KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 23.1.2026

COM(2026) 18 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie śródokresowej oceny programu Fiscalis na rzecz współpracy w dziedzinie opodatkowania na lata 2021-2027

{SWD(2026) 9 final}

1.Wprowadzenie

Program Fiscalis jest jedną z głównych inicjatyw współpracy wspierających wdrażanie unijnej polityki podatkowej. Pomaga państwom członkowskim w opracowywaniu i prowadzeniu najważniejszych transeuropejskich systemów informatycznych w dziedzinie podatków. Program zapewnia ramy dla usprawnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez wzmacnianie współpracy między państwami uczestniczącymi, ich organami i urzędnikami podatkowymi. Wspiera wdrażanie prawa Unii w dziedzinie opodatkowania oraz walkę z oszustwami podatkowymi, uchylaniem się od opodatkowania i agresywnym planowaniem podatkowym przez wymianę informacji, wspieranie współpracy administracyjnej i zwiększanie zdolności administracyjnych państw uczestniczących.

Program Fiscalis został ustanowiony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/847 z dnia 20 maja 2021 r. ustanawiającym program na rzecz współpracy w dziedzinie opodatkowania (zwanym dalej „rozporządzeniem w sprawie programu”). Zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie programu Komisja jest zobowiązana do przeprowadzenia śródokresowej oceny programu nie później niż cztery lata od rozpoczęcia jego realizacji oraz do przekazania wniosków z oceny śródokresowej [i końcowej], w tym własnych komentarzy, Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu i Komitetowi Regionów.

Obecny program Fiscalis (na lata 2021–2027) jest zgodny z pierwotnym celem, jakim jest wzmocnienie współpracy między organami podatkowymi. We wniosku dotyczącym programu Fiscalis Komisja uznała sukcesy poprzednich wersji programu i przyznała jednocześnie, że należy poczynić dodatkowe postępy we wspieraniu współpracy między organami podatkowymi. W wynikającym z wniosku rozporządzeniu, przyjętym przez Radę i Parlament w następstwie porozumienia w sprawie wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021–2027, na realizację programu Fiscalis przydzielono 269 mln EUR według cen bieżących, co stanowi wzrost w porównaniu z 223,2 mln EUR w latach 2014–2020. Głównymi beneficjentami programu są administracje podatkowe państw członkowskich UE. Ponadto uczestnictwo w programie jest otwarte dla krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących w celu promowania konwergencji i wspierania realizacji celów programu.

W ramach programu finansowane są trzy główne rodzaje działań, a mianowicie 1) europejskie systemy elektroniczne niezbędne do wdrożenia przepisów podatkowych UE; 2) działania oparte na współpracy umożliwiające administracjom podatkowym i innym zainteresowanym stronom spotkania i współpracę oraz 3) działania w zakresie budowania potencjału obejmujące kursy
e-uczenia się oraz inne wydarzenia online i stacjonarne. Od chwili uruchomienia w 2021 r. w ramach programu wsparciem objęto 30 europejskich systemów elektronicznych, wraz z powiązanymi aplikacjami i ich utrzymaniem, co stanowi ponad 80 % budżetu do końca 2024 r. Program Fiscalis ułatwił jednocześnie realizację 225 działań opartych na współpracy, obejmujących ustrukturyzowaną współpracę w formach takich jak grupy projektowe i zespoły ekspertów, a także spotkania, seminaria, warsztaty, wizyty robocze i narzędzia współpracy administracyjnej, na przykład kontrole wielostronne. W ramach programu organizowane są również inicjatywy w zakresie szkoleń i budowania potencjału, w tym kursy e-uczenia się, szkolenia informatyczne i wydarzenia zgrupowane w ramach programu wspólnego uczenia się (CLEP).

2.Ustalenia ze śródokresowej oceny

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ustalenia ze śródokresowej oceny programu Fiscalis na lata 2021–2027, zgodnie z art. 15 rozporządzenia w sprawie programu. Niniejsze sprawozdanie opiera się na dokumencie roboczym służb Komisji, w którym szczegółowo przeanalizowano dotychczasową realizację i wyniki programu Fiscalis (2021–2024). W śródokresowej ocenie stosuje się kryteria „lepszego stanowienia prawa” w celu oceny skuteczności, efektywności, spójności, unijnej wartości dodanej i adekwatności programu.

1.1.Projekt oceny

W niniejszej śródokresowej ocenie skupiono się przede wszystkim na wspólnych komponentach europejskich systemów elektronicznych. Jednocześnie zaktualizowano również analizę wspólnych działań w porównaniu z wcześniejszymi ocenami 1 . W tym względzie w ocenie skoncentrowano się na aspektach, które są nowe w ramach obecnego programu lub które uległy zmianom, takich jak ramy monitorowania i oceny (MEF) oraz zespoły ekspertów, które przeanalizowano też bardziej szczegółowo, ponieważ stanowią stosunkowo nowy element działań w zakresie współpracy (wprowadzono je w ramach programu Fiscalis 2020).

Pod względem metodycznym w bieżącej ocenie połączono badanie źródeł wtórnych z dogłębnymi spostrzeżeniami ze studiów przypadków, uzupełnionych ukierunkowanymi i ogólnymi badaniami obejmującymi pełny zakres wsparcia w ramach programu. Opracowano cztery odrębne studia przypadków dotyczące konkretnych europejskich systemów elektronicznych. Piąte studium przypadku dotyczyło systemu zarządzania nauczaniem (LMS). Podejście to odzwierciedla zasadę proporcjonalności, biorąc pod uwagę, że europejskie systemy elektroniczne mają największy udział w wydatkach, oraz eliminuje luki w dowodach z poprzednich cykli oceny.

