—

w imieniu rządu węgierskiego przez M. Tátrai oraz G. Koósa, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez E. Montaguti oraz B. Béresa, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 18 TFUE i art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE.

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy B.D. Nagyem a Vas Megyei Rendőr‑főkapitányság (komendą główną policji komitatu Vas, zwaną dalej „komendą główną policji”) w przedmiocie grzywny administracyjnej nałożonej z tytułu naruszenia uregulowania krajowego dotyczącego korzystania na terytorium węgierskim przez mającą tam miejsce zamieszkania osobę z pojazdu zaopatrzonego w zagraniczne tablice rejestracyjne.

3

Na Węgrzech art. 20 ust. 1 lit. l) i art. 20 ust. 4 A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (ustawy nr I z 1988 r. o ruchu drogowym, zwanej dalej „ustawą o ruchu drogowym”) stanowi:

„1.   Każdemu, kto narusza przepisy niniejszej ustawy, przepisy szczególne i przepisy prawa wspólnotowego dotyczące posiadania i używania na terytorium kraju pojazdów zaopatrzonych w zagraniczne tablice rejestracyjne przez osoby lub podmioty mające tam miejsce zamieszkania lub siedzibę, może zostać wymierzona kara grzywny.

[…]

4.   Karze grzywny w wysokości od 10000 [forintów węgierskich (HUF)] do 800000 HUF [(od około 32 EUR do około 2500 EUR)] podlega każdy, kto narusza którykolwiek z przepisów ust. 1 […] lit. l) […]. Maksymalną wysokość danej grzywny określają przepisy szczególne […]”.

4

Zgodnie z art. 25/B tej ustawy:

„1.   Każdy pojazd […] zaopatrzony w zezwolenie administracyjne oraz ważne węgierskie tablice rejestracyjne wydane przez organy właściwe do spraw ruchu drogowego może uczestniczyć w ruchu drogowym, jeżeli:

2.   Ustęp 1 lit. a) nie ma zastosowania, gdy:

[…]

4.   Ustęp 1 lit. b) nie ma zastosowania, gdy kierujący pojazdem:

[…]

5.   Posiadacz pojazdu lub kierujący pojazdem zobowiązany jest do wykazania w trakcie kontroli, za pomocą dokumentu publicznego lub wiarygodnego dokumentu prywatnego, sporządzonego w języku węgierskim lub zaopatrzonego w zwykłe tłumaczenie na język węgierski, że spełnia wymogi ustanowione w ust. 2 i 4”.

5

Artykuł 12/A A közúti árufuvarozáshoz, személyszállításhoz és a közúti közlekedéshez kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, valamint a bírságolással ősszefüggő hatósági feladatokról szóló 156/2009. Kormányrendelet (rządowego dekretu nr 156/2009 z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości grzywny za naruszenie określonych przepisów dotyczących transportu drogowego towarów i osób oraz ruchu drogowego i zakresu kompetencji administracyjnych w zakresie nakładania grzywien) stanowi:

„1.   Posiadacz pojazdu na terytorium Węgier, niebędący osobą fizyczną i naruszający przepis art. 20 ust. 1 lit. a) [ustawy o ruchu drogowym], podlega grzywnie w wysokości:

2.   Jeżeli naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 lit. a) [ustawy o ruchu drogowym] dopuści się osoba fizyczna, wysokość wymierzanej grzywny jest równa połowie kwot wskazanych w ust. 1.

[…]”.

6

Benjámin Dávid Nagy jest obywatelem węgierskim mającym miejsce zamieszkania na Węgrzech. Na dzień 16 maja 2013 r. nie był on pracownikiem w rozumieniu prawa Unii i nie posiadał zwykłego miejsca zamieszkania za granicą.

7

Przyrodni brat B.D. Nagya, będący obywatelem węgierskim mającym miejsce zamieszkania w Austrii, jest wspólnikiem i przedstawicielem prawnym spółki Alpen‑Reisen Horváth OG (zwanej dalej „spółką Alpen‑Reisen”), zarejestrowanej w Austrii.

8

Na mocy umowy zawartej w dniu 3 grudnia 2010 r. spółka Alpen‑Reisen zezwoliła B.D. Nagyowi na korzystanie od dnia 7 grudnia 2010 r. do odwołania z samochodu osobowego o austriackich tablicach rejestracyjnych.

