6.3.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 67/63

1.1

W kwietniu 2011 r. Rada zwróciła się do Komisji Europejskiej o doprecyzowanie koncepcji odnoszących się do przygotowania strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego (zwanej dalej: EUSBSR) oraz strategii Unii Europejskiej na rzecz regionu Dunaju (zwanej dalej: EUSDR), ocenę wartości dodanej tychże strategii i złożenie do czerwca 2013 r. sprawozdania Radzie i Parlamentowi. W grudniu 2012 r. Rada zwróciła się do Komisji o przedstawienie strategii Unii Europejskiej na rzecz regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego do końca 2014 r., z uwzględnieniem wyników tej oceny.

1.2

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny przygotował na prośbę Komisji opinię dotyczącą powstałego w ramach powyższych wytycznych sprawozdania odnoszącego się do wartości dodanej strategii makroregionalnych.

1.3

Niniejsza opinia EKES-u co do zasady nie może odnosić się do przygotowania strategii makroregionalnych regionu atlantyckiego (1) i śródziemnomorskiego (2) ani do zaleceń sformułowanych przez EKES.

2.1

EKES zgadza się ze sformułowanymi w sprawozdaniu najważniejszymi stwierdzeniami.

2.1.1

Koncepcja makroregionalna oparta na zasadzie podejścia oddolnego może dawać realną odpowiedź na stojące przed regionami wyzwania. Koncepcje zastosowane przy dwóch dotychczasowych europejskich eksperymentach makroregionalnych okazały się być udanymi i skutecznymi środkami wzmacniania spójności i konwergencji społecznej, gospodarczej oraz regionalnej.

2.1.2

Podejście makroregionalne zarówno w wymiarze politycznym, ekologicznym, jak i społeczno-gospodarczym mogłoby być dobrym narzędziem wzmocnienia współpracy między państwami/regionami europejskimi, łagodzenia dążeń nacjonalistycznych poprzez większe zrozumienie społeczne, wzajemny szacunek i akceptację, jak również przyczyniania się do realizacji założeń strategii „Europa 2020” poprzez wytwarzanie europejskiej wartości dodanej dla poszczególnych grup interesów.

2.1.3

Strategie makroregionalne mogą być dobrymi narzędziami walki z niedociągnięciami komunikacyjnymi oraz środkiem informowania mieszkańców. Mieszkańcom i właściwym przedsiębiorstwom trzeba lepiej przedstawiać bieżące programy i projekty realizowane w ich miejscowościach i regionach.

2.1.4

Współpraca makroregionalna na równych zasadach jest nową koncepcją polityki europejskiej. Jej pierwsze sukcesy dobrze odzwierciedlają rozwijające się w dwóch makroregionach wspólne myślenie strategiczne, nawiązane stosunki instytucjonalne i bardziej kreatywne planowanie. Nowo powstające projekty i inicjatywy oraz sukces wspólnych działań wykraczający poza „sferę zwykłych impresji”, uzasadniają wspólne wysiłki regionalnych podmiotów społeczno-gospodarczych.

2.1.5

EKES zgadza się ze sformułowanymi w sprawozdaniu najważniejszymi wnioskami:

2.2

EKES zwraca uwagę, że współpraca makroregionalna jest częścią procesu umacniania demokracji w UE i wzmacniania inicjatyw „oddolnych”. Jest ona pozytywnym katalizatorem, który chroni i uzupełnia podstawowe wartości UE.

2.3

EKES uznaje rzetelność sprawozdania pod względem metodologicznym oraz zasadność przeprowadzenia szeroko zakrojonych badań, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę słabo jak dotąd rozwiniętą metodologię badania strategii makroregionalnych oraz brak indywidualnych wskaźników statystycznych.

2.4

EKES przychyla się do wniosków Rady sformułowanych w czerwcu 2012 r., wedle których należy dążyć do udoskonalenia wewnętrznego rynku unijnego i poprawy konkurencyjności. Niestety poza ogólnymi zasadami – integracją, koordynacją, współpracą, wielopoziomowym sprawowaniem rządów i partnerstwem – Rada nie przyczynia się do urzeczywistnienia strategii makroregionalnych za pomocą dodatkowych narzędzi merytorycznych.

2.5

EKES zwraca uwagę na to, że wedle oceny ekspertów głównym problemem jest brak harmonii między zdecentralizowaną wolą polityczną a finansowaniem.