W związku z tym wybrano następujące studia przypadków:

·narzędzie do analizy sieci transakcji (TNA), które jest zautomatyzowaną platformą służącą do wykrywania oszustw transgranicznych związanych z VAT, takich jak wewnątrzwspólnotowe oszustwo typu „znikający podmiot gospodarczy” czy oszustwo karuzelowe, przez umożliwienie wymiany danych w czasie rzeczywistym między krajowymi organami podatkowymi i przetwarzania danych;

·centralną bazę danych DAC6, która jest scentralizowanym systemem wymiany informacji na temat podatkowych uzgodnień transgranicznych w celu zapewnienia zgodności z wymogami w zakresie sprawozdawczości podatkowej i zapobiegania unikaniu opodatkowania;

·VIES w sieci, który jest internetowym interfejsem zintegrowanym z systemem wymiany informacji o VAT (VIES), uruchomionym w 2001 r., umożliwiającym wymianę informacji związanych z VAT między administracjami podatkowymi państw członkowskich;

·system przemieszczania wyrobów akcyzowych (EMCS), który jest unijnym systemem śledzenia przemieszczania wyrobów akcyzowych (takich jak napoje alkoholowe, wyroby tytoniowe i produkty energetyczne) służącym poprawie efektywności i bezpieczeństwa w ramach monitorowania wyrobów akcyzowych w ruchu transgranicznym;

·LMS, który jest platformą uruchomioną w 2021 r. jako centralna lokalizacja na potrzeby kursów e-uczenia się opracowywanych w ramach programów „Cła” i Fiscalis i umożliwia organizowanie wydarzeń dla programu wspólnego uczenia się (CLEP).

Gromadzenie danych na potrzeby oceny programu obejmuje istniejącą dokumentację, taką jak dokumenty dotyczące polityki i programowania, roczne sprawozdania z postępów w realizacji programu Fiscalis oraz dane z MEF, które przeanalizowano w celu uzyskania podstawowej wiedzy i kontekstu. Systematycznie mapowano kluczowe informacje i luki, aby ukierunkować dalsze etapy gromadzenia danych. Do gromadzenia danych zarówno na potrzeby studiów przypadków, jak i oceny programu zastosowano trzy różne metody:

1)badanie źródeł wtórnych: wiązało się z przeglądem szerokiego zakresu właściwych źródeł danych wtórnych i informacji wtórnych;

2)przeprowadzenie 84 wywiadów z przedstawicielami:

a.krajowych organów podatkowych;

b.Komisji Europejskiej;

c.podmiotów gospodarczych i wykonawców zewnętrznych;

3)trzy odrębne ukierunkowane ankiety:

a.jedna dla krajowych koordynatorów programu Fiscalis w krajowych organach podatkowych państw uczestniczących, na którą otrzymano 27 odpowiedzi;

b.ankiety internetowe dla użytkowników w ramach dwóch studiów przypadków:

I.dotyczącego VIES w sieci – 1 248 odpowiedzi,

II.oraz dotyczącego LMS – 62 odpowiedzi.

Ogólnie rzecz biorąc, ocena służyła zebraniu danych jakościowych i ilościowych oraz danych dotyczących zarówno realizacji programu, jak i jego wpływu.

1.2.Skuteczność

Ustalenia z oceny w dużej mierze potwierdziły kluczowe wnioski z oceny końcowej programu Fiscalis 2020, w której stwierdzono, że program przyczynił się do sprawniejszego funkcjonowania rynku wewnętrznego UE przez wspieranie walki z oszustwami podatkowymi, uchylaniem się od opodatkowania i agresywnym planowaniem podatkowym. Powtórzyli to krajowi koordynatorzy programu Fiscalis, z którymi kontaktowano się w trakcie oceny i którzy podkreślili, że europejskie systemy elektroniczne, działania oparte na współpracy i działania w zakresie budowania potencjału ludzkiego nadal przynoszą pozytywne skutki. W szerszym ujęciu szereg wskaźników MEF zgromadzonych przez DG TAXUD wskazuje na poprawę ochrony bazy podatkowej państw członkowskich dzięki ograniczeniu oszustw podatkowych i uchylania się od opodatkowania 2 .

W śródokresowej ocenie potwierdzono centralną rolę, jaką odgrywa wsparcie z programu Fiscalis dla wspólnych komponentów europejskich systemów elektronicznych w przyczynianiu się do bezpiecznej, niezawodnej i skutecznej interakcji między organami podatkowymi i z podmiotami gospodarczymi, a tym samym w poprawie zdolności administracyjnych i operacyjnych organów podatkowych.

Od początku cyklu finansowania w 2021 r. za pomocą programu wspierano opracowywanie, wdrażanie, utrzymanie i aktualizację centralnych komponentów 30 europejskich systemów elektronicznych, a liczba projektów informatycznych na „etapie wykonawczym” osiągnęła lub przekroczyła poziomy docelowe ustanowione dla wszystkich lat od 2021 r. Ważnym elementem jest zwiększenie skuteczności europejskich systemów elektronicznych, zapewnienie organom podatkowym środowiska cyfrowego pracy, umożliwienie im ścisłej współpracy oraz zapewnienie wspólnego rozumienia, stosowania i wdrażania przepisów podatkowych UE.

Europejskie systemy elektroniczne oferują nowe i ulepszone platformy, które ułatwiają i przyspieszają interakcję oraz zachęcają do bezpośredniej współpracy i identyfikacji wspólnych rozwiązań. Na przykład jednym z najbardziej docenianych aspektów TNA jest fakt, że narzędzie to jest bardzo skuteczne w wykrywaniu oszustw związanych z VAT. Prowadzi to do oszczędności kosztów i zapewnia możliwość szybkiej interakcji między organami podatkowymi przez wysyłanie wiadomości lub wymianę dokumentów w systemie, bez konieczności stosowania wolniejszych i bardziej uciążliwych formalnych procedur współpracy dwustronnej.

