52008SC0093

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 30.1.2008

SEK(2008) 93

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Sprawozdanie podsumowujące na temat

SPRAWOZDANIA Z OCENY WPŁYWU NA TEMAT KWESTII OGÓLNEGO ETYKIETOWANIA ŻYWNOŚCI uzupełniające WNIOSEK DOTYCZĄCY ROZPORZĄDZENIA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY W SPRAWIE PRZEKAZYWANIA KONSUMENTOM INFORMACJI O ŻYWNOŚCI {KOM(2008) 40 wersja ostateczna}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 94}{SEK(2008) 95}

STRESZCZENIE

WPROWADZENIE

Ogólne etykietowanie żywności jest regulowane postanowieniami dyrektywy 2000/13/WE, będącą ujednoliconą wersją dyrektywy 79/112/WE. Mimo że ostatnią znaczącą poprawkę (składniki alergenne) wprowadzono w 2003 r., to większość przepisów pochodzi z 1978 r. Rozwój rynków żywności i oczekiwań konsumentów sprawia, że niezbędne jest uaktualnienie i modernizacja przedmiotowego prawodawstwa.

Zmiana prawodawstwa wspólnotowego, dotyczącego ogólnego etykietowania żywności oraz oznaczania wartości odżywczej, została uwzględniona w programie prac Komisji na rzecz uproszczenia.

Kwestie proceduralne i konsultacje z zainteresowanymi stronami

Konsultacje z najważniejszymi zainteresowanymi stronami były prowadzone w latach 2003–2007. Punktem wyjścia dla procesu konsultacji było zakończenie realizowanego w 2003 r. badania w sprawie oceny prawodawstwa dotyczącego etykietowania żywności. We wnioskach z tego badania określono kluczowe punkty, które Komisja powinna traktować priorytetowo w kontekście wniosku mającego na celu unowocześnienie prawodawstwa wspólnotowego w sprawie etykietowania i zaspokajanie aspiracji konsumentów.

Wśród wszystkich zainteresowanych stron przeprowadzono rozległe badania, mające na celu poznanie ich stanowiska w sprawie obecnie obowiązującego prawodawstwa oraz potrzeby wprowadzenia zmian. W dniach od 13.3.2006 r. do 16.6.2006 r. przeprowadzono otwarte konsultacje za pośrednictwem Internetu.

Powołano Międzyresortową Grupę ds. Oceny Wpływu przy Komisji. Wyniki oceny wpływu zostały przeanalizowane przez Radę ds. Oceny Wpływu przy Komisji Europejskiej (IAB), która wydała swoją opinię.

Określenie problemu

Ocena wpływu dotyczy zmiany dyrektywy 2000/13/WE, określającej obowiązek zamieszczania informacji na etykietach żywności. W trakcie szeroko zakrojonych konsultacji zainteresowane strony nie kwestionowały głównego celu wspomnianego aktu prawnego. Podstawowa treść obecnie obowiązujących wymogów jest postrzegana jako wartościowy dorobek i nie wydaje się, aby zainteresowane strony pragnęły wprowadzenia zmian w kluczowych częściach przedmiotowego prawodawstwa.

Istnieją jednak pewne aspekty prawodawstwa, które nie funkcjonują w sposób efektywny i nie realizują w pełni pierwotnych celów. Powszechnie krytykowane jest fragmentaryczne podejście do procesu wprowadzania całej gamy przepisów prawodawstwa wspólnotowego dotyczących etykietowania oraz, w szczególności, brak koordynacji w zakresie dat realizacji. Jeśli chodzi o prawodawstwo horyzontalne dotyczące etykietowania żywności, wyrażano obawy związane z brakiem przejrzystości i pewności prawnej, jak również z nieuwzględnianiem przez przepisy obecnych (zmieniających się w miarę upływu czasu) potrzeb i oczekiwań zainteresowanych stron.

Proces konsultacji wykazał, że niezbędne jest dokonanie przeglądu niektórych najważniejszych kwestii. Zainteresowane strony wykazują jednak bardzo zróżnicowanie poglądy co do sposobu uregulowania tych kwestii.

