Sprawa T‑104/22

Węgry

przeciwko

Komisji Europejskiej

(dziewiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 10 lipca 2024 r.

Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące korespondencji skierowanej do Komisji przez władze węgierskie w sprawie projektu zaproszenia do składania wniosków współfinansowanego przez Unię w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Sprzeciw zgłoszony przez państwo członkowskie – Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji – Pojęcie „dokumentu dotyczącego spraw, co do których instytucja nie podjęła jeszcze decyzji” – Obowiązek uzasadnienia – Lojalna współpraca

1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa dostępu – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Decyzja w przedmiocie potwierdzającego wniosku o dostęp odchodząca od odpowiedzi udzielonej na pierwotny wniosek o dostęp – Naruszenie obowiązku uzasadnienia – Brak

   [art. 296 akapit drugi TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. c); rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3]

   (zob. pkt 24, 27, 30, 35–37)

2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Uprawnienie państwa członkowskiego do zażądania od instytucji nieujawniania dokumentów – Obowiązek lojalnej współpracy między instytucjami a państwem członkowskim

   (art. 4 ust. 3 TUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1–3, 5)

   (zob. pkt 41–43)

3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Uprawnienie państwa członkowskiego do zażądania od instytucji nieujawniania dokumentów – Następstwa proceduralne – Obowiązek uzasadnienia spoczywający na państwie członkowskim

   (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 5)

   (zob. pkt 44–46, 49)

4. Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – Pomoc strukturalna – Finansowanie przez Unię – Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne – Zarządzanie dzielone – Podjęcie decyzji dotyczącej zaproszenia do składania wniosków – Wyłączna odpowiedzialność państw członkowskich

   [rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1306/2013, art. 4 ust. 4, art. 34 ust. 3 lit. d), art. 73–75, art. 110 ust. 2 lit. a), art. 125 ust. 3; 2018/1046, art. 63 ust. 1]

   (zob. pkt 66, 75, 76)

5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Zakres – Dokumenty dotyczące korespondencji skierowanej do Komisji Europejskiej przez władze krajowe w sprawie projektu zaproszenia do składania wniosków współfinansowanego z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych – Wyłączenie

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit pierwszy)

   (zob. pkt 92, 93, 100, 101)

6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Pojęcie – Zakres – Proces decyzyjny krajowych instytucji zarządzających – Wyłączenie

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit pierwszy)

   (zob. pkt 110–113, 126, 127)

7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Warunki – Konkretne, rzeczywiste i poważne zagrożenie dla wspomnianego procesu – Brak w przypadku ujawnienia dokumentów dotyczących korespondencji skierowanej do Komisji Europejskiej przez władze krajowe w sprawie projektu zaproszenia do składania wniosków współfinansowanego z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych

   (rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit pierwszy)

   (zob. pkt 130–133, 136, 137, 140)

8. Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Zwięzłe przedstawienie podniesionych zarzutów – Abstrakcyjne sformułowanie – Niedopuszczalność

   [statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21; regulamin postępowania przed Sądem, art. 76 lit. d)]

   (zob. pkt 145)

Streszczenie

Oddalając wniesioną przez Węgry skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej przyznającej wnioskodawcy będącemu stroną trzecią dostęp do korespondencji skierowanej przez węgierskie organy do tej instytucji w przedmiocie projektu zaproszenia do składania wniosków finansowanego ze środków Unii Europejskiej (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), Sąd doprecyzował zakres wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji przewidzianego w rozporządzeniu nr 1049/2001 ( 1 ), w szczególności z punktu dokładnej definicji pojęcia „procesu podejmowania decyzji przez instytucję”. Ponadto spór ten, stosunkowo rzadki, w którym państwo członkowskie wyraża swój sprzeciw wobec ujawnienia przez instytucję Unii dokumentów pochodzących od jego własnych organów, daje Sądowi sposobność wypowiedzenia się w bezprecedensowej kwestii, czy państwo członkowskie może powołać się na ten wyjątek w celu sprzeciwienia się ujawnieniu dokumentów dotyczących zaproszenia do składania wniosków opracowanego przez krajową instytucję zarządzającą europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi (zwanymi dalej „EFSI”) w ramach zarządzania dzielonego budżetem Unii.

W 2021 r. do Komisji wpłynął wniosek o udzielenie dostępu dotyczący oficjalnej korespondencji pomiędzy nią a węgierskimi organami w sprawie zaproszenia do składania wniosków w ramach programu operacyjnego finansowanego z EFSI ( 2 ) na podstawie rozporządzenia nr 1303/2013 ( 3 ). W trakcie ich konsultacji na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 ( 4 ) węgierskie organy sprzeciwiły się ujawnieniu pochodzących od nich dokumentów na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji. Wskazały one, że ze względu na to, iż proces podejmowania decyzji w sprawie rozpatrywanego zaproszenia do składania wniosków był nadal w toku, ujawnienie tych dokumentów mogłoby poważnie naruszyć zasady równego traktowania, niedyskryminacji i przejrzystości.