Działania oparte na współpracy finansowane w ramach programu spotkały się z powszechnym uznaniem ze strony uczestników. Zostały one docenione za wysoką jakość i znaczenie dla codziennej pracy administracji podatkowych. Zgodnie z ustaleniami z poprzedniej oceny konsultacje przeprowadzone na potrzeby tego działania wskazują, że urzędnicy z uczestniczących administracji stwierdzili, iż działania finansowane w ramach programu są uznawane za przydatne przez zdecydowaną większość administracji podatkowych. Te pozytywne informacje zwrotne nie ograniczają się do jednego rodzaju działania. Dużym uznaniem cieszą się zarówno zespoły ekspertów, jak i inne formy działań opartych na współpracy. Pokazuje to, że program zaspokaja zróżnicowane potrzeby jego odbiorców.

Budowanie potencjału w zakresie IT i działania oparte na współpracy okazały się potężnymi instrumentami służącymi wzmocnieniu narzędzi i umiejętności, którymi dysponują organy podatkowe państw członkowskich, a tym samym zwiększeniu ich zdolności i poprawie wyników operacyjnych. Stworzenie możliwości tworzenia sieci kontaktów dla urzędników podatkowych jest jednym z kluczowych celów działań opartych na współpracy, co dostrzegło również co najmniej 80 % urzędników podatkowych w państwach uczestniczących. Działania oparte na współpracy finansowane w ramach programu Fiscalis obejmowały kilka „wzmocnionych” instrumentów współpracy, w tym wizyty robocze, kontrole wielostronne, a także obecność w urzędzie administracyjnym oraz uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Działania te, umożliwiające bezpośrednią dwustronną lub wielostronną interakcję między urzędnikami podatkowymi różnych administracji, uznaje się za sztandarowe przykłady owocnej współpracy wspieranej w ramach programu.

System zarządzania nauczaniem (LMS), wprowadzony na bieżący okres finansowania, przyczynił się do lepszego niż wcześniej rozpowszechniania materiałów szkoleniowych, dzięki czemu dotarły one do większej liczby odbiorców i zapewniły użytkownikom lepsze doświadczenie. Większość użytkowników LMS i administracji podatkowych, z którymi kontaktowano się w trakcie ocen, potwierdza, że nowy LMS wnosi wartość dodaną wykraczającą poza inicjatywy państw członkowskich, ułatwia uzyskiwanie informacji na temat działań szkoleniowych oraz zwiększa zaangażowanie w te działania.

Dzięki inicjatywom podejmowanym w ramach programu przyczynił się on do jednolitego wdrażania unijnego prawa podatkowego, a tym samym do lepszego funkcjonowania rynku wewnętrznego UE. Wsparcie z programu Fiscalis dla wspólnych komponentów europejskich systemów elektronicznych stanowi zasadniczy element polityki podatkowej UE i jej wdrażania. Ponieważ większość najnowszych polityk i przepisów podatkowych UE wymaga rozwiązania cyfrowego, budowanie potencjału w zakresie IT jest niezbędne do uruchomienia nowych inicjatyw i działań.

1.3.Efektywność

W ocenie wskazano liczne korzyści, jakie europejskie systemy elektroniczne przyniosły organom podatkowym i podmiotom gospodarczym. Automatyzacja procesów doprowadziła do znacznego wzrostu efektywności i umożliwiła administracjom podatkowym przejście na środowisko bez dokumentów papierowych w celu zaoszczędzenia zasobów i przekierowania ich z tradycyjnych zadań analogowych do zadań bardziej produktywnych i strategicznych, takich jak wykrywanie oszustw. Dobrym przykładem wysokiej skuteczności europejskich systemów elektronicznych w wykrywaniu oszustw podatkowych jest narzędzie TNA 3 , które również umożliwiło organom podatkowym znaczne oszczędności kosztów. Ponadto systemy te przyniosły szereg pośrednich pozytywnych skutków, takich jak skrócenie czasu oczekiwania i zniechęcanie do oszustw, co stwarza lepsze warunki dla działalności handlowej i chroni dochody podatkowe UE. Podmioty gospodarcze odnoszą również korzyści w postaci znacznych oszczędności w zakresie alokacji zasobów i kosztów weryfikacji VAT, w szczególności dzięki VIES w sieci i EMCS. Należy przyznać, że ponieważ w bieżącej ocenie skoncentrowano się przede wszystkim na analizie (poprzez szczegółowe studia przypadków) skuteczności i efektywności wybranych systemów informatycznych (europejskich systemów elektronicznych) wspieranych w ramach programu Fiscalis, nie zgromadzono w jej ramach znacznej liczby nowych dowodów dotyczących efektywności innych działań (niezwiązanych z europejskimi systemami elektronicznymi).

Zebrane informacje zwrotne i poddana przeglądowi dokumentacja potwierdzają, że wnioski z oceny końcowej programu Fiscalis 2020 dotyczące efektywności działań niezwiązanych z europejskimi systemami elektronicznymi wspieranych w ramach programu pozostają aktualne, a mianowicie że działania oparte na współpracy i działania szkoleniowe są zasadniczo opłacalne. Ich udział w ogólnym budżecie programu Fiscalis jest niewielki, ale wnoszą znaczną wartość dodaną, gdyż umożliwiają krajowym administracjom podatkowym współpracę i budowanie zdolności i kompetencji w istotnych kwestiach będących przedmiotem zainteresowania; w wielu przypadkach wspierają one również skuteczne i efektywne stosowanie europejskich systemów elektronicznych. Informacje zwrotne od beneficjentów (krajowych organów podatkowych) potwierdzają, że wspólne działania nadal uznaje się za wysoce skuteczne i adekwatne. Jednocześnie, ponieważ ustalenia dotyczące finansowania pozostały niezmienione (z wyjątkiem modelu zarządzania dotacjami), działania te nadal można uznać za ogólnie opłacalne. Wobec braku istotnych zmian w sposobie realizacji działań opartych na współpracy i działań szkoleniowych nic nie wskazuje zatem na to, że działania niezwiązane z europejskimi systemami elektronicznymi stały się mniej efektywne niż w poprzednich edycjach programu Fiscalis.

