Sprawa C‑45/21

Banka Slovenije

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Ustavno sodišče Republike Slovenije (Słowenia)]

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 13 września 2022 r.

Odesłanie prejudycjalne – Europejski System Banków Centralnych – Krajowy bank centralny – Dyrektywa 2001/24 WE – Reorganizacja i likwidacja instytucji kredytowych – Odszkodowanie za szkody wynikające z przyjęcia środków służących reorganizacji – Artykuł 123 TFUE oraz art. 21.1 Protokołu nr 4 w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego – Zakaz monetyzacji długu państw członkowskich strefy euro – Artykuł 130 TFUE oraz art. 7 owego protokołu – Niezależność – Ujawnienie informacji poufnych

1. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Europejski System Banków Centralnych – Zakaz monetyzacji długu – Umorzenie instrumentów finansowych przez krajowy bank centralny w ramach środków służących reorganizacji instytucji kredytowych – Odpowiedzialność tego banku centralnego z własnych środków ze względu na naruszenie przepisów obowiązujących go przy wykonywaniu tej funkcji – Dopuszczalność – Przesłanka

   (art. 123 ust. 1 TFUE; protokół nr 4 załączony do traktatów UE i FUE, art. 14.4, 21.1, 35.3; rozporządzenie Rady nr 3603/93, art. 1 ust. 1; dyrektywa 2001/24 Parlamentu Europejskiego i Rady)

   (zob. pkt 47, 52–57, 61, 67, 68, 71–75, 79; pkt 1 sentencji)

2. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Europejski System Banków Centralnych – Zakaz monetyzacji długu – Umorzenie instrumentów finansowych przez krajowy bank centralny w ramach środków służących reorganizacji instytucji kredytowych – Odpowiedzialność tego banku centralnego z własnych środków za szkody poniesione przez niektórych byłych, kwalifikowanych posiadaczy instrumentów finansowych w związku z samym faktem tego umorzenia – Niedopuszczalność – Ograniczenie odpowiedzialności – Brak wpływu

   (art. 123 ust. 1 TFUE; protokół nr 4 załączony do traktatów UE i FUE, art. 21.1; rozporządzenie Rady nr 3603/93, art. 1 ust. 1)

   (zob. pkt 84–86; pkt 2 sentencji)

3. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka pieniężna – Europejski System Banków Centralnych – Niezależność krajowych banków centralnych – Umorzenie instrumentów finansowych przez krajowy bank centralny w ramach środków służących reorganizacji instytucji kredytowych – Odpowiedzialność tego banku centralnego za szkody spowodowane owym umorzeniem w kwocie mogącej wpłynąć na zdolność skutecznego wypełniania jego zadań – Niedopuszczalność

   (art. 127 ust. 2, art. 130, art. 282 ust. 3 TFUE; protokół nr 4 załączony do traktatów UE i FUE, art. 3.1, 7, 14.4)

   (zob. pkt 95–101, 104, 106; pkt 3 sentencji)

4. Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Instytucje kredytowe – Reorganizacja i likwidacja instytucji kredytowych – Dyrektywa 2001/24 – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej – Zakres – Informacje uzyskane lub utworzone w trakcie wdrażania środków służących reorganizacji, które nie były przedmiotem procedur informowania lub konsultacji – Wyłączenie

   (dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2001/24, art. 33; 2006/48, art. 44–52; 2013/36, art. 53–62)

   (zob. pkt 116, 118, 122–124; pkt 4 sentencji)

Streszczenie

W następstwie światowego kryzysu finansowego krajowe przepisy ustawowe upoważniły Banka Slovenije (bank centralny Słowenii) do umorzenia pewnych instrumentów finansowych, jeżeli ich utrzymanie stwarza ryzyko upadłości instytucji kredytowej i zagraża systemowi finansowemu jako całości ( 1 ). Następnie ustawą wprowadzono dwa odrębne i alternatywne systemy odpowiedzialności tego banku centralnego za szkody wyrządzone byłym posiadaczom umorzonych instrumentów finansowych.

Po pierwsze, odpowiedzialność ta może co do zasady powstać, gdy zostanie wykazane, że umorzenie instrumentu finansowego nie stanowiło środka koniecznego lub że naruszona została zasada, zgodnie z którą żaden wierzyciel nie może być traktowany mniej korzystnie niż w przypadku upadłości. Bank centralny Słowenii może jednak zwolnić się z odpowiedzialności, wykazując, że bank ten lub osoby, które upoważnił do działania w swoim imieniu, działały z należytą starannością. Po drugie, osoby fizyczne będące posiadaczami umorzonego instrumentu finansowego, których roczny dochód jest niższy od określonego progu, mogą otrzymać od tego banku centralnego odszkodowanie ryczałtowe.

