30.3.2010   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

L 83/65

(1)

W ubiegłym roku sytuacja makroekonomiczna i budżetowa Grecji znacznie się pogorszyła, a stan finansów publicznych tego kraju uległ dużo większemu pogorszeniu niż można by oczekiwać w związku z osłabieniem koniunktury. Taki rozwój wypadków jest głównie uwarunkowany czynnikami krajowymi, które działają od dłuższego czasu i doprowadziły do pogłębienia zadłużenia zagranicznego netto greckiej gospodarki oraz poważnych i trwałych zaburzeń równowagi zewnętrznej, odzwierciedlając znaczną utratę konkurencyjności oraz istotne pogorszenie sytuacji budżetowej.

(2)

Do słabych wyników gospodarczych i budżetowych przyczyniły się krajowa polityka budżetowa, niska wydajność administracji publicznej oraz brak reform strukturalnych (we wszystkich tych obszarach według wskaźników Grecja wypada słabo w międzynarodowych analizach porównawczych).

(3)

Obecne okoliczności stanowią poważne wyzwanie dla stabilności gospodarki Grecji w perspektywie długoterminowej, a jej sytuacja gospodarcza i budżetowa może mieć negatywne skutki uboczne dla innych państw należących do strefy euro, o czym świadczą zmiany oprocentowania obligacji rządowych w szeregu państw członkowskich. Obecna sytuacja stwarza również zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej.

(4)

W ramach różnorakich wielostronnych działań nadzorczych Rada i Komisja wielokrotnie podkreślały długotrwałe problemy strukturalne greckiej gospodarki. Działania te obejmują nadzór budżetowy w ramach Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz strategii lizbońskiej, w której ogólne wytyczne polityki gospodarczej (1) stanowią ogólne ramy odniesienia dla reform strukturalnych w Unii i strefie euro. W wytycznych tych państwom członkowskim zaleca się przestrzeganie swoich średniookresowych celów budżetowych oraz podjęcie skutecznych działań w celu zapewnienia szybkiej korekty nadmiernych deficytów, a także dążenie do skorygowania deficytu obrotów bieżących przez wdrażanie reform strukturalnych, zwiększanie konkurencyjności zewnętrznej i odpowiednią politykę budżetową.

(5)

W tym kontekście, w odniesieniu do głębokich problemów strukturalnych, jakich doświadcza gospodarka Grecji w zakresie budżetu, rynku pracy i rynków produktowych, Rada w swoim zaleceniu z dnia 25 czerwca 2009 r. (2) stwierdziła, że w przypadku Grecji „niezbędna staje się intensyfikacja działań zmierzających do rozwiązania kwestii zaburzeń równowagi makroekonomicznej i problemów strukturalnych gospodarki greckiej” i skierowała do tego kraju zalecenia, w tym dotyczące kontynuowania konsolidacji budżetowej, zwiększenia konkurencji w sektorze usług specjalistycznych, przeprowadzenia reform na rzecz zwiększenia nakładów na badania i rozwój, bardziej efektywnego wykorzystania funduszy strukturalnych, reformy administracji publicznej oraz zastosowania szeregu środków dotyczących rynku pracy w ramach zintegrowanego podejścia opartego na elastycznym rynku pracy i bezpieczeństwie socjalnym (flexicurity). Jednocześnie Rada zaleciła Grecji, jako państwu należącemu do strefy euro, zapewnienie stabilności oraz poprawę jakości finansów publicznych, modernizację administracji publicznej i wdrożenie wspólnych zasad unijnych dotyczących elastycznego rynku pracy i bezpieczeństwa socjalnego (flexicurity).

(6)

Polityka gospodarcza i budżetowa Grecji nie jest zgodna ani z zaleceniami wydanymi dla Grecji na podstawie ogólnych wytycznych polityki gospodarczej, ani z zaleceniami wydanymi dla państw członkowskich należących do strefy euro określonymi w zaleceniach Rady z dnia 14 maja 2008 r. w sprawie ogólnych wytycznych polityki gospodarczej państw członkowskich i Wspólnoty.

(7)

W dniu 15 stycznia 2010 r. Grecja przedłożyła zaktualizowany program stabilności zawierający cele budżetowe na okres do roku 2013, który należy interpretować w świetle budżetu na rok 2010 przyjętego przez grecki parlament w dniu 23 grudnia 2009 r.; w dniu 16 lutego 2010 r., zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (3). W dniu 16 lutego 2010 r. Rada przyjęła również decyzję na mocy art. 126 ust. 9 TFUE wzywającą Grecję do zastosowania środków służących ograniczeniu deficytu uznanemu za niezbędne w celu likwidacji nadmiernego deficytu (4) (zwaną dalej „decyzją Rady z dnia 16 lutego 2010 r.”).

