EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0565
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on transposition of directive 2009/81/EC on Defence and Security Procurement
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące transpozycji dyrektywy 2009/81/WE w sprawie zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące transpozycji dyrektywy 2009/81/WE w sprawie zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa
/* COM/2012/0565 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące transpozycji dyrektywy 2009/81/WE w sprawie zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa /* COM/2012/0565 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU
EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące transpozycji dyrektywy
2009/81/WE w sprawie zamówień w dziedzinach obronności i
bezpieczeństwa I. Streszczenie Dyrektywa Parlamentu
Europejskiego i Rady 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na
roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty
zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i
zmieniająca dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE[1] jest istotnym elementem
polityki Komisji służącej stworzeniu prawdziwego europejskiego
rynku wyposażenia obronnego oraz równych warunków działania w
odniesieniu do zamówień w dziedzinie obronności na szczeblu
europejskim. Dzięki niej zamówienia w zakresie obronności i newralgicznego
sprzętu podporządkowuje się po raz pierwszy szczegółowym
przepisom rynku wewnętrznego; wprowadzając przejrzystość i
konkurencję oraz gwarantując zaspokojenie potrzeb zakupowych w ramach
coraz bardziej rygorystycznych warunków finansowych. Większość z 23 państw
członkowskich, które do lipca 2012 r. dokonały transpozycji
dyrektywy, wykonała to prima facie poprawnie. Zdecydowana
większość państw członkowskich dokonała
również transpozycji nieobowiązkowych przepisów dotyczących
podwykonawstwa, które mają w szczególności na celu wzmocnienie
konkurencji w łańcuchach dostaw zwycięskich oferentów. Komisja
będzie w dalszym ciągu monitorować stan transpozycji oraz treść
krajowych środków wykonawczych celem zapewnienia pełnej
zgodności z prawem europejskim. W szczególności Komisja podejmie
działania w celu wycofania offsetów, które odbiegają od podstawowych
zasad Traktatu. Gdy transpozycja dyrektywy
zostanie przeprowadzona, Komisja skupi się na właściwym
stosowaniu przepisów w państwach członkowskich, traktując tę
kwestię w sposób priorytetowy. W każdym państwie
członkowskim wyzwanie będzie miało inny charakter, który
zależeć będzie zwłaszcza od możliwości krajowego przemysłu
obronnego. Natomiast zapewnienie uczciwej i otwartej konkurencji na terenie
całej Unii jest wymogiem koniecznym do stworzenia równych warunków działania
przemysłu europejskiego oraz efektywnego europejskiego rynku
wyposażenia obronnego. Jednocześnie Komisja będzie
w dalszym ciągu badać, w jaki sposób wzmocnić rynek
wewnętrzny, wraz z państwami członkowskimi i Europejską
Agencją Obrony, w przedmiotowym sektorze, który ma strategiczne znaczenie
dla UE. II. Wprowadzenie Przedmiotowa dyrektywa, wraz z
dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/43/WE z dnia 6 maja 2009 r.
