—

w imieniu A. i T. Altmannów, H. Abela, W. i U. Apitzschów, S. Arnold, B. Assheuer oraz I. i K.H. Aubele’ów przez M. Kiliana oraz S. Gillera, Rechtsanwälte,

—

w imieniu Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht przez R. Wiegelmanna, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu F. Schmitta, działającego w charakterze syndyka Phoenix Kapitaldienst GmbH przez A.J. Baumert, Rechtsanwalt,

—

w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego oraz J. Möllera, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu estońskiego przez N. Grünberg, działającą w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu rządu greckiego przez M. Germani, K. Nasopoulou oraz F. Dedousi, działające w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu portugalskiego przez L. Ineza Fernandesa, A. Cunhę oraz M. Manuel Simões, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez K.P. Wojcika, A. Nijenhuisa oraz J. Riusa, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 54 dyrektywy 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych, zmieniającej dyrektywy Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej dyrektywę Rady 93/22/EWG (Dz.U. L 145, s. 1).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy A. i T. Altmannami, H. Abelem, W. i U. Apitzschami, S. Arnold i B. Assheuer oraz I. i K.H. Aubele’ami a Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (federalnym urzędem nadzoru usług finansowych, zwanym dalej „BaFin”) w przedmiocie decyzji tego urzędu z dnia 9 października 2012 r. w sprawie odmowy udzielenia dostępu do pewnych dokumentów i informacji dotyczących Phoenix Kapitaldienst GmbH Gesellschaft für die Durchführung und Vermittlung von Vermögensanlagen (zwanej dalej „Phoenix”).

3

Motywy 2 i 63 dyrektywy 2004/39 mają następujące brzmienie:

[…]

4

Artykuł 17 dyrektywy 2004/39, zatytułowany „Zobowiązania ogólne w odniesieniu do ciągłego nadzoru”, stanowi w ust. 1:

„Państwa członkowskie zapewniają, że właściwe władze monitorują działalność przedsiębiorstw inwestycyjnych w celu dokonania oceny zgodności ich działalności z warunkami prowadzenia działalności przewidzianymi w niniejszej dyrektywie. Państwa członkowskie zapewniają, że wprowadzono właściwe środki umożliwiające właściwym władzom uzyskanie informacji niezbędnych do dokonania oceny zgodności przedsiębiorstw inwestycyjnych z tymi zobowiązaniami”.

5

Artykuł 50 wskazanej dyrektywy, zatytułowany „Uprawnienia przyznawane właściwym władzom”, przewiduje:

„1.   Właściwym władzom przyznaje się wszelkie uprawnienia nadzorcze i śledcze niezbędne do wypełniania ich funkcji. […]

2.   Uprawnienia określone w ust. 1 są wykonywane zgodnie z prawem krajowym i obejmują przynajmniej prawa do:

[…]”.

6

Artykuł 54 tejże dyrektywy, zatytułowany „Tajemnica zawodowa”, stanowi:

„1.   Państwa członkowskie zapewniają, że właściwe władze, wszystkie osoby, które pracują lub pracowały dla właściwych władz […], są związane obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej. Jakichkolwiek informacji poufnych, w których posiadanie osoby te mogą wejść w trakcie pełnienia swoich obowiązków, nie ujawnia się jakiejkolwiek osobie ani organowi, chyba że w formie skrótowej lub zbiorczej, która uniemożliwia zidentyfikowanie poszczególnych przedsiębiorstw inwestycyjnych, podmiotów gospodarczych, rynków regulowanych lub innych osób, bez uszczerbku dla przypadków objętych prawem karnym lub innymi przepisami niniejszej dyrektywy.

2.   Jeżeli przedsiębiorstwo inwestycyjne […] ogłosił[o] upadłość lub podlega likwidacji, informacje poufne, które nie dotyczą stron trzecich, mogą zostać ujawnione w ramach sądowej procedury cywilnej prawa handlowego [w ramach postępowań w sprawach cywilnych lub gospodarczych], jeżeli są one niezbędne do przeprowadzenia postępowania.

