KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 9.9.2015

COM(2015) 454 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie zasad udzielania zamówień publicznych w związku z obecnym kryzysem azylowym

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie zasad udzielania zamówień publicznych w związku z obecnym kryzysem azylowym

Unia Europejska stoi obecnie w obliczu szeregu wyzwań w związku z nagłym i drastycznym wzrostem napływu osób ubiegających się o azyl. Państwa członkowskie muszą przede wszystkim w sposób właściwy i szybki zaspokoić najpilniejsze potrzeby tych osób (zakwaterowanie, zaopatrzenie i usługi).

Niniejszy komunikat przedstawia możliwości dla nabywców publicznych (instytucji zamawiających 1 ) w zakresie szybkiego zapewnienia infrastruktury (zakwaterowanie), a także zaopatrzenia i usług pierwszej potrzeby.

Europejskie przepisy dotyczące zamówień publicznych dostarczają wszystkich niezbędnych narzędzi do zaspokojenia tych potrzeb na mocy przepisów obowiązującej dyrektywy 2004/18/WE 2 (zwanej dalej „dyrektywą”), a także na podstawie najnowszej dyrektywy 2014/24/UE 3 w sprawie zamówień publicznych. Ta ostatnia dyrektywa musi zostać transponowana do dnia 18 kwietnia 2016 r. i jest obecnie stosowana tylko w tych państwach członkowskich, w których środki transpozycji weszły już w życie.

Niniejszy komunikat opiera się na dyrektywie 2004/18/WE, ale wskazuje specyficzne aspekty dyrektywy 2014/24/UE, jeżeli są one istotne w obecnych okolicznościach 4 .

Niniejszy komunikat nie tworzy żadnych nowych uregulowań prawnych. Odzwierciedla on przyjętą przez Komisję interpretację traktatów, dyrektywy w sprawie zamówień publicznych oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej („Trybunał”). Należy zauważyć, że w każdym przypadku wiążąca wykładnia prawa unijnego leży ostatecznie w gestii Trybunału.

1.Zakres stosowania unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych

1.1.Infrastruktura – roboty budowlane

Infrastrukturę (tzn. zakwaterowanie) można zapewnić poprzez najem istniejących budynków, które nie wymagają znacznych adaptacji (tj. robót budowlanych), albo poprzez remont istniejących budynków bądź budowę od podstaw.

Najem istniejących budynków nie jest objęty przepisami dotyczącymi zamówień publicznych (zob. art. 16 lit. a) dyrektywy 5 ). W miarę dostępności zakwaterowanie może zostać zapewnione bez stosowania procedur udzielania zamówień publicznych poprzez najem istniejących budynków na rynku lub poprzez wykorzystanie w tym celu istniejącej infrastruktury publicznej (koszar, szkół, obiektów sportowych). Jeżeli konieczna jest budowa od podstaw, remont lub inna adaptacja istniejących budynków, zastosowanie mogą mieć unijne przepisy dotyczące zamówień publicznych 6 .

Aby dyrektywa miała zastosowanie, szacunkowa wartość konkretnego projektu budynku/remontu/adaptacji musi być co najmniej równa obecnemu progowi wynoszącemu 5 186 000 EUR 7 . Dotyczy to każdego funkcjonalnie niezależnego projektu. Gmina, która planuje wdrożyć kilka różnych programów mieszkaniowych, będzie zasadniczo obliczać wartość każdego programu oddzielnie w celu podjęcia decyzji, czy próg został osiągnięty. Nie wolno dzielić projektów budowlanych na części w celu uniknięcia objęcia ich zakresem stosowania dyrektywy (art. 9 ust. 3 dyrektywy).

Poniżej przedmiotowego progu zastosowanie mają przepisy krajowe. Jednakże podstawowe zasady prawa Unii w tej dziedzinie – zasada niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, zasada równego traktowania i zasada przejrzystości – mają zastosowanie w przypadku, gdy konkretny projekt ma niewątpliwe znaczenie transgraniczne 8 .

