(1)

W dniu 18 lipca 2018 r. rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2018/1013 (3) wprowadzono tymczasowe środki ochronne w odniesieniu do przywozu niektórych wyrobów ze stali („rozporządzenie w sprawie tymczasowych środków ochronnych”).

(2)

Dochodzenie wszczęto z urzędu w dniu 26 marca 2018 r. („zawiadomienie o wszczęciu”) (4) w odniesieniu do 26 poszczególnych kategorii wyrobów ze stali zgodnie z art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/478 oraz art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/755.

(3)

W dniu 28 czerwca 2018 r. Komisja rozszerzyła zakres produktu objętego dochodzeniem w sprawie środków ochronnych na dwie dodatkowe kategorie („zawiadomienie o rozszerzeniu dochodzenia”) (5).

(4)

Jak wspomniano w motywie 20 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych, dochodzeniem objęto lata 2013–2017 („okres badany”).

(5)

W ramach niniejszego dochodzenia Komisja otrzymała od zainteresowanych stron 452 odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu.

(6)

Komisja otrzymała również znaczną liczbę uwag na piśmie dotyczących ustaleń zawartych w rozporządzeniu w sprawie tymczasowych środków ochronnych od producentów unijnych, producentów eksportujących, importerów, użytkowników, stowarzyszeń i organów państw trzecich.

(7)

Po przyjęciu środków tymczasowych Komisja zobowiązała się, w celu przyjęcia ostatecznego ustalenia, do przeprowadzenia bardziej dogłębnej weryfikacji informacji (w tym najnowszych danych) przekazanych przez producentów unijnych. Biorąc pod uwagę dużą liczbę producentów współpracujących w UE, przeprowadzenie wizyt weryfikacyjnych w siedzibie każdego producenta unijnego było fizycznie niemożliwe. W związku z tym Komisja opowiedziała się za przeprowadzeniem kontroli jakości i wiarygodności danych poprzez zweryfikowanie danych dotyczących wybranych producentów w ilości, która zapewni uwzględnienie wystarczającej wielkości produkcji i najszerszego możliwego zakresu kategorii produktu objętych dochodzeniem. Na tej podstawie Komisja zweryfikowała odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu w siedzibach dziesięciu producentów unijnych, którzy odpowiadali za ponad 15 % całkowitej sprzedaży produktu objętego dochodzeniem w Unii w 2017 r.

(8)

W okresie od czerwca do września 2018 r. przeprowadzono wizyty weryfikacyjne w siedzibach następujących producentów unijnych:

(9)

W celu uzyskania najnowszych informacji na potrzeby przyjęcia ostatecznych ustaleń, w dniu 7 września 2018 r. Komisja zwróciła się do stowarzyszeń producentów unijnych o przedstawienie zaktualizowanego zbioru danych dotyczących kategorii produktu objętych dochodzeniem.

(10)

Na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) 2015/478 i art. 3 rozporządzenia (UE) 2015/755 przesłuchano wszystkie zainteresowane strony, które w ustalonym terminie złożyły wniosek o przesłuchanie. W dniach 12, 13 i 14 września oraz 1 października 2018 r. Komisja przeprowadziła 93 indywidualne przesłuchania, podczas których 150 zainteresowanych stron przedstawiło swoje opinie.

(11)

Uwagi przekazane w terminie przez zainteresowane strony, na piśmie lub ustnie podczas przesłuchań, zostały należycie rozpatrzone i w stosownych przypadkach uwzględnione.

(12)

Produktem objętym dochodzeniem są niektóre wyroby ze stali należące do wszystkich 28 kategorii wyrobów ze stali określonych we wspomnianym powyżej zawiadomieniu o wszczęciu, z uwzględnieniem zmian zawartych w zawiadomieniu o rozszerzeniu dochodzenia. Te kategorie produktu podlegają amerykańskim środkom taryfowym wprowadzonym na podstawie sekcji 232 ustawy „Trade Expansion Act” z 1962 r. („środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232”).

(13)

W motywach 11–17 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych Komisja określiła zakres produktu objętego dochodzeniem w sprawie środków ochronnych, a także przedstawiła szczegółowe uzasadnienie na poparcie całościowej analizy w świetle silnych współzależności między wszystkimi kategoriami produktu objętymi dochodzeniem.

(14)

Po opublikowaniu rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych kilka zainteresowanych stron stwierdziło, że nie istnieje jeden produkt objęty dochodzeniem, lecz szereg takich produktów. Strony te zauważyły, że zawiadomienie o wszczęciu nie odnosi się do jednego produktu objętego dochodzeniem, lecz w niektórych fragmentach użyto w nim liczby mnogiej i odniesień do „produktów objętych dochodzeniem”.