Struktura zarządzania działaniami programu wydaje się zasadniczo efektywna pod pewnymi względami, a struktura procesu decyzyjnego jest stosunkowo jasna, jak określono w kluczowych dokumentach. Ogólnie rzecz biorąc, system funkcjonował dobrze, ale poziomy doświadczenia i zdolności różnią się, co spowodowało pewne problemy na początku wdrażania związane z korzystaniem z narzędzia eGrants wprowadzonego w obecnych wieloletnich ramach finansowych oraz z rolą koordynatora dotacji. Aby uzupełnić już udostępnione przez Komisję materiały i wytyczne dotyczące zarządzania dotacjami, można zachęcać administracje krajowe do określenia najlepszych praktyk i dzielenia się nimi w ramach istniejącego działania opartego na współpracy, skupiającego odpowiednich urzędników.

Ramy monitorowania i oceny (MEF) programu Fiscalis, wprowadzone na obecny okres finansowania w 2022 r. – w ogólnym celu, jakim jest zapewnienie „skutecznej oceny postępów w realizacji celów programu” 4 – można uznać za poprawę w porównaniu z poprzednią edycją. Pierwszą miarą sukcesu MEF w monitorowaniu osiągniętych postępów jest stopień, w jakim wskaźniki dostarczyły przydatnych informacji na potrzeby bieżącej oceny, w szczególności na potrzeby analizy kryterium skuteczności. Ogólnie rzecz biorąc, wskaźniki MEF gromadzą co roku wiele danych, obejmujących szereg aspektów związanych z programem. Informacje gromadzi się z istniejących źródeł (np. w odniesieniu do systemów informatycznych) lub przez specjalne gromadzenie danych, w tym coroczną ankietę przeprowadzaną wśród organów podatkowych. Chociaż w ocenie rzeczywiście wykorzystano szereg wskaźników – jak również wyniki corocznej ankiety – zakres, w jakim informacje te zapewniły wgląd w postępy i osiągnięcia, jest nieco ograniczony i różni się w zależności od rodzaju wskaźników.

1.4.Spójność

Spójność zewnętrzna programu Fiscalis pozostaje wysoka i zgodna z ustaleniami z poprzednich ocen, mimo że kontekst polityki i programowania UE znacznie się zmienił, gdyż obejmuje w szczególności środki wprowadzone po pandemii, takie jak Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) oraz Europejski Zielony Ład. Spójność wynika głównie z szerokiego dostosowania unijnej polityki podatkowej do innych obszarów polityki UE. Obiecujący jest jednak fakt, że w przypadku wszystkich wskazanych inicjatyw stwierdzono niewielkie ryzyko pokrywania się z programem Fiscalis oraz znaczne możliwości wzajemnego wzmocnienia. Szczególnie widoczny w przypadku wskazanych inicjatyw jest przekrojowy cel cyfryzacji.

Skupienie się w ocenie na ograniczonej liczbie systemów cyfrowych, bez dogłębnej analizy konkretnych działań opartych na współpracy (dokładnie ocenionych w poprzednich badaniach), oznacza, że niektóre przykłady mogły zostać nieuwzględnione. Znaleziono jednak konkretne przykłady synergii z Europejskim Zielonym Ładem, RRF i Instrumentem Wsparcia Technicznego, mianowicie w obszarach cyfryzacji i zielonego opodatkowania. Biorąc pod uwagę udział krajów kandydujących do rozszerzenia w programie Fiscalis, można zaobserwować silniejsze powiązania między różnymi programami. Mają one na celu zwiększenie synergii i komplementarności, na przykład między wspólnymi działaniami a projektami pomocy technicznej.

Pomimo pełnej spójności z innymi politykami i inicjatywami UE w ocenie stwierdzono ograniczone powiązania z komponentem Herkules Unijnego programu zwalczania nadużyć finansowych i Programem na rzecz jednolitego rynku. Warto przeanalizować niewykorzystane możliwości wynikające z „pasywnej spójności” oraz potencjał ustanowienia przyszłego mechanizmu koordynacji i zwiększenia synergii między różnymi inicjatywami.

Wyraźne są znaczące synergie między poszczególnymi działaniami w ramach programu Fiscalis, tj. wsparciem systemów informatycznych i działaniami opartymi na współpracy. Działania oparte na współpracy mają do odegrania kluczową rolę we wspieraniu rozwoju systemów, a w niektórych przypadkach – w ich funkcjonowaniu. Doskonałym przykładem jest przypadek TNA 5 : oprócz wspierania rozwoju systemu informatycznego program Fiscalis finansuje zespół ekspertów TNA, który skupia użytkowników systemu i odgrywa ważną rolę w rozwoju programu i jego włączaniu w działania organów podatkowych. Na podstawie informacji zwrotnych zebranych od urzędników Eurofisc, w tym członków zespołu ekspertów, jest bardzo mało prawdopodobne, aby same państwa członkowskie były w stanie przydzielić zasoby ludzkie potrzebne do osiągnięcia tego celu bez finansowania w ramach programu Fiscalis. Podobna dynamika miała miejsce w przypadku systemów informatycznych analizowanych w innych studiach przypadków oraz w różnych obszarach realizacji programu.

Jeżeli chodzi o budowanie potencjału, większość kursów e-uczenia się służy wspieraniu wdrażania i stosowania prawa UE albo korzystania z konkretnych systemów informatycznych finansowanych w ramach programu. Obecnie dostępnych jest ponad 900 kursów e-uczenia się w 29 językach 6 , skierowanych do specjalistów w dziedzinie ceł i podatków w sektorze publicznym i prywatnym. Śródokresowa ocena dostarcza dowodów na wyraźną synergię i komplementarność programu z programem „Cła”. Jednym z przykładów jest LMS, znany również jako portal edukacyjny w dziedzinie ceł i podatków w UE 7 , który promuje współpracę, wymianę informacji i umiejętności między specjalistami w dziedzinie ceł i podatków, administracjami krajowymi, sektorem handlu i środowiskiem akademickim w celu stworzenia przewagi konkurencyjnej w całej Europie i optymalizacji doświadczeń szkoleniowych. Ponadto projekty rozpoczynające się równolegle z bieżącym sprawozdaniem z oceny, które zapewniają zawarte na portalu materiały dydaktyczne dotyczące projektów w ramach Instrumentu Wsparcia Technicznego, aktu o sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym i odporności rynku wewnętrznego (IMERA) oraz Urzędu Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej (EUIPO) na potrzeby organów podatkowych i celnych, świadczą o rosnącym potencjale synergii w zakresie działań na rzecz budowania kompetencji ludzkich.

Ogólnie rzecz biorąc, jak stwierdzono w poprzednich ocenach, działania finansowane w ramach programu Fiscalis nie tylko wnoszą wartość dodaną same w sobie, ale także spójnie wspierają jednolite wdrażanie i absorpcję polityki podatkowej UE, przy czym oba aspekty mają zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia celów programu. W ten sposób poszczególne obszary działania programu uzupełniają się i wzajemnie wzmacniają, a zatem są bardzo spójne wewnętrznie.

1.5.Unijna wartość dodana

Informacje zwrotne przekazane przez krajowe administracje podatkowe za pośrednictwem ankiety dotyczącej ogólnej wartości dodanej programu Fiscalis są w przeważającej mierze pozytywne. Większość respondentów stwierdziła, że program 1) buduje zaufanie i prowadzi do konwergencji między uczestniczącymi administracjami podatkowymi; 2) przyczynia się do skuteczniejszego, spójniejszego i bardziej jednolitego stosowania przepisów UE oraz 3) sprawia, że przepisy UE są wdrażane „w dużym stopniu” w sposób bardziej spójny, niż byłoby to możliwe bez programu Fiscalis. Odpowiedzi były nieco bardziej zróżnicowane w przypadku pytania, czy program wnosi wartość dodaną wykraczającą poza inicjatywy na szczeblu krajowym, bez powielania i nakładania się działań; mimo to ponad 90 % respondentów uznało, że tak jest w mniejszym lub większym stopniu. W odpowiedzi na pytania uzupełniające respondenci stwierdzili, że program Fiscalis miał znaczący wpływ na efektywność i współpracę międzynarodową, w szczególności poprzez opracowanie i wdrożenie systemów informatycznych, takich jak VIES, oraz projektów takich jak „VAT w epoce cyfrowej”, o których wspomniało wielu respondentów.

Program generuje wysoką wartość dodaną dzięki finansowaniu cyfryzacji w obszarze opodatkowania, wspieraniu współpracy między różnymi administracjami podatkowymi w państwach uczestniczących w programie, zapewnianiu budowania potencjału w sektorze publicznym i prywatnym oraz ułatwianiu współpracy z krajami objętymi procesem rozszerzenia.

Wnioski z oceny końcowej programu Fiscalis 2020 są nadal w pełni aktualne. Program ten, podobnie jak wszystkie rodzaje systemów i działań, które finansuje, zapewnia wysoką unijną wartość dodaną. Program Fiscalis wspiera wdrażanie polityki podatkowej i przepisów podatkowych UE, umożliwiając współpracę, koordynację i wymianę informacji między krajowymi administracjami podatkowymi, co ma zasadnicze znaczenie dla skutecznego, efektywnego i spójnego stosowania polityki podatkowej UE, a tym samym przyczynia się do poprawy funkcjonowania rynku wewnętrznego i realizacji różnych celów polityki podatkowej przedstawionych poniżej (zob. pkt 2.6 Adekwatność). Bez programu krajowe administracje podatkowe byłyby zasadniczo pozostawione same sobie, jeśli chodzi o wdrażanie przepisów i mechanizmów polityki podatkowej UE, co z dużym prawdopodobieństwem miałoby negatywny wpływ na wszystkie aspekty przedstawione powyżej.

1.6.Adekwatność

Ocena adekwatności programu koncentrowała się na ustaleniu, w jakim stopniu cele programu były dostosowane do potrzeb i wyzwań polityki podatkowej UE, w szczególności w obszarach cyfryzacji, współpracy między administracjami i szkoleń. Podsumowując, w ocenie stwierdzono, że 1) nadal występują podstawowe wyzwania, którym program ma sprostać, i potrzeby, które ma zaspokoić; 2) znaczenie europejskich systemów elektronicznych dla codziennego funkcjonowania zarówno organów podatkowych, jak i podmiotów gospodarczych jest wysokie i stale rośnie oraz 3) bardzo adekwatne są również działania oparte na współpracy i szkolenia.