1.2.Dostawy

Przyjazd wielu osób ubiegających się o azyl będzie również wymagać pilnej realizacji dostaw (np. namioty, pojemniki, ubrania, koce, łóżka, żywność itp.).

Dyrektywa będzie miała zastosowanie do wszystkich zamówień na dostawy udzielanych przez instytucję zamawiającą 9 , o ile ich szacunkowa wartość jest na poziomie lub powyżej stosownego progu, który może wynosić 134 000 EUR albo 207 000 EUR 10 , w zależności od rodzaju instytucji zamawiającej 11 .

Poniżej tych progów zastosowanie mają przepisy krajowe. Wyżej wymienione podstawowe zasady prawa Unii stosuje się zgodnie z tymi samymi warunkami co w przypadku zamówień na roboty budowlane.

1.3.Usługi

I wreszcie napływ osób ubiegających się o azyl wymaga również udzielania zamówień na usługi (m.in. sprzątanie, opieka zdrowotna, usługi gastronomiczne, ochrona itp.).

W przypadku zamówień na usługi przepisy obecnej dyrektywy oraz dyrektywy 2014/24/UE są zasadniczo odmienne.

Dyrektywą 2004/18/WE objęte są w pełni jedynie usługi wymienione w wyczerpującym wykazie 12 . Wśród nich usługi transportu autobusowego oraz usługi sprzątania mogą być szczególnie potrzebne w przypadku osób ubiegających się o azyl. W przypadku wszelkich innych usług niż wymienione w wyczerpującym wykazie dyrektywa 13 wymaga jedynie zapewnienia przejrzystości ex post 14 i stosowania przepisów dotyczących specyfikacji technicznych.

Zamówienia na usługi podlegają dyrektywie z zastosowaniem takich samych progów jak zamówienia na dostawy. Ponadto podstawowe zasady prawa Unii mają zastosowanie do zamówień na usługi, jeżeli mają one niewątpliwe znaczenie transgraniczne, na tych samych warunkach jak w przypadku zamówień na roboty budowlane 15 .

Zasadniczo dyrektywa 2014/24/UE ma w pełni zastosowanie do wszystkich usług. Specjalne przepisy dotyczące udzielenia zamówień mają jednakże zastosowanie do „usług społecznych i inne szczególnych usług” 16 objętych „łagodniejszym reżimem” 17 . Łagodniejszy reżim, w kontekście świadczenia usług na rzecz osób ubiegających się o azyl, może być istotny np. w odniesieniu do usług gastronomicznych, zdrowotnych i socjalnych. Niektóre usługi zostały całkowicie wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy 2014/24/UE. Ma to zastosowanie pod pewnymi warunkami do usług ratownictwa i usług transportu sanitarnego 18 .

Ogólnie rzecz biorąc, dyrektywa 2014/24/UE będzie mieć zastosowanie od takiego samego progu co poprzednia dyrektywa 19 . W przypadku usług, które są objęte „łagodniejszym reżimem”, mający zastosowanie próg ustalono na 750 000 EUR 20 .

„Łagodniejszy reżim” zobowiązuje instytucje zamawiające do zapewnienia nagłośnienia zamówienia na poziomie UE zarówno przed, jak i po jego udzieleniu, a także do przestrzegania pewnych podstawowych wymogów proceduralnych (w szczególności w celu zapewnienia poszanowania zasady niedyskryminacji). Procedury udzielania zamówień na usługi tych kategorii będą regulowane na mocy prawa krajowego. Ogólne zasady prawa Unii będą stosowane do przedmiotowych usług poniżej wartości progowej, o ile będą one mieć niewątpliwe znaczenie transgraniczne 21 .