3.   Bez uszczerbku dla przypadków podlegających przepisom prawa karnego właściwe władze […] uzyskujące poufne informacje na mocy niniejszej dyrektywy, mogą wykorzystywać te informacje wyłącznie do wykonywania obowiązków oraz pełnienia funkcji […]. Jednakże, jeżeli właściwe władze lub inne władze, organ lub osoby przekazujące informacje wyrażają na to zgodę, władze otrzymujące informacje mogą je wykorzystać do innych celów.

4.   Wszelkie poufne informacje otrzymane, wymieniane lub przekazywane na mocy niniejszej dyrektywy podlegają warunkom tajemnicy zawodowej ustanowionych w tym artykule. Niemniej jednak artykuł ten nie zabrania właściwym władzom wymieniania lub przekazywania poufnych informacji […], za zgodą właściwych władz lub władzy, lub organu, albo osób fizycznych lub prawnych, które przekazują te informacje.

5.   Artykuł ten nie stanowi dla właściwych władz przeszkody w wymianie lub przekazywaniu informacji poufnych, które nie zostały otrzymane od właściwych władz innego państwa członkowskiego zgodnie z prawem krajowym”.

7

Artykuł 56 dyrektywy 2004/39, zatytułowany „Zobowiązanie do podejmowania współpracy”, przewiduje w ust. 1, co następuje:

„Właściwe władze poszczególnych państw członkowskich współpracują ze sobą w każdym przypadku, gdy jest to niezbędne do celów wykonywania powierzonych im obowiązków, korzystając z uprawnień wymienionych w niniejszej dyrektywie lub prawie krajowym.

Właściwe władze udzielają pomocy właściwym władzom innych państw członkowskich. W szczególności wymieniają one informacje i współpracują w zakresie dochodzenia lub nadzoru.

[…]”.

8

Paragraf 1 ust. 1 Informationsfreiheitsgesetz (ustawy o dostępie do informacji) z dnia 5 września 2005 r. (BGBl. 2005 I, s. 2722, zwanej dalej „IFG”) ma następujące brzmienie:

„Każdy może żądać od władz federalnych dostępu do urzędowych informacji na warunkach przewidzianych niniejszą ustawą”.

9

Paragraf 3 IFG, zatytułowany „Ochrona szczególnych interesów publicznych”, w ust. 4 stanowi:

„Nie można żądać dostępu do informacji

[…]

10

Paragraf 9 Kreditwesengesetz (ustawy o działalności kredytowej) z dnia 9 września 1998 r. (BGBl. 1998 I, s. 2776), znowelizowanej ustawą z dnia 4 lipca 2013 r. (BGBl. 2013 I, s. 1981, zwanej dalej „KWG”), zatytułowany „Obowiązek zachowania poufności” w ust. 1 stanowi:

„Przy wykonywaniu niniejszej ustawy w ramach prowadzonej działalności pracownicy [BaFin] nie mogą ujawniać lub wykorzystywać bez zezwolenia informacji uzyskanych w ramach prowadzonej przez nich działalności i co do których [podmioty objęte tą ustawą] lub osoby trzecie mają interes w zachowaniu poufności (obejmujący w szczególności tajemnicę firmową i handlową), również po ustaniu zatrudnienia lub zakończeniu działalności. […]”.

11

Paragraf 8 ust. 1 Wertpapierhandelsgesetz (ustawy o obrocie papierami wartościowymi) z dnia 9 września 1998 r. (BGBl. 1998 I, s. 2708), znowelizowanej ustawą z dnia 15 lipca 2013 r. (BGBl. 2013 I, s. 2390, zwanej dalej „WpHG”), zatytułowany „Obowiązek zachowania poufności”, ma identyczne brzmienie jak § 9 ust. 1 KWG.

12

Z postanowienia odsyłającego wynika, że na mocy decyzji Amtsgericht Frankfurt am Main (sądu rejonowego we Frankfurcie) z dnia 1 lipca 2005 r. wobec Phoenix zostało wszczęte zbiorowe postępowanie upadłościowe. Jednocześnie rzeczona spółka została rozwiązana i znajduje się od tego czasu w likwidacji. Działalność handlowa Phoenix oparta była zasadniczo na oszustwie inwestycyjnym. Poszkodowanych zostało około 30000 inwestorów, a wysokość szkody opiewa na 600 mln EUR.