(15)

Te same strony twierdziły, że podejście zastosowane przez Komisję w obecnym dochodzeniu jest sprzeczne z orzeczeniem Organu Apelacyjnego w sprawie Stany Zjednoczone – Środki ochronne dotyczące produktów stalowych (6). W tym przypadku Organ Apelacyjny orzekł, że zastosowanie całościowego podejścia do obliczania „nieprzewidzianego rozwoju sytuacji” może prowadzić do zastosowania „środków ochronnych w odniesieniu do szerokiej kategorii produktów, nawet jeżeli przywóz jednego lub większej liczby tych produktów nie zwiększył się i nie był wynikiem” nieprzewidzianego rozwoju sytuacji„” i nie spełni wymogu artykułu XIX GATT. Strony te twierdziły również, że w dochodzeniu w sprawie środków ochronnych dotyczących produktów stalowych z 2002 r. (7) Komisja przeprowadziła odrębną analizę w odniesieniu do poszczególnych kategorii produktu, w związku z czym w obecnym przypadku należy również przeprowadzić taką samą indywidualną ocenę.

(16)

Wreszcie szereg zainteresowanych stron zakwestionowało współzależności i wzajemne powiązania między kategoriami produktu, które Komisja wskazała w celu uzasadnienia przeprowadzenia pojedynczej analizy. Uznając, że takie powiązania istnieją między niektórymi kategoriami produktu, strony te były jednak zdania, że takie powiązania nie są obecne we wszystkich kategoriach, na przykład nie występują między kategoriami stali węglowej i stali nierdzewnej, lub między wyrobami płaskimi, wyrobami długimi i rurami.

(17)

Komisja przeanalizowała te argumenty i odrzuciła je z powodów wyjaśnionych poniżej. Po pierwsze, w zawiadomieniu o wszczęciu stwierdzono wielokrotnie, że 28 kategorii produktu objętych dochodzeniem zostało potraktowanych jako jedna grupa produktów do celów analizy, czy warunki przyjęcia środków ochronnych są spełnione. W rzeczywistości w rozporządzeniu w sprawie tymczasowych środków ochronnych odniesiono się do 28 kategorii produktu jako „produktu objętego dochodzeniem” lub „kategorii produktu objętych dochodzeniem” (zob. motyw 11 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych), a przedstawioną w nim analizę przeprowadzono na podstawie wszystkich 28 kategorii produktu objętych dochodzeniem (zob. motyw 22 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych). W związku z tym odniesienie do „produktów objętych dochodzeniem” należy rozumieć jako kategorie produktów analizowane łącznie w ramach jednego produktu objętego dochodzeniem.

(18)

Po drugie, Porozumienie WTO w sprawie środków ochronnych nie nakłada żadnych szczególnych obowiązków w odniesieniu do definicji lub zakresu produktu objętego dochodzeniem i nie zawiera żadnych wytycznych dotyczących tej kwestii, co zostało potwierdzone przez zespół orzekający WTO. Środek ochronny można bowiem zastosować wobec produktu, którego przywóz się zwiększył; zdezagregowana analiza nie jest jednak wymagana we wszystkich przypadkach, w których definicja produktu objętego dochodzeniem obejmuje więcej niż jeden produkt. W związku z tym to organ prowadzący dochodzenie definiuje produkt objęty dochodzeniem, a także określa sposób analizowania odpowiednich danych w ramach dochodzenia (8). Ponadto nie przedstawiono żadnego argumentu wyjaśniającego, w jaki sposób, w okolicznościach obecnego przypadku, rozpatrywanie kategorii produktu łącznie mogłoby mieć wpływ na analizę przeprowadzoną przez Komisję lub skutkować nieodpowiednim określeniem wzrostu przywozu w okresie objętym dochodzeniem. Wreszcie Komisja zauważa również na marginesie, że orzeczenie Organu Apelacyjnego, do którego odwołują się strony, dotyczy analizy nieprzewidzianego rozwoju sytuacji, a nie kwestii, czy na podstawie Porozumienia WTO w sprawie środków ochronnych zezwala się na przeprowadzenie analizy w sposób całościowy.