Cele

Najważniejsze cele prawodawstwa w sprawie etykietowania żywności są następujące:

( umożliwienie konsumentom dokonywania świadomych, bezpiecznych, zdrowych i zrównoważonych wyborów;

( dostarczanie konsumentom stosownych, przydatnych i należnych zgodnie z prawem informacji;

( zapewnienie harmonijnego funkcjonowania rynku wewnętrznego;

( wspieranie otoczenia rynkowego, sprzyjającego konkurencji.

Biorąc pod uwagę powyższe cele, szeroki zakres zmiany powinien odzwierciedlać następujące cele szczególne:

( zapewnienie spójności i przejrzystości w zakresie przekazywania informacji;

( ochrona zdrowia konsumentów oraz zaspokojenie szczególnego zapotrzebowania konsumentów na informacje;

( unikanie wskazań wprowadzających w błąd oraz usuwanie istniejących niezgodności;

( wspomaganie i wynagradzanie innowacji w sektorze, pozwalających na pełne wykorzystanie możliwości etykietowania w zakresie sprzedaży własnych produktów.

Główne kwestie polityczne i oczekiwane korzyści wynikające z uproszczenia

Mając na względzie osiągnięcie przedstawionych celów i zgodnie z założeniami procesu uproszczenia rozpatrzono szereg środków. Uwzględniając w pełni potrzeby uproszczenia, które wyniknęły w następstwie konsultacji, środki te podzielono na dwie kategorie:

Ogólne narzędzia uproszczenia:

( Utworzenie elastycznego, oddolnego mechanizmu (nowe zasady zarządzania etykietowaniem), który umożliwiłby wprowadzanie innowacji w sektorze, a także przepisów dotyczących etykietowania, pozwalających dostosować się do zróżnicowanych i nieprzerwanie zmieniających się rynków i popytu konsumentów.

( Przekształcenie różnych horyzontalnych przepisów dotyczących etykietowania. Połączenie tych tekstów przyczyni się do zwiększenia synergii, ograniczenia przypadków pokrywania się uregulowań i powtarzających się przepisów, a także do zwiększenia przejrzystości i spójności przepisów wspólnotowych. Jest to skuteczna metoda uproszczenia, która powinna zapewnić podmiotom gospodarczym i organom wykonawczym bardziej przejrzyste i zoptymalizowane ramy regulacyjne. Rozpatrzono opcję ujęcia całego prawodawstwa dotyczącego etykietowania, włącznie z wymogami wertykalnymi, w jednym tekście, czego skutkiem byłoby jednak nawet jeszcze bardziej złożone podejście;

( Wyeliminowanie, tam, gdzie jest to możliwe, niezgodności pomiędzy przepisami horyzontalnymi i wertykalnymi;

( Racjonalizacja (uaktualnienie, doprecyzowanie, usunięcie przypadków powtórzeń) obowiązkowego przekazywania informacji zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2000/13/WE.

Środki, które w trakcie konsultacji zidentyfikowano jako wywierające istotniejszy wpływ i które przeanalizowano w sposób bardziej szczegółowy. Uregulowanie poniższych kwestii przyczyniłoby się do uproszczenia w kategoriach ułatwienia przestrzegania przepisów przez zainteresowane strony oraz większej przejrzystości.

( Czytelność etykiet – celem jest uproszczenie i udoskonalenie sposobu, w jaki informacje są udostępniane konsumentom, a także ułatwienie podmiotom gospodarczym przestrzegania ogólnych wymogów w zakresie czytelnych i wyraźnych etykiet.

( Brak informacji dotyczących składników alergennych na żywności niepaczkowanej – celem jest ochrona zdrowia konsumentów i zapewnienie spójności w zakresie przekazywania informacji.

