52006SC0926

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 12.7.2006

SEC(2006) 926

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI - Streszczenie -

OCENA WPŁYWU WARIANTÓW POLITYCZNYCH W ODNIESIENIU DO WNIOSKU KOMISJI W SPRAWIE ROZPORZĄDZENIA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY W SPRAWIE ROAMINGU W PUBLICZNYCH SIECIACH TELEFONII KOMÓRKOWEJ WEWNĄTRZ WSPÓLNOTY {COM(2006) 382 wersja ostateczna} {SEC(2006) 925}

Streszczenie

INFORMACJE OGÓLNE

W niniejszym sprawozdaniu z oceny wpływu przedstawiono analizę wariantów, których celem jest osiągnięcie znaczących obniżek opłat za roaming międzynarodowy na terenie UE, oraz ich skutki dla konsumentów, użytkowników i branży. Krajowe organy regulacyjne, państwa członkowskie, Parlament Europejski, konsumenci i użytkownicy wyrażają zaniepokojenie faktem, że stawki te są bezzasadnie wysokie. Niewiele przemawia za tym, by możliwa była zmiana tej sytuacji tylko w wyniku działania sił rynkowych.

Opłaty za roaming międzynarodowy od pewnego czasu pozostają w centrum uwagi Komisji. Komisja prowadzi obecnie postępowania wyjaśniające w sprawach dotyczących zagadnień konkurencji na mocy art. 81 (z urzędu) i art. 82 traktatu. Hurtowy rynek usług roamingu międzynarodowego jest objęty ramami regulacyjnymi zawartymi w zaleceniu Komisji w sprawie rynków właściwych. W październiku 2004 r. Komisja zaapelowała do krajowych organów regulacyjnych o przyspieszenie procesu analizy tego rynku. W opublikowanym później wspólnym stanowisku Europejskiej Grupy Regulatorów (EGR) wskazano, że wysokie stawki detaliczne zdają się wynikać z wysokiego poziomu stawek hurtowych i wysokich marż detalicznych oraz z niewielkiego przełożenia obniżek stawek hurtowych na poziom detaliczny. W grudniu 2005 r. EGR powiadomiła Komisję o trudnościach w stosowaniu ram regulacyjnych przy rozwiązywaniu tego przypadku szkody doznawanej przez konsumentów.

Również Komisja zwracała przy wielu okazjach uwagę na wysokie stawki roamingowe i uruchomiła stronę internetową prezentującą bezpodstawnie wysokie opłaty nakładane w państwach UE.

Konsultacj e

W trakcie pierwszej rundy konsultacji w tej kwestii podjęcie przez Komisję tematu roamingu międzynarodowego generalnie spotkało się z pozytywnym przyjęciem ze strony ministerstw, krajowych organów regulacyjnych, stowarzyszeń konsumentów i użytkowników oraz niektórych mniejszych operatorów telefonii komórkowej. Grupy operatorów i większość operatorów indywidualnych były przeciwne interwencji regulacyjnej i podkreślały skuteczną konkurencję na rynkach roamingu.

W drugiej rundzie konsultacji wprowadzono konkretną koncepcję regulacji („zasadę stawek krajowych”), w której detaliczne stawki roamingowe byłyby powiązane ze stawkami płaconymi przez klienta za porównywalne krajowe usługi telefonii komórkowej. Klient nie płaciłby za odebranie połączenia. W drugiej rundzie większość uczestników rynku była przeciwna wprowadzaniu jakiejkolwiek formy regulacji. Jednak sześciu operatorów opowiedziało się za regulacją sfery hurtowej. EGR poparła cele Komisji, ale była przeciwna podejściu przedstawionemu w dokumencie stanowiącym podstawę konsultacji. Preferowała regulację sfery hurtowej oraz podejście „poczekamy, zobaczymy” dla sfery detalicznej. Dziesięć państw członkowskich, które przekazały odpowiedzi w tej rundzie, przyjęło stanowisko zgodne ze stanowiskiem EGR.