2.6

Wysunięcie na plan pierwszy zrównoważonego rozwoju (patrz: „niebieski” i „zielony” wzrost) oraz rozbudowy infrastruktury jest naturalnym następstwem myślenia makroregionalnego, co wytwarza europejską wartość dodaną.

2.7

Jednak w natychmiastowej i krótkiej perspektywie czasowej zwiększenie europejskiej wartości dodanej zależne jest od aktywności gospodarczej dzięki zwiększeniu PKB oraz zatrudnienia.

2.8

Zdaniem EKES-u zasada „3 x nie” straciła już aktualność: w średnioterminowych ramach finansowania na lata 2014–2020 przewidziano odpowiednie środki, rozbudowuje się system administracyjny i instytucjonalny w celu ułatwienia zarządzania, a wspólne ramy strategiczne zawierają konieczne regulacje. W celu wzmacniania innowacji, wspierania MŚP, tworzenia sieci kontaktów i wzrostu zatrudnienia należałoby przy ocenie polityki wsparcia okazać większe zrozumienie dla przejścia na zasadę „3 x tak” w odniesieniu do strategii makroregionalnych.

2.9

Strategia makroregionalna powinna stanowić priorytet na okres programowania 2014–2020 poprzez połączenie „nowego” modelu współpracy terytorialnej w ramach umów o partnerstwie oraz programów operacyjnych (EFRR, EFS, EFRROW, EFMR), ze szczególnym uwzględnieniem „rozwoju makroregionalnego kierowanego przez społeczność”, charakteryzującego się następującymi cechami:

2.10

„Rozwój makroregionalny kierowany przez społeczność” będzie:

2.11

EKES może w ramach samodzielnej inicjatywy rozważyć przygotowanie przekrojowej analizy znaczenia strategii makroregionalnych dla Europy w przyszłości. Sformułuje także propozycję, jak dostosować te strategie w celu osiągnięcia jednolitej praktyki europejskiej w zakresie rozwoju.

3.1

W Sprawozdaniu Komisji stwierdza się, że wedle raportów wykonawczych odnoszących się zarówno do EUSBSR, jak i do EUSDR, strategie makroregionalne przyczyniły się do opracowania nowych projektów i przyśpieszyły realizację istniejących projektów transnarodowych. Przyczyniły się także do rozbudowy sieci i dały impuls do rozpoczęcia wspólnych inicjatyw w danym regionie. „Pionierskie” projekty mogą być doskonałą siłą sprawczą, a zarazem wzorem do naśladowania dla makroregionów.

3.1.1

W ramach EUSBSR, jako pierwszej godnej naśladowania strategii makroregionalnej, przy pomocy 3 głównych celów i 15 priorytetów już w początkowych działaniach z dużą pewnością wyznaczono granice tych obszarów, które mogą być głównymi celami współpracy regionalnej i zarazem skutecznymi instrumentami realizacji europejskich strategii specjalistycznych i horyzontalnych.

3.1.2

Rozwój sektora morskiego, wzmacnianie powiązań między regionami, inwestycja w przyszłość ludzi oraz we wzrost gospodarczy – to obszary docelowe, które dotychczas wykorzystywano jako punkt wyjścia pomocny przy opracowywaniu koncepcji rozwojowych innych makroregionów.

3.2

EUSDR, która jest drugą przyjętą strategią makroregionalną, zawiera 4 główne cele i 11 priorytetów, za pomocą których odpowiednio ukierunkowano, a zarazem wzbogacono myślenie regionalne oraz zakresy wspólnych działań.

3.2.1

Podobnie jak w przypadku zakresów tematycznych EUSBSR, dominują w niej priorytety środowiskowe i infrastrukturalne (połączenie regionów, ochrona środowiska, wzmocnienie regionów), aczkolwiek propozycje i projekty dotyczące polepszenia dobrobytu gospodarczo-społecznego odzwierciedlają zamiar polityczny dostosowania się do strategii „Europa 2020”.

3.3

EKES w wielu opracowaniach zgadza się z dążeniem Unii do jak najskuteczniejszego i jak najbardziej efektywnego wykorzystania dostępnych środków. W tym celu konieczne jest zharmonizowanie instrumentów i wzmocnienie wspólnych działań. Wymogiem oczywistym jest zaangażowanie źródeł „zewnętrznych”. Również na tym polu w ramach strategii makroregionalnych uzyskano nowe rezultaty (sprawozdanie podaje przykład regionu Baden-Württemberg albo koordynacji kapitału wysokiego ryzyka).