9

Benjámin Dávid Nagy nie był w stałym posiadaniu wspomnianego pojazdu, używał go jedynie czasami, gdy jego przyrodni brat prosił go o załatwienie jakiejś sprawy związanej z działalnością spółki Alpen‑Reisen. Koszty utrzymania pojazdu pokrywała ta spółka.

10

W dniu 16 maja 2013 r. B.D. Nagy poruszał się owym pojazdem osobowym po Szombathely (Węgry), kiedy został zatrzymany do kontroli policyjnej. Podczas tej kontroli B.D. Nagy wyjaśnił, że wspomnianego pojazdu użyczył mu brat w celu używania go na Węgrzech, nie był jednak w stanie okazać na miejscu umowy uprawniającej go do używania odnośnego pojazdu. W rezultacie funkcjonariusze policji zatrzymali tablice rejestracyjne, a także zezwolenie administracyjne dopuszczające wspomniany pojazd do ruchu.

11

W drodze decyzji z dnia 30 maja 2013 r. Szombathelyi Rendőrkapitányság (komenda w Szombathely) nałożyła na B.D. Nagya grzywnę administracyjną w wysokości 400000 HUF (około 1250 EUR) za naruszenie przepisów dotyczących używania na terytorium Węgier pojazdów z zagraniczną rejestracją przez osoby mające miejsce zamieszkania na Węgrzech.

12

Benjámin Dávid Nagy odwołał się od tej decyzji do komendy głównej policji. Na poparcie tego odwołania podniósł on, że posiadał upoważnienie swojego przyrodniego brata do prowadzenia odnośnego pojazdu i że stanowiące podstawę prawną grzywny przepisy prawa węgierskiego naruszają prawo Unii, a w szczególności zasadę swobodnego przepływu osób. Powołał się także w tym względzie na toczącą się przed Trybunałem sprawę, w której następnie wydano postanowienie Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), dotyczącą tego samego uregulowania węgierskiego.

13

W drodze decyzji z dnia 15 stycznia 2013 r. komenda główna policji potwierdziła decyzję komendy policji w Szombathely. Komenda główna policji uznała w szczególności, że B.D. Nagy nie był w stanie okazać na miejscu dokumentu wykazującego zgodność z prawem używania pojazdu na terytorium kraju.

14

Benjámin Dávid Nagy złożył skargę na tę decyzję komendy głównej policji do Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sądu administracyjnego i ds. pracy w Szombathely). W uzasadnieniu owej skargi utrzymuje on, że art. 20 ust. 1 lit. l) i art. 25/B ust. 1 lit. b) ustawy o ruchu drogowym, stanowiące podstawę prawną decyzji komendy głównej policji z dnia 15 lipca 2013 r., naruszają prawo Unii. W tym względzie przedstawił on umowę z dnia 3 grudnia 2010 r. upoważniającą go do korzystania z odnośnego pojazdu i oznajmił, że dotychczas nie wykonywał żadnej działalności zawodowej.

15

Sąd odsyłający zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym do czasu wydania postanowienia Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705). W postanowieniu tym Trybunał orzekł, iż art. 45 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, takiemu samemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, zgodnie z którym co do zasady po drogach tego państwa członkowskiego mogą poruszać się wyłącznie pojazdy posiadające zezwolenie administracyjne i tablice rejestracyjne wydane przez wspomniane państwo członkowskie, oraz że rezydent tego państwa, który zamierza powołać się na odstępstwo od tej zasady w oparciu o okoliczność, że korzysta z pojazdu udostępnionego mu przez pracodawcę mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, musi być w stanie wykazać na miejscu, w trakcie kontroli policyjnej, iż spełnia warunki zastosowania tego odstępstwa przewidziane owym uregulowaniem krajowym, pod rygorem natychmiastowego i nieodwołalnego nałożenia grzywny w wysokości równej tej stosowanej w przypadku naruszenia obowiązku rejestracji pojazdu.

