—

w imieniu Vodafone España SA przez M. Muñoz de Juan, E. Gardetę Gonzáleza, J. Vilorię Gutiérreza i J. Buendíę Sierrę, abogados,

—

w imieniu France Telecom España SA przez E. Zamarriego Santiago, M. Muñoz de Juan i J. Buendíę Sierrę, abogados,

—

w imieniu Ayuntamiento de Tudela przez T. Quadrę-Salceda Fernándeza del Castilla i J. Zornozę Péreza, abogados,

—

w imieniu rządu hiszpańskiego przez M. Muñoza Péreza i S. Centeno Huertę, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu polskiego przez M. Szpunara, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez G. Brauna i F. Jimeny Fernándeza, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 13 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy o zezwoleniach) (Dz.U L 108, s. 21).

2

Wnioski te zostały złożone w ramach trzech sporów między, po pierwsze, Vodafone España SA (zwaną dalej „Vodafone España”) i Ayuntamientos (gminami) de Santa Amalia (C-55/11) i de Tudela (C-57/11), jak również, po drugie, France Telecom España SA (zwaną dalej „France Telecom España”) i Ayuntamiento de Torremayor (C-58/11), dotyczących nałożonych na te spółki opłat za użytkowanie dla celów prywatnych i za szczególne korzystanie obciążające obszar znajdujący się pod powierzchnią oraz powierzchnię gminnego mienia publicznego.

3

Artykuł 11 dyrektywy 97/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 kwietnia 1997 r. w sprawie wspólnych przepisów ramowych dotyczących ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji [zezwoleń] w dziedzinie usług telekomunikacyjnych (Dz.U. L 117, s. 15) stanowił:

„1.   Państwa członkowskie zagwarantują, by wszelkie opłaty nakładane na przedsiębiorstwa z tytułu procedury udzielania zezwoleń miały na celu jedynie pokrycie kosztów administracyjnych poniesionych w procesie udzielania, zarządzania, kontroli i stosowania odpowiednich indywidualnych zezwoleń. Opłaty związane z indywidualnym zezwoleniem są proporcjonalne do nakładu pracy i podlegają publikacji w odpowiedni i wystarczająco szczegółowy sposób, by umożliwić łatwy do nich dostęp.

2.   Bez uszczerbku dla ust. 1 w przypadku rzadkich zasobów państwa członkowskie mogą zezwolić krajowym organom regulacyjnym na pobieranie opłat w celu uwzględnienia konieczności zapewnienia optymalnego wykorzystania tych zasobów. Wspomniane opłaty nie są dyskryminacyjne i uwzględniają zwłaszcza konieczność sprzyjania rozwojowi innowacyjnych usług i konkurencji”.

4

Dyrektywa 97/13 została uchylona przez art. 26 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (Dz.U. L 108, s. 33) (zwanej dalej „dyrektywą ramową”).

5

Artykuł 11 ust. 1 dyrektywy ramowej brzmi następująco:

„Państwa członkowskie zapewnią, że jeżeli właściwy organ rozpatruje:

[…]

organ ten:

[…]”.

6

Artykuł 12 dyrektywy ramowej stanowi:

„1.   Jeżeli przedsiębiorstwo udostępniające sieci łączności elektronicznej ma, na mocy przepisów prawa krajowego, prawo instalowania urządzeń w odniesieniu do własności prywatnej lub państwowej lub jeżeli może ono korzystać z procedury wywłaszczenia lub użytkowania nieruchomości, krajowe organy regulacyjne będą nakłaniały do wspólnego korzystania z tych urządzeń lub nieruchomości.

2.   W szczególności jeżeli przedsiębiorstwa zostały pozbawione dostępu do wiarygodnych rozwiązań alternatywnych ze względu na ochronę środowiska, zdrowie publiczne, bezpieczeństwo wewnętrzne oraz planowanie przestrzenne w miastach i na wsi, państwa członkowskie mogą nakazać przedsiębiorstwu działającemu w danej sieci łączności elektronicznej wspólne korzystanie z urządzeń lub nieruchomości (w tym fizyczną kolokację) lub podjąć środki zmierzające do ułatwienia koordynacji działań państwowych wyłącznie po upływie terminu wyznaczonego dla przeprowadzenia publicznej konsultacji, w której wszystkie zainteresowane strony będą mogły zająć stanowisko. Takie wspólne korzystanie lub prace koordynacyjne mogą wiązać się z ustanowieniem reguł dotyczących podziału kosztów wspólnego korzystania z urządzeń lub nieruchomości”.