( Oznaczanie pochodzenia – celem jest uproszczenie obecnej sytuacji, w której z powodu niepewności mnożą się wprowadzające w błąd nieobowiązkowe wskazania pochodzenia i trwa niekończąca się debata na temat sposobu zaspokojenia powtarzającego się zapotrzebowania konsumentów na informacje o pochodzeniu żywności. Uregulowanie tej kwestii zapewniłoby przejrzystość prawodawstwa, ułatwiłoby podmiotom gospodarczym przestrzeganie przepisów i wpłynęłoby na poprawę zrozumienia przez konsumentów wskazań pochodzenia.

( Niespójne informacje o składnikach, a w szczególności zestawienie składników w przypadku napojów alkoholowych – celem jest racjonalizacja obecnej sytuacji w drodze wyjaśnienia bieżącego stanu niepewności prawnej.

Opcje podstawowe

W sprawozdaniu z oceny wpływu opisano różne opcje działań wspólnotowych na rzecz uregulowania tych kwestii, od niepodejmowania dalszych działań po działania narzucone przez prawo. Mimo że rozpatrywano tak zwane „podstawowe podejścia”, przy uwzględnieniu, że przedmiotowa inicjatywa dotyczy zmiany, w odniesieniu do której w drodze szeroko zakrojonych konsultacji zidentyfikowano jasno określone obszary działania, szczegółowa analiza oddziaływania została przeprowadzona w oparciu o opcje działania dotyczące 4 głównych kwestii, które określono w kontekście możliwego przeglądu prawodawstwa.

Brak interwencji utrzymałby obecną sytuację, charakteryzującą się rozproszonym prawodawstwem, i spowodowałby następujące negatywne skutki:

- fragmentaryczne i zagmatwane przepisy utrudniające skuteczną realizację;

- nieuzasadnione obciążenie dla sektora spożywczego spowodowane nieaktualnymi, zbędnymi lub niejasnymi wymogami;

- niespójne wykorzystanie etykiet przez konsumentów;

- nieefektywność etykietowania jako narzędzia komunikacji;

- niedostosowanie się prawodawstwa do zmieniających się rynków i usankcjonowanego prawnie zapotrzebowania konsumentów;

Interwencja była rozpatrywana w kontekście deregulacji, ustawodawstwa krajowego, podejścia nienarzuconego przez prawo lub uaktualnienia prawodawstwa wspólnotowego.

Podejście deregulacyjne obejmowałoby zniesienie podstawowych instrumentów politycznych w zakresie horyzontalnych przepisów dotyczących etykietowania żywności, co wywarłoby bezpośredni wpływ na wertykalne przepisy dotyczące etykietowania. Niezharmonizowane przepisy osłabiłyby rynek wewnętrzny, doprowadziłyby do obniżenia jakości informacji i obniżyłyby poziom ochrony konsumenta. Likwidacja obecnie obowiązujących przepisów spotkałaby się ze sprzeciwem ze strony większości państw członkowskich oraz konsumentów, z uwagi na ich przyzwyczajenie do bieżących wymogów i przy uwzględnieniu, że jakakolwiek zmiana mogłaby być odebrana jako zrzeczenie się cennego „dorobku”. W związku z powyższym uznano, że deregulacja to podejście niewykonalne.

Ustawodawstwo krajowe i uchylenie przepisów wspólnotowych doprowadziłoby do: utworzenia zróżnicowanych przepisów krajowych, które utrudniałyby funkcjonowanie rynku wewnętrznego; naruszenia zasad uczciwej konkurencji; zwiększonego obciążenia administracyjnego dla sektora; niespójnego podejścia do treści i dostępności informacji, co skutkowałoby nieporozumieniami wśród konsumentów; zróżnicowanym poziomem ochrony obywateli UE.

Alternatywne podejście nienarzucane przez prawo – Zróżnicowane cechy informacji dla konsumentów oraz obecne tendencje w kierunku rozwoju „nowej kultury legislacyjnej” wymogły dokonanie oceny podejścia, które zapewni równowagę pomiędzy elastycznym a nakazowym charakterem przepisów oraz między działaniami na szczeblu krajowym i unijnym. Wielopoziomowe, oddolne zarządzanie w oparciu o zasadę zobowiązania się do stosowania najlepszych praktyk oraz wymiany danych pomiędzy zainteresowanymi stronami mogłoby stanowić wykonalną alternatywę w odniesieniu do pewnych aspektów prawodawstwa. Wspomniany mechanizm innowacyjny oceniono jako jedną z opcji.