(19)

Po trzecie, chociaż Komisja w swoich ostatecznych ustaleniach powtórzyła i potwierdziła konieczność przeprowadzenia w niniejszym przypadku ogólnej analizy warunków koniecznych do nałożenia środków ochronnych, to w celu dalszego zbadania powiązań między niektórymi kategoriami, zgodnie z twierdzeniami niektórych zainteresowanych stron, Komisja podjęła również decyzję o przeprowadzeniu analizy 28 kategorii produktu objętych dochodzeniem, formalnie traktowanych jako jedna grupa, także jako trzech „rodzin wyrobów” ze stali. Decyzja ta została podjęta również w celu zbadania, czy ustalenia dotyczące pojedynczej grupy znajdują potwierdzenie na poziomie bardziej zdezagregowanym, oraz w celu rozwiania wszelkich wątpliwości co do wiarygodności wniosków wyciągniętych na poziomie ogólnym. W ramach tych trzech rodzin wyrobów ze stali niektóre kategorie produktu uległy przegrupowaniu, co doprowadziło do wykazania jeszcze większego stopnia podobieństwa między nimi.

(20)

W przemyśle stalowym powszechnie stosuje się podział na trzy rodziny wyrobów ze stali, mianowicie: wyroby płaskie, wyroby długie i przewody rurowe. W ramach niniejszego dochodzenia w sprawie środków ochronnych uznaje się, że produkty z każdej z tych rodzin wykazują podobne cechy, często powstają w tym samym procesie produkcyjnym, często stanowią nakłady na potrzeby wytwarzania innych produktów na dalszych etapach łańcucha produkcyjnego w ramach danej rodziny, mają tych samych użytkowników lub klientów w łańcuchu dostaw, w związku z czym ich substytucyjność po stronie podaży i popytu oraz konkurencja wewnątrz „rodziny” są bardziej widoczne niż w przypadku uwzględniania wszystkich kategorii wyrobów ze stali w jednej grupie.

(21)

Trzy „rodziny wyrobów” określa się następująco:

Tabela 1

Rodziny wyrobów

(22)

W związku z powyższym Komisja uwzględni uwagi przedstawione przez niektóre zainteresowane strony w odniesieniu do szerokiej definicji produktu objętego dochodzeniem przez uzupełnienie ogólnej oceny 28 kategorii produktu objętych dochodzeniem o analizę poszczególnych rodzin wyrobów określonych powyżej.

(23)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że należy wyłączyć z zakresu produktu objętego dochodzeniem niektóre kategorie produktów ze względu na rzekomy brak lub ograniczoną dostępność produkcji unijnej. Stwierdzenia te dotyczą w szczególności następujących kategorii produktu:

(24)

Komisja starannie przeanalizowała te stwierdzenia i doszła do wniosku, że podobne lub bezpośrednio konkurencyjne kategorie produktu są w rzeczywistości produkowane w Unii przez przemysł unijny. Ponadto, jak zostanie to omówione poniżej w sekcji dotyczącej interesu Unii, Komisja opracowała środki ochronne w taki sposób, aby zapewnić ograniczenie zakłóceń w przywozie do minimum oraz zachowanie tradycyjnych poziomów przywozu od partnerów handlowych. W związku z tym domniemane prawdopodobieństwo wystąpienia niedoborów niektórych kategorii produktu jest nieuzasadnione, biorąc również pod uwagę dostosowania i względy określone w analizie interesu Unii.

(25)

Komisja stwierdziła zatem, że należy odrzucić wniosek o wyłączenie niektórych kategorii produktu.

(26)

Wobec braku dalszych uwag dotyczących produktu objętego dochodzeniem i produktu podobnego lub bezpośrednio konkurującego, wnioski przedstawione w motywach 11–17 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych zostają niniejszym potwierdzone.

(27)

W motywach 20–29 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych Komisja przeprowadziła ogólną analizę wzrostu przywozu w latach 2013–2017 w odniesieniu do 28 kategorii produktu objętych dochodzeniem. Z tej całościowej analizy wyłączono już kategorie produktu, w przypadku których na poziomie indywidualnym nie wykazano wzrostu przywozu.

(28)

Podczas dokonywania ostatecznego ustalenia Komisja przyjęła to samo podejście, ale, jak wyjaśniono wcześniej, uzupełniła swoją analizę, badając zmiany wielkości przywozu dla każdej z trzech rodzin wyrobów określonych w sekcji 2.2, w celu potwierdzenia zasadności wniosków uzyskanych w ujęciu całościowym.

(29)

W swojej analizie Komisja wykorzystała najnowsze dane statystyczne, mianowicie dane dotyczące przywozu obejmujące pierwszą połowę 2018 r. Aby zapewnić porównywalność danych z poprzednimi okresami pełnorocznymi, Komisja ustanowiła dodatkowy okres ad hoc wynoszący 12 miesięcy, obejmujący ostatnich 6 miesięcy 2017 r. i pierwszych 6 miesięcy 2018 r. („ostatni okres” lub „OO”). Komisja skorygowała również pewne drobne błędy pisarskie w danych wykorzystanych na etapie tymczasowym.