7

Motywy 30–32 dyrektywy o zezwoleniach stanowią:

8

Artykuł 13 tej dyrektywy, zatytułowany „Opłaty za prawo użytkowania oraz prawo instalowania urządzeń”, stanowi:

„Państwa członkowskie mogą zezwolić właściwym organom władzy państwowej na nakładanie opłat za prawo użytkowania częstotliwości radiowych i [lub] numeracji oraz [lub] prawo instalowania urządzeń na potrzeby podmiotów państwowych lub prywatnych [prawo instalowania urządzeń na własności publicznej lub prywatnej, nad nią lub pod nią], co odzwierciedla potrzebę optymalnego wykorzystania powyższych zasobów. Państwa członkowskie zapewnią, by takie opłaty były obiektywnie uzasadnione, jawne, niedyskryminujące i proporcjonalne, stosownie do celu, jaki ma być osiągnięty, oraz by uwzględniały cele określone w artykule 8 [dyrektywy ramowej]”.

9

Dyrektywa 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) (Dz.U. L 108, s. 7) stanowi w art. 12 ust. 1 akapit pierwszy:

„Krajowe organy regulacyjne mogą nałożyć na operatorów, zgodnie z art. 8, obowiązek uwzględnienia uzasadnionych wniosków o dostęp i użytkowanie specyficznych elementów sieci oraz do urządzeń towarzyszących, w szczególności jeżeli krajowe organy regulacyjne uznają, że odmowa przyznania dostępu lub ustanowienie nierozsądnych zasad i warunków mających podobny skutek uniemożliwiłyby pojawienie się trwale konkurencyjnego rynku detalicznego albo nie byłyby w interesie użytkowników końcowych”.

10

Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones (ogólna ustawa telekomunikacyjna) z dnia 3 listopada 2003 r. (BOE nr 264 z dnia 4 listopada 2003 r., s. 38890) dokonała, jak wynika z preambuły do tej ustawy, transpozycji do prawa hiszpańskiego dyrektyw dotyczących telekomunikacji przyjętych w 2002 r., wśród których znajduje się dyrektywa o zezwoleniach.

11

Zgodnie z art. 49 tej ustawy:

„1.   Operatorzy oraz podmioty uprawnione z tytułu prawa użytkowania publicznego mienia radiowego lub zasobów numeracji są zobowiązane do zapłaty opłat ustanowionych przez właściwe przepisy prawa.

2.   Opłaty te mają na celu pokrycie:

3.   Bez uszczerbku dla postanowień ust. 2 powyżej opłaty ustanowione za użytkowanie publicznego mienia radiowego, numeracji oraz mienia publicznego niezbędnego do instalacji sieci łączności elektronicznej mają na celu zapewnienie optymalnego wykorzystania tych zasobów z uwzględnieniem wartości mienia będącego przedmiotem udzielonego prawa użytkowania oraz jego dostępności. Wskazane powyżej opłaty są niedyskryminacyjne, przejrzyste, obiektywnie uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do zamierzonego celu. Ponadto muszą sprzyjać osiągnięciu celów i zasad ustanowionych w art. 3 na warunkach określonych w mających zastosowanie przepisach.

4.   Opłaty, o których mowa w powyższych ustępach, są nakładane w sposób obiektywny, przejrzysty i proporcjonalny oraz w sposób minimalizujący dodatkowe koszty administracyjne i obciążenia, które z nich wynikają.

5.   Ministerio de Ciencia y Tecnología [ministerstwo nauki i technologii], Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones [komisja rynku łączności elektronicznej] oraz Agencia Estatal de Radiocomunicaciones [państwowa agencja radiokomunikacji], jak również jednostki administracji lokalnej, które zarządzają opłatami określonymi w ust. 2 niniejszego artykułu i pobierają te opłaty, publikują podsumowanie roczne poniesionych kosztów administracyjnych uzasadniających nałożenie tych opłat oraz całkowitą kwotę obciążenia”.