KWESTIE POLITYCZNE I POSZCZEGÓLNE OPCJE

Kwestia polityczna 1: Czytelność informacji

Problemy bieżące

Mimo że dyrektywa ramowa wymaga, aby obowiązkowe informacje były łatwe do zrozumienia, zamieszczone w widocznym miejscu i w taki sposób, aby były łatwo dostrzegalne, wyraźnie czytelne i nieusuwalne , powszechnie wyrażane są zażalenia, że etykiety nie są ani czytelne, ani zrozumiałe. Najczęstsza skarga dotyczy zwłaszcza rozmiaru czcionki.

Opcje polityczne

Ocenie poddano następujące opcje: brak działań na szczeblu UE, podejście dobrowolne oraz podejście narzucone przez prawo włącznie z normalizacją etykiet lub ustaleniem minimalnego rozmiaru czcionki.

Najważniejsze ustalenia

Analiza wykazała, że przepisy szczególne dotyczące rozmiaru czcionki uregulowałyby jedną z zasadniczych kwestii związanych z czytelnością informacji, niemniej jednak uważa się, że nie jest to jedyny aspekt. Jeżeli za przyczynę istotnych problemów napotykanych przez konsumentów uznane zostaną inne aspekty czytelności, w przyszłości może okazać się niezbędne rozpatrzenie celowości harmonizacji tych czynników.

Brak dostatecznych informacji, aby ocenić wpływ zmian w prawodawstwie w celu uwzględnienia minimalnego rozmiaru czcionki, jednakże producenci są już zobowiązani do przestrzegania zasady, zgodnie z którą ich etykiety powinny być czytelne, tak więc uwzględnienie w prawodawstwie szczególnych wymogów dotyczących czytelności zapewniłoby ramy, dzięki którym można byłoby oczekiwać, że etykieta będzie czytelna dla przeciętnego konsumenta.

Dalszym nakazom w odniesieniu do czytelności etykiet na żywności sprzeciwiali się dotychczas uczestnicy sektora, którzy obawiają się, że doprowadzi to do wzrostu kosztów etykietowania żywności i ograniczenia ich elastyczności. Jest to jednakże jedna z kluczowych kwestii zmiany, gdyż nie ma sensu ustanawianie wymogów co do informacji, jakie mają być przekazane konsumentowi, jeżeli nie może on z nich skorzystać. W związku z powyższym uznano, że żaden przegląd prawodawstwa dotyczącego etykietowania nie przyniesie korzyści, jeżeli nie doprowadzi do zwiększenia czytelności etykiet.

Kwestia polityczna 2: Brak informacji dotyczących składników alergennych na żywności niepaczkowanej

Problemy bieżące

Konsumenci, którzy mają alergię lub nie tolerują niektórych składników żywności, są należycie uwzględnieni w obecnie obowiązującym prawodawstwie, jeżeli chodzi o przekazywanie informacji na żywności paczkowanej. Niemniej jednak wspomniane produkty żywnościowe stanowią jedynie część diety takich konsumentów, i w coraz większym stopniu pojawia się zapotrzebowanie na rozszerzenie wymogów dotyczących żywności paczkowanej również na żywność niepaczkowaną, zwłaszcza przy uwzględnieniu potencjalnych następstw zdrowotnych w przypadku, gdy przekazywane lub sugerowane informacje są niewłaściwe.

Opcje polityczne

Ocenie poddano następujące opcje: brak działań na szczeblu UE, podejście dobrowolne oraz podejście narzucone przez prawo, nakazujące rozszerzenie zakresu obowiązkowego oznaczania alergenów na żywność niepaczkowaną.