3.4

Zarówno dwie omawiane strategie, jak i dotychczasowe opinie z inicjatywy własnej EKES-u, w szczególności w sprawie strategii makroregionalnych dla regionu śródziemnomorskiego oraz atlantyckiego, pokazały wagę współpracy politycznej i gospodarczej z krajami nienależącymi do Unii i zwróciły uwagę na możliwość obniżenia szeregu zagrożeń w zakresie polityki bezpieczeństwa, np. w zakresie zarządzania problemem nielegalnej imigracji itd.

3.5

EKES zwraca szczególną uwagę na duże znaczenie opracowywanych bądź będących w fazie negocjacji umów partnerskich. Przy ich uzgadnianiu należy domagać się uwzględnienia kontekstu makroregionalnego, odpowiedniej koordynacji z partnerami społecznymi, „horyzontalnej koordynacji” między krajami i regionami w zakresie zaleceń i projektów występujących w poszczególnych programach operacyjnych, a także aktywnego udziału sfery społecznej, gospodarczej i cywilnej.

4.1

Zdaniem EKES-u konieczne i możliwe jest dalsze poszerzanie i pogłębianie przyjętych zasad.

4.2

Błędem byłoby uznawanie makroregionów jedynie za zjawisko geograficzne – należy wziąć pod uwagę kompleksowe powiązania społeczne, gospodarcze, historyczne.

4.3

Sformułowanie „wspólnych wyzwań” oraz „wzmocnionej współpracy” w celu zwiększenia spójności ogranicza możliwość interpretacji funkcjonalnej wykraczającej poza granice makroregionu, a także możliwość oddziaływania na paneuropejskie procesy rozwojowe i procesy dotyczące spójności.

4.4

W sprawozdaniu nie zdefiniowano pojęcia „wartości dodanej” w odniesieniu do makroregionów. Zdaniem EKES-u wartość dodana w przypadku strategii makroregionalnych – nie może oznaczać nic innego niż osiągnięcie takich wartości, które nie mogłyby powstać jedynie w wyniku samodzielnych działań regionów bądź państw członkowskich albo mogłyby powstać jedynie przy zwiększonych nakładach lub przy obniżonej efektywności.

4.5

O ile swego czasu przyjęcie zasady „3 x nie” było zrozumiałe, to obecnie, kiedy odnowa nadal jest niepewna i wymaga wzmocnienia, byłoby to już tożsame z rezygnacją z ogólnoeuropejskiej wartości dodanej.

4.6

Obecne strategie makroregionalne odzwierciedlają europejskie stanowisko, według którego dostępne w poszczególnych regionach instrumenty i środki mogą być wykorzystywane z większą efektywnością przy odpowiedniej współpracy i koordynacji na terenie uczestniczących w przedsięwzięciu państw członkowskich i regionów (przy stosunkowo mało ingerującej postawie Komisji Europejskiej). To przyczynia się do wzrostu wytwarzanej na poziomie makroregionalnym europejskiej wartości dodanej.

4.7

Zdaniem EKES-u istnieje duże prawdopodobieństwo, że ogólnoeuropejska wartość dodana wytwarzana na poziomie makroregionalnym znacznie wzrosłaby w wyniku rozwoju dodatkowych instrumentów, zwiększenia zdolności prawnej i instytucjonalnej oraz zaangażowania dodatkowych środków.

4.8

Jeżeli oceniamy koncepcje rozwojowe Unii Europejskiej do 2020 r. oraz niektóre zalecenia ogólnoeuropejskie, jak np. instrument „Łącząc Europę” i należące do niego wyodrębnione fundusze finansowe, to na każdym poziomie inwestycji, czy koncepcji rozwojowych realizowanych przy użyciu źródeł europejskich należy zapytać o „wartość dodaną”.

4.9

Rozszerzanie takich środków na poziomie makroregionalnym jest nieodłącznym warunkiem realizacji strategii „Europa 2020”.