w sprawie uproszczenia warunków transferów produktów związanych z
obronnością we Wspólnocie dotyczącą wewnątrzunijnych transferów
produktów obronnych[2],
w istotnym stopniu przyczynia się do tworzenia prawdziwego europejskiego
rynku wyposażenia obronnego oraz do wzmocnienia europejskiej bazy
technologicznej i przemysłowej sektora obronnego. Rynek związany z obronnością
oraz (w mniejszym stopniu) rynek związany z bezpieczeństwem są
bardzo specyficznymi rynkami. Po stronie klienta znajdują się przede
wszystkim (a w przypadku obronności wyłącznie) podmioty sektora
publicznego, a zarówno obronność, jak i bezpieczeństwo są
narodowymi prerogatywami. Ponadto wydatki na obronność oraz
możliwości przemysłu obronnego cechują się
znaczną koncentracją w kilku państwach członkowskich. Ze względu
na charakter produktów na rynkach obowiązuje wysoki poziom regulacji,
niektóre przedsiębiorstwa mają znaczenie strategiczne, a decyzje dotyczące
zamówień są również często determinowane względami politycznymi
i strategicznymi. Przewidziane w dyrektywie przepisy
dotyczące zamówień są dopasowane do wyjątkowego charakteru
wyposażenia obronnego i związanego z bezpieczeństwem,
polegającego mianowicie na jego newralgiczności i
złożoności. Dyrektywa zawiera szczegółowe przepisy
dotyczące bezpieczeństwa dostaw i bezpieczeństwa informacji oraz
umożliwia nieograniczone korzystanie z najbardziej elastycznej procedury
udzielania zamówień. Państwa członkowskie mają obecnie do
dyspozycji ogólnounijne przepisy, które mogą stosować w odniesieniu
do złożonych i newralgicznych transakcji bez narażania swoich
uzasadnionych interesów związanych z bezpieczeństwem. Dlatego
też zamówienia w dziedzinie obronności, co do zasady, nie powinny już
być udzielane z pominięciem przepisów rynku wewnętrznego poprzez
powoływanie się na klauzulę odstępstwa określoną
w art. 346 TFUE. Powinno to prowadzić do większego poziomu
przejrzystości i konkurencji, co z kolei powinno sprzyjać
konkurencyjności i innowacyjności europejskiego przemysłu oraz
pomagać państwom członkowskim w zaspokajaniu potrzeb zakupowych
pomimo stale zmniejszających się budżetów. Państwa członkowskie
musiały dokonać transpozycji dyrektywy do dnia 21 sierpnia 2011 r. Niniejsze
sprawozdanie stanowi realizację wymogu określonego w art. 73 dyrektywy, w którym wzywa się
Komisję do przedstawienia sprawozdania „na temat środków
podjętych przez państwa członkowskie w celu transpozycji
niniejszej dyrektywy, w szczególności jej art. 21 oraz art. 50–54”. W sprawozdaniu zawarto
ocenę ogólnego stanu transpozycji dyrektywy przez państwa członkowskie,
a następnie opisano główne przepisy dotyczące stworzenia
europejskiego rynku wyposażenia obronnego: zakres stosowania (art. 2);
wyłączenia dotyczące stosowania dyrektywy (art. 12 i 13);
przepisy dotyczące podwykonawstwa (art. 21 i art. 50-54); oraz
procedury odwoławcze (art. 55-64). W sprawozdaniu opisano
również sytuację dotyczącą offsetów, których utrzymywanie stanowi
istotne zagrożenie dla prawidłowego stosowania dyrektywy. III. Stan transpozycji
dyrektywy 2009/81/WE Trzy państwa
członkowskie zgłosiły Komisji pełną transpozycję
dyrektywy do dnia 21 sierpnia 2011 r., a czwarte państwo członkowskie
zgłosiło pełną transpozycję we wrześniu 2011 r.
Dlatego też Komisja wszczęła postępowania w sprawie
naruszenia przepisów przeciwko 23 państwom członkowskim (zgodnie z
art. 258 TFUE), przesyłając im wezwania do usunięcia uchybienia.
W konsekwencji do marca 2012 r. pełną transpozycję
zgłosiło 15 kolejnych państw członkowskich. W przypadku
pozostałych ośmiu państw członkowskich Komisja kontynuowała
postępowanie w sprawie naruszenia przepisów poprzez wydanie w stosunku do nich
uzasadnionych opinii. Do czerwca 2012 r. dwa z tych państw
członkowskich dokonały pełnej transpozycji, natomiast dwa
państwa członkowskie dokonały jedynie częściowej
transpozycji dyrektywy. Do lipca 2012 r. cztery
państwa członkowskie wciąż nie zgłosiły Komisja
żadnych środków transpozycji. Komisja zamierza we właściwym
czasie wnieść sprawy braku transpozycji lub jedynie