13

Wyrokiem Landgericht Frankfurt am Main (sądu krajowego we Frankfurcie nad Menem) wydanym w dniu 11 lipca 2006 r. w postępowaniu karnym dwóch dawnych zarządców Phoenix zostało uznanych za winnych sprzeniewierzenia oraz oszustwa inwestycyjnego i skazanych na karę pozbawienia wolności w wymiarze odpowiednio 7 lat i 4 miesięcy oraz 2 lat i 3 miesięcy.

14

W dniu 21 maja 2012 r. skarżący w postępowaniu głównym powołali się przed BaFin na § 1 ust. 1 IFG, by móc zapoznać się z dokumentami dotyczącymi Phoenix, takimi jak sprawozdania rewidentów gospodarczych, umowy, notatki w aktach, stanowiska wewnętrzne, odnośna korespondencja oraz sprawozdania z działalności i transakcji funduszu odszkodowawczego spółek inwestycyjnych.

15

Decyzją z dnia 31 lipca 2012 r. BaFin uwzględnił w szerokim zakresie wniosek o dostęp do informacji. Nie zgodził się on jednak na to, by skarżący w postępowaniu głównym zapoznali się ze sprawozdaniem z audytu nadzwyczajnego sporządzonym przez Ernst & Young w dniu 31 marca 2002 r., jak również ze sprawozdaniami rewidentów gospodarczych Phoenix, stanowiskami wewnętrznymi, raportami, korespondencją, dokumentami, uzgodnieniami, umowami, notatkami w aktach i pismami odnoszącymi się do Phoenix, a także ze wszystkimi wewnętrznymi stanowiskami i korespondencją, które zostały sporządzone lub były prowadzone po opublikowaniu wspomnianego powyżej sprawozdania z audytu.

16

BaFin nie uwzględnił tych wniosków w szczególności z tego względu, że dostępowi do odnośnych informacji stoją na przeszkodzie obowiązki zachowania poufności wynikające z § 9 KWG i § 8 WpHG w związku z § 3 pkt 4 IFG. W dniu 21 sierpnia 2012 r. skarżący w postępowaniu głównym wnieśli odwołanie od tej odmownej decyzji. Decyzją z dnia 9 października 2012 r. BaFin oddalił to odwołanie.

17

W dniu 12 listopada 2012 r. skarżący w postępowaniu głównym wnieśli do sądu odsyłającego skargę na rzeczoną decyzję. W wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. sąd odsyłający, opierając się na orzecznictwie Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego), nakazał BaFin przyznanie dostępu do części informacji objętych żądaniem.

18

Jednakże z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w innej sprawie dotyczącej również dostępu do informacji, którymi dysponuje BaFin w odniesieniu do Phoenix, sąd odsyłający uznał w wyroku z dnia 12 marca 2008 r., że można powołać się na prawo do informacji na podstawie § 1 ust. 1 IFG wtedy, gdy cele związane z ochroną określone w § 9 KWG i § 8 WpHG nie wymagają już zachowania poufności. Ów sąd uznał w tym wyroku, że uzasadniony interes w zachowaniu poufności tajemnic firmowych i handlowych Phoenix nie występuje, ponieważ pożądane informacje dotyczą czynów karalnych lub innych poważnych naruszeń prawa.

19

Sąd odsyłający podkreśla, że w przypadku takim jak ten w niniejszej sprawie nie występuje potrzeba ochrony interesów Phoenix, w związku z czym w drodze wyjątku można odstąpić od obowiązku zachowania poufności przewidzianego w § 9 KWG i § 8 WpHG.

20

W powyższych okolicznościach Verwaltungsgericht Frankfurt am Main postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

21

Postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r., które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w tymże dniu, sąd odsyłający poinformował o wycofaniu pytania pierwszego. W tej sytuacji, zgodnie z art. 100 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, nie jest konieczne udzielenie odpowiedzi na to pytanie.

22

Na wstępie należy podkreślić, że chociaż sąd odsyłający odniósł się do dyrektyw 2004/109, 2006/48 i 2009/65, to w świetle dodatkowych informacji przekazanych przez rzeczony sąd w odpowiedzi na wniosek o dalsze wyjaśnienia przekazany mu zgodnie z art. 101 regulaminu postępowania i uwzględniając zakres zezwolenia, jakim dysponował Phoenix, znaczenie w postępowaniu głównym ma wyłącznie art. 54 dyrektywy 2004/39.