12

Real decreto legislativo (królewski dekret ustawodawczy) 2/2004 z dnia 5 marca 2004 r. zatwierdzający tekst jednolity Ley regulatora de las Haciendas Locales (ustawy regulującej finanse lokalne) (BOE nr 59 z dnia 9 marca 2004 r., s. 10284) w art. 20 ust. 1 i 3 przewiduje prawo jednostek administracji lokalnej do ustanowienia opłat za użytkowanie dla celów prywatnych lub za szczególne korzystanie z lokalnego mienia publicznego, w szczególności w odniesieniu do powierzchni gminnych dróg publicznych oraz obszaru znajdującego się pod lub nad ich powierzchnią.

13

Z postanowień odsyłających wynika, że zgodnie z prawem hiszpańskim szereg gmin Królestwa Hiszpańskiego, między innymi Ayuntamiento de Santa Amalia, Ayuntamiento de Tudela i Ayuntamiento de Torremayor, przyjęły uchwały podatkowe nakładające na przedsiębiorstwa opłaty za użytkowanie dla celów prywatnych lub za szczególne korzystanie obciążające gminne mienie publiczne w celu świadczenia usług dostawy będących usługami użyteczności publicznej, niezależnie od tego, czy przedsiębiorstwa te są właścicielami urządzeń niezbędnych do świadczenia tych usług i fizycznie zajmujących to mienie, czy też nimi nie są. Świadczenie usług telefonii ruchomej jest jedną z usług, które zostały opodatkowane na podstawie tych uchwał.

14

Vodafone España i France Telecom España są operatorami telekomunikacyjnymi świadczącymi usługi telefonii ruchomej na terytorium hiszpańskim.

15

Na uchwały podatkowe przyjęte przez Ayuntamiento de Tudela i Ayuntamiento de Santa Amalia wniesione zostały przez Vodafone España skargi skierowane, odpowiednio, do Tribunal Superior de Justicia de Navarra (wyższego trybunału sprawiedliwości dla wspólnoty autonomicznej Nawarry) i do Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (wyższego trybunału sprawiedliwości dla wspólnoty autonomicznej Ekstremadury). France Telecom España wniosła natomiast do tego drugiego sądu skargę na uchwałę podatkową przyjętą przez Ayuntamiento de Torremayor. W skargach tych operatorzy zakwestionowali zgodność tych uchwał z prawem Unii. Rzeczone skargi zostały oddalone wyrokiem Tribunal Superior de Justicia de Navarra z dnia 30 grudnia 2008 r. oraz wyrokami Tribunal Superior de Justicia de Extremadura z dnia 12 czerwca i z dnia 29 czerwca 2009 r.

16

Vodafone España wniosła zatem do Tribunal Supremo (sądu najwyższego) skargę kasacyjną od wyroku Tribunal Superior de Justicia de Navarra z dnia 30 grudnia 2008 r. i od wyroku Tribunal Superior de Justicia de Extremadura z dnia 12 czerwca 2009 r. France Telecom España wniosła skargę kasacyjną od wyroku Tribunal Superior de Justicia de Extremadura z dnia 29 czerwca 2009 r.

17

W postanowieniu odsyłającym Tribunal Supremo, dokonując w pierwszej kolejności analizy art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach, ma wątpliwości dotyczące uprawnienia państw członkowskich do nałożenia opłaty z tytułu praw do instalowania urządzeń nie tylko na operatora będącego właścicielem sieci telekomunikacji elektronicznej, lecz również na operatorów, którzy są tylko odbiorcami usług połączenia sieci, a w konsekwencji jedynie posiadają dostęp do wspomnianej sieci i sieć tę użytkują.

18

W drugiej kolejności sąd krajowy zastanawia się, czy wspomniane opłaty spełniają wymogi, o których mowa w art. 13 dyrektywy o zezwoleniach.

19

W trzeciej kolejności Tribunal Supremo uważa, że należy zbadać również, czy art. 13 dyrektywy o zezwoleniach spełnia warunki uznania go, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, za przepis bezpośrednio skuteczny. Tribunal Supremo wskazuje, że orzecznictwo Trybunału dotyczące bezpośredniej skuteczności art. 11 ust. 2 dyrektywy 97/13 wydaje się przemawiać na korzyść takiego rozwiązania.

20

W tych okolicznościach Tribunal Supremo postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi, które w przypadku trzech spraw – C-55/11, C-57/11 i C-58/11 – są identyczne:

21

Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 18 marca 2011 r. sprawy C-55/11, C-57/11 i C-58/11 zostały połączone do łącznego rozpoznania w procedurze pisemnej i ustnej oraz do celów wydania wyroku.

