8.9.2005   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 221/35

1.1

Można powiedzieć, iż przyjęcie Ramowej Dyrektywy Wodnej (1) (RDW) spowodowało znaczną zmianę polityki wodnej UE, nie tylko dlatego, że wprowadziła zharmonizowane podejście do różnych sytuacji dotykających naszych wód lądowych i morskich, ale i dlatego, iż stworzyło skuteczną metodę oceny jakości tych wód oraz wdrożyło scentralizowany system organizacyjny, który ułatwia jednolite traktowanie każdego dorzecza, niezależnie od różnorodnych zakresów kompetencji ustalonych dla każdego odcinka danego dorzecza. Co więcej, Komisja nadal uzupełnia i rozwija Ramową Dyrektywę Wodną (RDW) drogą rozporządzeń prawnych (2) i innych przepisów (3), aby zapewnić, iż polityka wodna UE jest rozwijana w celu ochrony naszych rzek i mórz.

1.2

Dlatego też niezrozumiałe jest, iż RDW pominęła pewne aspekty niezmiernie ważne dla regulacji jakości dorzeczy, w tym kwestię powodzi. Zasadniczo są one konsekwencją zjawisk naturalnych, jednak człowiek często intensyfikuje ich oddziaływanie. Trzeba sobie powiedzieć, że wiele ich katastrofalnych skutków można złagodzić poprzez prowadzenie odpowiedniej polityki ochrony rzek i brzegów rzek, a w szczególności poprzez wprowadzenie wymogu, aby przy budowie infrastruktury wodnej brać rzeczywiście (a nie tylko formalnie) pod uwagę jej wpływ na środowisko w celu zachowania równowagi naturalnej i prowadzenia rozsądnej gospodarki zasobami wodnymi.

1.3

Ryzyko powodziowe w UE wzrasta głównie z dwóch powodów: po pierwsze, wskutek zmian klimatycznych, które prowadzić mogą do częstszych ulewnych deszczy i podniesienia poziomu morza jako konsekwencji ocieplenia atmosfery. Drugi czynnik to wpływ działalności człowieka, jak konstrukcje budowane na rzekach oraz projekty zmiany kierunku oraz uregulowania biegu rzek, budowa portów bez wcześniejszych ocen i działań korygujących ich wpływ na środowisko. Do czynników ludzkich należy też zaliczyć coraz większe pustynnienie naszego kontynentu, który cierpi z powodu masowych wyrębów drzew, pożarów i innych działań sprzecznych z naturą. Krótko mówiąc, ryzyko powodziowe wzrasta na skutek niezrównoważonego rozwoju. Przyjęcie zrównoważonych modeli rozwoju gospodarczego, społecznego i środowiskowego prowadzi do minimalizacji tego ryzyka.

1.3.1

Wylewy na terenach przemysłowych, rolniczych i hodowlanych, a także obszarach zabudowanych prowadzą do rozprzestrzenienia się substancji i produktów, które w normalnych warunkach nie stanowią ryzyka dla jakości wody, lecz na skutek powodzi stają się niebezpiecznymi zanieczyszczeniami, mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludności i ekosystemy, których dotykają.

1.4

EKES przypomina, że w latach 1998-2002 Europę nawiedziło ponad 100 groźnych powodzi, w tym katastrofalne powodzie na Dunaju i Łabie w roku 2002. Od 1998 r. wskutek powodzi zginęło ok. 700 ludzi, około pół miliona straciło swoje domy, a wypłaty ubezpieczeń za poniesione straty gospodarcze wyniosły niemal 25 mld EUR (4).

1.5

Komisja zdając sobie sprawę z takiego stanu rzeczy przedstawiła Radzie ds. Środowiska w lipcu 2004 r. projekt działań UE dotyczących ochrony przed powodziami na skalę europejską, zmierzający do zorganizowania wspólnego działania, którego celem będzie poprawa ochrony przed ryzykiem powodziowym. Państwa członkowskie powinny współpracować przy opracowaniu map obszarów ryzyka i wdrażaniu planów zarządzania ryzykiem powodziowym w każdym dorzeczu i na wszystkich obszarach przybrzeżnych, zaś Komisja winna wspomagać koordynację wymiany informacji między wszystkimi państwami EU i promować najlepsze praktyki w tej dziedzinie.