Ustawa przewiduje, że koszty wynikające ze stosowania tych systemów odpowiedzialności są finansowane przede wszystkim poprzez skorzystanie ze specjalnych rezerw, na które przeznaczane są zyski osiągnięte przez bank centralny Słowenii od dnia 1 stycznia 2019 r., następnie poprzez wykorzystanie jego rezerw ogólnych, aż do 50%, a wreszcie poprzez zaciągnięcie pożyczki u władz słoweńskich.

Bank centralny Słowenii złożył do Ustavno sodišče (trybunału konstytucyjnego, Słowenia) wniosek o kontrolę zgodności tej ustawy z konstytucją, podnosząc między innymi niezgodność ustanowionych przez nią systemów odpowiedzialności z prawem Unii. W tym kontekście sąd ten postanowił zwrócić się do Trybunału w szczególności z pytaniem o zgodność tych systemów z dwiema podstawowymi zasadami regulującymi działania Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC), a mianowicie z zakazem monetyzacji długu ( 2 ) i zasadą niezależności banków centralnych ( 3 ).

W wyroku wydanym w składzie wielkiej izby Trybunał orzekł, że zakaz monetyzacji długu nie sprzeciwia się systemowi odpowiedzialności związanemu z naruszeniem przez bank centralny zasad regulujących pełnienie funkcji powierzonej mu przez prawo krajowe, o ile ten bank centralny ponosi odpowiedzialność jedynie wówczas, gdy on sam lub osoby upoważnione do działania w jego imieniu działały z poważnym naruszeniem ich obowiązków staranności. Natomiast zakaz ten sprzeciwia się systemowi, w którym odpowiedzialność banku centralnego powstaje w związku z samym tylko faktem umorzenia instrumentów finansowych. Ponadto zasada niezależności sprzeciwia się systemowi odpowiedzialności, który może oznaczać, że krajowy bank centralny ponosi odpowiedzialność w kwocie mogącej wpłynąć na zdolność skutecznego wypełniania jego zadań i finansowanej zgodnie z wyżej wymienionymi zasadami.

Ocena Trybunału

W pierwszej kolejności Trybunał zbadał zgodność systemów odpowiedzialności takich jak te, których dotyczył wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z zakazem monetyzacji długu. W tym względzie stwierdził on na wstępie, że wdrożenie środków służących reorganizacji instytucji kredytowych w rozumieniu dyrektywy 2001/24 nie stanowi zadania spoczywającego na ESBC w ogólności lub na krajowych bankach centralnych w szczególności. Niemniej jednak ESBC stanowi w prawie Unii oryginalną konstrukcję prawną, która zrzesza instytucje krajowe, czyli krajowe banki centralne, i instytucje Unii, czyli EBC, i koordynuje ich ścisłą współpracę. W tym bardzo zintegrowanym systemie, w którym banki centralne stanowią jednocześnie organy krajowe i organy działające w ramach ESBC, banki te mogą wykonywać inne funkcje niż określone w protokole w sprawie ESBC i EBC ( 4 ). Takie funkcje są jednak wykonywane na własną odpowiedzialność, przy czym konkretne sposoby powstania tej odpowiedzialności są określane w oparciu o prawo krajowe. W związku z tym do danego państwa członkowskiego należy określenie warunków, na jakich odpowiedzialność jego krajowego banku centralnego może powstać z powodu wdrożenia przez ten bank środka służącego reorganizacji w rozumieniu dyrektywy 2001/24, w przypadku gdy ów bank centralny został wyznaczony jako organ właściwy do wdrożenia takiego środka. Jednakże przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania obowiązków wynikających z prawa Unii.

W tym względzie prawo Unii zakazuje krajowym bankom centralnym wszelkiego finansowania zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich. W tym względzie nie można wykluczyć, że pociągnięcie krajowego banku centralnego do odpowiedzialności, w zakresie jego własnych środków, z tytułu wykonywania funkcji powierzonej mu przez prawo krajowe może zostać uznane za prowadzące do tego rodzaju finansowania. Nie można jednak uznać, że powstanie tego rodzaju odpowiedzialności stanowi w każdych okolicznościach tego rodzaju finansowanie.

Tak więc powstania odpowiedzialności krajowego banku centralnego, w sytuacji gdy naruszył on zasady regulujące wykonywanie funkcji powierzonej mu przez prawo krajowe, nie można co do zasady postrzegać jako pociągającego za sobą finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich. W takim bowiem przypadku odszkodowanie na rzecz poszkodowanych osób trzecich stanowi konsekwencję działań tego banku centralnego, a nie przejęcie istniejącego wcześniej zobowiązania wobec osób trzecich ciążącego na innych organach publicznych. Ponadto takie finansowanie zwykle nie wynika bezpośrednio ze środków przyjętych przez inne organy publiczne i w związku z tym zasadniczo nie pozwala owym organom na dokonywanie wydatków i uchylenie się przez to od zachęty do przestrzegania zrównoważonej polityki budżetowej ( 5 ). Niemniej jednak w świetle wysokiego stopnia złożoności i pilnego charakteru cechujących wdrażanie środków służących reorganizacji w rozumieniu dyrektywy 2001/24 taki system odpowiedzialności nie może być stosowany bez wymagania, by zarzucane bankowi centralnemu naruszenie obowiązku staranności miało poważny charakter.