Charakter problemu

Wysokość opłat za roaming na terenie UE, na poziomie hurtowym i detalicznym, nie jest uzasadniona kosztami świadczenia tej usługi. Sytuacja ta jest wynikiem braku przejrzystości stawek detalicznych i nie może zostać rozwiązana przy użyciu istniejących narzędzi regulacyjnych. Wartość unijnego rynku usług roamingu międzynarodowego szacowana jest na około 8,5 mld EUR, co stanowi 5,7 % całkowitych przychodów branży telefonii komórkowej, szacowanych na około 150 mld EUR.

Wysokość opłat roamingowych ma znaczenie dla co najmniej 147 milionów obywateli UE – 110 milionów to klienci biznesowi, a 37 milionów to osoby podróżujące dla wypoczynku. Zdaniem środowisk konsumenckich, korzyści płynące z niższych opłat za roaming zostałyby z zadowoleniem przyjęte przez szeroką rzeszę konsumentów, w tym MŚP.

Usługi roamingu międzynarodowego różnią się od innych usług telekomunikacyjnych tym, że klient nabywa usługi operatora w jednym państwie członkowskim, ale podczas korzystania z roamingu za granicą jest podłączony do sieci operatora zagranicznego. Ten obciąża operatora macierzystego za świadczenie takiej usługi „hurtowej”. Większość operatorów twierdzi, że konkurencja na rynku hurtowym funkcjonuje i pomaga obniżać stawki. Jednakże średnia stawka detaliczna za połączenie realizowane w roamingu (przez klienta indywidualnego) wynosi 1,15 EUR za minutę i jest ponad pięciokrotnie wyższa niż faktyczny koszt świadczenia usługi hurtowej i o 50 % wyższa niż średnia stawka międzyoperatorska (IOT). Detaliczne opłaty za roaming są w przybliżeniu czterokrotnie wyższe niż stawki krajowe.

Nadal znaczny problem stanowi przejrzystość. Ponadto wielu konsumentów nie jest świadomych wysokich opłat za odbieranie połączeń, które są prawdopodobnie co najmniej czterokrotnie wyższe niż średni koszt ponoszony przez operatora.

Postęp techniczny i rozwój rynku

Na wysokość opłat roamingowych mogłoby mieć wpływ szereg osiągnięć techniki, w tym przesyłanie głosu za pomocą łączy internetowych (VoIP). Jednakże telefonia komórkowa IP może stać się rzeczywistym środkiem łączności dopiero w średniej perspektywie czasowej. Pewien skutek przyniosło sterowanie ruchem, pozwalające operatorom kierować użytkowników do wybranych przez nich sieci w przypadku około 80 % połączeń realizowanych w roamingu, jednakże opłaty hurtowe pozostają wysokie.

Argumenty przemawiające za podjęciem działania przez UE (test pomocniczości)

Krajowe organy regulacyjne nie dysponują odpowiednimi środkami, by zająć się tą kwestią na poziomie krajowym. Co więcej, próby doprowadzenia do poprawy przejrzystości stawek nie przynoszą w efekcie ich obniżenia. W tej sytuacji wzrasta presja na państwa członkowskie, by podjęły środki pozwalające na rozwiązanie problemu opłat za roaming. Jednakże środki tego rodzaju mogłyby doprowadzić do rozbieżnych skutków i okazać się nieskuteczne, biorąc pod uwagę szczególny, transgraniczny charakter przedmiotowych usług. W tej sytuacji należy wprowadzić zmiany w ramach regulacyjnych celem zapewnienia zharmonizowanego podejścia.

Cele

Celem podjęcia działania przez UE jest wspieranie rozwoju jednolitego, unijnego rynku usług roamingowych, na którym opłaty za usługi roamingu podczas podróży wewnątrz Wspólnoty nie są bezpodstawnie wyższe niż opłaty za połączenia w kraju macierzystym użytkownika.