(30)

Ponadto w swojej ocenie zmian w przywozie Komisja nie uwzględniła wielkości przywozu z szeregu państw, które powinny zostać wyłączone z zakresu środków ostatecznych, w szczególności: państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) oraz niektórych państw, z którymi Unia podpisała obecnie obowiązującą umowę o partnerstwie gospodarczym, przewidującą wyłączenie z zakresu wielostronnych środków ochronnych (9).

(31)

Choć na etapie tymczasowym stwierdzono, że w przypadku 5 kategorii produktu przywóz nie zwiększył się (10), z analizy najnowszych danych dotyczących przywozu wynika, że tylko w odniesieniu do 2 z 28 kategorii produktu nie odnotowano wzrostu przywozu, mianowicie kategorii produktu 11 i kategorii produktu 23. W związku z tym Komisja podjęła decyzję o wyłączeniu tych dwóch kategorii produktu z zakresu analizy końcowej. Poszczególne zmiany wielkości przywozu w odniesieniu do każdej kategorii produktu przedstawiono w załączniku II.

(32)

Jeżeli chodzi o całościową analizę przywozu, w odniesieniu do 26 pozostałych kategorii produktu podlegających ocenie odnotowano następujące zmiany przywozu:

Tabela 2

Wielkość przywozu (po wyłączeniu niektórych państw i produktów) oraz udział w rynku

(33)

Przywóz w ujęciu bezwzględnym wzrósł o 71 % w analizowanym okresie, a w ujęciu względnym udział w rynku wzrósł z 12,7 % do 18,8 %. Największy wzrost odnotowano w latach 2013–2016. W kolejnym okresie przywóz nadal wzrastał, choć wolniej, aby następnie ponownie zwiększyć tempo w OO, po wejściu w życie środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232. Wyżej wspomniana tendencja znajduje również potwierdzenie w znacznej większości odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu otrzymanych od producentów mających siedzibę w głównych państwach wywozu (11).

(34)

W celu uzupełnienia całościowej analizy przywozu Komisja zbadała zmiany w przywozie w odniesieniu do każdej z trzech rodzin wyrobów określonych powyżej: wyrobów płaskich, wyrobów długich i przewodów rurowych. Na tej podstawie wielkość przywozu i odpowiadające mu udziały w rynku kształtowały się następująco:

Tabela 3

Wielkość przywozu (po wyłączeniu niektórych państw i produktów) oraz udział w rynku – według rodziny wyrobów

(35)

Z danych statystycznych wynika, że przywóz wszystkich trzech rodzin wyrobów (wyrobów płaskich, wyrobów długich i przewodów rurowych) wzrósł w ujęciu bezwzględnym w okresie od 2013 r. do ostatniego okresu odpowiednio o 64 %, 97 % i 60 %. W tym samym okresie przywóz wzrósł również w ujęciu względnym, przy czym udział w rynku zwiększył się odpowiednio z 14,2 % do 20,9 %; z 8,6 % do 14,0 % i z 20,4 % do 25,7 %.

(36)

Najbardziej znaczący wzrost w przypadku wyrobów płaskich zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i względnym, odnotowano w latach 2013–2016. Po tym okresie przywóz utrzymywał się na stosunkowo stabilnym poziomie, niemniej na znacznie wyższym niż w latach 2013–2015. W przypadku wyrobów długich największy wzrost zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i względnym, nastąpił w latach 2013–2016, a następnie kolejny gwałtowny wzrost w OO. W odniesieniu do przewodów rurowych wielkość przywozu wzrastała stopniowo w latach 2013–2016, a następnie gwałtownie wzrosła w okresie od 2016 r. do OO, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i względnym.

(37)

Jeżeli chodzi o uwagi otrzymane przez Komisję, jedna z zainteresowanych stron twierdziła, że dwie z pięciu kategorii produktu, które zostały wyłączone z zakresu środków tymczasowych, mianowicie kategorie produktu 10 i 19, powinny zostać objęte środkami ostatecznymi, ponieważ najnowsze dane statystyczne wskazują na wzrost przywozu w odniesieniu do tych kategorii. Inna strona przedstawiła podobną uwagę w odniesieniu do kategorii produktu 24. Twierdzenia te zostały przyjęte, ponieważ, jak wcześniej wyjaśniono, dane statystyczne dotyczące przywozu odnoszące się do kategorii produktu 10, 19 i 24 faktycznie wskazywały na ogólny wzrost przywozu w okresie od 2013 r. do OO. Ponadto wielkości przywozu w odniesieniu do tych trzech kategorii produktu wzrosły również w okresie od 2017 r. do OO. Co więcej, jak omówiono w motywie 34, produkty te należą do rodzin wyrobów, w przypadku których również odnotowano wzrost w okresie od 2013 r. do OO.