Najważniejsze ustalenia

Analiza wykazuje, że przekazywanie informacji dotyczących obecności alergenów stanowiłoby reakcję na wyrażane przez konsumentów obawy związane z bezpieczeństwem i zdrowiem. Mimo że z punktu widzenia przedmiotowego sektora łączne koszty będą prawdopodobnie znaczące, koszty operacyjne trudno jest ocenić ilościowo. Rzeczywista produkcja samej etykiety na żywność sprzedawaną luzem nie wydaje się sprawą problematyczną, pojawić się jednak mogą problemy związane z generowaniem i aktualizowaniem informacji. Zapewnienie, że wymagane informacje są bez trudu dostępne dla sprzedawców detalicznych, sprzedających żywność niepaczkowaną, jak również dla restauracji, za pośrednictwem ich dostawców, ograniczyłoby koszty związane z przekazywaniem informacji. Elastyczność zapewniona państwom członkowskim w zakresie realizacji powinna pozwolić na dostosowanie środków do krajowych cech sektora detalicznego handlu spożywczego oraz żywienia zbiorowego w każdym państwie członkowskim, a także powinna umożliwić wprowadzenie systemu bardziej efektywnego pod względem kosztów.

W ramach podejścia dobrowolnego istnieje mniejsze prawdopodobieństwo zapewnienia spójności w zakresie przekazywania rzetelnych i dokładnych informacji.

Kwestia polityczna 3: Doprecyzowanie w odniesieniu do stosowania oznaczania pochodzenia żywności

Problemy bieżące

Dane szczegółowe dotyczące pochodzenia produktów można często znaleźć na etykietach żywności – albo z powodu wymogu ujętego w prawodawstwie, albo gdy dane przedsiębiorstwo podejmuje dobrowolną decyzję o przekazywaniu takich informacji. Mimo braku dostępu do danych szczegółowych, wydaje się, że coraz większa liczba produktów zawiera pewne wskazania pochodzenia. Prowadzi to do oczekiwań ze strony konsumentów na rozszerzenie oznaczania pochodzenia oraz na gwarancję, że gdy takie informacje są przekazywane, konsumenci mogą być pewni, że nie są one fałszywe ani wprowadzające w błąd . Przedstawiciele sektora zainteresowani są również tą ostatnią kwestią, zwłaszcza że stosowanie oznaczania pochodzenia może zapewnić przewagę konkurencyjną. W rezultacie oczekują oni jednakowych warunków konkurencji na terenie UE, z jasno określonymi „regułami” dotyczącymi oznaczania pochodzenia. Na horyzontalnym szczeblu prawodawstwa reguły takie jednak nie obowiązują.

Opcje polityczne

Ocenie poddano następujące opcje: brak działania na szczeblu UE, podejście dobrowolne oraz podejście narzucone przez prawo nakładające wymóg oznaczania pochodzenia w odniesieniu do wszystkich nieprzetworzonych produktów spożywczych lub zajęcia się szczególnym uzasadnionym zapotrzebowaniem na oznaczanie pochodzenia lub ustanowienia kryteriów kształtowania dobrowolnego stosowania oznaczania pochodzenia.

Najważniejsze ustalenia

Konsumenci w całej Unii Europejskiej doceniają informacje o kraju pochodzenia na produktach spożywczych. Koszty obowiązkowego oznaczania pochodzenia są zmienne i zależą od zakresu wymagań. Potencjalne koszty są jednak obniżone dzięki istnieniu szeregu przedsiębiorstw, które już przekazują takie informacje, jak również dzięki obowiązującym obecnie systemom śledzenia i kontroli. Odpowiedni okres przejściowy, umożliwiający wprowadzenie dowolnych zmian w zakresie etykietowania, co do których mógłby zaistnieć wymóg włączenia ich do normalnego cyklu etykietowania, pomógłby obniżyć wszelkie koszty bezpośrednie związane ze zmianami prawodawstwa.

