OPINIA nr 2/2020

(przedstawiona na mocy art. 287 ust. 4 i art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE)

w sprawie zmienionego wniosku Komisji z dnia 14 stycznia 2020 r. dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2020) 23 final)

(2020/C 154/01)

SPIS TREŚCI

	Punkty	Strona
Wstęp	1–3	1
Ocena skutków	4–5	2
Cele strategiczne na szczeblu UE	6–8	2
Ramy wykonania Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji	9	3
Monitorowanie i wykorzystanie danych na temat wyników w ramach Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji	10–12	3
Mechanizm realizacji	13–14	3

Wstęp

1.

Dnia 14 stycznia 2020 r. Komisja opublikowała zmieniony wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów odnoszącego się do następnego okresu programowania obejmującego lata 2021–2027 (1). Podstawa prawna przywołana przez Komisję pociąga za sobą obowiązek konsultacji z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym (2), a Rada i Parlament Europejski osobno zwróciły się do Trybunału o przedstawienie opinii w tej sprawie (3). Wydanie niniejszej opinii dopełnia obowiązku konsultacji.

2.

Zmieniony wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów obejmuje kwestię ustanowienia nowego funduszu – Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST). Fundusz ten będzie stanowił uzupełnienie proponowanych funduszy polityki spójności objętych zakresem rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, w tym Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+) oraz Funduszu Spójności.

3.

W październiku 2018 r. Trybunał wydał opinię na temat pierwotnego wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (4). Zakres bieżącej opinii ograniczono do zmienionego wniosku Komisji. Ponieważ proces ustawodawczy jest w toku, Trybunał zachęca Komisję i prawodawców do uwzględnienia problematycznych kwestii podniesionych przez Trybunał w obydwu opiniach.

Ocena skutków

4.

Ani zmieniony wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, ani towarzyszący mu wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie FST”) nie zostały objęte oceną skutków. Jak wynika z treści wniosku, wiązało się to z ograniczeniami czasowymi i pracami, które zostały wykonane wcześniej na potrzeby pierwotnego wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (5). W kwietniu 2016 r. Parlament Europejski, Rada i Komisja podkreśliły znaczenie oceny skutków jako narzędzia pozwalającego poprawić jakość prawodawstwa (6). Obejmuje to obowiązkową ocenę skutków przeprowadzaną przez Komisję w odniesieniu do inicjatyw ustawodawczych, w przypadku których spodziewane są znaczące skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne. Trybunał stwierdził wcześniej, że jakość przepisów ma również kluczowe znaczenie dla zmniejszenia obciążeń administracyjnych i zapewnienia, by programy były właściwie opracowane (7).

5.

W pierwszej opublikowanej opinii Trybunał odnotował, że wprawdzie przeprowadzono oceny skutków w odniesieniu do rozporządzeń dotyczących poszczególnych funduszy, nie zrealizowano jednak takiej oceny w odniesieniu do rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (8). Komisja obecnie dopuściła się jeszcze większego odstępstwa od dobrych praktyk, które sama zaleca, nie przeprowadziła bowiem oceny skutków w odniesieniu do nowego Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji. Wiąże się to z szeregiem zagrożeń takich jak powstanie wygórowanych oczekiwań u zainteresowanych stron oraz ryzykiem, że udostępniane środki nie będą ukierunkowane na potrzeby inwestycyjne obszarów objętych zakresem FST.

Cele strategiczne na szczeblu UE

6.

Trybunał stwierdził w odniesieniu do pierwotnego wniosku w sprawie wspólnych przepisów, że brak nadrzędnych priorytetów UE stanowi istotne uchybienie (9). W związku z tym Trybunał co do zasady z zadowoleniem przyjmuje debatę na temat priorytetów UE rozpoczętą przez Komisję w związku z przedstawieniem Europejskiego Zielonego Ładu.

7.