WARIANTY POLITYCZNE I ANALIZA

Prowadzenie dotychczasowej polityki

Gdyby nie wprowadzono nowej polityki, nadal opierano by się na obowiązujących narzędziach interwencji regulacyjnej, utrzymana zostałaby presja polityczna, a rozwój rynku i postęp techniki następowałyby według własnego rytmu.

Pozostanie przy obowiązującej polityce zapewnia niskie prawdopodobieństwo doprowadzenia do znaczących obniżek opłat za roaming. Pomimo niedawnych działań operatorów użytkownicy nadal zmuszeni są płacić bezpodstawnie wysokie opłaty. Krajowe organy regulacyjne stwierdziły już, że ich zdaniem obowiązujące narzędzia regulacyjne są nieskuteczne przy rozwiązywaniu tego problemu. Ponadto decyzje Komisji podejmowane na mocy unijnych przepisów o konkurencji mają zastosowanie jedynie do ich adresatów i nie niosą bezpośrednich skutków prawnych dla innych operatorów, którzy mogą zachowywać się w podobny sposób.

Samoregulacja

W kontekście roamingu samoregulacja polega na możliwości przyjęcia przez operatorów lub stowarzyszenia we własnym gronie wspólnych wytycznych na poziomie europejskim (w szczególności kodeksów postępowania).

Służby Komisji nie otrzymały od przedstawicieli branży żadnych ogólnych wniosków w sprawie samoregulacji. Ponadto każda tego rodzaju koncepcja musiałaby być zgodna z wymogami prawa konkurencji. Samoregulacja musiałaby przynieść gwarantowane, znaczne obniżki stawek w całym obszarze, najprawdopodobniej na poziomie hurtowym i detalicznym. Wydaje się to być trudne do osiągnięcia, biorąc pod uwagę fakt, że wielu operatorów nie uznaje istnienia problemu opłat za roaming.

Współregulacja

Podejście to oznacza regulację, przy której określone są generalne ramy oraz ustalona jest rola operatorów i innych uczestników. W kontekście roamingu międzynarodowego regulacja mogłaby określić docelowe obniżki stawek.

W ramach tego podejścia regulacja na poziomie hurtowym mogłaby być połączona z silną przejrzystością stawek detalicznych. Jednakże przejrzystość stawek jest kwestią skomplikowaną, a operatorzy w łatwy sposób mogliby ją omijać. Co więcej zawarcie umowy, która mogłaby stanowić podstawę współregulacji, mogłoby wywołać obawy dotyczące konkurencji.

Prawo miękkie

Komisja mogłaby wydać zalecenie w sprawie odpowiedniej wysokości opłat pobieranych za usługi roamingu międzynarodowego, być może na podstawie najlepszych stosowanych stawek wynikających z porównania.

Podejścia oparte na prawie miękkim w formie porównywania z najlepszymi przykładami okazywały się w przeszłości skuteczne, jednakże są one związane z długotrwałymi procesami, wymagany jest przy nich nadzór krajowych organów regulacyjnych, a z uwagi na fakt, iż nie są środkami wiążącymi, nie mogą zagwarantować pewności rezultatu.

Regulacja celowa

Regulacja mogłaby zostać zastosowana w odniesieniu do stawek hurtowych, stawek detalicznych lub obu rodzajów stawek. Regulacja sfery hurtowej mogłaby być oparta na powiązaniu z kosztami lub na ustaleniu maksymalnej wysokości stawek. W przypadku sfery detalicznej istnieje kilka rozwiązań, np. powiązanie stawek ze stawkami kraju macierzystego bądź odwiedzanego lub ustalenie maksymalnej wysokości stawek detalicznych (opartych na regulowanych stawkach hurtowych).

Interwencja regulacyjna mogłaby również przyjąć formę środków pobudzających dalszą konkurencję, z wykorzystaniem koncepcji podobnej do preselekcji w sieciach stacjonarnych.