Ogólnie rzecz biorąc, zainteresowane strony, z którymi przeprowadzono konsultacje na potrzeby niniejszego badania, nie przekazały negatywnych informacji zwrotnych na temat stopnia, w jakim program odpowiada potrzebom i priorytetom polityki UE w dziedzinie opodatkowania, ani informacji wskazujących na niedociągnięcia lub obszary rozbieżności między nimi. Niektóre zainteresowane strony zauważyły, że projekt programu Fiscalis jest wystarczająco elastyczny, aby zapewniać wsparcie w realizacji wszelkich nowych lub pojawiających się priorytetów, zwłaszcza zaś finansować rozwiązania cyfrowe, które mogą być potrzebne.

W szczególności jeżeli chodzi o systemy informatyczne (tj. wspólne komponenty europejskich systemów elektronicznych), 86 % respondentów zgodziło się (prawie połowa z nich „w pełni”), że odpowiadają one ich potrzebom. Pozostałe 14 % udzieliło odpowiedzi neutralnej; nikt nie udzielił odpowiedzi przeczącej. Potwierdza to, że ogólnie rzecz biorąc, wsparcie w ramach programu dla wspólnych komponentów europejskich systemów elektronicznych jest adekwatne do zakładanych celów, ale wskazuje na to, że można by zwiększyć świadomość roli programu w funkcjonowaniu europejskich systemów elektronicznych.

Według krajowych organów podatkowych, które udzieliły odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie, działania oparte na współpracy bardzo dobrze odpowiadają ich potrzebom. Prawie wszyscy respondenci zgodzili się z tym stwierdzeniem, a ponad 70 % zgodziło się „w pełni”. Niektórzy respondenci stwierdzili, że działania oparte na współpracy mają pozytywny wpływ na administracje podatkowe oraz że bez nich istniałoby większe ryzyko niezgodności z przepisami UE i słabszej harmonizacji podatkowej w całej UE. Jeżeli chodzi o działania w zakresie budowania kompetencji ludzkich/działania szkoleniowe, ponownie zdecydowana większość (86 %) respondentów zgodziła się (nieco ponad połowa z nich „w pełni”), że odpowiadają one potrzebom administracji podatkowych UE (pozostali udzielili odpowiedzi neutralnych). Potwierdza to, że takie działania są również adekwatne do zakładanych celów, aczkolwiek może nie w takim samym stopniu, jak działania oparte na współpracy, o których mowa powyżej.

Działania w zakresie budowania kompetencji, które podkreślono jako szczególnie dobrze dostosowane do potrzeb, obejmowały kursy e-uczenia się (opisane przez jednego z respondentów jako „znakomite” pod względem kompletności i szczegółowości, interaktywności, sposobów śledzenia postępów uczestników oraz wykorzystania nowoczesnych technologii edukacyjnych), a także w szczególności szkolenia i warsztaty w ramach programu wspólnego uczenia się (CLEP) dla nowych uczestników, sesje szkoleniowe na temat TNA w ramach CLEP i centralnego elektronicznego systemu informacji o płatnościach (CESOP). Studium przypadku dotyczące LMS dostarczyło dalszych dowodów na znaczenie tego systemu, który uruchomiono w 2021 r. jako jednolite repozytorium działań w zakresie szkoleń i budowania potencjału realizowanych w ramach programu Fiscalis (a także programu „Cła”). Ten system zarządzania nauczaniem został stworzony przede wszystkim w celu rozwiązania problemu trudności, z jakimi borykają się pracownicy administracji podatkowej przy wyszukiwaniu materiałów szkoleniowych i uzyskiwaniu do nich dostępu. Scentralizowana platforma systemu, którą można przeszukiwać, rozwiązała problem rozproszenia zasobów oraz zwiększyła wiedzę na temat szkoleń UE i ich popularność, w szczególności wśród koordynatorów szkoleń, którzy włączają kursy do krajowych programów nauczania.

Dostosowano cele programu Fiscalis i priorytety polityki UE, koncentrując się na wzmocnieniu rynku wewnętrznego, budowaniu kontynentu neutralnego pod względem emisji dwutlenku węgla, podejmowaniu wyzwań związanych z rozwojem cyfryzacji i handlu elektronicznego oraz przyczynianiu się do uczciwości i sprawiedliwości społecznej przez zwalczanie oszustw podatkowych.

3.Wnioski i zdobyte doświadczenia

W poniższej sekcji przedstawiono główne ustalenia wynikające z oceny w formie zdobytych doświadczeń. W stosownych przypadkach wskazano również obszary wymagające poprawy, które należy uwzględnić w programie w przyszłości.

W ocenie stwierdzono, że program Fiscalis jest trwałym sukcesem. Dzięki szerokiemu zakresowi działań w ramach programu udało się wiele osiągnąć poprzez poszczególne działania, co przyczyniło się do realizacji celów programu na różne sposoby. Ponadto – i co najważniejsze – poszczególne działania nie tylko wzajemnie się wzmacniają, ale są też ze sobą głęboko powiązane: działania w zakresie IT, działania oparte na współpracy i działania w zakresie budowania potencjału często pełnią rolę katalizatorów dla siebie nawzajem i zapewniają zgodność metod pracy i priorytetów oraz stopniowe budowanie kolegialnych relacji i zaufania między urzędnikami podatkowymi z różnych krajów. W szczególności wdrożenie polityk opartych na ambitnych systemach informatycznych nie byłoby możliwe bez platformy umożliwiającej odpowiednim urzędnikom opracowanie wspólnej wizji i podejścia do sposobu osiągnięcia wspólnych celów, w tym na etapie przygotowawczym.

Doświadczenie 1 – Trwała adekwatność programu Fiscalis

Program Fiscalis okazał się wystarczająco elastyczny, aby zachować zgodność z potrzebami zainteresowanych stron i szerszym otoczeniem politycznym. Wynika to z projektu programu, który gwarantuje, że zarówno jego cele, jak i wybór działań zależą od polityk, które wspiera. Program jest przede wszystkim dostosowany do polityki podatkowej UE. Ponieważ polityka podatkowa UE jest ściśle skoordynowana z szerszymi politykami i inicjatywami, takimi jak czysta transformacja i dekarbonizacja, transformacja cyfrowa oraz rozszerzenie UE, przynosi ona korzyści obywatelom i przedsiębiorstwom, gdyż przyczynia się do urzeczywistnienia jednolitego rynku UE, usunięcia barier transgranicznych i międzypaństwowych oraz wspierania współpracy między administracjami krajowymi. Obejmuje to nie tylko program „Cła”, który jest zarządzany wspólnie przez DG TAXUD, ale również RRF, ściśle powiązany Instrument Wsparcia Technicznego oraz Europejski Zielony Ład.

Doświadczenie 2 – Wdrażanie i realizacja

Projekt programu Fiscalis opiera się na potrzebach i ma charakter elastyczny, a praktyczne obowiązki są przydzielane zgodnie z potrzebami operacyjnymi. Dzięki temu w ramach programu udało się zrealizować bardzo szeroki zakres działań, obejmujący złożone projekty informatyczne, dużą liczbę zorganizowanych i doraźnych działań opartych na współpracy, a także opracowanie i wdrożenie wspólnych materiałów szkoleniowych. Chociaż osiągnięcia i skutki różnią się w zależności od charakteru i skali konkretnych finansowanych działań, z perspektywy realizacji program spełnił lub przekroczył początkowe oczekiwania/osiągnął cele we wszystkich obszarach, a opinie zainteresowanych stron na temat programu i jego działań są w przeważającej mierze pozytywne. Pomyślne wdrożenie umożliwiło organom podatkowym i (w stosownych przypadkach) podmiotom gospodarczym bezpieczną i niezawodną interakcję.

Stwierdzono, że wszystkie trzy główne „rodzaje” działań w ramach programu w znacznym stopniu przyczyniają się do realizacji szczegółowych celów spójnej polityki podatkowej i wdrażania unijnego prawa podatkowego, wspierania współpracy operacyjnej między organami podatkowymi oraz poprawy zdolności administracyjnych organów podatkowych. Stwierdzono również, że programy mają duże znaczenie w kontekście rozszerzenia. Było to widoczne w ogólnych informacjach zwrotnych otrzymanych od administracji krajowych oraz w danych z monitorowania programu, a także w ustaleniach ze studiów przypadków dotyczących konkretnych systemów informatycznych i LMS.

Doświadczenie 3 – Koszty i korzyści finansowanych działań

Ponieważ korzyści i koszty programu w dużym stopniu zależą od konkretnych działań, zbadano je głównie na podstawie szczegółowych studiów przypadków. Jak stwierdzono, w różny sposób w zależności od funkcji i obszarów polityki podatkowej cztery zbadane europejskie systemy elektroniczne przynoszą znaczne wymierne korzyści i oszczędności kosztów organom podatkowym, Komisji Europejskiej oraz – w stosownych przypadkach – podmiotom gospodarczym, np. gdy wykorzystują one systemy informatyczne do celów zapewnienia zgodności z przepisami. Korzyści te obejmowały 1) przyrost efektywności wynikający z cyfryzacji/automatyzacji zadań, które wcześniej wykonywano w sposób analogowy; 2) zwiększenie wydajności dzięki możliwości płynnej wymiany większej ilości lepszych informacji; 3) skrócenie czasu oczekiwania dzięki natychmiastowej dostępności informacji oraz 4) bezpośredni i pośredni wpływ na ograniczenie oszustw. Na przykład system informatyczny TNA, finansowany w ramach programu Fiscalis, którego koszt na poziomie centralnym UE w latach 2021–2023 wyniósł mniej niż 7 mln EUR, doprowadził do zidentyfikowania 10 000 nieuczciwych przedsiębiorców, co pomogło wykryć podejrzane transakcje o wartości prawie 34 mld EUR. Analizy kontrfaktyczne zasadniczo wykazały, że łączenie zasobów w celu opracowania systemów na szczeblu UE doprowadziło do powstania systemów, które nie tylko lepiej spełniają swoje funkcje, ale są bardziej opłacalne niż te, które państwa członkowskie mogłyby stworzyć samodzielnie. Jak wspomniano powyżej, działania oparte na współpracy i działania w zakresie budowania potencjału przyczyniły się częściowo do stworzenia otoczenia niezbędnego do funkcjonowania systemów informatycznych i korzystania z nich zgodnie z założeniami, a także do zapewnienia jednolitego zrozumienia przepisów podatkowych UE i wspólnego podejścia do nich. Stosunkowo niskie koszty tych działań opartych na współpracy i działań w zakresie budowania potencjału uznano za niewielką cenę, biorąc pod uwagę efekt dźwigni w postaci zwiększenia skuteczności systemów informatycznych i zapewnienia organom podatkowym elektronicznych środków do współpracy na rzecz osiągnięcia celów rynku wewnętrznego.

Doświadczenie 4 – Spójność i synergia programu z innymi inicjatywami

W ocenie stwierdzono, że program Fiscalis jest w pełni spójny z szeregiem innych inicjatyw Komisji pod względem dostosowania celów oraz komplementarności działań i wyników. Stwierdzono konkretne powiązania z niektórymi programami (zob. doświadczenie 1), natomiast w przypadku innych programów, a mianowicie komponentu Herkules Unijnego programu zwalczania nadużyć finansowych, Programu na rzecz jednolitego rynku oraz instrumentu pomocy przedakcesyjnej/pomocy technicznej i wymiany informacji, powiązania te były mniejsze lub nie występowały wcale.