4.10

Zdaniem EKES-u poszerzanie ram politycznych, instytucjonalnych, prawnych i finansowych przy jednoczesnym rozliczaniu z „europejskiej wartości dodanej”:

4.11

Zdaniem EKES-u wzmocnienie rządów politycznych i zorientowanych na rozwój na polu oddziaływania strategii makroregionalnej charakteryzuje się znaczną wartością dodaną i można zakładać, że przenikające dotychczasową historię Unii Europejskiej wzrastające i opadające napięcia polityczne między federalistami i „nacjonalistami” mogą zostać zrównoważone poprzez zwiększenie poziomu wewnętrznej koordynacji i współpracy.

4.12

Zdaniem EKES-u możliwe jest takie funkcjonalne zdefiniowanie makroregionów, w których wykraczające poza ich granice europejskie strategie rozwojowe oraz inne działania przyczynią się do wzrostu, a zarazem spójności Unii poprzez wytworzenie nowych sieci.

4.13

EKES zaleca podjęcie kroków na poziomie politycznym w odniesieniu do zarządzania makroregionami. Co do zasady Rada decyduje o wspieraniu uzasadnionych inicjatyw „oddolnych”, a także o wspieraniu „bocznym” i „odgórnym” wszystkich instytucji. Na podstawie dotychczasowych doświadczeń najogólniej sformułowane pola (funkcje) są następujące:

4.14

Strategie makroregionalne mogą być doskonałymi narzędziami: współpracy między miastami, przekraczającej granice państw, budowy sieci centrów technologicznych i szybszego rozprzestrzeniania się innowacji.

4.15

Większość z nich należy do obszaru, w którym w pierwszym rzędzie uzasadnione są oddolne inicjatywy integracyjne, i w którym może znacznie wzrastać rola narodowych rad gospodarczych i społecznych. Sprawozdanie nie obejmuje istoty udziału sektorów gospodarczych i społecznych oraz konieczności uzgodnień.

5.1

EKES zgadza się z tym, że uczestnicy strategii makroregionalnej winni podchodzić do niej jak do odpowiedzialności horyzontalnej rządu.

5.2

Zdaniem EKES-u działalność administracyjną należy ograniczyć do minimum, zaś w celu zaangażowania społeczności Komisja Europejska powinna wypracować i zaproponować nowe metody, jak na przykład narzędzia e-demokracji. Zwiększenie udziału jest niezbędne zarówno na polu przygotowania, jak i wykonania.

5.3

Prawidłowa jest zasada, zgodnie z którą cele makroregionalne powinny zostać zrealizowane w niektórych porozumieniach partnerskich i programach operacyjnych.

5.4

Komisja Europejska powinna wspierać dobrą praktykę stosowania istniejących narzędzi programowania, także w przypadku tych przygotowywanych na bieżąco lub będących przedmiotem dyskusji regionów.

5.5

Zdaniem EKES-u usuwanie braków skuteczności zarządzania jest możliwe i zasadne tylko w celu wspomagania efektywnego zużycia źródeł.

5.6

Zdaniem EKES-u zasadą potrzebną do monitorowania postępu jest wprowadzenie realnych jednostek pomiarowych, wskaźników – jednak do tego, w szczególności do wypracowania wskaźników wartości dodanej, ze względu na jej wielopoziomowy charakter, konieczny jest aktywny udział Komisji Europejskiej i innych instytucji europejskich.

5.7

EKES popiera wzmacnianie kształtowanej do tej pory z sukcesem praktyki „budowy oddolnej”, ale uważa za konieczne większe zaangażowanie gospodarcze, środowiskowe, społeczne i regionalne partnerów oraz budowę stosunków horyzontalnych z nowo formującymi się makroregionami.

5.8

Zdaniem EKES-u należy przyśpieszyć wdrażanie systemów zarządzania strategiami i – przy zachowaniu ich unikalności – dążyć do ich rozbudowy.

5.9

EKES zaleca rozważenie, by przy opracowaniu nowych form zarządzania, Komisja Europejska wspierała także taką alternatywę, która na terenie Unii Europejskiej prowadziłaby do makroregionalnego, zorientowanego na rozwój zarządzania „średniego szczebla”.

5.10

Inicjatywy makroregionalne mają zasadniczo dwa wymiary: wymiar międzynarodowy i europejski. Zdaniem EKES-u dotychczas za cel obierano jedynie współpracę i koordynację między pojedynczymi państwami. Najważniejszym stwierdzeniem sprawozdania, które należy przyjąć z zadowoleniem, jest dążenie, by zakres wspólnych działań miał wymiar europejski, a zarazem wytwarzał europejską wartość dodaną.