16

Ze względu na to, że F.T. Kovács był pracownikiem w rozumieniu prawa Unii, Trybunał udzielił rozpatrującemu tę sprawę sądowi odsyłającemu odpowiedzi w oparciu o art. 45 TFUE, a nie o art. 18 TFUE i 20 TFUE, których także dotyczył wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

17

Po ponownym podjęciu postępowania w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym B.D. Nagy przedstawił dodatkowe okoliczności faktyczne, zgodnie z którymi na prośbę przyrodniego brata regularnie, jako pomagający członek rodziny, wykonywał związane z działalnością spółki Alpen‑Reisen zadania wymagające przekraczania granicy między Węgrami a Austrią; nie otrzymywał jednak za to wynagrodzenia. Według sądu odsyłającego w dniu przeprowadzenia kontroli policyjnej B.D. Nagy miał wykonywać tego typu zadania.

18

W tych okolicznościach Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

19

Poprzez swoje pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 18 TFUE i art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE stoją na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego, zgodnie z którym co do zasady po drogach danego państwa członkowskiego mogą poruszać się wyłącznie pojazdy posiadające zezwolenie administracyjne i tablice rejestracyjne wydane przez to państwo członkowskie, a w przypadku gdy jeden z rezydentów tego państwa zamierza powołać się na odstępstwo od tej zasady w oparciu o okoliczność, że korzysta z pojazdu udostępnionego mu przez posiadacza omawianego pojazdu, mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, rezydent ten musi być w stanie wykazać na miejscu, w trakcie kontroli policyjnej, iż spełnia warunki zastosowania tego odstępstwa przewidziane w owym uregulowaniu krajowym, pod rygorem natychmiastowego i nałożenia grzywny w wysokości równej tej stosowanej w przypadku naruszenia obowiązku rejestracji pojazdu, bez możliwości uzyskania zwolnienia od tej grzywny.

20

Tytułem wstępu należy stwierdzić, że nawet jeśli formalnie sąd odsyłający ograniczył swe pytania do wykładni art. 18 TFUE i art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE, to okoliczność tego rodzaju nie stanowi przeszkody dla dostarczenia mu przez Trybunał wszystkich elementów wykładni prawa Unii, które mogą być użyteczne dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy, bez względu na to, czy sąd ten zawarł owe kwestie w treści swych pytań, czy też nie (zob. podobnie wyroki: ING. AUER,C‑251/06, EU:C:2007:658, pkt 38; a także van Putten i in., od C‑578/10 do C‑580/10, EU:C:2012:246, pkt 23).

21

Na przedstawione pytania należy zatem udzielić odpowiedzi w świetle wszystkich postanowień traktatu i prawa wtórnego mogących mieć znaczenie dla przedstawionego problemu (zob. podobnie wyroki: Mutsch,137/84, EU:C:1985:335, pkt 10; a także van Putten i in., od C‑578/10 do C‑580/10, EU:C:2012:246, pkt 24).

22

Z przedłożonych Trybunałowi akt sprawy wynika, że B.D. Nagy korzystał na węgierskich drogach, jako rezydent, z pojazdu zarejestrowanego w innym państwie członkowskim, użyczonego mu nieodpłatnie przez austriacką spółkę Alpen‑Reisen, której wspólnikiem i przedstawicielem prawnym jest przyrodni brat B.D. Nagya.

23

Jak słusznie wskazała Komisja Europejska, Trybunał orzekł już w kwestii użyczenia pomiędzy obywatelami mającymi miejsca zamieszkania w różnych państwach członkowskich, że transgraniczne nieodpłatne wypożyczenie pojazdu samochodowego stanowi przepływ kapitału w rozumieniu art. 63 TFUE (zob. podobnie wyrok van Putten i in., od C‑578/10 do C‑580/10, EU:C:2012:246, pkt 28, 36).

24

Ze względu na to, że zastosowanie ma art. 63 TFUE, który przewiduje szczególne przepisy o zakazie dyskryminacji, art. 18 TFUE nie znajduje zastosowania (zob. podobnie wyrok Missionswerk Werner Heukelbach, C‑25/10, EU:C:2011:65, pkt 19).

25

W tych okolicznościach w pierwszym rządzie należy zbadać przedstawione pytania w świetle art. 63 TFUE, a następnie, w razie potrzeby, w odniesieniu do art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE.