(8)

Właściwa koordynacja polityk gospodarczych państw należących do strefy euro wymaga terminowego stosowania instrumentów dostępnych na mocy art. 121 TFUE. Artykuł 121 ust. 4 TFUE stanowi, że Komisja może skierować do danego państwa członkowskiego ostrzeżenie i może zalecić Radzie, by skierowała do tego państwa członkowskiego niezbędne zalecenia. Uwzględniając powagę sytuacji i w celu zapewnienia spójności z decyzją Rady z dnia 16 lutego 2010 r., Rada powinna wydać niezbędne zalecenia. Ponadto Rada, na wniosek Komisji, może zadecydować o podaniu swoich zaleceń do publicznej wiadomości.

(9)

Pogorszenie warunków makroekonomicznych w roku 2009 było wprawdzie głębsze niż zakładały władze, jednak stan finansów publicznych uległ dużo większemu pogorszeniu niż można by oczekiwać w związku z silniejszym niż przewidywane osłabieniem koniunktury. Pogorszenie stanu finansów publicznych jest w dużym stopniu rezultatem polityki budżetowej realizowanej przez rząd Grecji. Obecnie szacuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w roku 2009 wyniósł 12,75 % PKB, w porównaniu z jego docelową wartością 3,75 % PKB zakładaną w aktualizacji programu stabilności ze stycznia 2009 roku.

(10)

Budżet na rok 2010 został przyjęty przez grecki parlament w dniu 23 grudnia 2009 r., a określona w nim docelowa wartość deficytu na rok 2010 wynosi 9,1 % PKB. W międzyczasie władze Grecji ogłosiły zamiar przyspieszenia konsolidacji budżetowej już w roku 2010 i wyznaczyły na ten rok cel budżetowy, jakim jest deficyt na poziomie 8,7 % PKB. W aktualizacji programu stabilności ze stycznia 2010 roku potwierdzono skorygowaną planowaną wartość deficytu na rok 2010 w wysokości 8,7 % PKB.

(11)

Długoterminowy wpływ starzenia się społeczeństwa na wydatki budżetowe jest znacznie wyższy niż średnia w Unii, co wynika głównie z bardzo dużego przewidywanego wzrostu udziału wydatków na emerytury w PKB w nadchodzących dekadach. Według dostępnych wskaźników, co potwierdza również sprawozdanie służb Komisji na temat długoterminowej stabilności finansów publicznych z roku 2009, stabilność finansów publicznych jest mocno zagrożona, czemu należy przeciwdziałać dokonując konsolidacji budżetowej oraz przeprowadzając reformy systemu emerytalnego i systemu opieki zdrowotnej. System emerytalny w Grecji boryka się z wieloma różnymi problemami, w tym z faktem, że nie obejmuje całej populacji. Mimo iż średni wskaźnik świadczeń w Grecji należy do najwyższych w całej Unii, co ma negatywny wpływ na zachęty do pracy i przyczynia się w szczególności do niskiego poziomu zatrudnienia wśród starszych pracowników, wskaźnik ubóstwa wśród osób starszych w Grecji również należy do najwyższych. Nie bez wad są również programy wcześniejszego przejścia na emeryturę, które stanowią alternatywną, choć kosztowną, ścieżkę uzyskania świadczeń. Również w systemie opieki zdrowotnej konieczne są reformy, w szczególności służące zwiększeniu wydajności i poprawie zarządzania, jako że czynniki te były w przeszłości przyczyną częstego przekraczania planowanych wydatków. Reformy rynku pracy powinny wspierać zwiększoną podaż pracy w celu zwiększenia podstawy poboru składek.

(12)

Grecja powinna odzyskać konkurencyjność i przeciwdziałać znacznej nierównowadze zewnętrznej. W tym kontekście, zgodnie z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej Grecja powinna dążyć do korekty deficytu obrotów bieżących „przez wdrażanie reform strukturalnych, zwiększanie konkurencyjności zewnętrznej i (…) przez stosowanie polityk budżetowych.” W tym celu władze Grecji powinny wdrożyć trwałe środki kontroli bieżących wydatków pierwotnych, w tym wynagrodzeń w sektorze publicznym, a także pilnie przeprowadzić reformy strukturalne rynku pracy i rynków produktowych. Władze Grecji powinny w szczególności zagwarantować, by środki konsolidacji budżetowej były również ukierunkowane na poprawę jakości finansów publicznych w ramach kompleksowego programu reform, a jednocześnie szybko wdrożyć dalsze reformy administracji podatkowej.