23

Należy zatem rozważyć przedłożone pytanie wyłącznie w odniesieniu do tego artykułu.

24

W swym drugim pytaniu sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 54 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/39 należy interpretować w ten sposób, że krajowy organ nadzoru może w ramach postępowania administracyjnego powołać się na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej wobec osoby, która zwróciła się do niego o dostęp do informacji dotyczących przedsiębiorstwa inwestycyjnego, znajdującego się w stanie likwidacji, w sytuacji gdy istota koncepcji działalności gospodarczej tego przedsiębiorstwa polegała na oszustwie inwestycyjnym na szeroką skalę i świadomym szkodzeniu inwestorom, a niektóre osoby odpowiedzialne za rzeczone przedsiębiorstwo zostały skazane na kary pozbawienia wolności.

25

W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy uwzględnić cele założone w dyrektywie 2004/39 oraz kontekst, w jaki wpisuje się jej art. 54.

26

Z motywu 2 dyrektywy 2004/39 wynika, że zmierza ona do zapewnienia poziomu ujednolicenia niezbędnego do zaoferowania inwestorom wyższego poziomu ochrony oraz umożliwienia przedsiębiorstwom inwestycyjnym świadczenia usług w całej Unii, w oparciu o nadzór wykonywany przez państwo członkowskie pochodzenia.

27

Z motywu 63 wskazanej dyrektywy wynika ponadto, że z uwagi na rozwijającą się działalność transgraniczną właściwe władze poszczególnych państw członkowskich powinny przekazywać sobie wzajemnie informacje istotne do wykonywania ich uprawnień w taki sposób, aby zapewnić skuteczne stosowanie tejże dyrektywy.

28

Zgodnie zatem z art. 17 ust. 1 dyrektywy 2004/39 państwa członkowskie zapewniają, że właściwe władze monitorują w sposób ciągły działalność przedsiębiorstw inwestycyjnych w celu zapewnienia, że wywiązują się one z nałożonych na nie obowiązków.

29

Artykuł 50 ust. 1 i 2 tej dyrektywy przewiduje, że właściwym władzom przyznaje się wszelkie uprawnienia nadzorcze i śledcze niezbędne do wypełniania ich funkcji, w tym prawo do dostępu do wszelkiego rodzaju dokumentów i domagania się informacji od wszelkich osób.

30

Artykuł 56 ust. 1 dyrektywy 2004/39 przewiduje, że właściwe władze udzielają pomocy właściwym władzom innych państw członkowskich, a w szczególności, wymieniają one informacje i współpracują w zakresie dochodzenia lub nadzoru.

31

Skuteczne działanie systemu nadzoru działalności przedsiębiorstw inwestycyjnych, opartego na kontroli wykonywanej w obrębie państwa członkowskiego oraz wymianie informacji między właściwymi władzami innych państw członkowskich, opisanego skrótowo w poprzednich punktach, wymaga, aby zarówno nadzorowane przedsiębiorstwa, jak i właściwe władze miały pewność, że przekazane poufne informacje co do zasady zachowają ich poufny charakter (zob. podobnie wyrok Hillenius, 110/84, EU:C:1985:495, pkt 27).

32

Jak zauważył zatem rzecznik generalny w pkt 37 opinii i jak wynika również z ostatniego zdania motywu 63 dyrektywy 2004/39 brak takiego zaufania mógłby naruszać płynne przekazywanie poufnych informacji koniecznych do sprawowania nadzoru.

33

To zatem w celu ochrony nie tylko bezpośrednio zainteresowanych przedsiębiorstw, lecz również prawidłowego funkcjonowania rynku instrumentów finansowych Unii art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 nakłada jako ogólną zasadę obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej.

34

Szczególne przypadki, w których ogólny zakaz ujawniania poufnych informacji objętych tajemnicą zawodową nie sprzeciwia się ich przekazaniu lub wykorzystaniu, są wymienione w szczegółowy sposób w art. 54 dyrektywy 2004/39.

35

Wynika stąd, że ogólny zakaz ujawnienia poufnych informacji nie podlega wyjątkom poza sytuacjami przewidzianymi szczegółowo w rzeczonym artykule.