częściowej transpozycji do Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej. Jako że
większość państw członkowskich dokonała
transpozycji dyrektywy ze znacznym opóźnieniem, Komisja wciąż
sprawdza, czy krajowe środki wykonawcze są zgodne z dyrektywą. IV. Krajowe środki
wykonawcze dotyczące kluczowych elementów dyrektywy A. Zakres dyrektywy (art. 2) Dla skutecznego wdrożenia
dyrektywy zasadnicze znaczenie ma to, aby krajowe środki wykonawcze
państw członkowskich miały zastosowanie do wszystkich
zamówień objętych zakresem dyrektywy. Prawidłowa transpozycja
art. 2 jest zatem elementem kluczowym. Zgodnie z art. 2 dyrektywa
ma zastosowanie do zamówień udzielanych „w dziedzinie bezpieczeństwa
i obrony, których przedmiotem są: a) dostawy wyposażenia wojskowego, w tym
wszelkich jego części, komponentów lub podzespołów; b) dostawy newralgicznego
wyposażenia, w tym wszelkich jego części, komponentów lub
podzespołów; c) roboty budowlane, dostawy i usługi bezpośrednio związane
z wyposażeniem, o którym mowa w lit. a) i b) w przypadku wszelkich
elementów związanych z jego okresem funkcjonowania; d) roboty budowlane i
usługi do szczególnych celów wojskowych lub newralgiczne roboty budowlane
lub usługi”. O stosowaniu dyrektywy decyduje zatem przedmiot zamówienia. W dziedzinie obronności zakres
dyrektywy opiera się na art. 346 TFUE i obejmuje w zasadzie wszystkie
zamówienia w zakresie wyposażenia, robót budowlanych i usług w
dziedzinie wojskowości. Ponadto dyrektywa ma również zastosowanie do
wszystkich newralgicznych zakupów, które służą zapewnieniu
bezpieczeństwa i obejmują informacje niejawne. Wszystkie
pozostałe zamówienia w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa w
dalszym ciągu podlegają dyrektywie 2004/17/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej
procedury udzielania zamówień przez podmioty działające
w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług
pocztowych[3]
oraz dyrektywie 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca
2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień
publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi[4], które to dyrektywy regulują
cywilne zamówienia publiczne. Szesnaście państw
członkowskich dokonało transpozycji art. 2 poprzez użycie sformułowania
zasadniczo podobnego do tekstu dyrektywy. Natomiast sześć państw
członkowskich zastosowało inne sformułowania. Przy czym jedynie
niektóre mogą potencjalnie zmienić przedmiotowy zakres zastosowania
dyrektywy. Na przykład jedno
państwo członkowskie ograniczyło stosowanie krajowego
środka wykonawczego do konkretnych instytucji zamawiających. Środek
ten zatem nie obejmie zamówień udzielanych przez inne instytucje
zamawiające mieszczących się w zakresie przedmiotowym dyrektywy.
Takie różnicujące podejście stanowi zagrożenie dla równych warunków
działania na szczeblu europejskim w odniesieniu do wszystkich zamówień
podlegających dyrektywie i jest z tą dyrektywą niezgodne. Niektóre państwa
członkowskie stosują szczegółowe wykazy krajowe
określające obszar stosowania dyrektywy w dziedzinie obronności.
W zasadzie wykazy te stanowią uzasadnione odniesienia dotyczące
interpretacji art. 2, pod warunkiem że odzwierciedlają one wykaz z 1958
r.[5]. W celu sprawdzenia, czy tak
jest, zostanie przeprowadzona dalsza szczegółowa analiza. W przypadku jednego z państw
członkowskich zakres stosowania dyrektywy obejmuje wprost tak zwane
„produkty dwojakiego zastosowania”. Jednak zgodnie z orzecznictwem
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa C-615/10, wyrok z
dnia 7 czerwca 2012 r.) produkty takie podlegają bardziej
rygorystycznym przepisom dyrektyw 2004/17/WE i 2004/18/WE, a nie
przepisom omawianej dyrektywy. Ogólnie Komisja jest jednak
zadowolona, że większość państw członkowskich
dokonała prawidłowej transpozycji art. 2. Komisja będzie
musiała starannie przeanalizować, jakie działania będą
konieczne do zapewnienia pełnego stosowania tego konkretnego przepisu we
wszystkich państwach członkowskich. B. Wyłączenia dotyczące
stosowania dyrektywy (art. 12 i 13) W art. 12 i 13 dyrektywy przewidziano
szczegółowe wyłączenia dotyczące zakresu jej stosowania.