Pomimo minimalnego ryzyka pokrywania się z programem Fiscalis i możliwości wzajemnego wzmocnienia nawet w przypadku braku praktycznej koordynacji, może dojść do niewykorzystania szans na określenie i wykorzystanie synergii. Należy nadal badać możliwości synergii i komplementarności z innymi programami, aby zwiększyć znaczenie programu Fiscalis, w tym w odniesieniu do działań w zakresie budowania kompetencji ludzkich/działań szkoleniowych oraz inicjatyw związanych z procesem rozszerzenia. Synergie należy kontynuować i dalej wzmacniać, aby skonsolidować korzyści płynące ze współpracy z innymi politykami i inicjatywami.

Doświadczenie 5 – Komunikacja, świadomość i widoczność programu

Różne rodzaje działań finansowanych w ramach programu Fiscalis są ze sobą ściśle powiązane i współdziałają ze sobą, aby osiągnąć zamierzone cele. Chociaż powszechnie wiadomo, że systemy informatyczne programu są wspierane ze środków UE, wielu urzędników podatkowych i wiele innych zainteresowanych stron nie wie, że systemy te stanowią część programu Fiscalis. Ogranicza to wymianę informacji i danych między zainteresowanymi stronami i prowadzi do niepełnego postrzegania wartości dodanej programu. W najbliższej przyszłości świadomość roli systemów informatycznych w programie można by zwiększyć poprzez spójniejszą identyfikację wizualną. Z czasem stworzyłoby to silniejsze powiązanie między poszczególnymi komponentami działań otrzymujących finansowanie i zwiększyłoby widoczność programu.

Doświadczenie 6 – Stopniowe ulepszanie LMS

Ocena przeprowadzona na podstawie studium przypadku dotyczącego systemu LMS wykazała, że jako całość platforma ma wysoką jakość 8 i wnosi znaczną wartość dodaną przy rozsądnych kosztach. Chociaż ustalenia były zasadniczo pozytywne, w studium przypadku wskazano również kilka obszarów wymagających stopniowej poprawy. Obejmowały one 1) udoskonalenie projektu i funkcjonalności LMS pod względem funkcji wyszukiwania, większą personalizację zalogowanych użytkowników oraz dodanie większej liczby wersji językowych; 2) włączenie odpowiednich materiałów szkoleniowych pochodzących od administracji krajowych i innych organizacji oraz 3) skoncentrowanie działań komunikacyjnych w celu zwiększenia wykorzystania platformy. Trwają rozmowy z kilkoma służbami Komisji (tj. SG REFORM, GROW, EUIPO), aby umożliwić im korzystanie z platformy LMS.

Doświadczenie 7 – Ramy monitorowania i oceny (MEF)

Nowe MEF przyjęte na obecny okres programowania stanowiły już krok w kierunku bardziej wykonalnych i ukierunkowanych ram. Utrzymują się jednak wyzwania, w tym kilka związanych z poprzednimi MEF, takie jak nadmierna liczba wskaźników, uciążliwe procesy dla organów krajowych i Komisji oraz ograniczona użyteczność sporządzanych sprawozdań i analiz. Możliwości poprawy obejmują 1) zminimalizowanie ilości gromadzonych danych pierwotnych, co pomogłoby rozwiązać problem „zmęczenia konsultacjami” (w niektórych przypadkach związany z dużą liczbą wniosków o informacje zwrotne); 2) dalsze wykorzystywanie istniejących danych w celu określenia wskaźników lub wartości odniesienia o charakterze bardziej informacyjnym oraz 3) zmniejszenie liczby wskaźników, w szczególności na poziomie wyników, w przypadku których korelacja z realizacją programu jest często niska i trudna do porównania między poszczególnymi działaniami. W związku z ostatnim punktem planuje się dalsze usprawnienie sprawozdawczości dotyczącej realizacji począwszy od kolejnych wieloletnich ram finansowych. Będzie to oparte na usprawnionych ramach monitorowania wydatków budżetowych i sprawozdawczości dotyczącej realizacji w prostszy, spójniejszy i mniej uciążliwy sposób.

(1) Najnowsze oceny programu to  śródokresowa i końcowa ocena programu Fiscalis 2020, które można znaleźć na stronie internetowej Komisji, korzystając z podanych linków.

(2) Wskaźniki makroekonomiczne, takie jak luka w podatku VAT, stale się zmniejszały na przestrzeni lat, natomiast całkowite dochody podatkowe wzrosły w wartości bezwzględnej, a wyrażone jako odsetek PKB – zasadniczo utrzymały się na stabilnym poziomie.

(3) W badaniu przedstawiono koszty na poziomie centralnym UE w wysokości 6,97 mln EUR, przy czym dzięki systemowi w latach 2020–2023 wykryto podejrzane transakcje o wartości 37 mld EUR.

(4)  Dokument roboczy służb Komisji – Ramy monitorowania i oceny programu Fiscalis (2021–2027), s. 2.

(5) W ramach programu Fiscalis sfinansowano rozwój systemu TNA, który pozwolił na zidentyfikowanie 12 000 nieuczciwych przedsiębiorców i pomógł wykryć podejrzane transakcje o wartości 37 mld EUR.

(6) Odpowiada to około 200 kompleksowym kursom języka angielskiego.

(7)   Strona główna | Portal edukacyjny w dziedzinie ceł i podatków w UE .

(8) Znajduje to również odzwierciedlenie w fakcie, że inne służby wykazują ostatnio rosnące zainteresowanie korzystaniem z platformy w celu przechowywania nowych materiałów do e-uczenia się dotyczących ściśle powiązanych obszarów polityki (rynek wewnętrzny) lub projektów (TSI).