne zaproponowanym przez państwa produkujące wszystkie opcje wyrównują obecne różnice w poziomach wsparcia.

Mając na uwadze utrzymanie dochodów rolników , najkorzystniejsza wydaje się prima facie opcja oddzielenia płatności od produkcji . Dochód byłby zagwarantowany, a producenci nie musieliby już ponosić kosztów produkcji ilości sprzedanych poniżej ich minimalnych kosztów. Istnieje jednak obawa, że liczba rolników drastycznie by spadła, przy czym większość z nich zrezygnowałaby z zawodu. Opcja POSEI może osiągnąć ten cel w sposób bardziej efektywny przez umożliwienie władzom zarządzania kwestią krótkoterminowych ograniczeń oraz potrzebą osiągnięcia rentownej dywersyfikacji działań na poziomie lokalnym.

Wszystkie opcje reformy uwzględniają potrzebę ochrony środowiska , co wynika z systematycznej transpozycji takiego celu w różnych formach wsparcia WPR. Zasada wzajemnej zgodności pomocy w dalszym ciągu ma zastosowanie w ramach wszystkich opcji reformy. Środki ochrony środowiska wykraczające poza wymogi dobrych praktyk rolnych, w dalszym ciągu objęte byłyby wsparciem wspólnotowym z tytułu środków agro-środowiskowych obszarów wiejskich. Opcja POSEI ma jednak większe możliwości, jeśli chodzi o zapewnienie spójności działań mających na celu ochronę i zwiększenie wartości środowiska. Natychmiastowym skutkiem drastycznego zmniejszenia produkcji, jakie pociągnęłoby za sobą oddzielenie płatności od produkcji , byłoby zmniejszenie nacisku na środowisko i zasoby naturalne. W ramach tej opcji większość terenów obsadzonych obecnie bananowcami prawdopodobnie zostałaby przekierowana na użytek inny niż rolniczy, czego wpływ na zasoby naturalne, środowisko, bioróżnorodność i krajobraz nie może zostać oceniony z wyprzedzeniem.

Mając na uwadze cel uproszczenia zarządzania i usprawnienia kontroli pomocy, każda opcja posiada pewien potencjał, z wyjątkiem memorandum , jednak w niewystarczającym stopniu je one różnicują.

Ogólnie, po dokonaniu analizy opcji i w świetle wszystkich wybranych kryteriów oceny różnych opcji, POSEI wydaje się najlepiej spełniać wytyczne reformy.