Natomiast system odpowiedzialności, który znajduje zastosowanie jedynie z tego powodu, że krajowy bank centralny pełnił funkcję powierzoną mu przez prawo krajowe, nawet jeśli w pełni zastosował się do obowiązujących go zasad, oznacza finansowanie zobowiązania sektora publicznego wobec osób trzecich. O ile bowiem ustawodawca krajowy może zagwarantować odszkodowanie za nieuniknione konsekwencje decyzji podjętych przez bank centralny w zgodzie z dokonanymi przez tego ustawodawcę rozstrzygnięciami, o tyle należy stwierdzić, że ustanawia on w ten sposób obowiązek zapłaty, który ma bezpośrednie źródło w wyborach politycznych, a nie w sposobie, w jaki bank centralny wykonuje swoje zadania. Wypłatę takiego odszkodowania przez bank centralny z własnych środków należy zatem uznać za prowadzącą do przejęcia przez ten bank, w miejsce innych organów publicznych, finansowania zobowiązań ciążących na sektorze publicznym na podstawie przepisów krajowych, co jest sprzeczne z prawem Unii.

W drugiej kolejności Trybunał wyjaśnił zakres zasady niezależności krajowych banków centralnych w przypadku powstania ich odpowiedzialności za kwotę mogącą mieć wpływ na ich zdolność do skutecznego wypełniania ich zadań. Prawdą jest, że ustanowienie systemu odpowiedzialności w ramach wykonywania funkcji powierzonej im przez prawo krajowe nie jest samo w sobie niezgodne z niezależnością banków centralnych. Jednakże ustanowione w tym celu przepisy krajowe nie mogą stawiać danego banku centralnego w sytuacji, w której w jakikolwiek sposób zagrażają jego zdolności do niezależnego wykonywania zadań w ramach ESBC.

Tymczasem w celu wzięcia udziału w jednym z podstawowych zadań ESBC, a mianowicie realizacji polityki pieniężnej Unii, utworzenie rezerw przez krajowe banki centralne wydaje się niezbędne. W tym kontekście pobranie z rezerw ogólnych krajowego banku centralnego kwoty mogącej wpłynąć na jego zdolność do skutecznego wykonywania zadań w ramach ESBC, w połączeniu z niezdolnością do odtworzenia tych rezerw w sposób autonomiczny ze względu na systematyczne przeznaczenie wszystkich zysków na naprawienie spowodowanych przez niego szkód, może postawić ten bank centralny w sytuacji zależności od organów politycznych z naruszeniem prawa Unii. Jest tak w szczególności, w przypadku gdy krajowy bank centralny jest prawnie zobowiązany do zaciągnięcia pożyczki u innych organów publicznych jego państwa członkowskiego w przypadku wyczerpania źródeł finansowania związanych z rezerwami.

Jako że przepisy takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym mają właśnie te cechy, stawiają one bank centralny w sytuacji, w której jest on potencjalnie narażony na naciski polityczne, podczas gdy art. 130 TFUE i art. 7 protokołu w sprawie ESBC i EBC mają na celu, przeciwnie, ochronę ESBC przed wszelkimi naciskami politycznymi, aby umożliwić mu skuteczną realizację celów przypisanych jego zadaniom dzięki niezależnemu wykonywaniu szczególnych uprawnień, którymi dysponuje on w tym celu na mocy prawa pierwotnego.

( 1 ) Chodzi o środki służące reorganizacji w rozumieniu dyrektywy 2001/24/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie reorganizacji i likwidacji instytucji kredytowych (Dz.U. 2001, L 125, s. 15). Trybunał wypowiedział się już dwukrotnie w kontekście tych słoweńskich środków służących reorganizacji i ich wdrażania, lecz w kwestiach bardzo odmiennych od kwestii rozpatrywanych w niniejszej sprawie [wyroki: z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in. (C‑526/14, EU:C:2016:570); a także z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Słowenia (archiwa EBC) (C‑316/19, EU:C:2020:1030)].

( 2 ) Ustanowiony w art. 123 TFUE i w art. 21 Protokołu nr 4 w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (zwanego dalej „protokołem w sprawie ESBC i EBC”).

( 3 ) Wynikająca z art. 130 TFUE i art. 7 protokołu w sprawie ESBC i EBC.

( 4 ) Zgodnie z art. 14.4 protokołu w sprawie ESBC i EBC.

( 5 ) Wbrew celowi art. 123 ust. 1 TFUE.