(38)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że w ostatnim czasie nie odnotowano nagłego, gwałtownego i znacznego wzrostu przywozu, a także odniosło się do sprawozdania Organu Apelacyjnego w sprawie Argentyna – Środki dotyczące obuwia (12) i innych spraw WTO, takich jak USA – Środki dotyczące glutenu pszennego (13), Ukraina – Środki dotyczące samochodów osobowych (14), USA – Środki ochronne dotyczące stali (15). Podsumowując, orzecznictwo to stanowi, że nie wystarczy, aby dochodzenie wykazało, że przywóz wzrósł w okresie pięciu lat. Wzrost ten musi być wystarczająco aktualny, nagły i znaczący zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym, aby powodował poważną szkodę lub groźbę wystąpienia takiej szkody. W orzecznictwie tym wyjaśniono również znaczenie określenia „gwałtowny” („powodujący nagłą zmianę kierunku; raptowny, wyraźny) oraz „nagły” („odbywający się lub następujący bez ostrzeżenia; nieoczekiwany” lub „raptowny, gwałtowny”). Inne strony twierdziły również, że wzrost przywozu utrzymywał się na stałym poziomie lub że przywóz wzrastał do 2015 r., nie wykazując od tamtej pory gwałtownego, nagłego, ani znacznego wzrostu.

(39)

W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że Komisja przeprowadziła dokładną analizę wielkości przywozu w latach 2013–2017 w odniesieniu do 28 kategorii produktu (uwzględniając tendencje w zakresie przywozu w okresie objętym dochodzeniem, a nie jedynie porównując punkty końcowe), oraz że przeanalizowała również zmiany wielkości przywozu w OO. Na tej podstawie Komisja wyłączyła z góry niektóre kategorie produktu, w odniesieniu do których nie odnotowano wzrostu w okresie od 2013 r. do OO. Ponadto, jak wyjaśniono w motywach 33, 35 i 36, Komisja uznała, że w okresie między 2013 r. a OO w skali globalnej przywóz wzrósł w ujęciu bezwzględnym o 71 %, a uwzględniając pogrupowanie w rodziny wyrobów wzrósł o 60 % i 97 %. Ponadto statystyki Eurostatu pokazują również, że przywóz zwiększył się o 45 % w latach 2013–2015 i że ten gwałtowny wzrost utrzymywał się do OO, w którym to przywóz osiągnął ogólny poziom 71 %. Podobną tendencję odnotowano również w odniesieniu do względnego wzrostu przywozu. Na tej podstawie potwierdza się, że wzrost przywozu był gwałtowny i nagły, jak wyjaśniono w orzecznictwie. Biorąc pod uwagę wielkość wzrostu, potwierdza się również, że wzrost ten był znaczny. Jeżeli chodzi o aktualny charakter, Komisja zauważa, że nie istnieje konkretne orzecznictwo dotyczące tego, w jaki sposób należy interpretować określenie „aktualny”. Organ Apelacyjny dokonał jedynie interpretacji wymogu, zgodnie z którym członek może zastosować zabezpieczenie jedynie w przypadku, gdy dany produkt „jest przywożony” w zwiększonych ilościach, co oznacza, że wzrost przywozu musi być na tyle „aktualny”, aby powodować poważną szkodę lub zagrażać spowodowaniem takiej szkody (16). Komisja potwierdziła, że wzrost przywozu, w świetle zmian w okresie od 2013 r. do OO, a nawet od 2015 r. do OO, był na tyle aktualny, że spowodował poważną szkodę lub zagrażał spowodowaniem takiej szkody. W związku z tym Komisja odrzuciła powyższe twierdzenia dotyczące braku kwalifikowalnego zwiększenia przywozu.