5.11

Zdaniem EKES-u działania makroregionalne o wymiarze europejskim, o ile dysponują odpowiednim wsparciem, mogą stać się środkiem do poprawy wiarygodności politycznej Unii, i wraz z umocnieniem udziału społecznego mogą doprowadzić do wytworzenia się nowej praktyki rozwojowej.

5.12

Ponownie pojawia się pytanie o to, czy zobowiązań politycznych – które mają miejsce na poziomie Unii, które należy uzupełniać na poziomie lokalnym – nie należałoby uzupełnić takimi zobowiązaniami makroregionalnymi, które trzeba by urzeczywistnić na poziomie ogólnoeuropejskim. Odwołanie dotyczące „wzmocnionej współpracy” może się odnosić również do tego!

5.13

Komisja słusznie zauważa, że podejścia makroregionalne dotyczące strategii całego basenu morza dają odpowiedź na podobne dążenia, ale w tym punkcie dobrze widoczny jest również podział wewnątrz Komisji, co stanowi zagrożenie rozłożenia strategii na czynniki pierwsze. Nie da się elementów strategii morza zobrazować jako strategii makroregionalnej, tak by infrastrukturalne, urbanizacyjne, produkcyjne, ludzkie itd. części składowe basenu morza/oceanu nie były powiązane z możliwościami, zagrożeniami, zadaniami o znaczeniu produkcyjnym i obronnym regionu mórz/oceanów.

5.14

Wnioski ze sprawozdania, wedle których dalsze możliwości wciąż pozostają nieodkryte należy bezwzględnie przyjąć. Z kolei opinia, wedle której możliwe jest dalsze rozszerzanie się czy wzmacnianie współpracy regionalnej „bez udziału Komisji lub też bazując (…) wyłącznie na programie transnarodowym” jest nie do przyjęcia.

5.14.1

Jest to jedyny taki punkt oceny, który explicite określa, że Komisja nie chce brać udziału/odgrywać roli w wypracowaniu czy wykonywaniu strategii makroregionalnych, bez względu na to ile paradygmatów uznaje za możliwe do opracowania czy realizacji. Nie ma odpowiedzi na pytanie, jakie to paradygmaty.

5.15

EKES wzywa Komisję, by w dalszym ciągu odgrywała kluczową rolę w opracowaniu i wdrażaniu strategii makroregionalnych. Wzywa również Radę do wyposażenia Komisji w narzędzia i zasoby konieczne do właściwego odgrywania tej roli.

5.16

Pojęcie programu międzynarodowego wskazuje na to, że programy posiadające europejską wartość dodaną mogą, także w ramach „3 x nie”, liczyć na wsparcie. Należą do nich na przykład: lepsze wypełnianie zaleceń dotyczących ochrony środowiska, wzrost liczby „inwestycji celowanych w obrębie wzajemnych powiązań”, albo „innowacyjna masa krytyczna”.

5.17

Nie sformułowano żadnych wniosków na temat sposobu wytworzenia europejskiej wartości dodanej, jej oceny, formy korzystania z wyniku i dalszej motywacji do rozwoju.

5.18

Zdaniem EKES-u sformułowane „Wnioski” są bardzo lakonicznie i należałoby je uzupełnić, by odpowiadały wymogom zawartym w tytule. Oczywiście istotna jest kwestia „przywództwa”, gdyż Unia Europejska musi wreszcie zadecydować w ogólnych kwestiach w zakresie przywództwa.

5.19

Podejście makroregionalne zarówno w wymiarze politycznym, ekologicznym, jak i społeczno-gospodarczym mogłoby być dobrym narzędziem wzmocnienia współpracy między państwami/regionami europejskimi, łagodzenia dążeń nacjonalistycznych poprzez zrozumienie społeczne, wzajemny szacunek i akceptację, jak również przyczynianie się do wypełniania założeń strategii „Europa 2020” poprzez wytwarzanie europejskiej wartości dodanej poszczególnych grup interesów.

5.20

Strategie makroregionalne mogłyby być dobrymi narzędziami walki z niedociągnięciami komunikacyjnymi oraz środkiem informowania mieszkańców. Konieczne jest lepsze przedstawianie realizowanych projektów mieszkańcom i organizacjom gospodarczym odnośnych miejscowości czy regionów.