(13)

Szereg wskaźników i analiz potwierdza, że od 10 lat konkurencyjność cenowa Grecji znacznie i nieprzerwanie spada. Jedną z przyczyn jest wzrost wynagrodzeń, któremu nie towarzyszy odpowiedni wzrost wydajności. Tempo wzrostu wynagrodzeń w sektorze publicznym w porównaniu z wynagrodzeniami w sektorze prywatnym jest w Grecji wyższe niż innych państwach należących do strefy euro, co ma wpływ na negocjacje płacowe ogółem. Podkreśla to kluczową rolę, jaką sektor publiczny musi odgrywać w przywróceniu umiarkowanej polityki płacowej. Ponadto przyczyną rozbieżności pomiędzy wzrostem wynagrodzeń a wzrostem wydajności są również pewne elementy systemu negocjacji zbiorowych w Grecji (np. pośredni poziom negocjacji); wymagają one dostosowań, które muszą być uzgodnione przez partnerów społecznych. W przyszłości system rokowań dotyczących wynagrodzeń musi wspierać zmiany wynagrodzeń, które lepiej odpowiadają konkurencyjności, zmianom wydajności i miejscowym warunkom na rynku pracy.

(14)

Główną przeszkodą w zwiększeniu wydajności w Grecji jest administracja publiczna. W większości międzynarodowych analiz porównawczych sektora publicznego Grecja wypada słabo i istnieje przekonanie, że wiele problemów wynika z niewystarczającej wydajności i zdolności administracji. Władze zobowiązały się do poprawy jej funkcjonowania. Działania w tym zakresie powinny obejmować: zmniejszenie liczby pracowników, poprawę zarządzania zasobami ludzkimi w jednostkach publicznych, ograniczenie kosztów, zwiększenie przejrzystości i pewności prawnej oraz skuteczne wdrożenie przyjętej polityki.

(15)

Grecja ma również ogromne pole do manewru pod względem poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej i funkcjonowania rynków produktowych. Przedsiębiorstwa muszą się liczyć ze złożonymi, uciążliwymi i długimi procedurami administracyjnymi. Usługi specjalistyczne są wysoce regulowane, a bariery dla konkurencji należą do najwyższych w Unii. Ponadto pod względem liberalizacji sektorów sieciowych (np. energetycznego) Grecja pozostaje w tyle w porównaniu ze średnią w państwach Unii; sytuacja jest podobna jeśli chodzi o otwarcie rynków w sektorze transportu, zwłaszcza kolejowego. Reformy w tym zakresie mogłyby prowadzić do zwiększenia inwestycji prywatnych i zatrudnienia, przy niskich kosztach dla finansów publicznych. Reformy rynków produktowych mogłyby również pomóc we wdrożeniu reform rynku pracy dzięki ograniczeniu presji kosztowej.

(16)

Zgodnie z zaleceniami Rady w sprawie wdrożenia polityki zatrudnienia z roku 2009, rynek pracy w Grecji wymaga również reform w świetle wspólnych zasad elastycznego rynku pracy i bezpieczeństwa socjalnego (flexicurity). Ze względu na trudności, jakich doświadczają młode osoby w podejmowaniu formalnego zatrudnienia, szczególną uwagę należy poświęcić osobom młodym. Istnieją duże możliwości pod względem wspierania przemian na rynku pracy, w tym przez udoskonalenie kształcenia ogólnego i zawodowego, podwyższanie kwalifikacji siły roboczej i zwiększenie efektywności aktywnej polityki rynku pracy, między innymi poprzez wykorzystanie wsparcia Europejskiego Funduszu Społecznego. Konieczne jest także zliberalizowanie przepisów dotyczących ochrony zatrudnienia. Ponadto w ramach prowadzonej polityki należy zachęcać do aktywności na rynku pracy. Wdrożenie tych zaleceń jest niezwykle istotne dla greckiej gospodarki. Należy zatem odpowiednio uwzględnić wpływ reform strukturalnych w dziedzinie gospodarki na zatrudnienie.