(40)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że przeprowadzona przez Komisję analiza od punktu końcowego do punktu końcowego na poziomie zagregowanym jest niewystarczająca i że Komisja powinna również przeanalizować tendencje interwencyjne zaobserwowane w latach 2013–2017, zgodnie z orzecznictwem WTO, takim jak w sprawach USA – Środki ochronne dotyczące produktów stalowych (17) i Ukraina – Środki dotyczące samochodów osobowych (18). Zgodnie z takim orzecznictwem analiza nie może opierać się na porównaniu punktów końcowych dla okresu poddanego analizie, ponieważ mogłoby to prowadzić do manipulacji wynikami w przypadkach, gdy nie występuje wyraźna i nieprzerwana tendencja wzrostowa w odniesieniu do wielkości przywozu. W orzecznictwie przewiduje się również, że organ prowadzący dochodzenie określa uzasadnione i adekwatne wyjaśnienie dotyczące zmian wielkości przywozu między punktami końcowymi.

(41)

Komisja uważa, że nie przeprowadziła jedynie analizy na koniec okresu, ponieważ – jak wykazano powyżej w motywach 33–36 – Komisja przeanalizowała również zaobserwowane tendencje interwencyjne i dokonała adekwatnej i uzasadnionej analizy tendencji w zakresie przywozu. W związku z tym odnośne argumenty zostały odrzucone.

(42)

Niektóre zainteresowane strony wskazały, że analiza zmian, jakie zaszły w przywozie w latach 2013–2017, wprowadza w błąd, ponieważ poziom przywozu w 2013 r. był nienormalnie niski ze względu na światowy kryzys gospodarczy, a wzrost odnotowany w kolejnym okresie stanowił jedynie powrót do stanu normalnego.

(43)

W tym względzie Komisja uznała, że przyjęcie 2013 r. jako punktu wyjścia do przeprowadzenia analizy nie wpływa w sposób negatywny na wiarygodność tej analizy. Podczas gdy zużycie stali w UE faktycznie wzrosło o 14 % w latach 2013–2017 (zob. tabela 4 poniżej), to wzrost ten następował stopniowo przez cały okres. Z kolei przywóz w tym samym okresie wzrósł w zdecydowanie większym stopniu niż popyt w UE, mianowicie o 64 %, i w znacznie szybszym tempie niż zużycie w UE. W rezultacie udział przywozu w rynku wzrósł o 5,4 punktu procentowego w latach 2013–2017 (z 12,7 % do 18,1 %). Na tej podstawie twierdzenie to zostało odrzucone.

(44)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że przywóz dokonywany przez przemysł unijny powinien być wyłączony z analizy wielkości przywozu. W tym względzie należy zauważyć, że nie istnieje żaden wymóg prawny nakazujący dokonanie takiego wyłączenia. W każdym razie, jak wynika z odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu otrzymanych od producentów unijnych, przywóz ten utrzymywał się w latach 2013–2017 na stałym poziomie i stanowił jedynie nieznaczną część łącznego przywozu (od 0,3 % do 0,7 % łącznego przywozu). Z tego względu powyższy argument został odrzucony.

(45)

Jedna z zainteresowanych stron twierdziła, że z analizy wielkości przywozu należało w ogóle wyłączyć przywóz w ramach procedury uszlachetniania czynnego, w szczególności w odniesieniu do kategorii produktu 25. W tym względzie należy zauważyć, że w przypadku wszystkich kategorii produktu innych niż kategoria produktu 25 zaobserwowana tendencja w zakresie wielkości przywozu nie ulega zmianie po wyłączeniu uszlachetniania czynnego z analizy. W konkretnym przypadku kategorii produktu 25 sprzedaż dokonywana przez producenta unijnego została utracona na korzyść producenta eksportującego prowadzącego działalność na rynku państwa trzeciego. W związku z tym uznano za stosowne włączenie tych wielkości do oceny wzrostu przywozu w celu odzwierciedlenia pełnego wpływu przywozu z państw trzecich. Na tej podstawie twierdzenie to zostało odrzucone.

(46)

Niektóre zainteresowane strony twierdziły, że wielkość przywozu i odpowiadający mu udział w rynku w odniesieniu do kategorii produktu 1, 6, 7, 17 i 28 w latach 2016–2017 zmalały. W tym względzie Komisja zauważa, że w swoim ostatecznym ustaleniu uwzględniła zmiany wielkości przywozu w ostatnim okresie i na tej podstawie stwierdziła, że przywóz wzrósł w odniesieniu do wszystkich tych kategorii z wyjątkiem kategorii 7. Jednak nawet w przypadku tej ostatniej kategorii przywóz w ostatnim okresie był znacznie większy niż w latach 2013–2014. Ponadto Komisja przeprowadziła analizę wszystkich wyrobów ze stali w sposób całościowy, jak również indywidualny w przypadku każdej z trzech określonych rodzin wyrobów, i stwierdziła, że przywóz wzrósł ogólnie w całym analizowanym okresie. Argument ten został zatem odrzucony.

(47)

W związku z tym Komisja stwierdza, że w odniesieniu do produktu objętego dochodzeniem podlegającego ocenie nastąpił nagły, gwałtowny i znaczny wzrost przywozu zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i względnym. Ustalenie to znajduje również potwierdzenie w danych na poziomie każdej z trzech rodzin wyrobów poddanych ocenie.

(48)

Jak wyjaśniono szczegółowo w motywach 30–36 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych, Komisja wstępnie ustaliła, że wyżej wspomniany wzrost przywozu wyrobów ze stali w Unii był wynikiem nieprzewidzianego rozwoju sytuacji, który miały swoje źródło w szeregu czynników powodujących powstawanie i pogłębianie się zakłóceń równowagi w międzynarodowym handlu produktem objętym dochodzeniem.

(49)

Do czynników tych należała bezprecedensowa nadwyżka mocy produkcyjnych w przemyśle stalowym, która utrzymuje się pomimo znacznej liczby środków przyjętych na całym świecie w celu jej ograniczenia, a którą pogłębiają zakłócające subsydia i rządowe środki wspierające, które doprowadziły do spadku cen, zwiększonego stosowania praktyk ograniczających handel, instrumentów ochrony handlu oraz środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232 w marcu 2018 r.

(50)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że należy wykazać nieprzewidziany rozwój sytuacji w odniesieniu do każdej kategorii produktu. Komisja nie zgadza się z tymi opiniami i uważa, że ze względu na dużą współzależność i wzajemne powiązania między kategoriami produktu, jak wyjaśniono w sekcji 2.1, wystarczy wykazać istnienie nieprzewidzianego rozwoju sytuacji w skali globalnej. Na tej podstawie twierdzenie to zostało odrzucone.

(51)

Jeżeli chodzi o nadwyżkę mocy produkcyjnych, szereg zainteresowanych stron twierdziło, że Komisja dobrze wiedziała o nadwyżce mocy produkcyjnych, zatem nie można jej uznać za nieprzewidziany rozwój sytuacji. Twierdziły one również, że Komisja powiązała wcześniej szkodę poniesioną przez przemysł unijny z przywozem towarów po cenach dumpingowych lub subsydiowanych oraz że nie stwierdzono związku między wzrostem przywozu a nieprzewidzianym zdarzeniem w postaci nadwyżki mocy produkcyjnych dotyczących stali.

(52)

W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z wykresem 2.3 w sprawozdaniu w sprawie globalnego handlu „Going Spare: Steel, Excess Capacity, and Protectionism” (19), nadwyżka mocy produkcyjnych w zakresie stali surowej na świecie zmniejszyła się w latach 2009–2011, po czym w latach 2011–2016 tendencja ta uległa odwróceniu. Biorąc pod uwagę fakt, że całkowita nadwyżka mocy produkcyjnych w zakresie stali surowej w 2011 r. znacznie przekraczała już całkowitą produkcję w tym roku, oczekiwano, że całkowite moce produkcyjne w zakresie stali surowej ulegną zmniejszeniu lub przynajmniej pozostaną na tym samym poziomie, co umożliwiłoby lepsze wykorzystanie mocy produkcyjnych i zwiększyłoby efektywność kosztową. Jednak, wbrew oczekiwaniom, po 2011 r. całkowite moce produkcyjne w zakresie stali surowej nadal wzrastały, generując dodatkowe nadwyżki mocy produkcyjnych na świecie, co zostało potwierdzone przez Komisję w jej komunikacie „Przemysł stalowy: utrzymanie stabilnego zatrudnienia i zrównoważonego wzrostu gospodarczego w Europie” (20). Biorąc pod uwagę czas wystąpienia zdarzeń, o których mowa powyżej, a w szczególności fakt, że nadwyżki mocy produkcyjnych wzrosły w okresie, w którym z ekonomicznego punktu widzenia można było spodziewać się ich spadku, stwierdza się, że nadwyżkę mocy produkcyjnych w zakresie stali należy uznać za nieprzewidziany rozwój sytuacji.

(53)

Jeżeli chodzi o związek przyczynowy stwierdzony w poprzednich dochodzeniach dotyczących zwalczania nieuczciwych praktyk handlowych, odsyła się do wspomnianego wyżej komunikatu, który stanowi, że tego rodzaju dochodzenia uznaje się za „środki mające na celu łagodzenie skutków […] nadwyżki zdolności produkcyjnych”. Na tej podstawie oczywiste jest, że omawiana nadwyżka mocy produkcyjnych jest ściśle powiązana z przywozem towarów po cenach dumpingowych i subsydiowanych. Mimo tego, w toku dochodzenia antydumpingowego i antysubsydyjnego nadwyżka mocy produkcyjnych w sektorze stalowym nie jest analizowana jako nieprzewidziany rozwój sytuacji, ponieważ w odniesieniu do oceny leżącej u podstaw nałożenia tych instrumentów ochrony handlu nie ma takiego wymogu.