Dzięki zaspokajaniu zapotrzebowania konsumentów oraz przyczynianiu się do dokonywania świadomych wyborów, wprowadzenie zróżnicowanych poziomów oznaczania pochodzenia w odniesieniu do rozmaitych produktów żywnościowych, kształtowane w oparciu o zróżnicowane zapotrzebowanie konsumentów na etykietowanie, przyniosłoby korzyści w porównaniu z bieżącą sytuacją. Aby jednak zapewnić takie korzyści, etykieta informująca o kraju pochodzenia musi być wyraźna oraz zrozumiała, nie może również wprowadzać konsumenta w błąd. Obecne praktyki w zakresie etykietowania nie są w dostatecznym stopniu zrozumiałe dla konsumentów, a czasami nawet wprowadzają ich w błąd. Doprecyzowanie w odniesieniu do stosowania oznaczania pochodzenia byłoby tym samym korzystne nie tylko dla konsumentów, ale również dla sektora i organów wykonawczych.

Kwestia polityczna 4: Spójne stosowanie przepisów dotyczących zestawienia składników

Problemy bieżące

Obecnie napoje alkoholowe nie są objęte wymogiem umieszczania na nich zestawienia składników. Sytuacja ta nie jest spowodowana formalnym odstępstwem przyznanym dyrektywą 2000/13/WE, lecz stanem niepewności prawnej , mającym swoje źródło w przekonaniu, że z racji specyficznych cech i metod produkcji napojów alkoholowych niezbędne są szczególne przepisy dotyczące umieszczania na nich zestawienia składników. Tak więc w obecnie obowiązującym prawodawstwie istnieje teoretycznie obowiązek zamieszczania zestawienia składników na napojach alkoholowych, ale w rzeczywistości wymóg ten nigdy nie zaczął obowiązywać z powodu braku szczegółowych przepisów.

Opcje polityczne

Ocenie poddano następujące opcje: brak działań na szczeblu UE, podejście dobrowolne oraz podejście narzucone przez prawo, wymagające wyłączenia wszystkich lub niektórych napojów alkoholowych z obowiązku umieszczania na nich zestawienia składników lub, przeciwnie, stosowanie się do obecnych przepisów.

Najważniejsze ustalenia

Nie ma wielu dowodów na oddziaływanie w wyniku rozszerzenia zakresu horyzontalnych, obowiązkowych wymogów umieszczania zestawienia składników na napojach alkoholowych, które dotychczas były wyłączone z regulacji, zaś poziom zainteresowania wyrażanego przez konsumentów w odniesieniu do stosowania etykiet informujących o składnikach napojów alkoholowych jest niejasny.

Mimo że poczyniono znaczący postęp w dziedzinie oznaczania alergenów, sytuacja nie uległa zmianie w odniesieniu do innych składników, które mogą być obecne w napojach alkoholowych i nie są objęte etykietowaniem, takich jak dodatki do żywności i substancje smakowe, stosowane bez żadnych informacji dla konsumentów w dużej liczbie tych napojów, włącznie z napojami do bezpośredniego spożycia. Konsumentom należy przekazywać informacje użyteczne i ważne, tak by umożliwić im podejmowanie świadomych decyzji, a często także zapobiec wprowadzaniu ich w błąd. Z tej przyczyny należy oczekiwać, że stosowanie substancji, które potencjalnie oddziałują na wybór konsumenta z racji ich obecności lub technologicznego oddziaływania na produkt końcowy, powinno skutkować wprowadzeniem wymogu obowiązkowego etykietowania.

Wprowadzenie zestawienia składników spowodowałoby obciążenie producentów pewnymi niewielkimi kosztami, związanymi ze zmianą i drukowaniem nowych etykiet, podczas gdy same zestawienia składników powinny być bez trudu dostępne dla danego przedsiębiorstwa.

WNIOSEK

Przy rozpatrywaniu różnych opcji i ich odpowiedniego oddziaływania wyzwaniem dla Komisji jest znalezienie sposobu optymalizacji i uproszczenia w dziedzinie etykietowania żywności bez jednoczesnego osłabiania wysokiego poziomu ochrony konsumentów, do jakiego dąży Wspólnota. Wpływ dowolnego podejścia regulacyjnego można by ograniczyć do minimum poprzez zapewnienie okresów przejściowych, umożliwiających wprowadzenie zmian w zakresie etykietowania w trakcie normalnego cyklu wymiany etykiet, obowiązującego w danym przedsiębiorstwie.