(17)

Szybsze i efektywniejsze wykorzystanie środków pochodzących z unijnych funduszy strukturalnych i funduszu spójności może mieć kluczową rolę dla sukcesu działań na rzecz odzyskania konkurencyjności i przywrócenia stabilności finansów publicznych. W porównaniu z innymi państwami członkowskimi Grecja pozostaje w tyle pod kątem postępów w wykorzystaniu środków unijnych. Dzięki współpracy z Komisją w zakresie środków służących poprawie zdolności absorpcyjnej i opracowywania programów operacyjnych Grecja mogłaby finansować kluczowe inwestycje publiczne, które wspierają potencjał wzrostu w perspektywie długoterminowej, zapewniając jednocześnie dalszą konsolidacją budżetową. Szczególną uwagę należy poświęcić programom operacyjnym dotyczącym „reformy administracyjnej” i „konwergencji cyfrowej”, które wspierają niezbędne reformy administracji publicznej, będące podstawą strategii reform przedstawionej w aktualizacji programu stabilności ze stycznia 2010 roku. Przykładowo środki z unijnych funduszy strukturalnych przewidziane w tych programach operacyjnych mogą zostać przeznaczone na wsparcie sektora publicznego w zakresie reform systemu opieki zdrowotnej, publicznych urzędów pracy, uczenia się przez całe życie, zwalczania problemu pracy nierejestrowanej oraz budowania zdolności skutecznej regulacji i kontroli oraz skutecznego egzekwowania przepisów.

(18)

Greckie banki wydają się stosunkowe stabilne pod względem rentowności i adekwatności kapitałowej. Ponadto odporność sektora bankowego została potwierdzona w licznych testach warunków skrajnych. Dodatkowo greckie banki utrzymują niski poziom kredytów zagrożonych (około 7,2 % ogółu kredytów) i stosunkowo niski wskaźnik kredytów do depozytów. Sektor bankowy Grecji doświadcza jednak trudności w dostępie do płynności na rynkach międzybankowych, co sprawia, że jest w znacznym stopniu uzależniony od pożyczek Eurosystemu. Podsumowując, mimo iż grecki sektor bankowy zasadniczo charakteryzuje się stabilnością, a światowy kryzys finansowy okazał się dla niego mniej dotkliwy niż dla innych państw członkowskich, utrzymanie jego odporności w obliczu problemów finansów publicznych Grecji jest mało prawdopodobne. Źródłem zaniepokojenia jest również wpływ problemów gospodarczych i finansowych w niektórych krajach sąsiadujących z Grecją.

(19)

Zaktualizowane wyceny ryzyka, dokonane w kontekście wpływu światowego kryzysu gospodarczego i finansowego na gospodarkę Grecji, stanowią dodatkowe obciążenie dla sytuacji kraju pod względem zadłużenia i zwiększają premie z tytułu ryzyka związanego z długiem sektora instytucji rządowych i samorządowych,

1.

W obliczu instytucjonalnych słabości finansów publicznych i gospodarki ogółem Grecja powinna jak najszybciej w roku 2010 opracować i wdrożyć ambitny i kompleksowy pakiet reform strukturalnych wykraczający poza środki przewidziane w aktualizacji programu stabilności ze stycznia 2010 roku. Należy udostępnić jasne i szczegółowe harmonogramy proponowanych reform i przestrzegać ich na etapie wdrożenia. W szczególności, z uwagi na znaczenie skutecznego systemu negocjacji płacowych i potrzebę zapewnienia ogólnie umiarkowanej polityki płacowej w świetle utraty konkurencyjności, Grecja powinna:

2.

Z uwagi na pilną potrzebę przeprowadzenia reform systemu emerytalnego i zagrożenia dla długoterminowej stabilności finansów publicznych, Grecja powinna:

3.

W zakresie opieki zdrowotnej reformy powinny koncentrować się na:

4.

Niezbędna jest również poprawa efektywności działania administracji publicznej. W tym celu Grecja powinna:

5.

Innym priorytetem wymagającym podjęcia działań już w 2010 roku jest poprawa funkcjonowania rynków produktowych i warunków prowadzenia działalności gospodarczej. W tym celu Grecja powinna:

6.

W celu wspierania wzrostu wydajności i zatrudnienia Grecja powinna:

7.

W obliczu wyzwania, jakim jest zwiększenie wydajności dzięki m.in. strategiom priorytetowych inwestycji publicznych, Grecja powinna zastosować wszelkie niezbędne środki służące poprawie efektywności i tempa wykorzystania środków z funduszy strukturalnych UE. W tym względzie szczególną uwagę należy poświęcić szybkiemu i skutecznemu wdrożeniu programów operacyjnych dotyczących „reformy administracyjnej” i „konwergencji cyfrowej”, które wspierają zasadnicze reformy administracji publicznej, będące podstawą strategii reform przedstawionej w aktualizacji programu stabilności ze stycznia 2010 roku.

8.

Wzywa się Grecję do przedstawiania w kwartalnych sprawozdaniach, przewidzianych w art. 4 ust. 2 decyzji Rady z dnia 16 lutego 2010 r., informacji na temat środków zastosowanych w odpowiedzi na niniejsze zalecenie oraz na temat harmonogramu wdrożenia środków strukturalnych przedstawionych w aktualizacji programu stabilności ze stycznia 2010 roku.