W zmienionym wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów wprowadzono nowy cel odnoszący się w szczególności do finansowania z FST, niemniej cel ten ma ogólny charakter. Nie wskazano przy tym, co konkretnie zamierza się osiągnąć dzięki udostępnianym środkom (10). Aby finansowanie przynosiło zamierzone skutki, państwa członkowskie musiałyby po zatwierdzeniu Zielonego Ładu określić istotne i konkretne cele we własnych strategiach regionalnych (terytorialnych planach sprawiedliwej transformacji (11)). Jakość tych celów będzie z kolei zależała od jakości krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu poszczególnych państw członkowskich, ponieważ w proponowanych przepisach nałożono wymóg, by plany sprawiedliwej transformacji były spójne z planami w dziedzinie energii i klimatu (12). Trybunał odnotowuje, że zgodnie ze stanem na 7 lutego 2020 r. osiem państw członkowskich nie przedstawiło Komisji końcowej wersji swoich planów, choć termin upłynął 31 grudnia 2019 r.

8.

Programowanie FST przebiega w oparciu o podejście oddolne. To, czy UE uda się zrealizować ambitne założenia Zielonego Ładu, będzie zależało od zaangażowania regionów i państw członkowskich w skuteczne działania na rzecz osiągnięcia celu dekarbonizacji. W tym kontekście Trybunał pragnie przypomnieć wniosek sformułowany przez siebie we wcześniejszej opinii, że w projekcie rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów nie przedstawiono „jasnej wizji tego, co UE pragnie osiągnąć dzięki funduszom będącym przedmiotem rozporządzenia. Stanowi to potencjalne ryzyko dotyczące opracowywania, wdrażania i oddziaływania polityki”. Trybunał zachęcił Komisję i prawodawców, by rozważyli zaproponowanie jasnych priorytetów UE – wraz z powiązanymi celami – do których realizacji miałyby się przyczyniać poszczególne fundusze (13). Kwestie te mają również odniesienie do FST.

Ramy wykonania Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji

9.

W zmienionym wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów wprowadzono ramy wykonania dotyczące monitorowania, sprawozdawczości i oceny wyników działań prowadzonych w ramach FST. W rozporządzeniu w sprawie FST przewiduje się wspólne wskaźniki produktu i rezultatu do wykorzystania w ramach programów (14). Te wspólne wskaźniki są w dużej mierze zbieżne ze wspólnymi wskaźnikami zaproponowanymi na potrzeby EFRR i EFS+. Ponadto państwa członkowskie mogą proponować wskaźniki odnoszące się do konkretnych programów na podstawie własnych terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji. Trybunał z zadowoleniem przyjmuje wprowadzenie wspólnych wskaźników produktu i rezultatu. Jest to istotny krok w kierunku większego ukierunkowania na wyniki, ponieważ umożliwia zestawianie i porównywanie danych na temat wyników (15).

Monitorowanie i wykorzystanie danych na temat wyników w ramach Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji

10.

W projekcie rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów nałożono na państwa członkowskie wymóg przekazywania danych na temat wdrażania każdego programu pod względem finansowym i w zakresie osiągniętych wyników co dwa miesiące za pomocą systemu elektronicznego (16). Trybunał odnotowuje jednak, że w zmienionym wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów nie dostosowano nazwy odpowiedniego szablonu, tak aby odzwierciedlał on konieczność przekazania danych na temat wyników odnoszących się do operacji finansowanych z FST (17).

11.

Jeśli chodzi o wykorzystanie danych na temat wyników w ramach FST, w zmienionym wniosku wprowadza się możliwość nałożenia korekt finansowych za nieosiągnięcie celów końcowych określonych dla FST (18). Przedstawiony wniosek może zwiększyć rozliczalność w zakresie osiągania rezultatów, ponieważ dąży się w nim do ustanowienia bezpośredniego powiązania między osiąganiem dobrych wyników i przyznaniem finansowania. Trybunał stwierdził wcześniej, że stosowanie tego rodzaju sankcji było utrudnione, co osłabia potencjalny efekt zachęty wynikający z takich rozwiązań (19). W związku z powyższym Trybunał co do zasady z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji. Odnotowuje niemniej, że korzystne było zapewnienie jaśniejszej metodyki, która ma zostać zastosowana w odniesieniu do elementów takich jak: ocena solidności ustanowionych celów końcowych, ocena, czy cele końcowe nie zostały osiągnięte, oraz stosowanie korekt finansowych. Przykładowo, nie jest jasne, czy nieosiągnięcie oczekiwanych rezultatów będzie brane pod uwagę.