1.6

Na koniec należy dodać, iż choć działanie to ma być podjęte w ramach wspólnotowej polityki wodnej, kwestia ta ma również wpływ na inne kierunki polityki europejskiej, takie jak polityka rolna, ochrony środowiska, obrony cywilnej, transportu itd. Ponadto, w obrębie wszystkich tych polityk powstaje poważny problem prawny, związany z zarządzaniem obszarami zalewowymi: wytyczenie granic i zdefiniowanie obszaru publicznego w ramach ochrony dorzeczy oraz obszarów przybrzeżnych, tak aby nie podlegały one poważnym przekształceniom wyłącznie na skutek politycznych decyzji władz, wpływających na inne kompetencje związane z gospodarką wodną oraz zarządzaniem ryzykiem powodziowym. Zatem wytyczenie stref chronionych ułatwiłoby podejmowanie działań prewencyjnych mających ograniczać skutki powodzi.

2.1

Treść komunikatu podzielić można na trzy części. Są to:

2.2

Celem zarządzania ryzykiem powodziowym jest zmniejszenie prawdopodobieństwa i skutków powodzi. Dlatego też proponuje się, aby programy zarządzania powodziowego obejmowały następujące elementy:

2.3

W odniesieniu do prowadzonych już działań i przyszłych inicjatyw mających złagodzić skutki powodzi, proponuje się działania na trzech poziomach.

2.3.1

Na szczeblu europejskim, działania skoncentrowane są na wykorzystaniu istniejących środków i polityk mających zapobiegać powodziom i łagodzić ich skutki. W dziedzinie polityki badań, celem jest wykorzystanie takich projektów badawczych, jak FLOODsite, które pomagają ulepszyć zintegrowane metody analizy i zarządzania ryzykiem powodziowym. Jeżeli chodzi o wykorzystanie Funduszy Strukturalnych, w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, mogą one przyczynić się do rozwoju badań i postępu technicznego w dziedzinie infrastruktury. (5) Projekt IRMA (Działania w ramach INTERREG w regionie Renu i Mozy) stanowi przykład transgranicznego programu walki z powodziami.

2.3.1.1

Również na szczeblu europejskim proponuje się, aby Wspólna Polityka Rolna (WPR) wykorzystywana była do tworzenia obszarów ochrony przeciwpowodziowej poprzez gospodarkę leśną i działalność rolniczą jako systemów ochrony gleby. W podobny sposób zamierza się włączyć politykę środowiskową do WPR, włączając zarządzanie ryzykiem powodziowym do zintegrowanych planów dorzeczy. Ponadto Fundusz Solidarności, stworzony w 2002 r., w obliczu poważnych powodzi w Europie Środkowej, winien zostać utrzymany na wypadek sytuacji krytycznych.

2.3.2

Jeśli chodzi o rolę państw członkowskich, podkreślić należy, iż kraje te walczą ze skutkami powodzi, zapewniając formalne i prawne wytyczne, w szczególności w państwach najbardziej odczuwających skutki takich zdarzeń. Istnieją plany i strategie ochrony przeciwpowodziowej, sporządzono także mapy ryzyka w regionach najczęściej nawiedzanych przez powodzie.

2.3.3

Po trzecie, podejmuje się działania w dziedzinie współpracy międzynarodowej na rzekach transgranicznych, szczególnie w Europie Środkowej, powołując organy mające zapewnić skoordynowane podejście do zarządzania dorzeczami.

2.4

Unijny Program działań skoordynowanych zawiera pewne podstawy dla stworzenia środków mających zapobiec powodziom i złagodzić ich skutki. Najbardziej wyróżniające się to: poprawa koordynacji między władzami dzięki planom zarządzania dorzeczami i obszarami przybrzeżnymi, tworzenie map obszarów ryzyka powodziowego jako formy planowania, a także wymiana najlepszych praktyk.

2.4.1

Dla powodzenia tego programu niezbędna jest współpraca państw członkowskich, Komisji oraz pozostałych zainteresowanych stron, tak aby były one odpowiedzialne za efektywne działanie na rzecz zapobiegania ryzyku powodziowemu w ramach ustalonych kompetencji.

2.4.2

Koszty tego wspólnego działania trudno oszacować, jednak korzyści jakościowe zminimalizowania skutków powodzi dla obywateli Europy, ich własności, dla ludzi i dotkniętych obszarów dalece przewyższają wszelkie koszty.

2.5

Został opracowany załącznik, mający duże znaczenie dla stworzenia i wdrożenia planów zarządzania ryzykiem powodziowym oraz map ryzyka powodziowego w sposób zapewniający pewien stopień harmonizacji tych działań z celami programu.