Regulacja jedynie sfery hurtowej

Jest to podejście sugerowane przez EGR, która uważa, że wysokość hurtowych opłat za roaming powinna być kontrolowana za pomocą jednolitego europejskiego pułapu. Zestawienie stawek detalicznych pokazywałoby, czy obniżki stawek hurtowych znalazły przełożenie na poziomie detalicznym. Na późniejszym etapie mogłaby okazać się potrzebna pewna forma kontroli stawek detalicznych.

Służby Komisji uważają, że na poziomie hurtowym może być wymagane podejście inne niż przedstawione przez EGR, ale nadal oparte na zastosowaniu stawki za zakończenie połączenia w sieci komórkowej jako punktu odniesienia. Służby sądzą także, że włączenie mechanizmu uruchamiającego regulację sfery detalicznej w przypadku, gdyby obniżki nie znajdowały odzwierciedlenia na poziomie użytkownika, byłoby rozwiązaniem wysoce skomplikowanym i spowodowałoby znaczne problemy proceduralne i prawne.

W przekazywanych podczas konsultacji opiniach niektórzy unijni operatorzy wyrażali obawę, że zgodnie z GATS mogą spotkać się z żądaniem oferowania operatorom spoza WE hurtowych taryf roamingowych na poziomie nieprzekraczającym poziomu regulowanego. Zgodnie z GATS usługi podobne i dostawcy usług podobnych muszą być traktowani zgodnie z zasadami krajowymi.

Regulacja jedynie sfery detalicznej

Opcja ta uzależniona jest od warunku, czy stawki hurtowe w rzeczywistości są niskie i czy marże detaliczne są na takim poziomie, by regulacja jedynie sfery detalicznej przyniosła obniżkę stawek detalicznych bez stawiania niektórych operatorów w trudnej sytuacji.

Interwencja jedynie na poziomie detalicznym mogłaby oznaczać, że niektórzy operatorzy byliby zmuszeni oferować usługi roamingu poniżej kosztów. Regulacja jedynie sfery detalicznej może postawić w uprzywilejowanej sytuacji większych operatorów, którzy już obecnie korzystają z niższych niż średnie stawek międzyoperatorskich, i nie rozwiązałaby problemów stojących przed mniejszymi uczestnikami rynku.

Regulacja sfery hurtowej i detalicznej

EGR uznaje, że gdyby mechanizmy rynkowe okazały się niewystarczające dla zagwarantowania rzeczywistego przeniesienia korzyści hurtowych na poziom detaliczny, konieczne może być wprowadzenie kontroli stawek detalicznych. Istnieją dowody na to, że przenoszenie obniżek stawek hurtowych na użytkowników nie odbywa się automatycznie. Pomimo pewnych korzyści na poziomie hurtowym średnie opłaty detaliczne pozostają wysokie, a marże przy połączeniach inicjowanych w roamingu znacznie przekraczają 200 %.

Operatorzy nakładają także marże detaliczne bliskie 300 % lub 400 % za połączenia odbierane podczas korzystania z roamingu, choć mogli obniżyć stawki bez konieczności regulacji sfery hurtowej. Teoria ekonomii potwierdza, że uczestnicy rynku niekoniecznie mają motywację do wykorzystania zysków monopolowych wypracowanych na poziomie hurtowym, by konkurować o zdobycie i utrzymanie krajowych klientów detalicznych.

Istnieje zatem wysokie ryzyko, że przy zastosowaniu regulacji jedynie na poziomie hurtowym jej ostateczny cel nie zostałby osiągnięty.

Zasada stawek krajowych

Wysokość detalicznych stawek roamingowych byłaby powiązana ze stawkami pobieranymi od klienta za porównywalne krajowe usługi telefonii komórkowej. Konieczne byłoby równoległe działanie na poziomie hurtowym, w formie obowiązkowego powiązania z kosztami lub mechanizmu ograniczenia wysokości stawek, gdyż w przeciwnym razie mogłoby dojść do zakłóceń rynku.