36

W niniejszym przypadku, uwzględniając oszukańczy charakter prowadzonej przez Phoenix działalności, wyroki skazujące osób odpowiedzialnych za tę spółkę oraz postawienie jej w stan likwidacji, należy zauważyć, po pierwsze, że art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 stanowi, że obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej obowiązuje „bez uszczerbku dla przypadków objętych prawem karnym”.

37

Po drugie, należy przypomnieć, że art. 54 ust. 2 wskazanej dyrektywy przewiduje, iż jeżeli przedsiębiorstwo inwestycyjne ogłosi upadłość lub podlega likwidacji, „informacje poufne, które nie dotyczą stron trzecich, mogą zostać ujawnione w ramach sądowej procedury cywilnej prawa handlowego [w ramach postępowań w sprawach cywilnych lub gospodarczych], jeżeli są one niezbędne do przeprowadzenia postępowania”.

38

Jeśli chodzi zatem o informacje dotyczące przedsiębiorstw inwestycyjnych w stanie upadłości lub przymusowej likwidacji, takie jak te będące przedmiotem postępowania głównego, można odstąpić od obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, bez uszczerbku dla przypadków objętych prawem karnym wyłącznie wtedy, gdy spełnione są trzy przesłanki, o których mowa w poprzednim punkcie, to znaczy, informacje poufne nie mogą dotyczyć stron trzecich, ujawnienie tych informacji następuje w ramach postępowań w sprawach cywilnych lub gospodarczych i informacje te są niezbędne do przeprowadzenia tychże postępowań.

39

Tymczasem z postanowienia odsyłającego nie wynika, że spór w postępowaniu głównym, który dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o udzielenie dostępu do informacji i dokumentów będących w posiadaniu krajowego organu nadzoru na podstawie IFG, jest objęty zakresem prawa karnego, gdyż wniosek ten został złożony po wydaniu wyroków skazujących względem osób odpowiedzialnych za Phoenix, ani też, że jest on prowadzony w ramach postępowań w sprawach cywilnych lub gospodarczych wszczętych przez skarżących w postępowaniu głównym.

40

Jeśli jest tak w rzeczywistości, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego, żaden przepis art. 54 dyrektywy 2004/39 nie pozwala na odstąpienie od obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej.

41

Okoliczności podkreślone przez sąd odsyłający, zgodnie z którymi, po pierwsze, istota koncepcji działalności gospodarczej danego przedsiębiorstwa polegała na oszustwie inwestycyjnym na szeroką skalę i świadomym szkodzeniu inwestorom, a po drugie, niektóre osoby odpowiedzialne za to przedsiębiorstwo zostały skazane na kary pozbawienia wolności, nie zmienia w niczym odpowiedzi, jakiej należy udzielić na przedłożone pytanie.

42

W rezultacie na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż art. 54 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/39 należy interpretować w ten sposób, że krajowy organ nadzoru może w ramach postępowania administracyjnego powołać się na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej wobec osoby, która poza przypadkiem objętym zakresem prawa karnego lub poza ramami postępowania w sprawach cywilnych lub gospodarczych, zwróciła się do niego o dostęp do informacji dotyczących przedsiębiorstwa inwestycyjnego, znajdującego się w stanie likwidacji, nawet wówczas, gdy istota koncepcji działalności gospodarczej tego przedsiębiorstwa polegała na oszustwie inwestycyjnym na szeroką skalę i świadomym szkodzeniu inwestorom, a niektóre osoby odpowiedzialne za rzeczone przedsiębiorstwo zostały skazane na kary pozbawienia wolności.

43

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 54 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych, zmieniającej dyrektywy Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej dyrektywę Rady 93/22/EWG należy interpretować w ten sposób, że krajowy organ nadzoru może w ramach postępowania administracyjnego powołać się na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej wobec osoby, która poza przypadkiem objętym zakresem prawa karnego lub poza ramami postępowania w sprawach cywilnych lub gospodarczych, zwróciła się do niego o dostęp do informacji dotyczących przedsiębiorstwa inwestycyjnego, znajdującego się w stanie likwidacji, nawet wówczas, gdy istota koncepcji działalności gospodarczej tego przedsiębiorstwa polegała na oszustwie inwestycyjnym na szeroką skalę i świadomym szkodzeniu inwestorom, a niektóre osoby odpowiedzialne za rzeczone przedsiębiorstwo zostały skazane na kary pozbawienia wolności.