22

Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 25 kwietnia 2012 r. Ayuntamiento de Tudela złożyła wniosek o otwarcie procedury ustnej na nowo, wskazując, że opinia rzecznika generalnego przedstawiona w dniu 22 marca 2012 r. oparta jest na błędnych przesłankach.

23

W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, Trybunał może zarządzić otwarcie procedury ustnej na nowo na podstawie art. 61 regulaminu postępowania, jeżeli uzna, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub że winna zostać zbadana w oparciu o argument, który nie był przedmiotem debaty między stronami (zob. w szczególności wyroki: z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie C-284/06 Burda, Rec. s. I-4571, pkt 37; a także z dnia 22 września 2011 r. w sprawie C-323/09 Interflora i Interflora British Unit, Zb.Orz. s. I-8625, pkt 22).

24

W niniejszym przypadku Trybunał jest zdania, że dysponuje wszystkimi niezbędnymi informacjami, by odpowiedzieć na pytania zadane przez sąd krajowy, oraz że sprawa nie musi zostać zbadana pod kątem argumentu, który nie był przed nim roztrząsany.

25

W tych okolicznościach nie ma potrzeby uwzględnienia wniosku Ayuntamiento de Tudela dotyczącego otwarcia procedury ustnej na nowo.

26

W pytaniu pierwszym sąd krajowy w istocie zastanawia się, czy prawo krajowe nakładające opłatę za użytkowanie gminnego mienia publicznego nie tylko na operatorów będących właścicielami sieci telefonicznych zbudowanych na tym mieniu, lecz również na operatorów posiadających w odniesieniu do tych sieci prawa użytkowania, dostępu i połączenia sieci, wchodzi w zakres danej państwom członkowskim przez art. 13 dyrektywy o zezwoleniach możliwości ustanowienia opłaty za „prawo instalowania urządzeń na własności publicznej lub prywatnej, nad nią lub pod nią” w celu uwzględnienia potrzeby zapewnienia optymalnego podziału tych zasobów.

27

W szczególności sąd krajowy zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy taka opłata może być nałożona nie tylko na operatora, który zgodnie z art. 11 ust. 1 posiada prawo instalowania urządzeń na własności publicznej lub prywatnej, nad nią lub pod nią i który zgodnie z art. 12 tej dyrektywy oraz art. 12 dyrektywy o dostępie może być zobowiązany do dzielenia się tymi zasobami, lecz również na operatorów świadczących usługi telefoniczne z wykorzystaniem tych zasobów.

28

Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z dyrektywą o zezwoleniach państwa członkowskie nie mogą nakładać innych opłat z tytułu udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej niż przewidziane tą dyrektywą (zob. analogicznie wyroki: z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie C-339/04 Nuova società di telecomunicazioni, Zb.Orz. s. I-6917, pkt 35; z dnia 10 marca 2011 r. w sprawie C-85/10 Telefónica Móviles España, Zb.Orz. s. I-1575, pkt 21).

29

Jak wynika z motywów 30–32 oraz z art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach, państwa członkowskie są uprawnione jedynie do ustanawiania opłat administracyjnych przeznaczonych na pokrycie całkowitych kosztów administracyjnych związanych z zarządzaniem, kontrolą i stosowaniem ogólnego systemu zezwoleń lub opłat za prawo użytkowania częstotliwości radiowych lub numeracji lub też za prawo instalowania urządzeń na własności publicznej lub prywatnej, nad nią lub pod nią.

30

W sprawie przed sądem krajowym sąd ten wydaje się wychodzić z założenia, że przedmiotowe opłaty ani nie wchodzą w zakres stosowania art. 12 rzeczonej dyrektywy, ani nie mieszczą się w pojęciu opłat za prawo użytkowania częstotliwości radiowych lub numeracji w rozumieniu art. 13 tej dyrektywy. Wobec tego pytanie dotyczy wyłącznie kwestii, czy przysługująca państwom członkowskim możliwość nałożenia opłat za „prawo instalowania urządzeń na własności publicznej lub prywatnej, nad nią lub pod nią” na mocy wspomnianego art. 13 pozwala na stosowanie opłat takich jak te, których dotyczy sprawa przed sądem krajowym, gdy mają one zastosowanie w odniesieniu do operatorów, którzy nie będąc właścicielami urządzeń, użytkują je w celu świadczenia usług telefonii ruchomej i w ten sposób korzystają z mienia publicznego.