Zgodnie z art. 11 oraz orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej,
powyższe wyłączenia od stosowania prawa UE należy
interpretować w sposób ograniczający. Dlatego też zasadnicze
znaczenie dla skuteczności dyrektywy ma to, aby państwa
członkowskie dokonały prawidłowej transpozycji przedmiotowych
przepisów. Zgodnie z art. 12 dyrektywa
nie ma zastosowania do niektórych zamówień udzielanych na podstawie
przepisów międzynarodowych. Choć wyłączenia te
opierają się na odpowiednich wyłączeniach określonych
w dyrektywach 2004/17/WE i 2004/18/WE, zostały one dostosowane
do specyfiki sektora obronności. W art. 12 lit. c) określono
mianowicie, że dyrektywa nie ma zastosowania do zamówień
podlegających szczególnym zasadom proceduralnym organizacji
międzynarodowej, jeżeli organizacja ta dokonuje zakupów do swoich
celów lub jeżeli dane państwo członkowskie jest zobowiązane
do udzielania zamówień zgodnie z tymi zasadami. W krajowych środkach
wykonawczych dziesięciu państw członkowskich wykorzystano takie
samo sformułowanie jak w art. 12 dyrektywy. Natomiast trzynaście
państw członkowskich przyjęło inne sformułowania,
które nie zmieniają przedmiotowego zakresu wyłączeń. Jednak
co najmniej jedno państwo członkowskie rozszerzyło zakres
wyłączenia przewidzianego w art. 12 lit. c). Wprowadzony przez to państwo
krajowy środek wykonawczy nie ogranicza tego wyłączenia do
zakupów służących celom organizacji międzynarodowej. W art. 13 zawarto
wszystkie pozostałe wyłączenia szczegółowe, przy czym
niektóre z nich są identyczne z wyłączeniami określonymi w
dyrektywach 2004/17/WE i 2004/18/WE. Wyłączenia związane z
obronnością dotyczą przede wszystkim zamówień
wiążących się z ujawnianiem informacji (art. 13 lit. a));
zamówień do celów działalności wywiadowczej (art. 13 lit. b));
zamówień udzielanych w ramach programów współpracy (art. 13 lit. c));
oraz zamówień udzielanych w państwach trzecich (art. 13 lit. d)).
Ostatnie wyłączenie dotyczy międzyrządowych transakcji sprzedaży
(art. 13 lit. f)). W dziewięciu
państwach członkowskich w krajowych środkach wykonawczych zastosowano
takie samo sformułowanie jak w art. 13 dyrektywy. Czternaście
państw członkowskich zastosowało inne sformułowania.
Jeżeli chodzi o art. 12, większość z tych odmiennych
sformułowań nie zmienia jego zakresu przedmiotowego. Kilka zmian zakresu przedmiotowego
dotyczy głównie wyłączenia w przypadkach ujawniania informacji
(art. 13 lit. a)) oraz wyłączenia w ramach programów współpracy
(art. 13 lit. c)). Zgodnie z art. 13 lit.
a) dyrektywa nie ma zastosowania do „zamówień, w przypadku których
stosowanie przepisów niniejszej dyrektywy zobowiązałoby państwo
członkowskie do dostarczenia informacji, których ujawnienie uznaje ono za
sprzeczne z jego podstawowymi interesami bezpieczeństwa”. Wyłączenie
to bazuje na art. 346 ust. 1 lit. a) TFUE, zgodnie z którym „żadne
Państwo Członkowskie nie ma obowiązku udzielania informacji,
których ujawnienie uznaje za sprzeczne z podstawowymi interesami jego
bezpieczeństwa”. W dyrektywie precyzuje się, że w przypadku gdy państwo
członkowskie nie ma obowiązku udzielania informacji w rozumieniu art.