12.

Komisja i prawodawcy powinni rozważyć: 1) zmianę załącznika VII do rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, tak aby uwzględnić informacje na temat wskaźników produktu i rezultatu w ramach FST i innych funduszy objętych polityką spójności; 2) określenie metodyki, która służyłaby szacowaniu korekt finansowych związanych z nieosiągnięciem celów końcowych określonych dla FST.

Mechanizm realizacji

13.

We wcześniejszej opinii Trybunał zwrócił uwagę na potencjalne korzyści, jakie wiążą się z przewidzianą w ramach rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów możliwością stosowania uproszczonego sposobu realizacji, tj. finansowania niepowiązanego z kosztami. Jak wynika z wcześniejszych kontroli, taka forma wsparcia wiąże się z mniejszym ryzykiem błędów w zakresie zgodności i pozwala zmniejszyć obciążenie administracyjne (20). Ponieważ we wniosku przewiduje się, że płatności w ramach FST będą ściślej powiązane ze spełnieniem określonych warunków, taka forma realizacji – zakładająca bezpośrednie premiowanie osiągnięcia przez dany region celów końcowych dotyczących dekarbonizacji – byłaby odpowiednia w przypadku FST.

14.

Komisja i prawodawcy powinni rozważyć: 3) zachęcenie państw członkowskich do korzystania w ramach FST z opcji finansowania niepowiązanego z kosztami, gdy tylko to możliwe.

---

(1)  Zmieniony wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu i Migracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz (COM(2020) 23 final).

(2)  Art. 322 ust. 1 lit. a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

(3)  Trybunał otrzymał pisma z Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej, odpowiednio 4 lutego 2020 r. i 23 stycznia 2020 r., zawierające wniosek o przedstawienie opinii.

(4)  Opinia nr 6/2018 (przedstawiona na mocy art. 287 ust. 4 i art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE) w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu i Migracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz.

(5)  Komisja Europejska, uzasadnienie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (COM(2020) 22 final).

(6)  Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 13 kwietnia 2016 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa. Ponadto w wytycznych Komisji z 2017 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa (SWD(2017) 350) uznano ocenę skutków za jedną z zasad lepszego stanowienia prawa.

(7)  Dokument analityczny Trybunału pt. „Uproszczenie w realizacji polityki spójności po 2020 r.”, maj 2018 r., pkt 30–34 oraz zasada przewodnia III.

(8)  Pkt 5 opinii nr 6/2018.

(9)  Pkt 20 opinii nr 6/2018.

(10)  Art. 4 zmienionego wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2020) 23 final): „FST wspiera cel szczegółowy, jakim jest umożliwienie regionom i ludziom łagodzenia społecznych, gospodarczych i środowiskowych skutków transformacji w kierunku gospodarki neutralnej dla klimatu”.

(11)  Art. 6 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie FST (COM(2020) 22 final).

(12)  Art. 6 ust. 1 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie FST (COM(2020) 22 final).

(13)  Pkt 22 i 23 opinii nr 6/2018.

(14)  Art. 8 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie FST oraz załącznik III do tegoż wniosku (COM(2020) 22 final).

(15)  Pkt 59 opinii nr 6/2018.

(16)  Art. 37 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2018) 375 final) i wzór do przekazywania danych w załączniku VII do tegoż wniosku.

(17)  Załącznik VII do zmienionego wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2020) 23 final) oraz tabela 3 w załączniku VII do wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2018) 375 final).

(18)  Art. 98 ust. 6 zmienionego wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (COM(2020) 23 final) oraz art. 9 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie FST (COM(2020) 22 final).

(19)  Dokument analityczny Trybunału pt. „Osiąganie zamierzonych wyników w obszarze polityki spójności”, czerwiec 2019 r., zasada przewodnia nr 6.

(20)  Pkt 76–77 opinii nr 6/2018.