3.1

EKES z zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji, którego celem jest poprawa i harmonizacja stworzonych w wielu państwach członkowskich systemów prewencyjnych oraz łagodzących skutki powodzi. Tym niemniej EKES uważa, że należy dokonać dokładniejszej oceny problemu, aby móc zadecydować, jakie środki zapobiegawcze służące koordynacji akcji przeciwpowodziowych będą najskuteczniejsze, jeśli chodzi o ograniczenie zniszczeń powodziowych. Następnie należy zdefiniować pewne podstawowe pojęcia nie ujęte w tym wniosku, aby można było osiągnąć porozumienie w kwestii proponowanych środków zarządzania oraz opracowywania map ryzyka w sposób jak najbardziej zharmonizowany.

3.2

Powodzie są zjawiskiem naturalnym, związanym z normalnym funkcjonowaniem systemów rzecznych i przybrzeżnych, i występują w geologicznej skali czasowej o wiele szerszej niż skala czasowa zazwyczaj wykorzystywana np. w planowaniu gospodarczym lub przestrzennym itd. Dlatego też „cykliczność” oznacza, iż:

Faktycznie, pojęcia wykorzystane w planowaniu hydrologicznym obejmują:

3.3

Rozmiary powodzi są uzależnione od zajęcia i wykorzystania obszarów powodziowych przez ludzi na działania wpływające na normalne funkcjonowanie systemów wodnych, znacząco zmieniające środowisko rzeczne i przybrzeżne. Działania takie zwiększają ryzyko wystąpienia anomalii niezmiernie szkodliwych dla ludzi i mienia. EKES rozumie, że należy rozważyć następujące czynniki jako przyczyny zwiększające natężenie i skalę powodzi:

3.4

Wzrastające ryzyko powodziowe jako konsekwencja zmieniających się czynników naturalnych, w szczególności zmiany klimatu, wymaga podjęcia poważnego wysiłku badawczego w tej dziedzinie, aby określić, w jaki sposób zmiany te mogą wpływać na dynamikę rzek i obszarów przybrzeżnych, a przez to na obszary zalewowe oraz okresy pomiędzy kolejnymi wylewami, wśród innych zmiennych.

3.5

Wzrastające ryzyko powodziowe jako konsekwencja czynników ludzkich (takich jak wykorzystanie terenu na tych obszarach oraz liczba ludności tam się znajdującej) można i należy korygować poprzez politykę aktywnego planowania, mającej osiągnąć zrównoważone wykorzystanie obszarów powodziowych oraz zminimalizowanie ryzyka.

4.1

EKES zgadza się, że celem zarządzania ryzykiem powodziowym jest ograniczenie prawdopodobieństwa i skutków powodzi, poprzez zintegrowany proces obejmujący działania prewencyjne, ochronne, informacyjne itd., zgodnie z tym, na co wskazuje Komisja. Tym niemniej, należałoby sklasyfikować działania i środki, jakie można przedsięwziąć oraz kryteria dokonywania prawidłowego wyboru w każdym wypadku. W sposób orientacyjny można wyróżnić następujące środki zaradcze:

4.2

EKES proponuje, aby Komisja włączyła do planów zarządzania następujące zasady i środki niestrukturalne:

W tym kontekście zasada długofalowego planowania strategicznego powinna oznaczać nie tylko uwzględnienie prognoz, jak wskazano w komunikacie Komisji, ale przede wszystkim ich korektę w przypadku, gdy można zakładać, że obecny poziom ryzyka utrzyma się lub wzrośnie.

4.3

Aby wybrać najodpowiedniejsze metody poprawy ochrony przeciwpowodziowej, należałoby opracować odpowiednie wytyczne i kryteria:

4.4

Doświadczenia związanie z zarządzaniem powodziowym w różnych częściach świata, szczególnie od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, pokazały, iż zasadnicze trudności związane z wdrażaniem działań zapobiegawczych nie mają charakteru technicznego, i nie można ich rozwiązać samymi mapami powodziowymi lub mapami ryzyka czy tez zagrożenia. Dla przykładu, w Stanach Zjednoczonych wojska inżynieryjne stworzyły ponad 20.000 map ryzyka, jednak niewiele z władz lokalnych bierze je pod uwagę, a jeśli już, opowiadają się one za takimi rodzajami działań strukturalnych (jak kanały, tamy i zapory), które często nie były w stanie odpowiednio kontrolować powodzi i były przyczyną szkód, jakich można było uniknąć, ponieważ władze i ludność uśpiło fałszywe poczucie bezpieczeństwa przez nie wywołane.