Zasada stawek krajowych była dla Komisji punktem wyjścia w drugiej fazie konsultacji. Biorąc pod uwagę fakt, że około 80 % połączeń stanowią połączenia z krajem macierzystym, zgodnie z tą zasadą zostałyby one zrównane z połączeniami międzynarodowymi. Konsekwencje dla operatorów nie powinny być zatem poważne, zważywszy że różnica między stawką za połączenia międzynarodowe a stawką za połączenia międzynarodowe realizowane w roamingu nie jest duża. Z drugiej strony to właśnie z tego powodu ograniczone są korzyści konsumentów. Zasada stawek krajowych stwarza też szereg problemów związanych z jej wdrożeniem.

Zasada kraju odwiedzanego

Użytkownik płaciłby rzeczywistą stawkę krajową za wykonanie połączenia wewnątrz kraju odwiedzanego oraz stawkę międzynarodową w wysokości odpowiadającej opłacie ponoszonej normalnie przez abonenta w tym kraju za wykonanie połączenia międzynarodowego.

Opcja ta posiada zalety, lecz wiąże się też z szeregiem problemów w zakresie egzekwowania i przejrzystości.

Zasada europejskiego rynku wewnętrznego

W celu uwzględnienia otrzymanych komentarzy oraz kwestii praktycznego wdrożenia można przyjąć zasadę europejskiego rynku wewnętrznego, stanowiącą rozwinięcie zasady stawek krajowych i oznaczającą roaming na terytorium UE po stawkach porównywalnych ze stawkami płaconymi w kraju macierzystym.

Maksymalna wysokość stawek hurtowych byłaby określana w odniesieniu do wielokrotności średnich unijnych stawek za zakończenie połączenia w sieci komórkowej, stosowanych przez operatorów posiadających znaczącą pozycję rynkową. Jak wskazała EGR, stawka za zakończenie połączenia w sieci komórkowej stanowi wyśmienity punkt odniesienia dla stawek hurtowych, gdyż zapewnia przejrzystość, prostotę oraz pewność.

Na poziomie detalicznym pułap zostałby określony na poziomie 30 % marży ponad stawkę hurtową, by zapewnić przełożenie obniżek na wysokość opłat pobieranych od użytkowników. Jest to rozsądna wysokość marży, jednocześnie gwarantująca obniżki stawek. Aby umożliwić operatorom dostosowanie się do nowych regulacji, wprowadzonoby sześciomiesięczny okres przejściowy. Operatorzy mieliby możliwość konkurowania przy zastosowaniu niższych marż. Maksymalna wysokość stawki za odbieranie połączeń zostałaby ustalona na poziomie stawki za zakończenie połączenia w sieci komórkowej powiększonej o marżę w wysokości 30 %.

Podejście to eliminuje problemy związane z wdrożeniem, które zauważono przy zasadzie stawek krajowych, i zapewnia większe korzyści dla użytkowników.

Przejrzystość

Bardzo istotną kwestią pozostaje dla użytkowników przejrzystość stawek. Inicjatywy podejmowane w ostatnim czasie przez Komisję i krajowe organy regulacyjne należy ocenić pozytywnie, jednak konieczne są dalsze działania. Dodatkowo można nałożyć na operatorów telefonii komórkowej obowiązek bezpłatnego udostępniania użytkownikom zindywidualizowanych informacji o wysokości opłat w roamingu międzynarodowym, za pomocą wiadomości tekstowych lub ustnie podczas rozmowy przez telefon komórkowy.

Wpływ ekonomiczny

Jeżeli na pierwszym planie postawimy zyski klientów, najwięcej korzyści zapewnia wariant regulacji sfery detalicznej i hurtowej (pomimo różnych skutków w zakresie elastyczności). Orientacyjne dane sugerują, że klienci mogliby zyskać od 5,28 do 5,96 mld EUR, w porównaniu z poziomem od 2,2 do 2,3 mld EUR w przypadku regulacji ograniczonej do sfery hurtowej oraz od 1,50 do 1,55 mld EUR w przypadku kontynuowania bieżącej polityki.