26

W tym względzie należy przypomnieć, że w rozumieniu art. 63 ust. 1 TFUE ograniczeniami takimi są stosowane przez państwo członkowskie środki mogące zniechęcać jego rezydentów do zaciągania pożyczek w innych państwach członkowskich (zob. podobnie wyroki: Komisja/Belgia,C‑478/98, EU:C:2000:497, pkt 18; a także van Putten i in., od C‑578/10 do C‑580/10, EU:C:2012:246, pkt 40).

27

W pkt 29 postanowienia Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), które dotyczy tego samego uregulowania węgierskiego co to będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, Trybunał orzekł, że uregulowanie to w swoich skutkach jest równoznaczne z utrzymaniem obowiązku rejestracji pojazdu na Węgrzech.

28

Uregulowanie to wymaga bowiem od prowadzącego pojazd, tak jak w sytuacji powoda w postępowaniu głównym, stałego posiadania dokumentów potwierdzających spełnienie warunków odstąpienia od obowiązku rejestracji, pod rygorem nałożenia grzywny w wysokości równej grzywnie nałożonej na osobę, która narusza obowiązek rejestracji pojazdu. Sankcja taka jest w sposób oczywisty nieproporcjonalna w stosunku do naruszenia rozpatrywanego w postępowaniu głównym, które jest zdecydowanie mniej poważne niż naruszenie wynikające z niezarejestrowania pojazdu (zob. podobnie postanowienie Kovács, C‑5/13, EU:C:2013:705, pkt 25, 28).

29

W tym względzie należy zauważyć, że sytuacja węgierskiego rezydenta używającego na drogach tego państwa członkowskiego pojazdu, który jest tam zarejestrowany i nieodpłatnie oddany do jego dyspozycji, jest w sposób obiektywny porównywalna do sytuacji innego węgierskiego rezydenta, który korzysta na takich samych zasadach z pojazdu zarejestrowanego w innym państwie członkowskim. Tymczasem korzystanie z nieodpłatnie wypożyczonego pojazdu nie podlega obowiązkom, o których mowa w powyższym punkcie niniejszego wyroku, gdy chodzi o pojazd zarejestrowany na Węgrzech.

30

Jeśli zatem pojazd zarejestrowany w innym państwie członkowskim jest zasadniczo przeznaczony do stałego użytku na terytorium Węgier albo w rzeczywistości jest używany w ten sposób, czego sprawdzenie leży w gestii sądu odsyłającego, krajowe uregulowanie takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym stanowi ograniczenie swobodnego przepływu kapitału w rozumieniu art. 63 ust. 1 TFUE (zob. podobnie wyrok van Putten i in., od C‑578/10 do C‑580/10, EU:C:2012:246, pkt 50).

31

Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że takie ograniczenie jednej z podstawowych swobód zagwarantowanych przez traktat FUE może zostać dopuszczone wyłącznie wtedy, gdy ograniczenie to realizuje praworządny cel zgodny z traktatem i jest uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego. W takim przypadku konieczne jest także, aby zastosowanie takiego środka było odpowiednie do zapewnienia realizacji danego celu i aby nie wykraczało poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu (zob. w szczególności postanowienie Kovács, C‑5/13, EU:C:2013:705, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

32

W pkt 34 postanowienia Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705) Trybunał orzekł, że mimo iż uregulowanie takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym wydaje się odpowiednie do zapewnienia realizacji celu polegającego na zwalczaniu oszustw podatkowych w zakresie opłat rejestracyjnych i podatków od pojazdów silnikowych, należy je jednak uznać za wykraczające poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.

33

Podobnie jak w okolicznościach faktycznych sprawy, w której zostało wydane postanowienie Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), żadna informacja zawarta w przedłożonych Trybunałowi aktach sprawy nie pozwala bowiem na stwierdzenie, że w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym cel polegający na zwalczaniu oszustw podatkowych może zostać osiągnięty jedynie, jeśli przedłożenie dokumentów poświadczających spełnienie warunków odstąpienia od obowiązku rejestracji pojazdu następuje w momencie przeprowadzania kontroli drogowej, pod rygorem nałożenia grzywny w wysokości równej tej stosowanej w przypadku naruszenia obowiązku rejestracji, oraz że cel ten nie mógłby być już osiągnięty, gdyby dokumenty te zostały przedłożone, tak jak w sprawie w postępowaniu głównym, w krótkim czasie po owej kontroli (postanowienie Kovács, C‑5/13, EU:C:2013:705, pkt 35).