4.5

Należy podkreślić, że w UE środki takie jak budowa infrastruktury tam i kanałów, których użyteczność jest ograniczona — to dokładnie rzecz ujmując działania finansowane z Funduszy Strukturalnych, (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Funduszu Spójności). Działania zapobiegawcze, strukturalne lub niezwiązane z infrastrukturą, są zasadniczo o wiele gorzej finansowane. Dlatego też EKES uważa, że należy dokonać oceny potrzeby stworzenia specjalnej linii finansowej dla takiego programu działań, lub też, w razie niepowodzenia, opracowania wytycznych pozwalających na włączenie tych działań do innych programów finansowanych przez Komisję.

4.6

W każdym razie te środki strukturalne nie wystarczą, aby zapobiec powodziom lub ochronić obszary zalewowe. Mają one sens jedynie jako część szerszego podejścia, w ramach którego zagospodarowanie terenu, planowanie transportu (dróg, kolei itd.), utrzymanie kanałów powodziowych oraz ochrona obszarów i ekosystemów regulujących naturalny odpływ również zostają uwzględnione. Dlatego też odpowiednie wydaje się bardziej szczegółowe opracowanie w przyszłości wytycznych zawartych w załączniku do komunikatu, wprowadzając do nich między innymi zasady metodologiczne lub dobre praktyki dla tworzenia takich planów.

4.7

Włączenie planów zarządzania ryzykiem powodziowym do planów zarządzania Ramowej Dyrektywy Wodnej jest kluczowe dla zapewnienia, iż podjęte zostanie niezbędne planowanie działań na całym obszarze dorzecza, a skuteczne środki i działania podjęte na różnych szczeblach (lokalnym, krajowym, ponadnarodowym itd.) będą zgodne i prawidłowo koordynowane przez wszystkie odpowiednie, odpowiedzialne za nie władze. Określić należy kryteria i formuły zapewniające odpowiednią integrację tych dwóch różnych, ale uzupełniających się ram planowania, poprzez Dyrektywę, która zapewni ich współdziałanie. Elementami tymi należy zająć się bardziej szczegółowo w proponowanym dalszym rozszerzeniu załączonych dyrektyw.

4.8

Włączenie planów zarządzania powodziowego do RDW zasadniczo wymaga:

4.9

Najważniejsze aspekty zarządzania powodziowego związane z planowaniem opartym na RDW to:

5.1

EKES jest zdania, iż wszelkie działania mające na celu zapobieganie i ochronę przed powodziami lub łagodzenie ich skutków winny połączyć metodologię oraz instrumenty stworzone przez RDW, w szczególności plan dorzecza, który umożliwia regulację wszelkich działań dotyczących zarządzania wodami śródlądowymi oraz związanymi z nimi obszarami przybrzeżnymi. W tym celu uważa się za konieczne włączenie zarówno treści tej opinii jak i poczynionych tutaj uwag do Dyrektywy UE, która ułatwi dostosowanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym do cech poszczególnych planów dorzeczy, dostosowując się w ten sposób do konkretnych warunków panujących na naszych obszarach rzecznych i przybrzeżnych.

5.2

Aby zapewnić, iż aspekty te zostały rzeczywiście uwzględnione prawidłowo, istnieć musi:

5.3

Należy poszerzyć plany zarządzania ryzykiem i stworzyć mapy obszarów zagrożonych, zgodnie z załącznikami do proponowanego komunikatu, aby stworzyć i wyjaśnić klasyfikację działań i środków, biorąc pod uwagę te priorytetowe i najodpowiedniejsze z punktu widzenia dostępnego finansowania, jak również kryteria, jakie należy zastosować, aby zredukować koszty i zwiększyć korzyści dla ludzi i mienia. Najważniejszym celem jest pogodzenie naturalnego funkcjonowania śródlądowych systemów wodnych oraz systemów przybrzeżnych z działalnością człowieka, krótko mówiąc — osiągnięcie zintegrowanego i zrównoważonego rozwoju na obszarach powodziowych.

5.4

Na koniec należy powiedzieć, iż EKES uważa, iż najważniejsze aspekty zarządzania ryzykiem powodziowym, związane z planowaniem zgodnym z RDW, to definicje ryzyka, systemów ostrzegania i stanów zagrożenia w momencie wystąpienia tych zjawisk. Ponadto nie należy tracić z pola widzenia innych działań wspólnotowych, takich jak badania i koordynacja multidyscyplinarna, skierowanych szczególnie na ograniczenie szkód powodziowych; a także wprowadzenie ubezpieczeń w celu pokrycia strat spowodowanych przez powodzie, mających na celu ograniczenie szkód materialnych poniesionych przez dotkniętą nimi ludność, oraz przede wszystkim konieczność kontrolowania i nadzorowania bezpieczeństwa konstrukcji infrastruktury mającej wpływ na system wód śródlądowych oraz obszarów przybrzeżnych.