2.Wybór procedur i terminy wynikające z unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych

2.1.Uwagi ogólne

W przypadku zamówień objętych zakresem dyrektywy instytucja zamawiająca może zdecydować o udzieleniu zamówienia w drodze procedury otwartej lub procedury ograniczonej (art. 28 dyrektywy) 22 . Minimalny termin składania ofert w procedurze otwartej wynosi 52 dni, ale może zostać skrócony do 40 dni dzięki zastosowaniu środków elektronicznych (art. 38 dyrektywy). W procedurze ograniczonej ogólne terminy to: 37 dni na złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz dodatkowe 40 dni na złożenie oferty po zakwalifikowaniu przez instytucję zamawiającą podmiotów dopuszczonych do składania ofert (art. 38 ust. 3 dyrektywy); terminy te mogą zostać ustalone na odpowiednio 30 i 35 dni w przypadku zastosowania środków elektronicznych 23 ).

W przypadku procedur otwartych objętych dyrektywą 2014/24/UE zastosowanie będzie mieć termin 35 dni na składanie ofert 24 . W przypadku procedur ograniczonych dyrektywa 2014/24/UE przewiduje termin 30 dni na składanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a następnie dodatkowy termin 30 dni na przedstawienie ofert 25 . Ten ostatni termin może – o ile w przepisach krajowych przewidziano taką opcję – zostać uzgodniony z uczestnikami przez instytucje zamawiające administracji niższego szczebla (takie jak władze lokalne lub regionalne); jeżeli nie dochodzi do uzgodnienia, stosowany może być wówczas minimalny termin wynoszący 10 dni 26 .

2.2.Pilna konieczność

Dyrektywa przewiduje znaczne skrócenie terminów, jeśli wymaga tego pilna konieczność. W takim przypadku instytucje zamawiające mogą wybrać „przyspieszoną procedurę ograniczoną”, w której termin składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wynosi 15 dni, a termin składania ofert to 10 dni 27 . Umożliwia to szybkie udzielenie zamówienia.

W dyrektywie 2014/24/UE zachowano tę procedurę 28 i wprowadzano dodatkowo „przyspieszoną procedurę otwartą”, stanowiąc, iż termin składania ofert może zostać skrócony do 15 dni w przypadkach należycie uzasadnionych pilną koniecznością 29 .

Stosowanie „przyspieszonej procedury ograniczonej” oznacza zastosowanie co najmniej zasad równego traktowania i przejrzystości, co pozwala na zapewnienie pewnej konkurencji nawet w przypadkach pilnej konieczności. W wielu przypadkach możliwe jest udzielenie niezbędnych zamówień z wykorzystaniem tego rodzaju „przyspieszonej procedury ograniczonej” (bądź „przyspieszonej procedury otwartej” na podstawie dyrektywy 2014/24/UE).

3.Procedura negocjacyjna bez publikacji w przypadkach wyjątkowo pilnej konieczności

W ramach „procedury negocjacyjnej bez publikacji” prawo Unii przewiduje dodatkowe narzędzie, które umożliwi udzielanie zamówień na potrzeby osób ubiegających się o azyl również w najbardziej pilnych przypadkach.

Instytucje zamawiające mogą udzielać zamówień publicznych w drodze procedury negocjacyjnej bez publikacji, w przypadku gdy „w zakresie, w jakim jest to absolutnie konieczne, ze względu na wystąpienie pilnej konieczności spowodowanej wydarzeniami, których instytucje zamawiające nie mogły przewidzieć, terminy przewidziane dla procedur otwartej, ograniczonej lub negocjacyjnych z publikacją ogłoszenia, nie mogą być dotrzymane. Zaistnienie okoliczności uzasadniających taką pilną konieczność nie może być w żadnym wypadku przypisane instytucji zamawiającej”. (Artykuł 31 ust. 1 lit. c) dyrektywy 30 ).

Ponieważ instytucje zamawiające odstępują w tym przypadku od podstawowej zasady Traktatu dotyczącej przejrzystości, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wymaga, aby korzystanie z tej procedury miało nadal charakter wyjątkowy. Wszystkie warunki muszą być spełnione łącznie i należy je interpretować w sposób zawężający (zob. np. sprawy C-275/08 Komisja przeciwko Niemcom oraz C-352/12 Consiglio Nazionale degli Ingegneri). „Procedura negocjacyjna bez publikacji” umożliwia instytucjom zamawiającym negocjowanie bezpośrednio z potencjalnymi wykonawcami; nie pozwala ona na bezpośrednie udzielenie zamówienia zakwalifikowanemu wcześniej podmiotowi gospodarczemu, chyba że tylko jeden wykonawca będzie w stanie zrealizować zamówienie zgodnie z ograniczeniami technicznymi i czasowymi wynikającymi z wyjątkowo pilnej konieczności.

Każda instytucja zamawiająca będzie musiała ocenić, czy warunki zastosowania tego rodzaju „procedury negocjacyjnej bez uprzedniej publikacji” zostały spełnione. Będzie również musiała uzasadnić wybór takiej procedury w indywidualnym sprawozdaniu 31 . Przy indywidualnej ocenie każdego przypadku spełnione muszą być łącznie poniższe kryteria.

3.1.„Wydarzenia, których dana instytucja zamawiająca nie mogła przewidzieć”

W wielu państwach członkowskich liczba osób ubiegających się o azyl wzrosła znacząco w stosunkowo krótkim czasie.

Można oczekiwać, że co do zasady konkretna instytucja zamawiająca nie znała i nie mogła znać z wystarczającym wyprzedzeniem liczby osób ubiegających się o azyl, którą będzie musiała się zająć. Konkretne potrzeby pojedynczej gminy w zakresie zapewnienia zakwaterowania, zaopatrzenia lub usług na rzecz osób ubiegających się o azyl nie mogły więc zostać zaplanowane z wyprzedzeniem, co stanowi zatem dla danej gminy nieprzewidywalną okoliczność.

3.2.Wyjątkowo pilna konieczność uniemożliwiająca zachowanie ogólnych terminów

Nie można mieć wątpliwości, że najbardziej pilne potrzeby osób ubiegających się o azyl, przybywających do poszczególnych państw członkowskich (zakwaterowanie, zaopatrzenie i usługi) powinny być zagwarantowane w możliwie najkrótszym terminie.

Należy w każdym przypadku indywidualnie ocenić, czy uniemożliwia to dotrzymanie nawet bardzo krótkich terminów wynikających z przyspieszonej procedury ograniczonej (lub przyspieszonej procedury otwartej przewidzianej w dyrektywie 2014/24/UE).

Jak wyjaśniono w orzecznictwie Trybunału 32 , jeżeli przywoływana jest wyjątkowo pilna konieczność, potrzeba, której dotyczy zamówienie, musi zostać zaspokojona niezwłocznie. Nie można powoływać się na ten wyjątek w odniesieniu do udzielania zamówień, które trwa dłużej niż miałoby to miejsce w przypadku zastosowania przejrzystej procedury otwartej lub ograniczonej, w tym procedury przyspieszonej (ograniczonej).

3.3.Związek przyczynowy pomiędzy nieprzewidzianym wydarzeniem a wyjątkowo pilną koniecznością

W przypadku realizacji najpilniejszych potrzeb osób ubiegających się o azyl w bardzo krótkim czasie związek przyczynowy między wzrostem liczby osób ubiegających się o azyl a koniecznością zaspokojenia ich potrzeb nie może zostać w rozsądny sposób zakwestionowany.

3.4.„W zakresie, w jakim jest to absolutnie konieczne”

Procedury negocjacyjne bez uprzedniej publikacji mogą dawać możliwość zaspokojenia pilnych potrzeb w odpowiedni sposób. Wypełniają one jedynie lukę do czasu znalezienia stabilniejszych rozwiązań, takich jak umowy ramowe na dostawy i usługi, udzielanych w drodze zwykłych procedur (w tym procedur przyspieszonych).

4.Wnioski

Instytucje zamawiające będą musiały w każdym przypadku indywidualnie ocenić, które procedury wybierają na potrzeby udzielenia zamówień mających na celu realizację pilnych potrzeb osób ubiegających się o azyl (zakwaterowanie, zaopatrzenie lub usługi).

W przypadku poszczególnych projektów, których wartość przekracza odpowiednie progi stosowania unijnych dyrektyw w sprawie zamówień publicznych, jeżeli potrzeby muszą zostać zaspokojone poprzez udzielenie nowego zamówienia 33 , instytucje zamawiające rozważą najpierw skorzystanie z wszelkich możliwości znacznego skrócenia terminów poprzez zastosowanie procedury przyspieszonej (ograniczonej bądź – zgodnie z dyrektywą 2014/24/UE – otwartej).

Jeżeli nie pozwalają one na dostatecznie szybkie zapewnienie zakwaterowania, zaopatrzenia i usług, można przewidzieć procedurę negocjacyjną bez publikacji.

Unijne zasady zamówień publicznych przewidują odpowiednie przepisy w celu zaspokojenia najpilniejszych potrzeby osób ubiegających się o azyl w obecnych wyjątkowych okolicznościach.

(1) Państwo, jednostki samorządu terytorialnego, podmioty prawa publicznego, związki złożone z jednej lub wielu takich jednostek lub z jednego lub wielu podmiotów prawa publicznego.

(2) Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 114).

(3) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. L 94 z 28.3.2014, s. 65).

(4)  Dotyczy to w szczególności istotnej zmiany przepisów mających zastosowanie do usług (zob. pkt 1.3 poniżej) oraz wprowadzenia przyspieszonej procedury otwartej (zob. pkt 3 poniżej).

(5) Por. również art. 10 lit. a) dyrektywy 2014/24/UE.

(6) Art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy oraz art. 2 ust. 6 dyrektywy 2014/24/UE zawierające definicję zamówień publicznych na roboty budowlane.

(7) Co dwa lata stosowne progi oraz ich równowartości w walutach krajowych państw członkowskich, w których nie obowiązuje euro, są korygowane z zastosowaniem czysto matematycznej metody określonej bezpośrednio w samych dyrektywach w sprawie zamówień publicznych. Następna korekta będzie obowiązywać od dnia 1 stycznia 2016 r.

(8) To, czy dane zamówienie ma „niewątpliwe znaczenie transgraniczne”, musi zostać ustalone w drodze analizy poszczególnych przypadków w oparciu o różne czynniki (zob. komunikat wyjaśniający Komisji dotyczący prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych, Dz.U. C 179 z 1.8.2006, s. 2–7, rozwinięty dalej w najnowszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Zob. np. pkt 46 wyroku Trybunału z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie C113/13, a także orzecznictwo tam przywołane.

(9)  W szczególnych przypadkach zastosowanie mogą mieć wyjątki określone w dyrektywie.

(10)  Zob. przypis 7.

(11) Niższy próg dotyczy zamówień na dostawy udzielanych przez instytucje administracji centralnej (np. ministerstwa), które zostały wymienione w załączniku IV do dyrektywy, natomiast wyższy próg dotyczy zamówień na dostawy udzielanych przez wszelkie pozostałe instytucje zamawiające, w tym w szczególności władze regionalne i lokalne.

(12)  Załącznik IIA do dyrektywy: usługi konserwacyjne i naprawcze, usługi transportu lądowego, usługi transportu lotniczego, transport poczty, usługi telekomunikacyjne, usługi finansowe, usługi komputerowe i usługi z nimi związane, usługi badawcze i rozwojowe, usługi w zakresie księgowości, audytu oraz prowadzenia ksiąg rachunkowych, usługi badania rynku i opinii publicznej, usługi konsultacyjne w zakresie zarządzania, usługi architektoniczne i usługi inżynieryjne, usługi reklamowe, usługi sprzątania budynków i usługi zarządzania mieniem, usługi w zakresie publikowania i drukowania, usługi w zakresie odprowadzania ścieków i wywozu nieczystości (doprecyzowane za pomocą kodów CPV).

(13)  Wymienione w sposób niewyczerpujący w załączniku II B do dyrektywy (zawierającym uniwersalną kategorię „inne usługi”).

(14) Tzn. przesłania ogłoszenia do Urzędu Publikacji Unii Europejskiej do celów informacyjnych lub publikacyjnych po udzieleniu zamówienia.

(15)  Poniżej odpowiedniego progu w przypadku usług wymienionych w sposób wyczerpujący w załączniku II A, powyżej oraz poniżej progów w przypadku wszystkich pozostałych usług.

(16)  Art. 74–77 dyrektywy 2014/24/UE; usługi wymienione w sposób wyczerpujący w załączniku XIV do dyrektywy 2014/24/UE: usługi zdrowotne, społeczne i pokrewne; usługi administracyjne w zakresie edukacji, opieki zdrowotnej i kultury; usługi obowiązkowego ubezpieczenia społecznego; świadczenia społeczne; inne usługi komunalne, socjalne i osobiste; usługi religijne; usługi hotelowe i restauracyjne; usługi prawne; inne usługi administracyjne i rządowe; świadczenie usług na rzecz społeczności; usługi w zakresie więziennictwa, bezpieczeństwa publicznego i ratownictwa; usługi detektywistyczne i ochroniarskie; usługi międzynarodowe; usługi pocztowe (doprecyzowane za pomocą kodów CPV).

(17)  Motyw 28 dyrektywy 2014/24/UE.

(18)  Art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24/UE.

(19) Niższy próg dotyczy zamówień na usługi udzielanych przez instytucje administracji centralnej, natomiast wyższy próg dotyczy zamówień na usługi udzielanych przez wszelkie pozostałe instytucje zamawiające, w tym w szczególności władze regionalne i lokalne.

(20)  Próg ten pozostanie niezmieniony także po dniu 1 stycznia 2016 r. i nie zostanie skorygowany tak jak pozostałe progi.

(21) Motywy 114–117 dyrektywy 2014/24/UE zawierają pewne objaśnienia tego pojęcia w konkretnym kontekście „łagodniejszego reżimu”.

(22) Procedura negocjacyjna z uprzednią publikacją oraz dialog konkurencyjny prawdopodobnie nie będą mieć znaczenia w tym kontekście, ponieważ warunki ich zastosowania nie zostaną spełnione w sytuacjach przewidzianych w niniejszym komunikacie.

(23)  Artykuł 38 ust. 5 i 6 dyrektywy

(24)  Art. 27 dyrektywy 2014/24/UE.

(25)  Art. 28 dyrektywy 2014/24/UE.

(26)  Art. 28 ust. 4 dyrektywy 2014/24/UE.

(27)  Art. 38 ust. 8 dyrektywy.

(28)  Art. 28 ust. 6 dyrektywy 2014/24/UE.

(29)  Art. 27 ust. 3 dyrektywy 2014/24/UE.

(30) Zasadniczo identyczny przepis znajduje się w art. 32 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2014/24/UE.

(31)  Artykuł 43 lit. f) dyrektywy 2004/18/WE oraz art. 84 ust. 1 lit. f) dyrektywy 2014/24/WE.

(32)  Zob. wyrok Trybunału w sprawie C-352/12 z dnia 20 czerwca 2013 r., pkt 50–52.

(33) Zamiast ich realizacji np. za pomocą zasobów własnych, współpracy publiczno-publicznej, w oparciu o istniejące umowy.