34

W odniesieniu do uzasadnień związanych z wymogiem skuteczności kontroli drogowych, podniesionych przez rząd węgierski w pisemnych uwagach, należy przypomnieć, że uregulowanie krajowe będące przedmiotem postępowania głównego nakłada grzywnę w znacznej wysokości zwłaszcza w celu ukarania uchybienia obowiązkowi rejestracji pojazdu. Środek taki wykracza niemniej poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu polegającego na zapewnieniu skuteczności kontroli drogowych (zob. podobnie postanowienie Kovács, C‑5/13, EU:C:2013:705, pkt 38).

35

W tym względzie rząd węgierski uważa, że wymóg proporcjonalnego charakteru ograniczenia, który Trybunał uznał za niespełniony w sprawie, w której zostało wydane postanowienie Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), został spełniony w okolicznościach takich jak okoliczności sporu w postępowaniu głównym, który dotyczy „obywatela Unii” w rozumieniu art. 20 TFUE, niebędącego „pracownikiem” w rozumieniu art. 45 TFUE. Możliwości przeprowadzenia kontroli przez właściwe organy krajowe są mniejsze, a ryzyko nadużycia uregulowania krajowego rozpatrywanego w postępowaniu głównym, w szczególności w odniesieniu do warunków zastosowania zwolnienia z obowiązku rejestracji pojazdu, o którym mowa w art. 25/B ustawy o ruchu drogowym, jest większe w przypadku obywatela Unii, który nie jest pracownikiem. Niemniej taka różnica między sytuacją pracowników a sytuacją innych obywateli Unii pod kątem możliwości kontroli, przy założeniu, że zostałaby wykazana, nie może w żaden sposób uzasadniać – ze względu na cel zapewnienia skuteczności kontroli drogowej – nakładania grzywny takiej jak ta przewidziana w tym uregulowaniu krajowym.

36

Z powyższych rozważań wynika, że uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym jest niezgodne z zasadą swobodnego przypływu kapitału w rozumieniu art. 63 TFUE i w związku z tym nie trzeba udzielać odpowiedzi na zadane pytanie w odniesieniu do art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE.

37

W konsekwencji na przedstawione pytania należy udzielić odpowiedzi, że art. 63 ust. 1 TFUE stoi na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego, zgodnie z którym co do zasady po drogach danego państwa członkowskiego mogą poruszać się wyłącznie pojazdy posiadające zezwolenie administracyjne i tablice rejestracyjne wydane przez to państwo członkowskie, a w przypadku gdy jeden z rezydentów tego państwa zamierza powołać się na odstępstwo od tej zasady w oparciu o okoliczność, iż korzysta z pojazdu udostępnionego mu przez właściciela omawianego pojazdu, mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, rezydent ten musi być w stanie wykazać na miejscu, w trakcie kontroli policyjnej, że spełnia warunki zastosowania tego odstępstwa przewidziane w owym uregulowaniu krajowym, pod rygorem natychmiastowego nałożenia grzywny w wysokości równej tej stosowanej w przypadku naruszenia obowiązku rejestracji pojazdu, bez możliwości uzyskania zwolnienia od tej grzywny.

38

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 63 ust. 1 TFUE stoi na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego, zgodnie z którym co do zasady po drogach danego państwa członkowskiego mogą poruszać się wyłącznie pojazdy posiadające zezwolenie administracyjne i tablice rejestracyjne wydane przez to państwo członkowskie, a w przypadku gdy jeden z rezydentów tego państwa zamierza powołać się na odstępstwo od tej zasady w oparciu o okoliczność, iż korzysta z pojazdu udostępnionego mu przez właściciela omawianego pojazdu, mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, rezydent ten musi być w stanie wykazać na miejscu, w trakcie kontroli policyjnej, że spełnia warunki zastosowania tego odstępstwa przewidziane w owym uregulowaniu krajowym, pod rygorem natychmiastowego nałożenia grzywny w wysokości równej tej stosowanej w przypadku naruszenia obowiązku rejestracji pojazdu, bez możliwości uzyskania zwolnienia od tej grzywny.