346 ust. 1 lit. a) TFUE, nie ma ono obowiązku stosowania dyrektywy. Wszystkie z wyjątkiem
dwóch państw członkowskich dokonały transpozycji tego
wyłączenia w sposób prawidłowy. Jedno państwo
członkowskie nie dokonało jego transpozycji; natomiast drugie
państwo członkowskie wyłącza wszystkie zamówienia, w
przypadku których publikacja może prowadzić do ujawnienia informacji
niejawnych, co wykracza poza brzmienie art. 13 lit. a). Zamówienia
związane z informacjami niejawnymi są objęte omawianą
dyrektywą i mogą podlegać szczegółowym przepisom
gwarantującym bezpieczeństwo informacji. Inne przedmiotowe zmiany zakresu
wyłączenia szczegółowego dotyczą art. 13 lit. c). Zgodnie z
tym przepisem z zakresu dyrektywy wyłącza się niektóre
zamówienia udzielane w ramach programów współpracy. Wydaje się,
że samo wyłączenie zostało prawidłowo
przetransponowane przez wszystkie państwa członkowskie. Nie można
tego powiedzieć jednak o obowiązku informowania Komisji po zawarciu
odpowiedniego porozumienia przewidzianego w art. 13 lit. c). W jednym
państwie członkowskim nie ma obowiązku informowania Komisji, a w
innym Komisję należy poinformować dopiero wtedy, gdy program
współpracy zakończy się. Wszystkie pozostałe
wyłączenia przewidziane w art. 13 zostały przetransponowane
prawidłowo. Jako że
wyłączenia muszą być interpretowane ściśle,
Komisja będzie dokładnie monitorować stosowanie
wyłączeń przez państwa członkowskie i sprawdzać,
czy któreś z nich, w szczególności wyłączenia przewidziane
w art. 12 i wyłączenie dotyczące międzyrządowych
transakcji sprzedaży (art. 13 lit. f)), nie jest stosowane w celu
obejścia przepisów określonych w dyrektywie. C. Przepisy dotyczące
podwykonawstwa (art. 21 i art. 50-54 – tytuł III) W dyrektywie określa
się obszerne przepisy dotyczące podwykonawstwa. Ich celem jest
zwiększenie konkurencji w ramach łańcuchów dostaw zwycięskich
oferentów. Im bardziej systematycznie będą stosowane przepisy te przez
instytucje zamawiające, tym bardziej będą one poprawiać
dostęp do rynku w szczególności dla MŚP i podmiotów
gospodarczych mających siedzibę w mniejszych państwach, tym
samym przyczyniając się do tworzenia prawdziwego europejskiego rynku
wyposażenia obronnego. Przepisy dotyczące podwykonawstwa są zatem
kluczowym elementem polityki Komisji. W art. 73 przewiduje się
wymóg, aby Komisja przedstawiła sprawozdanie szczegółowo odnoszące
się do transpozycji tych przepisów. Przepisy takie stanowią
nowość w europejskim prawodawstwie dotyczącym zamówień
publicznych. W dyrektywach 2004/17/WE i 2004/18/WE stwierdza się
jedynie, że „instytucja zamawiająca może żądać
lub zostać zobowiązana przez Państwo Członkowskie do
żądania od oferenta wskazania w jego ofercie tej części
zamówienia, której wykonanie zamierza on zlecić stronom trzecim w ramach
podwykonawstwa, a także do podania wszystkich proponowanych podwykonawców”. Instytucje
zamawiające nie mają żadnych dalszych praw na mocy dyrektyw 2004/17/WE
i 2004/18/WE do interwencji w zakresie wyboru podwykonawców przez
głównego wykonawcę. Choć w art. 21 ust. 2
powtórzono tę podstawową zasadę, przepisy określone w
dyrektywie zapewniają istotne dodatkowe narzędzia dla państw
członkowskich i ich instytucji zamawiających. Po pierwsze, zgodnie z art. 21 ust.
3 instytucje zamawiające mogą zobowiązać zwycięskiego oferenta
do powierzenia wszystkich lub niektórych ze swoich proponowanych umów o
podwykonawstwo w drodze procedury konkurencyjnej opisanej w tytule III
dyrektywy. Choć państwa członkowskie musiały dokonać
transpozycji tego przepisu, mogły one zdecydować, czy instytucje zamawiające
mają swobodę nakładania wymogu powierzania umów o podwykonawstwo
w drodze takiej procedury konkurencyjnej czy też mają one
obowiązek stosowania takiego wymogu. Dwadzieścia dwa państwa
członkowskie dały swoim instytucjom zamawiającym
możliwość zobowiązania zwycięskiego oferenta do
powierzenia umów o podwykonawstwo przy użyciu procedury konkurencyjnej.
Żadne państwo członkowskie nie nakłada na swoje instytucje
zamawiające obowiązku nakładania takiego wymogu na zwycięskiego
oferenta. Jedno państwo członkowskie w ogóle nie dokonało
transpozycji art. 21 ust. 3. Po drugie, zgodnie z art. 21
ust. 4 państwa członkowskie mogą przewidzieć
obowiązkowe zlecanie podwykonawstwa przez zwycięskiego oferenta. Państwom
członkowskim pozostawiono jednak swobodę decyzji, jeśli chodzi o
transpozycję tych przepisów. Jeżeli państwo członkowskie
wprowadza obowiązkowe podwykonawstwo, ma ono dwie możliwości:
może dać instytucjom zamawiającym możliwość nakładania
na zwycięskiego oferenta wymogu podwykonawstwa lub może
zobowiązać swoje instytucje zamawiające do stosowania takiego
wymogu. Obie opcje, w przypadku ich realizacji, stwarzają dla
potencjalnych podwykonawców dodatkowe możliwości biznesowe. Należy zwrócić
uwagę, że zwycięski oferent może być zobowiązany
do zlecenia podwykonawstwa jedynie w odniesieniu do maksymalnie 30 %
głównego zamówienia oraz że umowy o podwykonawstwo muszą
być powierzane przy użyciu procedury konkurencyjnej określonej w
tytule III. Jedynie dwa państwa
członkowskie zdecydowały, aby nie wprowadzać obowiązkowego
podwykonawstwa. Wszystkie pozostałe państwa członkowskie
dały swoim instytucjom zamawiającym możliwość nałożenia
wymogu podwykonawstwa, nie zobowiązując ich do stosowania takiego
wymogu. Wstępna ocena wskazuje,
że transpozycja przez państwa członkowskie przepisów
dotyczących podwykonawstwa jest na ogół zgodna z dyrektywą.
Komisja jest zadowolona, że większość państw
członkowskich wykorzystała te możliwości do zwiększenia
konkurencji w ramach łańcuchów dostaw, oraz jest przekonana, że
będzie to miało pozytywny wpływ na rynek wewnętrzny. Jako
że przepisy dotyczące podwykonawstwa są istotnym narzędziem
służącym tworzeniu równych warunków działania na rynku
wyposażenia obronnego, Komisja będzie dokładnie monitorować
ich stosowanie przez państwa członkowskie. D.
Mechanizm odwoławczy, art. 55-64 W dyrektywie uwzględniono
pełny zestaw przepisów mających na celu zapewnienie skuteczności
środków dochodzenia roszczeń dostępnych dla poszkodowanych
oferentów. Przepisy te opierają się na przepisach dotyczących
koordynacji krajowych systemów odwoławczych w zakresie zamówień
cywilnych (dyrektywa 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11
grudnia 2007 r. zmieniająca dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w
zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie
udzielania zamówień publicznych[6]). Około połowa
państw członkowskich dokonała transpozycji przepisów
odwoławczych w ramach swoich krajowych środków wykonawczych
odnoszących się do omawianej dyrektywy, pozostała połowa zdecydowała
się na transpozycję tych przepisów w ramach ogólnych przepisów dotyczących
środków odwoławczych. W dyrektywie przewidziano pewne
dostosowania do ogólnego systemu odwoławczego w celu uwzględnienia specyfiki
obronności. W niniejszym sprawozdaniu podkreśla się dwa
najważniejsze dostosowania. Po pierwsze, w art. 56 ust.
10 przewiduje się, że „państwa członkowskie mogą
zadecydować, że [ten] specyficzny organ ma wyłączną
jurysdykcję w zakresie odwołań dotyczących umów w
dziedzinie obronności i bezpieczeństwa” w celu zagwarantowania
odpowiedniego poziomu poufności informacji niejawnych. Przepis ten zawiera
również szczegółowe zasady dotyczące tego, w jaki sposób
należy „godzić poufność informacji niejawnych z poszanowaniem
prawa do obrony”. Żadne państwo
członkowskie nie skorzystało najwyraźniej z możliwości
powierzenia jurysdykcji konkretnemu organowi. Jedynie kilka państw
członkowskich uwzględniło szczegółowe przepisy
dotyczące poświadczenia bezpieczeństwa w odniesieniu do
członków organu odwoławczego. Przepisy te dotyczą zdolności
członka organu odwoławczego do zajmowania się daną
sprawą, ale nie zawierają one szczegółowych przepisów
dotyczących wydawania lub wymagania poświadczenia
bezpieczeństwa. Dlatego też wydaje się, że państwa
członkowskie nie podzielały niektórych obaw wyrażonych w
procesie legislacyjnym, które doprowadziły do opracowania
szczegółowych przepisów dyrektywy dotyczących tego zagadnienia. Po drugie, w art. 60 ust. 3
przewidziano, że organ odwoławczy może nie uznać umowy za
nieskuteczną, chociaż zamówienie zostało udzielone bezprawnie,
„jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, po rozpatrzeniu wszystkich
istotnych aspektów, że nadrzędne przyczyny związane z interesem
ogólnym, przede wszystkim w dziedzinie obrony lub bezpieczeństwa,
wymagają zachowania skutków umowy w mocy (…). W każdym przypadku
umowa nie może być uznana za nieskuteczną, jeżeli
konsekwencje tej nieskuteczności mogą poważnie zagrozić
samemu istnieniu szerszego programu obrony i bezpieczeństwa, który jest
niezbędny ze względu na interesy związane z bezpieczeństwem
danego państwa członkowskiego”. Wszystkie z wyjątkiem
dwóch państw członkowskich uwzględniły tę szczególną
możliwość wstrzymywania się od uznawania umów za
nieskuteczne. Wstępna ocena wskazuje,
że transpozycja przez państwa członkowskie przepisów
odwoławczych jest na ogół zgodna z dyrektywą. Dlatego też
Komisja oczekuje, że zamówienia w dziedzinach obronności i
bezpieczeństwa będą podlegać skutecznym krajowym procedurom
odwoławczym. V. Wpływ dyrektywy na
przepisy państw członkowskich dotyczące offsetów W przeszłości 18
państw członkowskich prowadziło polityki offsetowe, które - w
przypadku dokonania przez nie zakupów wyposażenia obronnego za
granicą - przewidywały wymóg rekompensat (offsetów) ze strony
zagranicznych dostawców. W tych państwach członkowskich instytucje
zamawiające były na ogół zobowiązane do nakładania
wymogu takiej rekompensaty z tytułu zakupów powyżej określonej
wartości. Tego rodzaju wymogi offsetowe są środkami
ograniczającymi, które są sprzeczne z podstawowymi zasadami Traktatu.
Dyskryminują one podmioty gospodarcze, towary i usługi z innych
państw członkowskich oraz zakłócają swobodny przepływ
towarów i usług. Offsety zagrażają zatem
odpowiedniemu stosowaniu dyrektywy oraz utrudniają tworzenie równych
warunków działania w odniesieniu do zamówień w dziedzinie
obronności na szczeblu europejskim. Prawo UE dopuszcza offsety jedynie na
podstawie odstępstwa traktatowego, w szczególności art. 346 ust. 1
lit. b) TFUE, tj. jeżeli wymóg offsetu jest konieczny dla ochrony
podstawowych interesów bezpieczeństwa danego państwa
członkowskiego. Zainteresowane państwo członkowskie musi jednak uzasadnić
zastosowanie odstępstwa w poszczególnych przypadkach. Dlatego też Komisja pozostaje
w bliskim kontakcie z 18 zainteresowanymi państwami członkowskimi,
pomagając im w zniesieniu lub zrewidowaniu przepisów dotyczących
offsetów. W konsekwencji większość tych państw
członkowskich zniosła odpowiednie przepisy lub zrewidowała swoje
ustawodawstwo. W takim przypadku offsety nie są już wymagane w sposób
systematyczny, ale wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, przy
spełnieniu warunków określonych w art. 346 TFUE. Wprowadzono zatem
znaczące zmiany prawne. Ponadto Europejska Agencja Obrony i uczestniczące
w niej państwa członkowskie objaśniły, że jej kodeks
postępowania w zakresie offsetu może mieć zastosowanie jedynie
do offsetów, które są uzasadnione na podstawie art. 346 TFUE. Komisja będzie obecnie
monitorować, czy wprowadzone zmiany spowodują zmianę w praktyce.