Szerszy wpływ

Wpływy dynamiczne

Biorąc pod uwagę fakt, że w wyniku wprowadzenia regulacji zgodnej z jednym z przedstawionych wariantów nastąpiłoby zmniejszenie ogólnych przychodów z telefonii komórkowej, należy zakładać pewne ograniczenie inwestycji w następstwie obniżenia opłat roamingowych. Należy jednak zakładać raczej cięcia celowe niż ogólne redukcje.

Skutki uboczne

W niektórych przekazywanych podczas konsultacji opiniach sugerowano, że w odpowiedzi na obniżenie przychodów z roamingu operatorzy mogą podnieść wysokość opłat za inne usługi. Należy zakładać, że nastąpią pewne korekty taryf, jednakże ogólny wzrost poziomu opłat za inne usługi jest wysoce nieprawdopodobny z uwagi na silną konkurencję panującą na głównych rynkach.

Kwestie rozkładu

Segmentem klientów, który odniesie największe korzyści z obniżenia opłat za roaming, będą osoby często korzystające z roamingu. Przy niezmienionych pozostałych warunkach obniżki opłat za roaming przyniosą największe korzyści tym klientom biznesowym, którzy nie korzystają obecnie ze specjalnych stawek korporacyjnych (co dotyczy większości MŚP), a także osobom często podróżującym w celach wypoczynkowych oraz osobom mieszkającym na terenach przygranicznych.

Skutki na poziomie spółek i konsolidacja

Wpływ regulacji wysokości stawek na poziomie spółek będzie uzależniony przede wszystkim od udziału roamingu w strukturze przychodów spółki oraz od szczegółowego charakteru przyjętego podejścia regulacyjnego.

Ocena obciążenia administracyjnego

Wszystkie przedstawione w niniejszej ocenie wpływu warianty regulacji są związane z pewnymi kosztami administracyjnymi, jednakże ich znaczenie jest zróżnicowane. Regulacja sfery hurtowej z określeniem maksymalnej wysokości stawek, zgodnie z propozycją EGR, wymagałaby regularnego monitorowania wysokości hurtowych i detalicznych opłat roamingowych celem zapewnienia przełożenia obniżek hurtowych na poziom detaliczny. Oznaczałoby to koszty administracyjne dla operatorów oraz krajowych organów regulacyjnych, jednak koszty te nie różniłyby się znacząco od ponoszonych obecnie. Regulacja sfery hurtowej i detalicznej w formie określenia maksymalnej wysokości stawek wiązałaby się z podobnym obciążeniem administracyjnym.

Ocena i monitorowanie

W przypadku konieczności interwencji regulacyjnej, krajowe organy regulacyjne będą musiały monitorować i nadzorować przestrzeganie wprowadzonych regulacji. Główny wskaźnik na potrzeby monitorowania wprowadzenia propozycji w życie stanowiłyby taryfy na poziomie detalicznym. Krajowe organy regulacyjne powinny monitorować wysokość detalicznych opłat roamingowych za połączenia głosowe, wiadomości tekstowe (SMS) oraz wiadomości multimedialne (MMS) i na życzenie Komisji przedstawić jej wyniki ustaleń. Na rok przed przeglądem funkcjonowania przyjętej regulacji Komisja mogłaby przygotować sprawozdanie z oceny wpływu danego środka na rynki i klientów.

Wniosek

Proponowany wariant polegający na połączeniu regulacji sfery hurtowej i detalicznej w ramach mechanizmu nazwanego przez służby Komisji „zasadą europejskiego rynku wewnętrznego” skutkuje największymi korzyściami dla klientów. Każdy z pozostałych ocenianych wariantów posiada określone zalety – od minimalnej ingerencji po maksymalną elastyczność z punktu widzenia branży. Jednakże jedynie regulacja przewidująca zasadę europejskiego rynku wewnętrznego gwarantuje użytkownikom taką samą swobodę korzystania z telefonu komórkowego jak w kraju macierzystym, niezależnie od miejsca fizycznego pobytu na terytorium UE.