31

Choć pojęcie instalowania urządzeń na własności publicznej lub prywatnej, nad nią lub pod nią ani pojęcie płatnika opłaty dotyczącej praw związanych z tym instalowaniem nie zostały jako takie zdefiniowane w dyrektywie o zezwoleniach, należy wskazać, po pierwsze, że z art. 11 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy ramowej wynika, iż prawa umożliwiające instalowanie urządzeń na własności publicznej lub prywatnej, nad nią lub pod nią są przyznawane przedsiębiorstwu uprawnionemu do udostępniania publicznych sieci łączności, to znaczy przedsiębiorstwu, które ma prawo instalowania niezbędnych urządzeń na gruncie, pod powierzchnią gruntu lub w przestrzeni znajdującej się ponad powierzchnią gruntu.

32

Po drugie, jak wskazuje rzecznik generalna w pkt 52 i 54 swojej opinii, pojęcia urządzeń i instalowania odsyłają, odpowiednio, do fizycznej infrastruktury umożliwiającej udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej i do ich fizycznego umieszczenia na danej własności publicznej lub prywatnej.

33

Wynika stad, że płatnikiem opłaty za prawo instalowania urządzeń, o której mowa w art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, może być jedynie podmiot, któremu przysługują odnośne prawa, będący również właścicielem urządzeń zainstalowanych na danych dobrach publicznych lub prywatnych lub pod powierzchnią tych dóbr.

34

Wobec tego nie jest dopuszczalne, tytułem „opłaty za prawo instalowania urządzeń na dobrach publicznych lub prywatnych lub pod ich powierzchnią” w rozumieniu z art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, pobieranie opłat takich jak te, których dotyczy sprawa przed sądem krajowym, gdy mają one zastosowanie w odniesieniu do operatorów, którzy nie będąc właścicielami urządzeń, użytkują je w celu świadczenia usług telefonii ruchomej i w ten sposób korzystają z mienia publicznego.

35

W świetle całości tych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że wykładni art. 13 dyrektywy o zezwoleniach należy dokonywać w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie stosowaniu opłaty z tytułu prawa instalowania urządzeń na własności publicznej lub prywatnej, nad nią lub pod nią, obciążającej operatorów, którzy nie będąc właścicielami tych urządzeń, korzystają z nich w celu świadczenia usług telefonii ruchomej.

36

W świetle odpowiedzi udzielonej na pytanie pierwsze zachodzi potrzeba udzielenia odpowiedzi wyłącznie na pytanie trzecie postawione przez sąd krajowy, w którym sąd ten w istocie zapytuje, czy art. 13 dyrektywy o zezwoleniach jest bezpośrednio skuteczny, wobec czego w okolicznościach takich jak zaistniałe w postępowaniu przed sądem krajowym jednostka może się na niego powołać przed sądami krajowymi.

37

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w każdym przypadku, gdy przepisy dyrektywy okazują się, ze względu na swoją treść bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostki mają prawo powoływać się na nie przed sądami krajowymi wobec państwa, zarówno gdy państwo nie dokonało w terminie transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego, jak i gdy dokonana transpozycja jest nieprawidłowa (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 października 2004 r. w sprawach połączonych od C-397/01 do C-403/01 Pfeiffer i in., Zb.Orz.s. I-8835, pkt 103; z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawach połączonych od C-152/07 do C-154/07 Arcor i in., Zb.Orz. s. I-5959, pkt 40; z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie C-282/10 Dominguez, pkt 33).

38

W niniejszym przypadku, jak wskazuje rzecznik generalna w pkt 48, 97 i 98 swojej opinii, art. 13 dyrektywy o zezwoleniach spełnia te kryteria. Przepis ten stanowi bowiem w sposób bezwarunkowy i precyzyjny, że państwa członkowskie mogą nałożyć opłaty za prawo w trzech konkretnych przypadkach, a mianowicie za prawo użytkowania częstotliwości radiowych lub numeracji lub za prawo instalowania urządzeń na własności publicznej lub prywatnej, nad nią lub pod nią.

39

Z powyższego wynika, iż na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 13 dyrektywy o zezwoleniach jest bezpośrednio skuteczny, wobec czego daje jednostkom prawo bezpośredniego powołania się na niego przed sądem krajowym, aby sprzeciwić się stosowaniu postanowienia władzy publicznej niezgodnego z tym artykułem.

40

Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje: