1. 

W niniejszej sprawie Trybunał rozpatruje odwołanie od wyroku, w którym Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich ( 2 ) uznał skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez Rzeczpospolitą Polską w części za niedopuszczalną z powodu przekroczenia terminu, a w części za bezzasadną.

2. 

Ponieważ kwestia dopuszczalności podniesiona w niniejszej sprawie jest identyczna z problemem, jaki Trybunał rozpatruje w związku z innym, wniesionym równocześnie odwołaniem, w zawisłej przed Trybunałem sprawie C-336/09 P Polska przeciwko Komisji ( 3 ), proponuję, by Trybunał rozstrzygnął tę kwestię zgodnie z propozycją, jaką sformułowałem w opinii we wskazanej sprawie.

3. 

Natomiast, jeśli chodzi o istotę sprawy, należy na wstępie zaznaczyć, że tym razem zaskarżone zostały dwa rozporządzenia. W skardze do Sądu Rzeczpospolita Polska wniosła o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Komisji (WE) nr 1972/2003 z dnia 10 listopada 2003 r. ( 4 ), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 230/2004 z dnia 10 lutego 2004 r. ( 5 ) oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 735/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. ( 6 ). Jak zaś zobaczymy, Sąd w zaskarżonym wyroku uznał skargę za niedopuszczalną w zakresie dotyczącym rozporządzenia nr 1972/2003. Uznał ją natomiast za dopuszczalną w zakresie dotyczącym rozporządzenia nr 735/2004, zmieniającego rozporządzenie nr 1972/2003.

4. 

W ten sposób Sąd zbadał materialną zgodność z prawem rozporządzenia nr 735/2004, lecz także, na podstawie orzecznictwa Trybunału ( 7 ), zgodność z prawem zasadniczych przepisów rozporządzenia nr 1972/2003 w zakresie, w jakim przepisy pierwszego z tych rozporządzeń można było uznać za nierozerwalnie związane z przepisami drugiego z nich.

5. 

Niniejsza sprawa pozwoli więc Trybunałowi wzbogacić urozmaicone już orzecznictwo zmierzające do rozwiązania problemów, jakie wiążą się z przystąpieniem nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej w ogólności, a zwłaszcza z zastosowaniem wobec nich przepisów przejściowych ( 8 ).

6.

U źródeł niniejszej sprawy leży ustanowienie przez Komisję Europejską – na podstawie traktatu akcesyjnego ( 9 ) oraz aktu przystąpienia ( 10 ) dziesięciu nowych państw członkowskich z 2004 r. – środków przejściowych w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, które dotyczą w szczególności podmiotów gospodarczych z nowych państw członkowskich, a konkretnie rozporządzenia nr 1972/2003.

7.

Zastosowanie przez instytucje Unii Europejskiej tego rodzaju środków przejściowych nie jest samo w sobie niczym wyjątkowym. Przepisy podobne do zawartych w rozporządzeniu nr 1972/2003 były bowiem wydawane przy poprzednich rozszerzeniach Unii ( 11 ) w zakresie przewidzianym w poszczególnych traktatach akcesyjnych lub aktach przystąpienia.

8.

Rozporządzenie nr 1972/2003 zostało wydane i opublikowane przed wejściem w życie traktatu akcesyjnego i aktu przystąpienia, zgodnie z art. 2 ust. 3 traktatu akcesyjnego i art. 41 akapit pierwszy aktu przystąpienia.

9.

Artykuł 2 ust. 3 traktatu akcesyjnego przewiduje bowiem, że instytucje Unii Europejskiej mogą, w drodze odstępstwa od art. 2 ust. 2 tego traktatu ( 12 ), ustanawiać środki określone w niektórych, enumeratywnie wymienionych postanowieniach, w tym w art. 41 aktu przystąpienia, przy czym środki te wchodzą w życie pod warunkiem i w dniu wejścia w życie traktatu. Artykuł 2 ust. 3 traktatu ma następujące brzmienie:

„Niezależnie od postanowień ustępu 2, instytucje Unii mogą przed przystąpieniem przyjąć środki przewidziane w artykule 6 ustęp 2 akapit drugi, artykule 6 ustęp 6 akapit drugi, artykule 6 ustęp 7 akapity drugi i trzeci, artykule 6 ustęp 8 akapity drugi i trzeci, artykule 6 ustęp 9 akapit trzeci, artykułach 21, 23, artykule 28 ustęp 1, artykule 32 ustęp 5, artykule 33 ustęp 1, artykule 33 ustęp 4, artykule 33 ustęp 5, artykułach 38, 39, 41, 42 i 55–57 aktu przystąpienia, załącznikach III–XIV do tego aktu oraz w protokole 2, artykule 6 protokołu 3, artykule 2 ustęp 2 protokołu 4, protokole 8 i w artykułach 1, 2 i 4 protokołu 10 załączonych do aktu. Środki te wchodzą w życie z dniem wejścia w życie niniejszego traktatu i tylko pod tym warunkiem”.

10.

Artykuł 41 aktu przystąpienia, wymieniony wprost w art. 2 ust. 3 traktatu akcesyjnego, w akapicie pierwszym upoważnia Komisję do ustanawiania, przy zastosowaniu określonych zasad proceduralnych, środków przejściowych, które są „niezbędne do ułatwienia przejścia z istniejącego w nowych państwach członkowskich systemu na system wynikający z zastosowania wspólnej polityki rolnej” na warunkach określonych w akcie przystąpienia. Środki te mogą być ustanawiane w okresie trzech lat od dnia przystąpienia i nie powinny mieć zastosowania po upływie tego okresu, przy czym Rada Unii Europejskiej może przedłużyć ten okres w drodze jednomyślnej decyzji na wniosek Komisji i po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego. Artykuł 41 akapit pierwszy aktu przystąpienia ma następujące brzmienie:

„Jeżeli środki przejściowe są niezbędne do ułatwienia przejścia z istniejącego w nowych państwach członkowskich systemu na system wynikający z zastosowania wspólnej polityki rolnej na warunkach wskazanych w niniejszym akcie, Komisja przyjmuje takie środki zgodnie z procedurą, o której mowa w artykule 42 ustęp 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/2001 [z dnia 19 czerwca 2001 r.] w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru [(Dz.U. L 178, s. 1)] – lub tam, gdzie jest to stosowne – z procedurą, o której mowa w odpowiednich artykułach innych rozporządzeń w sprawie wspólnej organizacji rynków rolnych lub z odpowiednią procedurą komitetu określoną w mającym zastosowanie ustawodawstwie. Środki przejściowe, o których mowa w niniejszym artykule, mogą być podejmowane przez okres trzech lat następujących po dacie przystąpienia, a ich stosowanie będzie ograniczone do tego okresu. Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może przedłużyć ten okres”.

11.

Na podstawie tych dwóch postanowień wydane zostało rozporządzenie nr 1972/2003 ( 13 ), które było przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności skierowanej do Sądu. Ważność zasadniczych przepisów tego rozporządzenia była przedmiotem kontroli przy okazji badania ważności rozporządzenia nr 735/2004.

12.

Motyw 3 rozporządzenia nr 1972/2003 wskazuje:

„zakłócenia w obrocie zdolne do załamania danych organizacji rynków często są powodowane przez produkty sztucznie przemieszczane w związku z rozszerzeniem i nie stanowiące normalnych zapasów danego państwa. Nadmierne zapasy mogą także wynikać z produkcji krajowej. Należy zatem wprowadzić przepisy o zapobiegawczych opłatach nakładanych na nadmierne zapasy w nowych państwach członkowskich”.

13.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1972/2003 nowe państwa członkowskie mają obowiązek pobierać opłaty od posiadaczy nadmiernych zapasów produktów rolnych znajdujących się w swobodnym obrocie w dniu 1 maja 2004 r., to jest w dniu wejścia w życie traktatu akcesyjnego i aktu przystąpienia.

14.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia kwota tej opłaty jest określana w wysokości stawki celnej przywozowej erga omnes obowiązującej w dniu 1 maja 2004 r.

15.

Artykuł 4 ust. 1–3 rozporządzenia ma następujące brzmienie:

„1.   Bez uszczerbku dla załącznika IV, rozdział 4 aktu przystąpienia oraz o ile na szczeblu krajowym nie stosuje się bardziej restrykcyjnych rozwiązań prawnych, nowe państwa członkowskie pobierają opłaty od posiadaczy nadmiernych zapasów produktów będących w swobodnym obrocie w dniu 1 maja 2004 r.

2.   Aby określić nadmierne zapasy poszczególnych posiadaczy, nowe państwa członkowskie biorą pod uwagę, w szczególności:

Pojęcie nadmiernych zapasów odnosi się do produktów importowanych do nowego państwa członkowskiego lub pochodzących z nowego państwa członkowskiego. Pojęcie nadmiernych zapasów odnosi się także do produktów przeznaczonych na rynki nowych państw członkowskich.

Inwentaryzację zapasów należy przeprowadzić na podstawie Nomenklatury Scalonej obowiązującej w dniu 1 maja 2004 r.

3.   Kwotę opłaty, o której mowa w ust. 1, określa stawka erga omnes należności przywozowej obowiązująca w dniu 1 maja 2004 r. Przychody z opłat pobranych przez władze krajowe przeznacza się do krajowego budżetu nowego państwa członkowskiego”.

16.

Artykuł 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1972/2003 wymienia kolejno dla poszczególnych państw członkowskich kody nomenklatury scalonej objętych tym rozporządzeniem produktów rolnych.

17.

Wreszcie art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, którego ust. 1 zastrzega, że stanowi on odstępstwo od rozdziału 5 załącznika IV do aktu przystąpienia, stanowi w szczególności, iż opłata jest pobierana również od produktów rolnych, które w dniu przystąpienia podlegają zawieszającej procedurze celnej, a przed tym dniem znajdowały się w swobodnym obrocie we Wspólnocie Europejskiej w składzie 15 państw członkowskich lub w jednym z nowych państw członkowskich (art. 3 ust. 2) albo pochodzą z państw trzecich (art. 3 ust. 3). Artykuł ten ma następujące brzmienie:

„1.   Niniejszy artykuł stosuje się w drodze odstępstwa od załącznika IV, rozdział 5 aktu przystąpienia oraz od art. 20 i art. 214 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny ( 14 ).

2.   Produkty wymienione w art. 4 ust. 5, które przed 1 maja 2004 r. były w swobodnym obrocie we Wspólnocie piętnastki lub w jednym z nowych państw członkowskich, a w dniu 1 maja 2004 r. są tymczasowo składowane lub podlegają jednej z czynności celnych lub procedur, o których mowa w art. 4 ust. 15 lit. b) lub ust. 16) lit. b)–g) rozporządzenia (EWG) nr 2913/92, we Wspólnocie rozszerzonej, lub które są transportowane po poddaniu formalnościom wywozowym wewnątrz Wspólnoty rozszerzonej, należy obciążyć należnością przywozową erga omnes według stawki obowiązującej w dniu dopuszczenia do swobodnego obrotu.

Przepisów pierwszego akapitu nie stosuje się do produktów wywożonych ze Wspólnoty piętnastki, jeśli importer przedstawi dowody, że nie ubiegano się o żadną refundację wywozową względem tych produktów w kraju eksportującym. Na wniosek importera eksporter zapewni otrzymanie potwierdzenia przez właściwy organ na zgłoszeniu wywozowym, że nie ubiegano się o refundację wywozową względem tych produktów w kraju eksportującym.

3.   Produkty wymienione w art. 4 ust. 5 pochodzące z państw trzecich, które podlegają uszlachetnianiu czynnemu, o którym mowa w art. 4 ust. 16 lit. d), lub odprawie czasowej, o której mowa w art. 4 ust. 16 lit. f) rozporządzenia (EWG) nr 2913/92, w jednym z państw członkowskich w dniu 1 maja 2004 r. i które dopuszcza się do swobodnego obrotu tego dnia lub później, należy obciążyć należnością przywozową obowiązującą w dniu dopuszczenia do swobodnego obrotu względem produktów pochodzących z państw trzecich”.

18.

Rozporządzenie nr 735/2004 w art. 1 zmienia w szczególności art. 4 ust. 5 tiret ósme rozporządzenia nr 1972/2003, dotyczący Rzeczypospolitej Polskiej, z jednej strony usuwając, a z drugiej dodając pewne produkty do wykazu produktów objętych tym rozporządzeniem.

19.

W skardze wniesionej do Sądu w dniu 28 czerwca 2004 r. Rzeczpospolita Polska zażądała stwierdzenia nieważności art. 3 oraz art. 4 ust. 3 i art. 4 ust. 5 tiret ósme rozporządzenia nr 1972/2003, zmienionego rozporządzeniem nr 735/2004.

20.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2006 r. prezes trzeciej izby Sądu zarządził zawieszenie postępowania zgodnie z art. 54 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości oraz art. 77 lit. a) i art. 78 regulaminu postępowania przed Sądem, w oczekiwaniu na wyrok Trybunału w sprawie C-273/04 Polska przeciwko Radzie.

21.

Trybunał wydał wyrok w sprawie C-273/04 w dniu 23 października 2007 r. ( 15 ). W wyroku tym rozpatrzył on sprawę bezpośrednio co do istoty, nie orzekając w przedmiocie dopuszczalności skargi. W zaskarżonym wyroku Sąd w części odrzucił skargę Rzeczypospolitej Polskiej jako niedopuszczalną z powodu przekroczenia terminu, a w części oddalił jako bezzasadną.

22.

Sąd stwierdził, że rozporządzenie nr 1972/2003 zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 11 listopada 2003 r., w związku z czym termin na wniesienie skargi na to rozporządzenie upłynął w dniu 4 lutego 2004 r. Ponieważ skarga Rzeczypospolitej Polskiej wpłynęła do sekretariatu Sądu w dniu 28 czerwca 2004 r., Sąd uznał ją za wniesioną po terminie w zakresie dotyczącym rozporządzenia nr 1972/2003 ( 16 ).

23.

Sąd, podobnie jak w sprawie Polska przeciwko Komisji, w której zapadło ww. postanowienie, uwzględnił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję na podstawie ścisłej wykładni art. 230 akapit piąty WE.

24.

Sąd stwierdził bowiem, że skarga Rzeczypospolitej Polskiej na rozporządzenie nr 1972/2003 wpłynęła po upływie dwumiesięcznego terminu określonego w tym przepisie, licząc od dnia opublikowania rozporządzenia, i uznał ją wobec tego za wniesioną po terminie ( 17 ). Sąd odrzucił następnie poszczególne argumenty skarżącego państwa członkowskiego.

25.

Sąd odrzucił zatem, jako niepodważające wniosku o wniesieniu skargi po terminie, argumenty oparte na okoliczności, że rozporządzenie nie zostało opublikowane w dwudziestu językach oficjalnych Unii Europejskiej ( 18 ), że jego wejście w życie uzależnione było od wejścia w życie traktatu akcesyjnego ( 19 ), oraz że było ono skierowane do wszystkich państw członkowskich, w tym do przyszłych państw członkowskich ( 20 ).

26.

Sąd podjął następnie trud wykazania, że ścisłe zastosowanie terminów procesowych, licząc od dnia publikacji rozporządzenia nr 1972/2003, nie narusza prawa Rzeczypospolitej Polskiej do skutecznej ochrony sądowej ( 21 ).

27.

Rozpatrując kwestię dopuszczalności skargi, Sąd przypomniał też, że odstępstwo od wspólnotowych przepisów w zakresie terminów procesowych jest możliwe tylko w całkowicie wyjątkowych wypadkach wystąpienia nieprzewidywalnych okoliczności lub siły wyższej ( 22 ). Uznał jednak, że Rzeczpospolita Polska nie wyjaśniła, w jakim zakresie okoliczności sprawy były względem niej całkowicie wyjątkowe w sposób uzasadniający odstępstwo od zasady ścisłego stosowania terminów procesowych, z naruszeniem zasady pewności prawa.

28.

Sąd orzekł na tej podstawie w pkt 63 zaskarżonego wyroku, że w zakresie dotyczącym samego rozporządzenia nr 1972/2003 skarga została wniesiona po terminie i należy ją odrzucić jako niedopuszczalną.

29.

Sąd zgodził się jednak rozpatrzyć, podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską jako ewentualny, argument, zgodnie z którym skarga była w każdym razie dopuszczalna w zakresie dotyczącym produktów dodanych na mocy rozporządzenia nr 735/2004 do wykazu produktów wymienionych w art. 4 ust. 5 tiret ósme rozporządzenia nr 1972/2003 (pkt 64–73 zaskarżonego wyroku).

30.

Opierając się na orzecznictwie Trybunału ( 23 ), Sąd uznał skargę za dopuszczalną, o ile „może być ona interpretowana jako żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 735/2004” ( 24 ), a zawarte w niej zarzuty i argumenty skierowane przeciwko zakwestionowanym przepisom rozporządzenia nr 1972/2003 należy rozumieć w ten sposób.

31.

Rozpatrując sprawę co do istoty, Sąd zbadał poszczególne zarzuty i argumenty podniesione przez Rzeczpospolitą Polską, które, jakkolwiek formalnie skierowane przeciwko przepisom rozporządzenia nr 735/2004, miały na celu z jednej strony podważenie zgodności z prawem art. 3 (część pierwsza, pkt 161–249 zaskarżonego wyroku) i art. 4 (części druga i trzecia, odpowiednio pkt 80–136 i 137–160 zaskarżonego wyroku) rozporządzenia nr 1972/2003, a z drugiej strony wykazanie nadużycia władzy (część czwarta, pkt 250–254 zaskarżonego wyroku).

32.

Po pierwsze, Rzeczpospolita Polska podniosła dwa zarzuty nieważności rozporządzenia nr 735/2004 w zakresie, w jakim rozporządzenie to poddaje siedem nowych produktów zastosowaniu środków określonych w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1972/2003. Pierwszy z tych zarzutów dotyczył naruszenia art. 41 aktu przystąpienia oraz zasady proporcjonalności, a drugi naruszenia zasady niedyskryminacji.

33.

W zaskarżonym wyroku Sąd w pierwszej kolejności zbadał kolejno, starannie je rozdzielając (pkt 95 zaskarżonego wyroku), z jednej strony argumenty dotyczące naruszenia przez art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 art. 41 aktu przystąpienia, a z drugiej argumenty dotyczące naruszenia przez ten przepis zasady proporcjonalności.

34.

Sąd uznał więc na wstępie (pkt 96–102 zaskarżonego wyroku), poprzez analogię z ustaleniami Trybunału poczynionymi w ww. wyroku w sprawie Weidacher ( 25 ), że zarówno zapobieganie gromadzeniu zapasów w celach spekulacyjnych, jak zneutralizowanie korzyści ekonomicznych podmiotów, które zgromadziły nadmierne zapasy po niskich cenach, może uzasadniać zastosowanie przez Komisję stosownych środków na podstawie art. 41 akapit pierwszy aktu przystąpienia.

35.

Następnie, ustaliwszy, że Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje samej opłaty co do zasady, lecz tylko jej wysokość (pkt 103 zaskarżonego wyroku), Sąd zbadał proporcjonalność (pkt 104–121 zaskarżonego wyroku) kwoty opłaty, stwierdzając, że Rzeczpospolita Polska nie udowodniła oczywiście niewłaściwego lub nieproporcjonalnego charakteru sposobu obliczenia wysokości opłaty.

36.

Sąd stwierdził w tej kwestii (pkt 111 zaskarżonego wyroku), powołując się na motyw 3 rozporządzenia nr 1972/2003, że „celem, który Komisja zamierza[ła] osiągnąć poprzez sporną opłatę, nie [było] jedynie zapobieganie gromadzeniu zapasów wspomnianych produktów pochodzących z obrotu handlowego w celach spekulacyjnych, lecz po prostu zapobieganie gromadzeniu nadmiernych zapasów, to jest zapasów, które nie stanowią części normalnych zapasów znajdujących się w nowych państwach członkowskich”.

37.

Sąd zbadał następnie, czy Rzeczpospolita Polska udowodniła, że sposób określania wysokości spornej opłaty „rażąco wykracza[ł] ponad to, co niezbędne w celu uniknięcia gromadzenia nadmiernych zapasów niezależnie od ich pochodzenia”.

38.

Sąd uznał w pierwszej kolejności, że chociaż opłata w wysokości określonej według kwoty cła odpowiadającej różnicy między stawką celną przywozową w Polsce i we Wspólnocie „może być skuteczna dla zapobieżenia gromadzeniu nadmiernych zapasów pochodzących z przywozu, trudno [było] stwierdzić, aby była ona również wystarczająca dla zapobieżenia gromadzeniu nadmiernych zapasów z produkcji krajowej” (pkt 114 zaskarżonego wyroku). Sąd dodał, że opłata w takiej wysokości nie ma w określonych okolicznościach żadnego skutku odstraszającego od gromadzenia nadmiernych zapasów z produkcji krajowej.

39.

Sąd odrzucił w drugiej kolejności (pkt 117–120 zaskarżonego wyroku), nie badając jego zasadności, argument, zgodnie z którym rozporządzenie nr 735/2004 było niewłaściwe do realizacji celów rozporządzenia nr 1972/2003, ze względu na cykl produkcji produktów, których dotyczyło. Sąd podkreślił w tej kwestii, że Rzeczpospolita Polska w żaden sposób nie udowodniła, iż nadmierne zapasy produktów, których dotyczyło rozporządzenie nr 735/2004, nie zostały zgromadzone przed jego wydaniem. Stwierdził również, że art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1972/2003 pozostawiał państwom członkowskim pewien zakres swobody przy ustalaniu, czy zapasy omawianych produktów są wynikiem działań uzasadnionych zwykłym postępowaniem, co pozwalało im ograniczyć pobieranie opłat od posiadaczy zapasów do przypadków, gdy gromadzenie owych zapasów groziło zakłóceniami na rynku. Wzmacnia to proporcjonalność środków przewidzianych w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1972/2003.

40.

Następnie Sąd oddalił również jako bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji (pkt 127–136 zaskarżonego wyroku). Stwierdził on w tej kwestii po pierwsze, że sytuację polskich podmiotów gospodarczych można uznać za porównywalną z sytuacją podmiotów działających we Wspólnocie przed dniem 1 maja 2004 r. (pkt 129, 130 zaskarżonego wyroku). Po drugie, odmówił uznania traktowania Rzeczypospolitej Polskiej za dyskryminujące w stosunku do sytuacji państw członkowskich, które przystępowały do Unii Europejskiej w 1995 r. (pkt 131–134 zaskarżonego wyroku).

41.

Po drugie, Rzeczpospolita Polska podniosła zarzut nieważności rozporządzenia nr 735/2004 w zakresie, w jakim dodaje ono siedem nowych produktów do wykazu produktów zawartego w art. 4 ust. 5 tiret ósme rozporządzenia nr 1972/2003, złożony z trzech zasadniczych części, które Sąd oddalił jako bezzasadne (pkt 143–160 zaskarżonego wyroku).

42.

Rzeczpospolita Polska podniosła pięć zarzutów przeciwko art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003. Pierwszy z nich dotyczył naruszenia swobody przepływu towarów, drugi – braku kompetencji Komisji oraz naruszenia art. 22 i 41 aktu przystąpienia, trzeci – naruszenia zasady niedyskryminacji ze względu na pochodzenie państwowe, czwarty – braku lub niedostatecznego uzasadnienia, a piąty naruszenia zasady uzasadnionych oczekiwań.

43.

Sad oddalił całość podnoszonych przez Rzeczpospolitą Polską zarzutów i argumentów.

44.

Sąd oddalił pierwszy zarzut, dotyczący naruszenia swobody przepływu towarów, podkreślając przede wszystkim, że pobór opłaty wprowadzonej w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 nie był sprzeczny z zakazem stosowania ceł i opłat o skutku równoważnym ustanowionym w art. 25 WE, gdyż opłata ta nie stanowi opłaty nałożonej jednostronnie przez państwo członkowskie, lecz środek wspólnotowy podjęty przejściowo w celu przeciwdziałania pewnym trudnościom we wspólnej polityce rolnej wynikającym z przystąpienia nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej (pkt 179 zaskarżonego wyroku).

45.

W odpowiedzi na drugi zarzut Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczący formalnie braku kompetencji Komisji do wydania przepisów zawartych w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, a także naruszenia art. 22 i 41 oraz rozdziału 5 załącznika IV do aktu przystąpienia, Sąd uznał co do istoty (pkt 186–194 zaskarżonego wyroku), że system opłat od nadmiernych zapasów produktów znajdujących się w swobodnym obrocie w dniu 1 maja 2004 r. wprowadzony w art. 4 rozporządzenia nr 1972/2003 stanowi środek przejściowy, który mógł zostać ustanowiony na podstawie art. 41 akapit pierwszy aktu przystąpienia (pkt 187 zaskarżonego wyroku), oraz że środki niezbędne do zapewnienia skuteczności tego systemu również są objęte wskazanym postanowieniem (pkt 188 zaskarżonego wyroku). Sąd zbadał następnie, czy można uznać przepisy art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, poddające tej samej opłacie produkty znajdujące się w zawieszającej procedurze celnej lub w trakcie transportu, za niezbędne do zapewnienia skuteczności art. 4 rozporządzenia (pkt 189–193 zaskarżonego wyroku).

46.

Sąd orzekł, że tak. W razie bowiem braku przepisów art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 podmioty gospodarcze mające siedzibę w nowych państwach członkowskich mogłyby sztucznie zaniżyć wielkość swoich zapasów, poddając je zawieszającej procedurze celnej w starych lub nowych państwach członkowskich (art. 191 zaskarżonego wyroku), a następnie po dniu 1 maja 2004 r. wprowadzić te produkty do obrotu w rozszerzonej Wspólnocie bez spornej opłaty, czyniąc tym samym art. 4 rozporządzenia nr 1972/2003 bezprzedmiotowym.

47.

W ramach trzeciego zarzutu, dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji, Rzeczpospolita Polska podnosiła przede wszystkim, że w odróżnieniu od produktów wywożonych z Polski produkty wywożone ze starych państw członkowskich Wspólnoty mogły na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1972/2003 zostać zwolnione z cła przywozowego erga omnes, o ile nie wnoszono z ich tytułu o dopłatę eksportową.

48.

Sąd oddalił zarzut jako bezzasadny (pkt 199–207 zaskarżonego wyroku), wychodząc z założenia, że samo stosowanie różnych uregulowań do podmiotów z nowych i starych państw członkowskich nie może stanowić dyskryminacji (pkt 200 zaskarżonego wyroku). Uznał on, że przepisy art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1972/2003 służą różnym celom, w zależności od tego, czy chodzi o produkty z nowych państw członkowskich czy ze starych państw członkowskich. W istocie – co wynika z motywu 4 rozporządzenia nr 1972/2003 – celem tych przepisów było, w odniesieniu do produktów ze starych państw członkowskich niepodlegających opłacie przewidzianej w art. 4 rozporządzenia nr 1972/2003, uniknięcie sytuacji, w której produkty, do których wypłacono dopłaty eksportowe przed dniem 1 maja 2004 r., byłyby objęte ponownie dopłatami w razie ich ponownego wywozu do państw trzecich po dniu 30 kwietnia 2004 r. (pkt 203 zaskarżonego wyroku). Natomiast celem tych przepisów w odniesieniu do produktów z nowych państw członkowskich było uniemożliwienie podmiotom gospodarczym sztucznego obniżenia poprzez zawieszającą procedurę celną zapasów zgromadzonych przed dniem 1 maja 2004 r. w celu ich wprowadzenia do obrotu po tym dniu jako produktów niepodlegających cłom przywozowym (pkt 201 zaskarżonego wyroku).

49.

Sąd oddalił również jako bezzasadny czwarty zarzut, dotyczący naruszenia art. 253 WE. Po przypomnieniu właściwego orzecznictwa w dziedzinie obowiązku uzasadnienia aktów wydawanych przez instytucje (pkt 214–218 zaskarżonego wyroku) Sąd stwierdził przede wszystkim, że zasadnicza część uzasadnienia rozporządzenia nr 1972/2003 znajduje się w jego motywach 1–6. Po dokonaniu ich analizy (pkt 220–223 zaskarżonego wyroku) Sąd stwierdził (pkt 224 zaskarżonego wyroku), że żaden z nich nie wyjaśnia szczegółowo powodów, dla których Komisja wydała przepisy zawarte w art. 3 tego rozporządzenia. Uznał on jednak, że rozporządzenie nr 1972/2003 nie zostało uzasadnione w sposób niewystarczający. Umieszczając omawiany przepis we właściwym kontekście i analizując zasadnicze cele rozporządzenia, Sąd uznał co do istoty, iż art. 3 rozporządzenia stanowi rozstrzygnięcie Komisji o charakterze technicznym, służące uzupełnieniu systemu opłat ustanowionego w art. 4 i zapewnieniu jego skuteczności. Ponieważ „niezbędność środków określonych w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 dla dopełnienia systemu opłat” była „niewątpliwa” (pkt 232 zaskarżonego wyroku), Komisja nie była zobowiązana do jej „bardziej szczegółowego uzasadnienia” (pkt 234 zaskarżonego wyroku).

50.

Sąd oddalił wreszcie jako bezzasadny piąty zarzut, dotyczący naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, podkreślając z jednej strony, że Komisja w żaden sposób nie sugerowała zainteresowanym środowiskom, iż nie ustanowi środków przejściowych tego rodzaju, jak zawarte w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, a z drugiej strony, że każdym w zwykłym stopniu staranny podmiot gospodarczy powinien wiedzieć, od dnia przystąpienia, iż Komisja jest upoważniona do ustanowienia takich środków na podstawie art. 41 aktu przystąpienia.

51.

W ramach ostatniego zarzutu Rzeczpospolita Polska utrzymywała, że objęcie na mocy rozporządzenia nr 735/2004 siedmiu nowych produktów środkami przewidzianymi w rozporządzeniu nr 1972/2003 stanowi nadużycie władzy, jako że środki te nie służą ułatwieniu przejścia przez Rzeczpospolitą Polską do systemu wynikającego ze wspólnej polityki rolnej, lecz ochronie piętnastu starych państw członkowskich Wspólnoty przed konkurencją związaną z pojawieniem się produktów rolnych z nowych państw członkowskich.

52.

Sąd odrzucił ten zarzut, uznając, iż nie ma on charakteru autonomicznego względem twierdzeń rozpatrywanych w ramach pozostałych zarzutów.

53.

Sąd oddalił w związku z tym skargę Rzeczypospolitej Polskiej w całości.

54.

Rzeczpospolita Polska złożyła odwołanie w niniejszej sprawie w sekretariacie Trybunału w dniu 24 sierpnia 2009 r. W pismach procesowych wniosła o rozpatrzenie odwołania w składzie wielkiej izby.

55.

Ponieważ strony o to nie wniosły, Trybunał postanowił rozpatrywać sprawę bez rozprawy.

56.

Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o:

57.

Komisja wnosi do Trybunału o:

58.

Rzeczpospolita Polska kwestionuje w odwołaniu, po pierwsze, rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie dopuszczalności skargi na rozporządzenie nr 1972/2003 ( 26 ), a po drugie rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi co do istoty, w zakresie dotyczącym rozporządzenia nr 735/2004 zmieniającego rozporządzenie nr 1972/2003 ( 27 ).

59.

Zarzuty i argumenty, jakie Rzeczpospolita Polska podnosi przeciwko rozstrzygnięciu Sądu w przedmiocie dopuszczalności skargi na rozporządzenie nr 1972/2003, są w istocie identyczne jak w ww. sprawie C-336/09 P.

60.

Wynika to oczywiście z tożsamości powodów, dla których Sąd odrzucił jako niedopuszczalną skargę na rozporządzenie Komisji (WE) nr 60/2004 z dnia 14 stycznia 2004 r. ustanawiające środki przejściowe w sektorze cukru w następstwie przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii, i Słowacji ( 28 ) w ww. postanowieniu w sprawie Polska przeciwko Komisji 4 oraz skargę na rozporządzenie nr 1972/2003 w zaskarżonym wyroku, który jest przedmiotem odwołania w niniejszej sprawie.

61.

Pozwolę sobie wobec powyższego odesłać do analizy poszczególnych zarzutów i argumentów, jaką poczyniłem w pkt 19–43 opinii w sprawie C-336/09 P, w wyniku której doszedłem do wniosku, iż wykładnia art. 230 WE prowadząca do uznania za niedopuszczalną skargi Rzeczypospolitej Polskiej wyłącznie z tego względu, że została ona wniesiona po upływie terminu dwóch miesięcy od dnia publikacji spornego rozporządzenia, jest sprzeczna z wartością w postaci państwa prawnego oraz zasadą równości państw członkowskich wobec traktatów.

62.

W związku z tym proponuję, by Trybunał uwzględnił ( 29 ) argumentację Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do dopuszczalności skargi i uchylił zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim Sąd odrzucił w nim jako niedopuszczalne żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 1972/2003.

63.

Należy dodać, że jeżeli Trybunał postanowi, jak proponuję poniżej, uznać skargę na rozporządzenie nr 1972/2003 za dopuszczalną i rozstrzygnąć ostatecznie sprawę, będzie zmuszony rozpatrzyć zarzuty i argumenty przeciwko rozporządzeniu nr 1972/2003 podniesione przez Rzeczpospolitą Polską w pierwszej instancji, których Sąd nie rozpatrzył. Nie ma to jednak istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, jako że Sąd, badając ważność rozporządzenia nr 735/2004, przeprowadził pogłębioną analizę tych zarzutów i argumentów.

64.

Co do istoty Rzeczpospolita Polska podnosi w sumie osiem zarzutów, skierowanych formalnie przeciwko dokonanej przez Sąd ocenie jej zarzutów i argumentów dotyczących ważności, odpowiednio, art. 4 ust. 3 ( 30 ), art. 4 ust. 5 tiret ósme ( 31 ) i wreszcie art. 3 ( 32 ) rozporządzenia nr 1972/2003.

65.

Przeprowadzę najpierw analizę dokonanej przez Sąd oceny ważności art. 4 ust. 3 i 5 rozporządzenia nr 1972/2003, a następnie oceny ważności art. 3 tego rozporządzenia.

66.

Artykuł 4 rozporządzenia ustanawia opłatę pobieraną od posiadaczy nadmiernych zapasów produktów znajdujących się w swobodnym obrocie w dniu 1 maja 2004 r., w celu uniknięcia zagrożenia w postaci nadużyć handlowych ze szkodą dla wspólnej polityki rolnej, jakie mogą wiązać się z przystąpieniem dziesięciu nowych państw członkowskich. Kwota opłaty określana jest, zgodnie z art. 4 ust. 3, w wysokości stawki ceł przywozowych erga omnes obowiązujących w dniu 1 maja 2004 r. Kody nomenklatury scalonej produktów objętych opłatą wymienione są, w zakresie dotyczącym konkretnie Rzeczypospolitej Polskiej, w art. 4 ust. 5 tiret ósme rozporządzenia nr 1972/2003.

67.

Rzeczpospolita Polska podnosi dwa zarzuty, w których kwestionuje dokonaną przez Sąd ocenę ważności opłaty ustanowionej w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1972/2003. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 41 aktu przystąpienia oraz zasady proporcjonalności, drugi zaś naruszenia zasady niedyskryminacji. Podnosi ona również zarzut, w którym kwestionuje dokonaną przez Sąd ocenę ważności art. 4 ust. 5 tiret ósme rozporządzenia nr 1972/2003, zmienionego rozporządzeniem nr 735/2004.

68.

Rzeczpospolita Polska twierdzi, że Sąd naruszył art. 41 aktu przystąpienia oraz zasadę proporcjonalności, orzekając, iż kwota opłaty ustanowionej w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 jest niezbędna i proporcjonalna z punktu widzenia realizacji celu w postaci zapobiegania gromadzeniu zapasów o przeznaczeniu spekulacyjnym, jakiemu służy omawiane rozporządzenie.

69.

Podnosi ona w tej mierze trzy zarzuty szczegółowe.

70.

Po pierwsze, jej zdaniem Sąd ( 33 ) bezzasadnie pominął wyraźne wymogi dotyczące określania wysokości podobnych opłat, sformułowane według niej przez Trybunał w wyroku w sprawie Weidacher ( 34 ). Twierdzi ona co do istoty, że tylko opłata w wysokości neutralizującej korzyść z działań spekulacyjnych, to znaczy równa różnicy między cłem przywozowym obowiązującym we Wspólnocie a cłem przywozowym obowiązującym w nowym państwie członkowskim w dniu przystąpienia, pozwala osiągnąć zamierzony cel w zgodzie z zasadą proporcjonalności. W związku z taką a nie inną wysokością spornej opłaty zawiera ona zatem, w stosunku do zasad określonych w wyroku w sprawie Weidacher, dodatkowy element sankcji, który stawia objęte tą opłatą podmioty gospodarcze w sytuacji konkurencyjnej mniej korzystnej w porównaniu z podmiotami ze Wspólnoty w składzie 15 państw członkowskich.

71.

Po drugie, Rzeczpospolita Polska twierdzi, że Sąd nie odniósł się do jej argumentów o zasadniczym znaczeniu, w których wykazała ona, iż opłata w wysokości neutralizującej korzyści z działalności spekulacyjnej byłaby w pełni wystarczająca do osiągnięcia zamierzonego celu. Podkreśla ona w tej kwestii, iż Sąd za najistotniejszy powód uzasadniający wysokość opłaty uznał konieczność zapobiegania i zniechęcania do gromadzenia nadmiernych zapasów z produkcji krajowej (pkt 114–118 zaskarżonego wyroku). Tymczasem poboru opłaty od produktów objętych rozporządzeniem nr 735/2004 nie można, zważywszy na datę wydania tego rozporządzenia, poprzedzającą jedynie o kilka dni datę wejścia w życie traktatu akcesyjnego i aktu przystąpienia, uznać za zapobiegający niebezpieczeństwu w postaci gromadzenia nadmiernych zapasów, w szczególności z produkcji krajowej, a co za tym idzie za służący realizacji prewencyjnych i odstraszających celów rozporządzenia nr 1972/2003 i rozporządzenia nr 735/2004. W związku z tym konieczność zapobiegania gromadzeniu nadmiernych zapasów i zniechęcania do ich gromadzenia nie może w okolicznościach niniejszej sprawy stanowić uzasadnienia dla wysokości spornej opłaty.

72.

Po trzecie, Rzeczpospolita Polska twierdzi, że nawet gdyby przyjąć, iż opłata może mieć skutek odstraszający, musiałby w każdym razie istnieć skutek przyczynowy między jej wysokością a zagrożeniem spekulacyjnym, jakiemu ma ona zapobiegać. W niniejszym przypadku zaś brakuje takiego związku. Akceptując podejście przyjęte w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 i nie zwracając uwagi na brak owego związku, Sąd naruszył jej zdaniem zasadę proporcjonalności.

73.

Komisja podkreśla, że Rzeczpospolita Polska zdaje się zmierzać do uzyskania ponownego rozpatrzenia skargi. Twierdzi ona jednocześnie, że argumenty te są całkowicie bezzasadne.

74.

W trzech omówionych powyżej zarzutach Rzeczpospolita Polska kwestionuje różne aspekty dokonanej przez Sąd oceny proporcjonalności wysokości opłaty ustanowionej w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, w szczególności w odniesieniu do produktów objętych rozporządzeniem nr 735/2004, jak również legalności tej opłaty w świetle art. 41 aktu przystąpienia. Rzeczpospolita Polska twierdzi też dodatkowo, że Sąd nie dochował obowiązku uzasadnienia, nie wyjaśniwszy przyczyn, dla których pominął zasady wynikające z wyroku w sprawie Weidacher.

75.

Przede wszystkim nie można uznać, wbrew temu co zdaje się utrzymywać Komisja, że argumentacja ta ogranicza się do powtórzenia argumentacji przedstawionej w pierwszej instancji i żądania od Trybunału, by zastąpił swoją oceną ocenę dokonaną przez Sąd. Przeciwnie, Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o przeprowadzenie kontroli sposobu, w jaki Sąd zinterpretował i zastosował w niniejszym przypadku zasadę proporcjonalności.

76.

W tej kwestii Trybunał wielokrotnie orzekał, jak przypomniał to Sąd w zaskarżonym wyroku (pkt 104–106), że zgodnie z zasadą proporcjonalności przepisy nakładające obciążenia finansowe na podmioty gospodarcze są zgodne z prawem, pod warunkiem iż są właściwe i niezbędne do osiągnięcia słusznych celów, jakim służy badane uregulowanie, przy czym w razie możliwości wyboru między różnego rodzaju środkami należy zastosować te najmniej restrykcyjne, a nałożone obciążenia finansowe nie powinny być nieproporcjonalne do zamierzonego celu ( 35 ).

77.

Dokonując sądowej kontroli poszanowania tych warunków, należy jednak brać pod uwagę, że Komisja, wykonując kompetencje w zakresie wspólnej polityki rolnej powierzone jej przez Radę lub przez sygnatariuszy aktu przystąpienia w celu wykonania ustanowionych w nim norm, może mieć potrzebę skorzystania z szerokiego zakresu uznania, w związku z czym tylko oczywiście niewłaściwy charakter zastosowanych w tej dziedzinie środków w stosunku do celu, jaki zamierza osiągnąć ta instytucja, może być powodem stwierdzenia ich bezprawności ( 36 ).

78.

W niniejszym przypadku Sąd w pkt 111 zaskarżonego wyroku doskonale zidentyfikował cel, jaki Komisja zamierzała osiągnąć, wydając rozporządzenie nr 1972/2003.

79.

Jak wskazano wyraźnie w motywie 3 rozporządzenia nr 1972/2003, jego celem było między innymi opodatkowanie w sposób odstraszający nadmiernych zapasów wymienionych w nim produktów znajdujących się w nowych państwach członkowskich. Jak bowiem wynika z tego motywu, wspólna organizacja rynków produktów objętych rozporządzeniem mogłaby zostać zakłócona w razie wprowadzenia do swobodnego obrotu nadmiernych zapasów, to jest zapasów przekraczających zwykłe zapasy tych produktów, zgromadzonych w nowych państwach członkowskich, pochodzących zarówno ze sztucznego przemieszczania produktów w związku z rozszerzeniem, co stanowi nadużycie handlowe, jak i z produkcji krajowej.

80.

Sąd miał więc prawo uznać, że celem rozporządzenia nie było tylko zapobieganie gromadzeniu w celach spekulacyjnych zapasów objętych nim produktów pochodzących z obrotu, lecz po prostu zapobieganie gromadzeniu nadmiernych zapasów, zdefiniowanych jako zapasy przekraczające zwykłe zapasy w nowych państwach członkowskich, mogących zakłócić wspólną organizację rynków w dniu wejścia w życie aktu przystąpienia.

81.

Sąd ponadto słusznie zwrócił w tej kwestii uwagę (pkt 112 zaskarżonego wyroku), że sposób postępowania Komisji był spójny z koncepcją sygnatariuszy aktu przystąpienia, zgodnie z którą, rozdział 4 załącznika IV do tego aktu zobowiązuje nowe państwa członkowskie do usunięcia, na ich koszt, nadmiernych zapasów ( 37 ).

82.

W związku z tym proporcjonalność samej opłaty ustanowionej w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 oraz rozszerzenia wykazu produktów objętych tą opłatą na mocy rozporządzenia nr 735/2004 należy oceniać w stosunku do określonego powyżej celu w postaci zapobiegania i zniechęcania do gromadzenia nadmiernych zapasów.

83.

Można w tej mierze bez problemu przyjąć, że Sąd nie popełnił żadnego oczywistego błędu, uznając, iż Rzeczpospolita Polska nie udowodniła, by określenie kwoty spornej opłaty w wysokości stawki ceł przywozowych erga omnes obowiązujących w dniu 1 maja 2004 r. w sposób oczywisty wykraczało poza zakres niezbędny do zapobiegania gromadzeniu nadmiernych zapasów niezależnie od źródła ich pochodzenia (pkt 113–116 zaskarżonego wyroku). Nieco trudniejsza jest kwestia dodania do wykazu nowych produktów na mocy rozporządzenia nr 735/2004.

84.

Sąd uznał bowiem w pkt 114 zaskarżonego wyroku, moim zdaniem słusznie, że jakkolwiek opłata w kwocie określonej w wysokości stawki odpowiadającej różnicy między cłem przywozowym obowiązującym w Polsce i we Wspólnocie w dniu 30 kwietnia 2004 r. może być odpowiednia dla zapobiegania gromadzeniu nadmiernych zapasów z przywozu, to wcale nie jest oczywiste, iż taka opłata będzie wystarczająca do zapobiegania gromadzeniu nadmiernych zapasów z produkcji krajowej.

85.

Sąd dodał, że art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1972/2003 pozostawia nowym państwom członkowskim pewien zakres uznania w kwestii określania wielkości nadmiernych zapasów, co pozwalało im ograniczyć obciążenie posiadaczy nadmiernych zapasów opłatą do przypadków, w których zgromadzenie owych zapasów stanowiło zagrożenie zakłóceniami na rynku, wzmacniając tym samym proporcjonalność zastosowanego środka (pkt 120 zaskarżonego wyroku). Chociaż sprawa nie jest może aż tak prosta, trzeba jednak stwierdzić, że poszczególne elementy, jakie państwa członkowskie miały obowiązek wziąć pod uwagę zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. a)–c) rozporządzenia nr 1972/2003 przy określaniu nadmiernych zapasów, a w szczególności okoliczności, w jakich te zapasy powstały, bezsprzecznie pozwalały nadać opodatkowaniu posiadaczy nadmiernych zapasów charakter zindywidualizowany, a zatem proporcjonalny.

86.

Porównanie z sytuacją rozpatrywaną przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Weidacher nie podważa tej oceny, jako że rozporządzenie będące przedmiotem tej ostatniej sprawy służyło celom generalnie podobnym, jednakże wyraźnie węższym. W odróżnieniu od rozporządzenia nr 1972/2003 rozporządzenie nr 3108/94, będące przedmiotem ww. wyroku w sprawie Weidacher, nie realizowało bowiem żadnych celów o charakterze odstraszającym.

87.

Jakkolwiek rzeczywiście motywy rozporządzenia nr 1972/2003 nie wskazują w sposób jasny i precyzyjny celów o charakterze odstraszającym, jakim miałoby ono służyć, nie można uznać, iż ciążący na instytucjach obowiązek uzasadnienia wymagał od Komisji szczegółowego wyjaśnienia, w jakim zakresie i z jakiego powodu odstąpiła ona od praktyki stosowanej przy okazji wcześniejszego rozszerzenia.

88.

Rozumowanie, na podstawie którego Sąd odrzucił, bez badania jego zasadności, argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym rozporządzenie nr 735/2004, z racji daty jego wydania, nie mogło przyczynić się do osiągnięciu celów o charakterze prewencyjnym i odstraszającym, jakim służy rozporządzenie nr 1972/2003 (pkt 118, 119 zaskarżonego wyroku), może natomiast powodować powstanie pewnych wątpliwości.

89.

Jest bowiem stosunkowo oczywiste, że biorąc pod uwagę cykl produkcyjny produktów rolnych, rozporządzenia nr 735/2004 nie można w racjonalny sposób uznać za pozwalające osiągnąć cel w postaci zapobiegania gromadzeniu nadmiernych zapasów z produkcji krajowej lub zniechęcania do ich gromadzenia, jakiemu służy rozporządzenie nr 1972/2003.

90.

Nie zmienia to faktu, że rozporządzenie to, w którego motywie 1 wskazano, iż w kontekście ciągłej analizy zagrożeń związanych z produktami wymienionymi w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1972/2003 niezbędna była zmiana tego przepisu poprzez dodanie określonych produktów ( 38 ), nie miało mieć zastosowania wyłącznie do zapasów pochodzących z produkcji krajowej, lecz ogólnie do wszelkich nadmiernych zapasów, niezależnie od ich pochodzenia.

91.

Ponadto Sąd podkreślił w pkt 118 zaskarżonego wyroku, że podmioty gospodarcze działające w nowych państwach członkowskich mogły mieć interes w ograniczeniu sprzedaży, w chwili gdy znana była data przystąpienia, i w zgromadzeniu zapasów określonych produktów w celu ich późniejszej sprzedaży na rozszerzonym rynku wspólnotowym.

92.

Należy wobec powyższego oddalić jako bezzasadny pierwszy zarzut co do istoty podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, dotyczący naruszenia art. 41 aktu przystąpienia oraz zasady proporcjonalności.

93.

Rzeczpospolita Polska zarzuca Sądowi, że orzekając, iż opłata ustanowiona w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 została określona na podstawie obiektywnych kryteriów rozróżniających, naruszył on zasadę niedyskryminacji.

94.

Zaznaczając, iż nie kwestionuje stwierdzenia Sądu zawartego w pkt 129 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym „sytuacja rolnictwa w nowych państwach członkowskich różniła się radykalnie od sytuacji w starych państwach członkowskich”, Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że samo stwierdzenie odmiennej sytuacji nie zwalniało Komisji z obowiązku oparcia zastosowanych środków na obiektywnych kryteriach rozróżniających. Tymczasem jej zdaniem odmienność sytuacji rolnictwa w nowych i starych państwach członkowskich mogła uzasadniać samo istnienie opłaty, lecz nie jej wysokość. Tego argumentu zaś Sąd nie rozpatrzył.

95.

Rzeczpospolita Polska dodaje, że trafność jej zarzutu opartego na arbitralnym i pozbawionym obiektywnego uzasadnienia charakterze wysokości opłaty wzmacniają dwa elementy, wspomniane przez Sąd w pkt 132 i 133 oraz 134 zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, była ona, jak twierdzi, w sposób bezsprzeczny ofiarą nierównego traktowania w stosunku do państw, które przystąpiły do Unii wcześniej lub później i które wprawdzie również zostały objęte opłatami od nadmiernych zapasów, lecz obliczanymi na podstawie różnicy między cłami przywozowymi, a nie wyłącznie na podstawie wspólnotowego cła przywozowego. Po drugie odmienność sytuacji rolnictwa w poszczególnych państwach członkowskich, która uzasadnia różne listy produktów objętych opłatą dla różnych państw, powinna być odzwierciedlona w wysokości opłaty.

96.

Komisja, podkreślając, że argument Rzeczypospolitej Polskiej zdaje się opierać na pomyleniu naruszenia zasady niedyskryminacji i zasady proporcjonalności, twierdzi, iż Sąd zasadnie ograniczył się do stwierdzenia odmiennej sytuacji rolnictwa w starych i nowych państwach członkowskich dla oddalenia zarzutu naruszenia zasady niedyskryminacji.

97.

Zasadniczy zarzut Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Sąd zaniechał orzeczenia w przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji, jest bezzasadny.

98.

W pkt 129 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził bowiem, że sytuacja rolnictwa w nowych państwach członkowskich różniła się radykalnie od sytuacji w starych państwach członkowskich, odsyłając w tej kwestii do identycznego ustalenia Trybunału w ww. wyroku w sprawie Polska przeciwko Radzie ( 39 ). Trybunał uznał w tym wyroku za bezdyskusyjne, iż sytuacja rolnictwa w nowych państwach członkowskich różniła się radykalnie od sytuacji w starych państwach członkowskich, co pozwoliło mu oddalić zarzut dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji. Sąd wysunął z tego w pkt 130 zaskarżonego wyroku wniosek, słuszny, jak podnosi Komisja, że obie sytuacje były nieporównywalne.

99.

W związku z tym należy również oddalić dodatkowe argumenty Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawione jako wzmacniające zarzut zasadniczy.

100.

Należy wobec powyższego oddalić również jako bezzasadny drugi zarzut co do istoty podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji.

101.

Rzeczpospolita Polska zarzuca Sądowi w ramach jednego zarzutu, że naruszył art. 41 aktu przystąpienia oraz zasadę proporcjonalności, orzekając, iż dodanie na mocy art. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 735/2004 do wykazu produktów objętych opłatą określonego w art. 4 ust. 5 tiret ósme rozporządzenia nr 1972/2003 siedmiu nowych produktów było niezbędne do osiągnięcia celów, jakim służyło rozporządzenie nr 1972/2003.

102.

Twierdzi ona konkretnie, że ponieważ celem rozporządzenia nr 1972/2003 było zapobieganie gromadzeniu nadmiernych zapasów pochodzących z produkcji krajowej, bezużyteczne było nakładanie opłaty na produkty, na które w Polsce obowiązywało wyższe cło przywozowe niż we Wspólnocie. Ponadto w związku z datą wydania rozporządzenia nr 735/2004, na jedenaście dni przed wejściem w życie traktatu akcesyjnego, nie pozwalało ono osiągnąć celu, jakiemu służyło rozporządzenie nr 1972/2003, polegającego na zapobieganiu gromadzeniu nadmiernych zapasów z produkcji krajowej.

103.

Rzeczpospolita Polska kwestionuje więc wprost odpowiedź Sądu udzieloną w pkt 158 i 159 zaskarżonego wyroku na jej argument, zgodnie z którym niektóre produkty podlegały spornej opłacie, mimo że obowiązujące w Polsce w dniu 30 kwietnia 2004 r. cła przywozowe na te produkty były wyższe niż cła wspólnotowe.

104.

Sąd uznał (pkt 158 zaskarżonego wyroku), że Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła żadnego uzasadnienia pozwalającego na stwierdzenie, iż podstawowym powodem spekulacyjnego gromadzenia produktów rolnych byłaby ewentualna różnica należności celnych przywozowych między Wspólnotą w składzie piętnastu państw a nowymi państwami członkowskimi. Dodał on (pkt 159 zaskarżonego wyroku), że w każdym razie rozporządzenie nr 1972/2003 miało na celu nie tylko zapobieganie gromadzeniu zapasów o przeznaczeniu spekulacyjnym, lecz również zapobieganiu gromadzeniu nadmiernych zapasów z produkcji krajowej.

105.

Ponieważ argumentacja Rzeczypospolitej Polskiej jest w znacznym stopniu identyczna z argumentacją przedstawioną w ramach pierwszego zarzutu, skierowanego przeciwko art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, należy ją z tych samych względów oddalić jako bezzasadną.

106.

Artykuł 3 rozporządzenia nr 1972/2003, zatytułowany „Reżim zawieszający”, który zgodnie z jego ust. 1 znajduje zastosowanie w drodze odstępstwa od rozdziału 5 załącznika IV do aktu przystąpienia oraz art. 20 i 214 rozporządzenia nr 2913/92, stanowi w ust. 2, że produkty wymienione w art. 4 ust. 5 rozporządzenia wprowadzone do swobodnego obrotu przed dniem 1 maja 2004 r., lecz podlegające w tym dniu innej czynności lub procedurze celnej niż swobodny obrót, podlegają stawce celnej przywozowej obowiązującej w dniu ich wprowadzenia do swobodnego obrotu.

107.

Rzeczpospolita Polska zarzuca Sądowi oddalenie jej argumentów skierowanych przeciwko art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 i formułuje ponownie pięć zarzutów.

108.

W ramach tego zarzutu Rzeczpospolita Polska twierdzi, że Sąd błędnie orzekł, iż art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 był niezbędny do zapewnienia skuteczności art. 4 tego rozporządzenia i że mógł w związku z tym zostać przyjęty na podstawie art. 41 aktu przystąpienia. Podnosi w tej kwestii trzy oddzielne argumenty.

109.

Po pierwsze, Rzeczpospolita Polska zarzuca Sądowi stwierdzenie w pkt 194 zaskarżonego wyroku, że kwestionowała ona jedynie „samą kompetencję Komisji do nałożenia na państwa członkowskie obowiązku obciążenia opłatą produktów, które objęte były procedurami zawieszającymi i znajdowały się na ich terytorium w dniu 1 maja 2004 r.”, a nie „zasady lub proporcjonalny charakter tej opłaty”, podczas gdy zarzut Rzeczypospolitej Polskiej dotyczył formalnie braku kompetencji Komisji oraz naruszenia art. 22 i 41 aktu przystąpienia. Sąd zaniechał tym samym rozpatrzenia kwestii proporcjonalności opłaty ustanowionej w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 i szczegółowych zasad jej funkcjonowania. Twierdzi ona w tej mierze, że podstawową przesłanką przyjęcia środków przejściowych określoną w art. 41 aktu przystąpienia jest warunek „niezbędności do ułatwienia przejścia z istniejącego w nowych państwach członkowskich systemu na system wynikający z zastosowania wspólnej polityki rolnej”. W związku z tym środek, który nie odpowiada temu warunkowi, jest niezgodny zarówno z art. 41 aktu przystąpienia, jak i z zasadą proporcjonalności zawartą w tym postanowieniu, wobec czego nie było konieczności zarzucać osobno naruszenia zasady proporcjonalności.

110.

Po drugie, Rzeczpospolita Polska podnosi, że Sąd błędnie uznał w pkt 189–193 zaskarżonego wyroku art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 za niezbędny do zapewnienia skuteczności art. 4 tego rozporządzenia. Przypomina w tej kwestii, że jak podkreślała w replice w pierwszej instancji, cła przewidziane w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 mogłyby zapobiegać spekulacji produktami rolnymi, a więc uzupełniać przepisy art. 4 dotyczącego nadmiernych zapasów produktów rolnych o przeznaczeniu spekulacyjnym, gdyby również dotyczyły nadmiernych ilości. Ponieważ jednak cła przewidziane w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 obejmują wszelkie ilości produktów, brak logicznego związku między tymi cłami a celem w postaci zwalczania spekulacji.

111.

Po trzecie wreszcie, Rzeczpospolita Polska twierdzi, że w pkt 186 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, z naruszeniem hierarchii norm prawnych, iż art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 mógł zostać wydany na podstawie art. 41 aktu przystąpienia. Artykuł 3 rozporządzenia nr 1972/2003, wprowadzający odstępstwo od rozdziału 5 załącznika IV do aktu przystąpienia, stanowił bowiem jednostronną i bezprawną zmianę warunków przystąpienia. Jakkolwiek zaś art. 41 aktu przystąpienia upoważnia Komisję do stosowania wszelkich środków niezbędnych w celu ułatwienia przechodzenia z systemu obowiązującego w nowych państwach członkowskich do systemu wynikającego ze wspólnej polityki rolnej, nie upoważnia jej do zmiany treści aktu przystąpienia.

112.

Rzeczpospolita Polska twierdzi, że oddalając zarzut dotyczący niedostatecznego uzasadnienia art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, Sąd naruszył zarówno postanowienia art. 253 WE, jak orzecznictwo Trybunału odnoszące się do wykładni tych postanowień. Podkreśla w tej kwestii, że Sąd przyznał w pkt 224 zaskarżonego wyroku, iż żaden z motywów rozporządzenia nr 1972/2003 nie wyjaśnia wyraźnie szczegółowych powodów, dla których Komisja wydała przepisy art. 3, w związku z czym sam dokonał rekonstrukcji brakującego uzasadnienia (pkt 229–234 zaskarżonego wyroku). Wychodząc z nieprawdziwego założenia, że jedynym zadaniem art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 było uzupełnienie przepisów art. 4 tego rozporządzenia i zapewnienie jego skuteczności (pkt 231–233 zaskarżonego wyroku), Sąd błędnie uznał, iż art. 3 objęty jest uzasadnieniem art. 4 i nie wymaga osobnego uzasadnienia (pkt 234 zaskarżonego wyroku).

113.

Rzeczpospolita Polska dodaje, że obowiązek uzasadnienia art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 należy również oceniać z uwzględnieniem interesu podmiotów gospodarczych, które mają ponosić ustanowione w nim dociążenia finansowe. Podkreśla ona, odnosząc się do pkt 235 zaskarżonego wyroku, że wymiana korespondencji między rządem polskim a Komisją, która zresztą nie dotyczyła powodów przyjęcia tego przepisu, nie może zastąpić poszanowania obowiązku uzasadnienia.

114.

Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej Sąd naruszył swobodę przepływu towarów, orzekając, że środki przejściowe ustanowione na podstawie art. 41 aktu przystąpienia nie podlegają art. 25 WE (pkt 179–181 zaskarżonego wyroku).

115.

Podkreśla ona również, że w związku z orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym instytucje Unii Europejskiej, podobnie jak państwa członkowskie, mają obowiązek poszanowania zakazu stosowania ceł i opłat o skutku równoważnym w rozumieniu art. 25 WE, Sąd nie miał prawa uznać, jak uczynił to w pkt 181 zaskarżonego wyroku, iż „Rzeczpospolita Polska nie może skutecznie powoływać się na naruszenie zasady swobodnego przepływu towarów, a w szczególności art. 25 WE, w celu podważenia legalności opłat ustanowionych w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003”.

116.

Rzeczpospolita Polska twierdzi, że Sąd naruszył zasadę niedyskryminacji, uznając za obiektywnie uzasadnioną różnicę traktowania podmiotów gospodarczych pochodzących z Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do podmiotów pochodzących ze starych państw członkowskich. Różnica ta polega jej zdaniem na tym, że cło przywozowe erga omnes jest pobierane od produktów wprowadzonych do swobodnego obrotu w Polsce przed dniem przystąpienia, lecz podlegających procedurze zawieszającej w dniu przystąpienia, podczas gdy nie jest pobierane od takich samych produktów wprowadzonych do swobodnego obrotu we Wspólnocie przed rozszerzeniem, z tytułu których nie żądano dopłat eksportowych.

117.

Rzeczpospolita Polska wyjaśnia, że nie kwestionuje zastosowania odmiennych przepisów do podmiotów gospodarczych ze starych i z nowych państw członkowskich jako takiego, lecz stosowanie odmiennych przepisów w braku obiektywnych przesłanek uzasadniających tę różnicę. Po pierwsze, Komisja w żaden sposób nie udowodniła, że zagrożenie spekulacją wynikało przede wszystkim z przepływu towarów pochodzących z Polski. Po drugie, nawet przypuściwszy istnienie takiego zagrożenia, do zapobieżenia mu wystarczyłoby utrzymanie przez okres przejściowy ceł wynikających z systemu preferencyjnego, jakiemu podlegała Rzeczpospolita Polska przed przystąpieniem, zamiast nakładania wyższych ceł erga omnes.

118.

Rzeczpospolita Polska twierdzi, że Sąd, orzekając w pkt 246 zaskarżonego wyroku, iż Wspólnota nie spowodowała sytuacji naruszającej uzasadnione oczekiwania Rzeczypospolitej Polskiej lub polskich podmiotów gospodarczych, naruszył zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań. Jej zdaniem art. 41 aktu przystąpienia nie dawał możliwości ustanowienia odstępstw od rozdziału 5 załącznika IV, do tego aktu, będącego źródłem uzasadnionych oczekiwań. Podmioty gospodarcze zachowujące należytą staranność nie miały więc powodów przypuszczać, że art. 41 aktu przystąpienia stanie się podstawą dla tego rodzaju odstępstw.

119.

Żeby udzielić stosownej odpowiedzi na wszystkie te zarzuty podniesione przez Rzeczpospolitą Polską przeciwko dokonanej przez Sąd ocenie zgodności z prawem art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, trzeba pamiętać, że zarzuty te dotyczą generalnie kwestii zakresu upoważnienia udzielonego w art. 41 aktu przystąpienia. W swojej argumentacji Rzeczpospolita Polska formalnie zarzuca bowiem Sądowi stwierdzenie legalności art. 3 z naruszeniem „hierarchii norm”. Żeby w pełni zrozumieć ten argument, trzeba zacząć od przypomnienia treści omawianych przepisów.

120.

Artykuł 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1972/2003 stanowi w istocie rozszerzenie zakresu zastosowania opłaty ustanowionej w art. 4 rozporządzenia na produkty rolne wprowadzone do swobodnego obrotu we Wspólnocie w składzie piętnastu państw lub w nowych państwach członkowskich przed dniem przystąpienia, które w tym dniu podlegają procedurze zawieszającej, w drodze odstępstwa, między innymi, od rozdziału 5 załącznika IV do aktu przystąpienia. Artykuł 41 aktu przystąpienia zaś upoważnia Komisję do wprowadzania w okresie trzech lat od dnia przystąpienia środków niezbędnych w celu ułatwienia przejścia od systemu obowiązującego w nowych państwach członkowskich do systemu wynikającego ze wspólnej polityki rolnej.

121.

Rzeczpospolita Polska kwestionuje więc przede wszystkim dokonaną przez Sąd ocenę zakresu upoważnienia udzielonego w art. 41 aktu przystąpienia. Jej zdaniem, ustanawiając art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, Komisja wykroczyła poza upoważnienie udzielone jej w art. 41 ( 40 ), w związku z czym naruszyła to postanowienie (hierarchia norm prawnych). Sąd błędnie zatem uznał, że postanowienie to upoważniało do wprowadzenia tego rodzaju odstępstwa od postanowień aktu przystąpienia, jak przewidziane w art. 3.

122.

To w tym kontekście Rzeczpospolita Polska formułuje kolejne zarzuty, w szczególności dotyczące błędów popełnianych przez Sąd w ocenie jej argumentów opartych na przekroczeniu przez Komisję przysługujących jej kompetencji ( 41 ) oraz na naruszeniu swobody przepływu towarów. Po pierwsze bowiem, wykraczając poza upoważnienie udzielone w art. 41 aktu przystąpienia, Komisja przekroczyła swoje kompetencje. Po drugie zaś, art. 41 nie upoważniał Komisji do ustanawiania przepisów naruszających swobodę przepływu towarów.

123.

Te zarzuty skierowane przeciwko art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 i ocenie jego zgodności z prawem dokonanej przez Sąd uzupełnia wreszcie zarzut braku uzasadnienia i naruszenia tym samym art. 253 WE, ściśle powiązany z powyższymi zarzutami. Rzeczpospolita Polska twierdzi w istocie, że Sąd popełnił błąd prawny, uznając rozporządzenie nr 1972/2003 za dostatecznie uzasadnione, podczas gdy żaden z jego motywów nie wyjaśnia powodów ustanowienia art. 3, mimo obowiązywania rozdziału 5 załącznika IV do aktu przystąpienia.

124.

Uważam w związku z tym, że na zarzuty i argumenty podniesione przez Rzeczpospolitą Polską w odwołaniu w niniejszej sprawie należy odpowiedzieć, rozpatrując w pierwszej kolejności zgodność art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 z postanowieniami art. 41 aktu przystąpienia oraz konsekwencje tej analizy dla pozostałych zarzutów, włączając w to ocenę zarzutu dotyczącego niedochowania obowiązku uzasadnienia.

125.

Argumentacja Rzeczypospolitej Polskiej stawia wobec tego dwa zasadnicze problemy, które trzeba rozważyć po kolei. Po pierwsze, czy art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 stanowi rzeczywiście odstępstwo od aktu przystąpienia i w jakim zakresie? Następnie, założywszy, że tak faktycznie jest, czy Komisja była upoważniona do wydania przepisu prawa wtórnego wprowadzającego odstępstwo od norm prawa pierwotnego? Konkretnie, czy ustanowienie art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 można rzeczywiście uznać za objęte postanowieniem art. 41 aktu przystąpienia? Analiza tych dwóch problemów doprowadzi oczywiście do rozważenia drugiego zarzutu, dotyczącego niedopełnienia obowiązku uzasadnienia.

126.

Trzeba na początek zauważyć, że sam art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 wprost stwierdza w ust. 1, że znajduje zastosowanie „w drodze odstępstwa” od rozdziału 5 załącznika IV do aktu przystąpienia oraz od art. 20 i 214 rozporządzenia nr 2913/92.

127.

Należy następnie zwrócić uwagę, że Komisja nie tylko nie kwestionuje tego stwierdzenia, lecz przeciwnie, broni poglądu, zgodnie z którym art. 41 aktu przystąpienia upoważniał ją do wprowadzenia takiego odstępstwa.

128.

Nie będzie wreszcie nie na miejscu podkreślić, że taki sam wniosek wynika z analizy omawianych przepisów. Rozdział 5 załącznika IV do aktu przystąpienia przewidywał bowiem, że wszystkie towary pochodzące ze starych państw członkowskich ( 42 ) lub pochodzące z przywozu i wprowadzone do swobodnego obrotu w tych państwach przed przystąpieniem, lecz znajdujące się w dniu przystąpienia w jednej z czterech wymienionych tam sytuacji, to jest w składzie celnym, w strefie wolnocłowej, w składzie wolnocłowym lub w jednej z zawieszających procedur celnych określonych w art. 16 lit. b)–g) rozporządzenia nr 2913/92, albo w trakcie transportu, zostaną wprowadzone do swobodnego obrotu bez żadnych należności. Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1972/2003 przewiduje natomiast, w odniesieniu do niektórych produktów wymienionych w art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia, zastosowanie cła przywozowego erga omnes w dniu ich wprowadzenia do swobodnego obrotu. Dotyczy to produktów wprowadzonych do swobodnego obrotu przed dniem przystąpienia w starych i nowych państwach członkowskich, znajdujących się w dniu przystąpienia w jednej z czterech wymienionych powyżej sytuacji ( 43 ).

129.

Należy wobec tego dojść do wniosku, że art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 rzeczywiście stanowi odstępstwo od postanowień rozdziału 5 załącznika IV do aktu przystąpienia ( 44 ).

130.

Sąd orzekł jednak, uwzględniając argumentację Komisji, że art. 41 aktu przystąpienia stanowił właściwą i wystarczającą podstawę prawną upoważniającą Komisję do wydania spornego przepisu, to jest przepisu prawa wtórnego wprost sprzecznego z normami prawa pierwotnego.

131.

Jest oczywiste, że Komisja nie może w drodze przepisów prawa wtórnego ( 45 ) podważyć woli sygnatariuszy aktu przystąpienia bez upoważnienia zawartego w postanowieniu tego aktu. Jako że rozporządzenie nr 1972/2003 zostało wydane na podwójnej podstawie prawnej – art. 2 ust. 3 traktatu akcesyjnego i art. 41 aktu przystąpienia – należy zbadać, czy postanowienia te upoważniają rzeczywiście Komisję do ustanawiania tego rodzaju przepisów jak art. 3 omawianego rozporządzenia.

132.

Artykuł 41 aktu przystąpienia należy do grupy postanowień wprost wymienionych w art. 2 ust. 3 traktatu akcesyjnego, który upoważnia instytucje Unii Europejskiej do wydania, w drodze odstępstwa od art. 2 ust. 2 traktatu, a więc przed jego wejściem w życie, przepisów wskazanych w tych postanowieniach.

133.

Komisja była więc upoważniona do ustanowienia przed przystąpieniem środków określonych w art. 41 aktu przystąpienia. Pojawia się natychmiast pytanie, jakiego rodzaju mogą to być środki.

134.

Artykuł 41 aktu przystąpienia przewiduje, że Komisja może w okresie trzech lat od dnia przystąpienia ustanawiać „środki przejściowe [, które] są niezbędne do ułatwienia przejścia z istniejącego w nowych państwach członkowskich systemu na system wynikający z zastosowania wspólnej polityki rolnej”, „na warunkach wskazanych w [akcie przystąpienia]”, w tym na warunkach określonych w rozdziale 5 załącznika IV.

135.

Postanowienie to upoważnia więc Komisję w sposób bardzo ogólny do ustanawiania środków zdefiniowanych przede wszystkim poprzez cel, jakiemu mają służyć, i w żaden inny sposób nie ograniczonych („środki […] niezbędne”). Czy upoważnienie to można uznać za wystarczająco szerokie, by mieściło się w nim wprowadzenie odstępstwa od prawa pierwotnego?

136.

Należy przede wszystkim podkreślić wyjątkowy charakter, w ścisłym rozumieniu tego słowa, generalnej klauzuli upoważniającej instytucję do wydania niewskazanych konkretnie przepisów stanowiących odstępstwo od prawa pierwotnego. Z tego punktu widzenia można zasadnie stawiać pytanie, czy postanowienie sformułowane w taki sposób jak art. 41 aktu przystąpienia należy uznać za tego rodzaju upoważnienie. Moim zdaniem jednak nie ma konieczności rozstrzygania tej kwestii w sposób jednoznaczny i definitywny. Do rozwiązania problemu podniesionego w niniejszej sprawie wystarczy stwierdzić, że wszelkie odstępstwa od prawa pierwotnego, oparte jak w niniejszym przypadku na ogólnym upoważnieniu tego rodzaju jak art. 41 aktu przystąpienia, należy zgodnie z orzecznictwem Trybunału interpretować ściśle, z uwzględnieniem brzmienia, celu i kontekstu, w jakim występuje przepis ustanawiający owo upoważnienie ( 46 ).

137.

To na tym etapie uwidacznia się istotny charakter szczegółowego uzasadnienia przez instytucję zastosowania środków przewidzianych w przepisach wydanych na podstawie art. 41 aktu przystąpienia, to jest motywów wskazujących ich cel, w szczególności ich niezbędny charakter, a wreszcie ich proporcjonalność.

138.

Ponieważ, jak przypomniałem, art. 41 aktu przystąpienia nie zawiera żadnej ogólnej klauzuli upoważniającej w sposób jednoznaczny i wyraźny Komisję do wydania przepisów prawa wtórnego pomijających normy prawa pierwotnego, niezbędne było przynajmniej opatrzenie przepisów ustanawiających odstępstwo od prawa pierwotnego, takich jak art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, wyraźnym i przekonującym uzasadnieniem wykazującym w sposób niebudzący wątpliwości, że odstępstwo takie było nie tylko potrzebne, ale wręcz niezbędne do realizacji celu, jakiemu przepis ten miał służyć.

139.

Trybunał jest w stanie sprawować kontrolę zgodności przepisów wydanych przez Komisję na podstawie art. 41 aktu przystąpienia z celami tych przepisów tylko pod warunkiem wyjaśnienia przez tę instytucję w motywach wydanego aktu powodów uzasadniających wydanie takich przepisów ( 47 ). Tylko bowiem do Komisji należało, pod kontrolą Trybunału, ustalenie, czy i w jakim zakresie zastosowanie środków przejściowych tego rodzaju jak będące przedmiotem niniejszej sprawy było niezbędne do ułatwienia przejścia z jednego systemu do drugiego.

140.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, doskonale omówionego zresztą przez Sąd w pkt 214–217 zaskarżonego wyroku, uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być dostosowane do rodzaju aktu oraz wskazywać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, co pozwoli zainteresowanym poznać powody podjętego rozstrzygnięcia, a sądom wspólnotowym dokonać kontroli aktu. Nie ma wymogu, by uzasadnienie opisywało wszelkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, jako że ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymagania art. 253 WE jest dokonywana nie tylko na podstawie jego brzmienia, lecz także z uwzględnieniem kontekstu, w jakim akt występuje, oraz całości przepisów prawa normujących daną dziedzinę. Jeśli chodzi o akt o charakterze generalnym, uzasadnienie może ograniczać się do wskazania, po pierwsze, całościowej sytuacji, która doprowadziła do jego wydania, a po drugie ogólnych celów, jakim akt ma służyć. Ponadto, jeżeli akt o charakterze generalnym wskazuje zasadniczy cel, jaki instytucja zamierza osiągnąć, zbyt daleko idące byłoby wymaganie szczegółowego uzasadnienia poszczególnych rozstrzygnięć technicznych ( 48 ).

141.

W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważyła Rzeczpospolita Polska, Sąd orzekł, że Komisja nie miała obowiązku uzasadniać „szczegółowo” konieczności zastosowania środków przewidzianych w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, jako że stanowiły one jedynie „rozstrzygnięcia techniczne” służące zapewnieniu skuteczności art. 4 tego rozporządzenia, a motywy rozporządzenia wskazywały „wprost”, po pierwsze całościową sytuację, która legła u podstaw wydania rozporządzenia, a po drugie cel w postaci zapobiegania gromadzeniu nadmiernych zapasów i konieczności ustanowienia opłaty od tych zapasów.

142.

Argumentacja Rzeczypospolitej Polskiej podnosi dwie kwestie. Pierwsza z nich dotyczy kwalifikacji środków przewidzianych w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, a druga, ściśle związana z pierwszą, dotyczy zakresu obowiązku uzasadnienia, jaki ciążył na Komisji. Jak bowiem stwierdziła Rzeczpospolita Polska, brak szczegółowego uzasadnienia jest zgodnie z orzecznictwem Trybunału dopuszczalny tylko pod warunkiem, iż zastosowanie środków przewidzianych w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 rzeczywiście stanowiło rozstrzygnięcie techniczne ( 49 ).

143.

Trudno byłoby jednak przyjąć, że przepisy aktu prawa wtórnego wprowadzające odstępstwo od prawa pierwotnego mogą stanowić jedynie rozstrzygnięcie techniczne. Przeciwnie, należy uznać, że jeżeli nawet taką sytuację dopuszcza inna norma prawa pierwotnego, powinna ona zostać uzasadniona w sposób szczegółowy, precyzyjny i umotywowany.

144.

Komisja była więc zobowiązana przedstawić w sposób precyzyjny powody, dla których uznała za niezbędne pobieranie cła według stawki erga omnes od towarów, co do których w akcie przystąpienia przewidziano wprowadzenie – pod warunkiem udowodnienia ich pochodzenia – do swobodnego obrotu bez żadnych opłat celnych. Obowiązek ten ciążył na Komisji, tym bardziej że wydane przepisy, po pierwsze, różniły się znacznie od dotychczasowej praktyki instytucji w podobnych sytuacjach ( 50 ), a po drugie zostały wydane i opublikowane w czasie, gdy ich głównymi adresatami były podmioty gospodarcze z państw niebędących jeszcze członkami Unii Europejskiej.

145.

Należy przypomnieć, że jak Trybunał miał już okazję orzec, choć w zupełnie innym kontekście, decyzja oznaczająca nową i istotną politykę, odbiegającą znacznie od dotychczasowej praktyki w tym zakresie, powinna zostać wyraźnie uzasadniona ( 51 ).

146.

W niniejszym przypadku zaś motywy rozporządzenia nr 1972/2003 nie zawierają nawet najmniejszej wzmianki w tej mierze i ograniczają się do powtórzenia uzasadnienia, które choć nie jest dokładnie identyczne z uzasadnieniem podobnych rozporządzeń wydawanych przy okazji poprzednich rozszerzeń, wspomnianych powyżej, zawiera te same elementy, podczas gdy w rozporządzeniach tych brak było przepisów odpowiadających przepisom art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003.

147.

Trzeba w szczególności podkreślić, że w motywie 3 omawianego rozporządzenia nie ma żadnej wzmianki o potrzebie zapewnienia skuteczności opłaty przewidzianej w art. 4 rozporządzenia, podczas gdy Sąd właśnie tę potrzebę uznał za decydującą dla oddalenia podniesionego przez Rzeczpospolitą Polską w skardze w pierwszej instancji zarzutu niedostatecznego uzasadnienia.

148.

Jak wynika z powyższych rozważań, Sąd popełnił błąd prawny, orzekając o ważności art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, podczas gdy przepis ten wprowadzał odstępstwo od postanowień rozdziału 5 załącznika IV do aktu przystąpienia bez wyraźnego wskazania w motywach rozporządzenia powodów uzasadniających szczegółowo niezbędny charakter takiego odstępstwa.

149.

Trybunał nie jest w tej sytuacji w stanie przeprowadzić kontroli zgodności zastosowanych środków z postanowieniami art. 41 aktu przystąpienia oraz z zakresem upoważnienia udzielonego Komisji we wspomnianym postanowieniu ( 52 ).

150.

Trzeba też dodać, że dokonana przez Sąd ocena argumentów Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 nie naruszał swobody przepływu towarów, podlega tym samym zastrzeżeniom.

151.

Trzeba bowiem w tej kwestii zaznaczyć, że zgodnie z wieloma orzeczeniami instytucje Unii Europejskiej są podobnie jak państwa członkowskie zobowiązane do poszanowania postanowień traktatu dotyczących swobody przepływu towarów, a w szczególności art. 25 WE ( 53 ). Przypuściwszy zaś, że art. 41 aktu przystąpienia można interpretować jako upoważnienie dla Komisji do wydania przepisów naruszających swobodę przepływu towarów, przepisy te powinny być w każdym razie wyraźnie uzasadnione.

152.

Wobec powyższego nie ma konieczności rozpatrywania podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską zarzutów czwartego i piątego, dotyczących odpowiednio naruszenia zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową oraz naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.

153.

Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeśli odwołanie jest zasadne, Trybunał może, jeśli stan postępowania na to pozwala, wydać orzeczenie ostateczne w sprawie bądź skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.

154.

Jak zobaczymy, Trybunał jest wystarczająco poinformowany, by wydać ostateczne orzeczenie zarówno w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję przed Sądem ( 54 ), jak co do istoty skargi Rzeczypospolitej Polskiej, mimo szczególnej sytuacji proceduralnej omówionej we wprowadzeniu do niniejszej opinii.

155.

Jak wynika z powyższych rozważań, skarga Rzeczypospolitej Polskiej, złożona w sekretariacie Sądu w dniu 28 czerwca 2004 r., nie została wniesiona po terminie, w związku z czym zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję, dotyczący wyłącznie przekroczenia terminu, należy oddalić, a skargę Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie dotyczącym rozporządzenia nr 1972/2003, uznać za dopuszczalną.

156.

Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie zgodnie z art. 61 statutu Trybunału i żąda stwierdzenia nieważności art. 3 i art. 4 ust. 3 i art. 4 ust. 5 tiret ósme rozporządzenia nr 1972/2003, zmienionego w szczególności rozporządzeniem nr 735/2004. Dodaje ona, na wypadek gdyby Trybunał postanowił wydać ostateczne orzeczenie, że podtrzymuje wszystkie zarzuty i argumenty podniesione w skardze oraz w replice w pierwszej instancji.

157.

Jak podkreśliłem we wprowadzeniu, w niniejszej sprawie Trybunał znalazł się w szczególnej sytuacji, niespotykanej w procedurze odwoławczej, gdzie Sąd, odrzuciwszy skargę jako niedopuszczalną w zakresie dotyczącym rozporządzenia nr 1972/2003, zbadał jednak ważność jego zasadniczych przepisów, poprzez i pod przykrywką zarzutów skierowanych przeciwko zmieniającemu je rozporządzeniu nr 735/2004.

158.

Czy Trybunał może w związku z tym rozstrzygnąć ostatecznie w przedmiocie poszczególnych zarzutów podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską w skardze w pierwszej instancji przeciwko rozporządzeniu nr 1972/2003?

159.

W rzeczywistości, gdyby tylko część zarzutów przeciwko rozporządzeniu nr 1972/2003 została rozpatrzona przy okazji badania ważności rozporządzenia nr 735/2004, można by mieć tutaj wątpliwości w odniesieniu do zarzutów, które nie zostały zbadane.

160.

Z zaskarżonego wyroku wynika jednak, że Sąd rozpatrzył wszystkie zarzuty skierowane przeciwko rozporządzeniu nr 1972/2003. Wobec tego należy uznać, że stan postępowania pozwala na wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie.

161.

Jak zaś wynika z analizy zarzutów sformułowanych w odwołaniu, należy stwierdzić nieważność art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, jako że wprowadza on odstępstwo od postanowień rozdziału 5 załącznika IV do aktu przystąpienia bez wyraźnego wskazania w motywach rozporządzenia powodów uzasadniających szczegółowo niezbędny charakter takiego odstępstwa.

162.

W związku z powyższym nie ma konieczności rozpatrywania pozostałych zarzutów skierowanych przeciwko art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską w skardze w pierwszej instancji, dotyczących odpowiednio naruszenia zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową oraz naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Nie ma też konieczności rozpatrywania zarzutu nadużycia władzy, co do którego Rzeczpospolita Polska wyraźnie stwierdziła, iż nie podnosi go w odwołaniu, lecz który podtrzymała jednak wraz z całością zarzutów podniesionych w skardze do Sądu ( 55 ).

163.

Wobec powyższego proponuję, by Trybunał orzekł, co następuje: