52006DC0404

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 19.7.2006

KOM(2006) 404 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DLA RADY

zgodnie z art. 27 ust. 3 dyrektywy 77/388/EWG

1. WPROWADZENIE

Zgodnie z art. 27 ust. 1 Szóstej Dyrektywy Rady 77/388/EWG z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych – wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku[1], Rada, stanowiąc jednogłośnie na wniosek Komisji, może upoważnić każde z państw członkowskich do wprowadzenia specjalnych środków stanowiących odstępstwo od stosowania przepisów wspomnianej dyrektywy, w celu uproszczenia procedury poboru podatków oraz zapobieżenia niektórym rodzajom uchylania się od płacenia podatków lub unikania zobowiązań podatkowych. Ponieważ procedura ta przewiduje odstępstwa od ogólnych zharmonizowanych zasad stosowania VAT, zgodnie z konsekwentnymi orzeczeniami Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, takie odstępstwa powinny mieć ograniczony zakres i być proporcjonalne.

Pismem zarejestrowanym przez Sekretariat Generalny Komisji w dniu 27 października 2005 r., Republika Austrii zwróciła się z wnioskiem o zgodę na wprowadzenie środków stanowiących odstępstwa od art. 21 dyrektywy 77/388/EWG. Zgodnie z art. 27 ust. 2 dyrektywy 77/388/EWG, Komisja poinformowała pozostałe państwa członkowskie pismem z dnia 8 czerwca 2006 r. o wniosku złożonym przez Austrię. Pismem z dnia 9 czerwca 2006 r. Komisja powiadomiła Austrię, że posiada wszystkie informacje niezbędne do oceny wniosku.

Pismem zarejestrowanym przez Sekretariat Generalny Komisji w dniu 18 kwietnia 2006 r., Republika Federalna Niemiec zwróciła się z wnioskiem o zgodę na wprowadzenie środków stanowiących odstępstwa od art. 21 dyrektywy 77/388/EWG. Zgodnie z art. 27 ust. 2 dyrektywy 77/388/EWG, Komisja poinformowała pozostałe państwa członkowskie pismem z dnia 7 czerwca 2006 r. o wniosku złożonym przez Niemcy. Pismem z dnia 8 czerwca 2006 r. Komisja powiadomiła Niemcy, że posiada wszystkie informacje niezbędne do oceny wniosku.

2. PODSUMOWANIE WNIOSKÓW

2.1. Wniosek austriacki

Austria chciałaby wprowadzić samonaliczanie podatku w odniesieniu do wszystkich dostaw towarów i usług pomiędzy przedsiębiorstwami (Business to Business - B2B), w których wartość faktury przekracza 10 000 EUR. Jeżeli wartość faktury nie przekracza 10 000 EUR, samonaliczanie miałoby obowiązywać w przypadku, gdy dostawy do klienta przekroczą wartość 40 000 EUR w okresie obrachunkowym.

Austria uzasadniła przedłożony wniosek w taki sposób, iż ma on stanowić narzędzie walki z oszustwami typu „karuzela podatkowa” lub „znikający podmiot gospodarczy”, a także faktem, że miała dobre doświadczenia w związku z wprowadzeniem samonaliczania podatku w sektorze budowlanym. Austria uważa, że oszustwom związanym z podatkiem VAT, szczególnie „karuzeli podatkowej” oraz oszustwom dokonywanym za pomocą fikcyjnych faktur, nie można już zapobiegać stosując metody konwencjonalne. Austria uważa, że taki środek pozwoliłby zapobiec pewnym metodom uchylania się od płacenia podatków oraz unikania płacenia podatków, takim jak częściowe zapłacenie podatku VAT wykazanego na fakturze lub niezapłacenie podatku VAT wykazanego na fakturze przez podatników, którzy znikają nie odprowadzając podatku do skarbu państwa. Austria uważa również, że zastosowanie samonaliczania odciąży organy podatkowe, które w przeciwnym wypadku musiałyby dochodzić zaległego podatku od podatników lub przeprowadzać kontrole przed dokonaniem zwrotu podatku VAT. Austria twierdzi, że z punktu widzenia przedsiębiorstwa samonaliczanie podatku będzie korzystne, ponieważ przedsiębiorcy nie będą musieli wpłacać zaliczki na poczet[2] podatku VAT. Aby zapobiec ewentualnym nowym metodom oszustwa, Austria chce wprowadzić dla przedsiębiorców obowiązek zgłaszania całkowitych miesięcznych obrotów z poszczególnymi podmiotami gospodarczymi.

2.2. Wniosek niemiecki

Niemcy chciałyby wprowadzić samonaliczanie podatku w odniesieniu wszystkich dostaw towarów i usług pomiędzy przedsiębiorstwami (Business to Business - B2B), w których wartość faktury przekracza 5 000 EUR. Podatnik dokonujący dostawy potwierdzałby autentyczność specjalnego numeru identyfikacyjnego VAT przed dokonaniem dostawy z samonaliczeniem podatku. Takie potwierdzenie autentyczności odbywałoby się elektronicznie, w trybie on-line. Po pozytywnej weryfikacji numeru klienta, dostawca nie uwzględniałby podatku VAT w dostawie, natomiast nabywca zgłaszałby organom podatkowym VAT do zapłaty, który w normalnych okolicznościach może również zadeklarować jako naliczony podatek VAT podlegający odliczeniu. Poza weryfikacją numeru klienta, podatnik dokonujący dostawy z samonaliczeniem podatku VAT każdorazowo powiadamiałby w formie elektronicznej administrację podatkową o dokonywanej nieopodatkowanej dostawie i deklarowałby wartość dostawy. Z punktu widzenia klienta, musiałby on ze swojej strony oddzielnie zgłaszać w swojej deklaracji otrzymaną dostawę z samonaliczeniem podatku. Administracja podatkowa dokonywałaby kontroli krzyżowej informacji otrzymanej w formie elektronicznej od dostawcy oraz informacji zadeklarowanej przez nabywcę. W ten sposób Niemcy chcą zabezpieczyć się przed nowymi możliwościami oszustwa stworzonymi przez system samonaliczania podatku.

Uzasadnienie wniosku podane przez Niemcy jest podobne do uzasadnienia przedstawionego przez Austrię, jednak w odróżnieniu od propozycji austriackiej, niemiecki system przewiduje wprowadzenie istotnych nowych elementów do sprawozdawczości podatników.

3. PODłOżE WNIOSKÓW – PROBLEM OSZUSTW ZWIąZANYCH Z PODATKIEM VAT

Oszustwa związane z podatkiem VAT od dawna były przedmiotem zainteresowania Komisji w kontekście podejmowanych przez państwa członkowskie wszelkich niezbędnych działań wymierzonych przeciwko oszustom w celu zapobiegania zakłócaniu konkurencji na jednolitym rynku. Ze względu na ostatnie problemy budżetowe, oszustwa związane z podatkiem VAT stały się głównym problemem dla niektórych państw członkowskich.

Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt zainteresowania ze strony Niemiec i Austrii sprawą specyficznego rodzaju oszustwa związane z podatkiem VAT, znanego jako „karuzela podatkowa” lub „znikający podmiot gospodarczy”. Ten rodzaj oszustwa zmniejsza wpływy z podatku VAT, ponieważ podatnik umożliwia odliczenie podatku VAT innemu podatnikowi, a sam znika nie płacąc podatku. Niemcy i Austria uważają, że problem ten można rozwiązać wprowadzając pomiędzy podatnikami samonaliczanie podatku w zakresie dostaw krajowych w granicach państwa członkowskiego. Uniemożliwiłoby to dokonanie oszustwa, ponieważ potencjalny „znikający podmiot gospodarczy” nie byłby objęty obowiązkiem zapłaty podatku VAT. Jednak z reguły w państwach członkowskich 80% podatku VAT płacone jest przez mniej niż 10% podatników. Oznacza to, że administracje podatkowe państw członkowskich minimalnym nakładem starań mogą zagwarantować sobie większość przychodów z podatku VAT.