Komisja przyznała najpierw stronie trzeciej będącej wnioskodawcą dostęp do sześciu z jedenastu dokumentów określonych jako objęte wnioskiem o ujawnienie, ale odmówiła jej dostępu do dokumentów pochodzących od węgierskich organów. Jednakże w następstwie ponownego wniosku i ponownej konsultacji z węgierskimi organami, pomimo ich oczywistego sprzeciwu, Komisja udzieliła dostępu do dokumentów pochodzących od węgierskich organów, w tym do nowo zidentyfikowanych dokumentów.

Ocena Sądu

Orzekając w przedmiocie zarzutu, przez który Węgry podnoszą, że Komisja nie zastosowała w niniejszym przypadku wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji, Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie toczył się żaden proces podejmowania decyzji przez Komisję.

W tym względzie zauważa on, że o ile EFSI objęte są zarządzaniem dzielonym, o tyle przepisy rozporządzenia nr 1303/2013 ( 5 ) dotyczące kryteriów, których należy przestrzegać przy wyborze operacji, które mają być finansowane z tych funduszy, wskazują, że za zaproszenia do składania wniosków odpowiedzialne są wyłącznie państwa członkowskie. Tym samym rozporządzenie nr 1303/2013 nie przyznaje Komisji szczególnych kompetencji w procesie finalizowania zaproszenia do składania wniosków uregulowanego w tym rozporządzeniu.

Ponadto zgodnie z wykładnią literalną, systemową i celowościową art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 Sąd zauważył, że zastosowanie wyjątku przewidzianego w tym przepisie jest uzależnione od określenia procesu, w ramach którego instytucja Unii jest upoważniona przez prawo Unii do wydania określonej decyzji. Tymczasem sam udział Komisji w procedurze regulowanej zasadami budżetowymi dotyczącymi zarządzania dzielonego nie może uzasadniać tego, że procedura ta jest objęta procesem decyzyjnym tej instytucji. W rzeczywistości bowiem delegowanie przez Komisję na krajowe instytucje zarządzające, które charakteryzuje zarządzanie dzielone, pozostaje bez wpływu na odpowiednie kompetencje Komisji i państw członkowskich jasno określone w przepisach rozporządzenia nr 1303/2013, w związku z czym nie można mylić procesów decyzyjnych Komisji i państw członkowskich.

W związku z tym Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie Komisja nie musiała wydać decyzji. Tym samym dokumenty, które otrzymała, nie mogą zostać uznane za dotyczące trwającego procesu podejmowania decyzji przez instytucję Unii. W konsekwencji nie można ich uznać za „[odnoszące się] do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję [Unii]” ( 6 ).

W drugiej kolejności Sąd oddalił argumentację Węgier dotyczącą stosowania wyjątku opartego na art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 do procesu podejmowania decyzji przez krajowe instytucje zarządzające.

W tym względzie wskazał on, że przepis ten nie ma na celu ochrony procesów podejmowania decyzji przez państwa członkowskie lub osoby prawne inne niż instytucje Unii, ponieważ samo brzmienie tego przepisu odnosi się wyłącznie do dokumentów dotyczących „spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję”. Interpretowanie tego wyjątku jako chroniącego również proces podejmowania decyzji przez krajowe organy zarządzające oznaczałoby ponowne wprowadzenie w sposób stanowiący obejście zasady autora zniesionej przez prawodawcę Unii w odniesieniu do wszelkich dokumentów mających wpływ na podejmowanie decyzji przez państwo członkowskie. Otóż taka wykładnia nie byłaby zgodna ani z przedmiotem, ani z celem art. 15 TFUE i rozporządzenia nr 1049/2001, którym jest przyznanie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji we wszystkich dziedzinach działalności Unii. Ponadto każda wykładnia tego przepisu wykraczająca poza samo brzmienie prowadziłaby do rozszerzającej wykładni wyjątku przewidzianego w tym przepisie, która nie pozwalałaby na ograniczenie zakresu danej podstawy odmowy.

( 1 ) Artykuł 4 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43).

( 2 ) Zaproszenie do składania wniosków „EFOP 2.2.5” zatytułowany „Poprawa przejścia od opieki zinstytucjonalizowanej do usług opieki w środowisku lokalnym – zastąpienie zakwaterowania w instytucjach opieki do 2023 r.”.

( 3 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. 2013, L 347, s. 320; sprostowanie Dz.U. 2016, L 200, s. 140).

( 4 ) Artykuł 4 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1049/2001

( 5 ) Artykuł 110 ust. 2 lit. a) i art. 125 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

( 6 ) W rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.