Komisja jest przekonana, że szybkie wycofanie dyskryminacyjnej praktyki
offsetów jest konieczne dla stworzenia prawdziwego europejskiego rynku
wyposażenia obronnego. Dlatego też Komisja podejmie odpowiednie
działania w przypadku, gdy tak się nie stanie. Komisja podejmie
działania również w przypadku, gdy państwa członkowskie będą
utrzymywać przepisy offsetowe, które są ewidentnie sprzeczne z prawem
UE. VI. Wnioski Celem dyrektywy jest stworzenie
równych warunków działania na szczeblu europejskim, mających
zastosowanie w równym stopniu do dużych i małych państw
członkowskich oraz przedsiębiorstw. Zamówienia w dziedzinie obronności
podlegają obecnie przepisom rynku wewnętrznego i są z nich
zwolnione tylko w wyjątkowych sytuacjach. Dlatego też państwa
członkowskie muszą obecnie publikować informacje o
możliwościach biznesowych, stosować ujednolicone procedury i
wycofywać offsety. Terminowa transpozycja
okazała się trudnym wyzwaniem dla zdecydowanej większości
państw członkowskich. Jednak większość z 23
państw członkowskich, które dokonały transpozycji dyrektywy do
lipca 2012 r., zrobiły to prima facie prawidłowo. W
szczególności Komisja za obiecujący znak uznaje fakt, że wiele
państw członkowskich dokonało również transpozycji
nieobowiązkowych przepisów dotyczących podwykonawstwa, a tym samym
wykorzystało dodatkowe możliwości wspierania konkurencji. Spójne i prawidłowe
stosowanie dyrektywy jest konieczne dla wzmocnienia europejskiej bazy
technologicznej i przemysłowej sektora obronnego. Dlatego też Komisja
będzie dokładnie monitorować w szczególności stosowanie
wyłączeń i odstępstw oraz wycofywanie offsetów. Ogólnie
rzecz ujmując, niniejsze sprawozdanie pozostaje bez uszczerbku dla
uprawnień Komisji w zakresie wszczynania postępowań w sprawie naruszenia
przepisów przeciwko poszczególnym państwom członkowskim, których
krajowe środki wykonawcze nie są zgodne z przepisami dyrektywy. Ponadto Komisja zwróci
szczególną uwagę na wpływ dyrektywy na otwartość rynku
obronnego oraz potencjał europejskiej bazy przemysłowej sektora
obronnego. Do dnia 21 sierpnia 2016 r. Komisja sporządzi na ten temat
sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego i Rady, zgodnie z art. 73 ust. 2. Konieczne mogą być
jednak dalsze inicjatywy służące wspieraniu rynku
wewnętrznego w tej dziedzinie, przy podjęciu wysiłków przez wszystkie
odpowiednie podmioty, w szczególności państwa członkowskie i
sektor przemysłu. Ze swojej strony Komisja stworzyła grupę
zadaniową w celu zbadania sposobów dalszego rozwoju polityki europejskiej w
sektorze obronności. Komisja będzie prowadziła te działania
wraz z Europejską Agencją Obrony oraz w ścisłej
współpracy ze wszystkimi innymi zainteresowanymi stronami, tak aby zapewnić
ogólną spójność europejskich wysiłków w dziedzinie o
strategicznym znaczeniu dla UE jako całości. [1] Dz.U. L 216 z 20.8.2009, s. 76 („dyrektywa”). [2] Dz.U. L 146 z 10.6.2009, s. 1. [3] Dz.U. L 134 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1. [4] Dz.U. L 134 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 114. [5] Decyzja określająca wykaz produktów (broni,
amunicji i materiałów wojennych), do których zastosowanie ma art. 223 ust.
1 lit. b) Traktatu – obecnie art. 346 ust. 1 lit. b) TFUE (dok. 255/58).
Protokół z dnia 15 kwietnia 1958 r.: dok. 368/58. [6] Dz.U. L 335 z dnia 20 grudnia 2007 r., s. 31.