Bardzo niewiele państw członkowskich udostępnia dane na temat strat związanych z niepłaceniem podatku VAT wynikających z oszustw. Austria szacuje, że całkowite straty wynikające z oszustw polegających na niepłaceniu podatku VAT wynoszą 4,4% całkowitych wpływów z podatku VAT, nie oszacowała jednak dokładnie, jaką część z tej kwoty można przypisać „znikającym podmiotom gospodarczym”. Niemcy oceniają, że tracą w swoim regionie 2% wpływów z podatku VAT wskutek oszustwa typu „znikający podmiot gospodarczy”. Nie są to małe kwoty i wyraźnie wskazują na to, jaką wagę należy przywiązywać do oszustw związanych z podatkiem VAT, a w szczególności oszustw typu „znikający podmiot gospodarczy”. Ze swojej strony, Komisja jest wyczulona na problemy oszustw podatkowych. Ograniczenie oszustw podatkowych jest więc ważnym celem w ramach strategii lizbońskiej, ponieważ oszustwa podatkowe nie tylko zmniejszają przychody, które są dla państw członkowskich niezbędne do świadczenia usług publicznych na szczeblu krajowym, ale również stwarzają nieuczciwą konkurencję pomiędzy podmiotami gospodarczymi. W tym kontekście Komisja zamierza wydać w tym roku komunikat do Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczący opracowania nowej strategii zapobiegania oszustwom na szczeblu europejskim. Głównym przedmiotem tego komunikatu będą oszustwa związane z podatkiem VAT, a w szczególności oszustwa typu „znikający podmiot gospodarczy”.

Jednakże podane liczby dotyczące oszustw typu „znikający podmiot gospodarczy” należy rozpatrywać w danym kontekście, szczególnie, jeżeli proponowana zmiana systemu opodatkowania będzie dotyczyła zarówno uczciwych podmiotów gospodarczych, jak i oszustów wykorzystujących niemożność radzenia sobie z nimi szybko i skutecznie przez administrację podatkową.

Należy się spodziewać, że po wprowadzeniu bardziej upowszechnionego systemu samonaliczania podatku pojawią się nowe formy i metody oszustwa. Przeniesienie zobowiązania podatkowego sprawi, że zniknięciem najbardziej będzie zainteresowany ostatni przedsiębiorca w łańcuchu dostaw. Należy również wyraźnie podkreślić, że mechanizm samonaliczania nie stanowi rozwiązania dla problemu „szarej strefy” (czyli sprzedaży niefakturowanej), która pozostaje poza oficjalnym obiegiem. Dla podatnika, który musi opłacić podatek VAT na końcu łańcucha dostaw nasilą się bodźce do korzystania z dostaw z szarej strefy, ponieważ będzie on obciążony całością podatku VAT, a nie tylko jego częścią związaną z przynależną mu „wartością dodaną”.

4. KONCEPCJA SAMONALICZANIA

Mówiąc ogólnie, w odniesieniu do dostaw towarów i usług wewnątrz państwa członkowskiego, podatek VAT jest naliczany przez dostawcę. Jeżeli klient jest podatnikiem, to może odzyskać naliczony VAT zgłaszając podatek naliczony w okresowej deklaracji VAT. Odliczenie jest natychmiastowe, co oznacza, że nie zależy od tego, czy dostawca odprowadził wcześniej podatek VAT do skarbu państwa. Problemem jest to, że jeżeli podatnik wystawiający fakturę nie odprowadzi wcześniej podatku VAT do skarbu państwa, to skarb państwa dokonuje zwrotu podatku, którego nigdy nie otrzymał. Ponadto, jeżeli chodzi o upadłości/bankructwa, państwa członkowskie odnotowały problemy z podmiotami gospodarczymi, którzy działali przez krótki czas, naliczali podatek VAT, a następnie znikali nie odprowadzając podatku VAT, jednak w znacznej większości przypadków (od 90% do 95% w poszczególnych państwach członkowskich), do organów administracji odprowadzana jest właściwa kwota podatku VAT we właściwym terminie.

Obecnie duża część podatku VAT pobieranego przez każde z państw członkowskich jest odprowadzana przez dużych, sumiennych podatników. Wprowadzenie powszechnego samonaliczania oznaczałoby, że podatek byłby pobierany od znacznie większej grupy podatników, co proporcjonalnie utrudniałoby sprawowanie kontroli.

Zastosowanie samonaliczania w takiej formie, jaką rozważają Niemcy i Austria wymaga, aby dostawca sprawdzał status klienta, aby ustalić, czy jest on podatnikiem i czy wobec tego powinien zostać naliczony podatek VAT. Obecny system podatkowy nie wymaga dokonywania takiej kontroli, ponieważ podatek VAT, ogólnie rzecz biorąc, nalicza się niezależnie od statusu klienta. Ponadto powstaną dodatkowe, nowe wymagania: przedstawiania całkowitych miesięcznych obrotów dla poszczególnych klientów (w przypadku Austrii) oraz powiadamiania organów podatkowych w formie elektronicznej i deklarowania wartości każdej dostawy nieopodatkowanej (w przypadku Niemiec).

5. OPINIA KOMISJI O WNIOSKACH

Kiedy Komisja otrzymuje wnioski zgodnie z art.27, bada je, aby sprawdzić, czy spełnione są podstawowe warunki uznania takich wniosków, tzn. czy proponowany konkretny środek upraszcza procedury dla podatników i/lub administracji podatkowej lub czy propozycja ma na celu zapobieganie pewnym metodom uchylania się od płacenia podatków lub unikania płacenia podatków . W tym kontekście, Komisja zawsze stosowała ograniczone, ostrożne podejście, aby dopilnować, by odstępstwa nie zachwiały funkcjonowaniem ogólnego systemu opodatkowania podatkiem VAT. Z tej przyczyny Komisja przedstawiła w 2005 r. wniosek[3] w celu dokonania zmiany dyrektywy 77/388/EWG w odniesieniu do niektórych środków w celu uproszczenia procedury obciążania podatkiem od wartości dodanej i wsparcia w zapobieganiu uchylaniu się od płacenia podatków i unikaniu zobowiązań podatkowych i uchylającej niektóre decyzje przyznające odstępstwa, co pozwoli państwom członkowskim zastosować te odstępstwa, które okazały się być użyteczne i skuteczne.

Chociaż specjalny program dotyczący złota przewidziany w art..26b szóstej dyrektywy w sprawie podatku VAT można opisać jako ugruntowane samonaliczanie podatku, to zastosowanie tych postanowień jest dokładnie ukierunkowane, ma ograniczony zakres i rozmiary, i dlatego też nie może być porównywane z obecnymi wnioskami.

5.1. Wniosek niemiecki i wniosek austriacki

Zdaniem Komisji, wnioski przedłożone przez Niemcy i Austrię stanowią próbę wykorzystania art..27 szóstej dyrektywy w sprawie podatku VAT w celu wprowadzenia fundamentalnych zmian w systemie podatku VAT, eliminując w ten sposób jedną z jego charakterystycznych cech, a mianowicie podział płatności. Przyczyną złożenia tych wniosków jest najwyraźniej niedostateczna zdolność Niemiec i Austrii do kontrolowania przedsiębiorstw zaangażowanych w oszustwa typu „znikający podmiot gospodarczy”, co powoduje w Niemczech i w Austrii straty sięgające do 2% wpływów z podatku VAT. Niemcy i Austria są zdania, że jeżeli przedsiębiorstwo nie będzie mogło w od razu odliczyć podatku VAT, to wyeliminowany zostanie bodziec zachęcający do „zniknięcia”.

Austria szacuje, że zastosowanie ograniczonego ogólnego samonaliczania podatku VAT przez austriackich podatników dotyczyłoby 7 milionów faktur wystawianych w Austrii, natomiast Niemcy szacują, że ich propozycja dotyczyłaby 0,5% wszystkich faktur wystawianych w Niemczech, co ostatecznie stanowi mniej więcej 130 milionów faktur. Mimo wszystko kwestia ta prawdopodobnie będzie dotyczyła wszystkich podatników. Będą oni zobligowani do prowadzenia samonaliczania obok „normalnych” zasad opodatkowania VAT.

6. WNIOSKI

Wnioski przedłożone przez Niemcy i Austrię stanowią próbę wykorzystania art..27 szóstej dyrektywy w sprawie podatku VAT w celu wprowadzenia fundamentalnych zmian w systemie podatku VAT, eliminując w ten sposób jedną z jego charakterystycznych cech, a mianowicie podział płatności. Oznacza to również, że podatnicy musieliby w praktyce mieć do czynienia z trzema różnymi rodzajami systemów podatkowych:

- „klasycznym” system opodatkowania VAT,

- systemem samonaliczania dla dostaw B2B, tam gdzie spełnione są określone kryteria,

- systemem wewnątrzwspólnotowym.

To stanowiłoby dodatkowe utrudnienie w postaci skomplikowanej księgowości, z którą mają już w tej chwili do czynienia przedsiębiorcy. Podobnie, wymogi przestrzegania dodatkowych przepisów (sprawdzania statusu klienta i zgłaszania transakcji) obciążyłyby uczciwych sprzedawców działających w obszarach, w których oszustwa nie są częste. Ponadto niemieckie i austriackie administracje podatkowe musiałyby przeznaczyć znacznie większe zasoby na kontrolowanie podatku VAT, ponieważ liczba podatników płacących zasadniczą część podatku VAT, obecnie stanowiąca mniejszość podatników, zwiększyłaby się i stanowiła większość podatników.

Komisja uważa, że wnioski te nie spełniają wymagań art. 27 , ponieważ zamiast ułatwić życie podatnikom i administracjom podatkowym, sprawiłyby, że stałoby się ono jeszcze bardziej skomplikowane, a ponadto zamiast zmniejszyć zwiększyłyby możliwości uchylania się od płacenia podatku.

Komisja uważa, że art. 27 nie stanowi właściwej podstawy prawnej do zaproponowania ogólnego samonaliczania podatku takiego rodzaju, jak zaproponowały Niemcy i Austria. Komisja wnioskowała wcześniej do Rady, aby umożliwić państwom członkowskim zastosowanie samonaliczania, ale uprzednie zastosowania były ogólnie rzecz biorąc inne, ponieważ dotyczyły konkretnych sektorów (budownictwa, odpadów, drewna, itp.), a samonaliczanie zawsze następowało w górę łańcucha dostaw (eliminując w ten sposób jedynie słabe ogniwa na początku łańcucha), tak aby bardziej ryzykowne mniejsze i krótko działające przedsiębiorstwa nie naliczały podatku VAT, natomiast VAT był naliczany przez większe przedsiębiorstwa, łatwiejsze do skontrolowania. Jedyny przykład towaru dotyczy złota, ale nawet tutaj jest to raczej pojedynczy towar niż cała gama towarów rozciągająca się na wiele branż. Ponadto środki przewidziane przez Niemcy i Austrię miałyby wpływ na transakcje we wszystkich sektorach gospodarki, w tym również w sektorach, co do których nigdy nie podejrzewano, aby występowały w nich oszustwa typu „znikający podmiot gospodarczy” czy „karuzela podatkowa”. Komisja uważa, że odstępstwa, o które wnioskują Niemcy i Austria, nie są zgodne z zasadą proporcjonalności, jak wyjaśniono w kilku sprawach sądowych.

Ponadto zgoda na zastosowanie przez poszczególne państwa członkowskie specjalnych środków o takim zakresie i o takim wpływie na przedsiębiorstwa doprowadziłaby do rozproszenia rynku wewnętrznego z przyczyn związanych z podatkiem VAT. Rzeczywiście, w zależności od wartości dostawy, rodzaju produktu lub jakichkolwiek innych kryteriów, które można przewidzieć, przedsiębiorstwa będą miały do czynienia z rozbieżnymi zasadami i procedurami odnoszącymi się do dostaw wewnętrznych w poszczególnych państwach członkowskich. Z tego powodu środki te znacznie wykraczają poza ramy art. 27 szóstej dyrektywy w sprawie podatku VAT.

Co więcej, w systemie samonaliczania ryzyko finansowe wynikające z niezapłacenia podatku VAT przeniesione zostaje ze skarbu państwa na przedsiębiorstwa. To właśnie przedsiębiorstwa ponoszą ryzyko podejmując decyzję o tym, czy naliczać VAT na podstawie weryfikacji statusu klienta jako rzeczywistego podatnika. Takie przeniesienie odpowiedzialności z administracji podatkowej na przedsiębiorstwa, stanowiące potencjalne koszty dla przedsiębiorstw, przeczy celom lizbońskim.

Oprócz tego, system samonaliczania znacznie osłabia kontrolę przy końcu łańcucha dostaw. W rezultacie administracje podatkowe musiałyby znacznie zwiększyć liczbę urzędników kontroli w celu sprostania zwiększonemu ryzyku niepłacenia podatków przez większą liczbę podatników. Ponadto, rozszerzenie systemu samonaliczania proponowane przez Niemcy i Austrię spowoduje w rzeczywistości wprowadzenie znacznie bardziej skomplikowanego systemu opodatkowania, różniącego się od normalnego systemu opodatkowania VAT.

Wnioski przedłożone przez Niemcy i Austrię stanowią próbę wykorzystania art. 27 szóstej dyrektywy w sprawie podatku VAT w celu wprowadzenia fundamentalnych zmian w systemie podatku VAT, eliminując w ten sposób jedną z jego charakterystycznych cech, a mianowicie podział płatności. Wnioski bazują na założeniu, że jeżeli przedsiębiorstwo nie będzie mogło w pierwszej kolejności naliczyć podatku VAT, to wyeliminowany zostanie bodziec zachęcający do „zniknięcia podmiotu”, co w efekcie zwiększy przychody z podatku VAT.

Jednakże, choć Komisja nadal uważa, że rozwiązaniem dla oszustw typu „znikający podmiot gospodarczy” będzie raczej zwiększenie kontroli nad podatkiem VAT w oparciu o analizę ryzyka niż zmiana podstawowych zasad opodatkowania, to nie jest przeciwna przebadaniu instrumentów uzupełniających lub nawet alternatywnych. Biorąc pod uwagę fakt, że Austria i Niemcy uważają, iż w obecnym systemie podatku VAT istnieją słabe strony, Komisja poświęci tej sprawie więcej uwagi, aby ustalić, czy konieczne jest bardziej ogólne działanie w ramach szóstej dyrektywy w sprawie podatku VAT.

Z tych względów Komisja uważa, że prawidłową podstawą prawną, która pozwoliłaby państwom członkowskim wprowadzać bardzo szeroko zakrojone środki mające na celu przeciwstawienie się oszustwom na podatku VAT będzie art. 93 traktatu.

Komisja stwierdza zatem, że wnioski przedstawione przez Niemcy i Austrię nie mieszczą się w ramach art. 27 szóstej dyrektywy w sprawie podatku VAT i z tego względu Komisja nie wyraża zgody na odstępstwa zawarte we wnioskach.

[1] Dz.U. L 145 z 13.6.1977, str.1. dyrektywa ostatnio zmieniona dyrektywą 2006/18/WE (Dz.U. L 51 z 22.02.2006, str. 12).

[2] W zależności od terminów płatności udzielanych klientom oraz okresów sprawozdawczości VAT, podatnicy często muszą uiszczać podatek VAT do skarbu państwa przed otrzymaniem go od swoich klientów.

[3] COM(2005) 89 z 16.3.2005.