(54)

Jeżeli chodzi o związek między nieprzewidzianym rozwojem sytuacji, jakim były nadwyżki mocy produkcyjnych w zakresie stali, a wzrostem przywozu, oczywiste jest, że w interesie producentów eksportujących leży maksymalizacja wykorzystania ich mocy produkcyjnych. W przypadku gdy po zaopatrzeniu swojego rynku krajowego będą oni posiadać wolne moce produkcyjne, zaczną poszukiwać innych możliwości na rynkach eksportowych, a tym samym będą generować wzrost wielkości przywozu na tych rynkach. Na tej podstawie powyższe twierdzenia muszą zostać odrzucone.

(55)

Jeżeli chodzi o zwiększenie liczby przyjętych środków ograniczających handel, szereg stron twierdziło, że nie można tego uznać za nieprzewidziany rozwój sytuacji, ponieważ środki te stanowią uznane wyjątki od ogólnych zasad WTO, oraz że liczba środków w ramach instrumentów ochrony handlu nałożonych w 2017 r. zmniejszyła się. Strony te wyrażały również opinię, że nie stwierdzono związku między wzrostem przywozu a nieprzewidzianym rozwojem sytuacji w postaci środków ograniczających handel.

(56)

Komisja nie zgadza się z tymi twierdzeniami, ponieważ fakt, że działania ograniczające handel podejmowane są w ramach zasad WTO, nie oznacza, że nie można ich uznać za nieprzewidziany rozwój sytuacji. Komisja nie kwestionuje prawa państw do nakładania środków antydumpingowych lub antysubsydyjnych zgodnie z odpowiednimi zasadami WTO. Omawiana kwestia dotyczy jednak bezprecedensowej, zwiększonej liczby takich środków wprowadzonych przez państwa trzecie, która spowodowała przekierowanie handlu, a w efekcie doprowadziła do zwiększenia przywozu do UE. Przypomina się, że w motywie 34 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych Komisja zauważyła, że – jak wynika z danych statystycznych WTO – podczas gdy w latach 2011–2013 wszczęto rocznie około 77 dochodzeń dotyczących stali, w latach 2015–2016 średnia ta wzrosła do 117. Żadna ze stron nie zakwestionowała tych danych liczbowych, które wskazują na wystąpienie nieprzewidzianego rozwoju sytuacji prowadzącego do wzrostu przywozu, o którym mowa powyżej. W związku z tym powyższe twierdzenia zostały odrzucone.

(57)

Jeżeli chodzi o środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232, szereg zainteresowanych stron twierdziło, że środków tych nie można uznać za nieprzewidziany rozwój sytuacji powodujący wzrost przywozu, ponieważ zostały one wprowadzone po okresie 2013–2017. Inne zainteresowane strony wskazały, że środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232 nie mają wpływu nawet na przywóz, który miał miejsce od stycznia 2018 r. do marca 2018 r.

(58)

W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że chociaż środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232 zostały skutecznie wprowadzone w dniu 8 marca 2018 r., dochodzenie, które doprowadziło do ich przyjęcia, zostało wszczęte już w kwietniu 2017 r., a sprawozdanie, na podstawie którego zdecydowano o ich przyjęciu, zostało opublikowane w dniu 11 stycznia 2018 r. Zapewne nawet gdyby środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232 nie mogły wywrzeć żadnego wpływu na przywóz przed ich przyjęciem, samo wszczęcie dochodzenia niewątpliwie spowodowało niepewność na rynku i wywołało skutki dla przepływów handlowych w przemyśle stalowym. Ponadto, jak potwierdzono poniżej, od czasu przyjęcia przez USA środków na podstawie sekcji 232 Komisja uznała, że przekierowanie handlu w odniesieniu do niektórych kategorii produktu już występowało.

(59)

W tym kontekście należy również zauważyć, że środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232 przyspieszyły wzrost przywozu, powodując kolejne przepływy prowadzące do przekierowania handlu oprócz istniejących wcześniej tendencji wzrostowych. Jak przedstawiono w tabeli 14, dostępne dane statystyczne wskazują, że – z wyjątkiem kwietnia 2018 r. – miesięczny przywóz wyrobów ze stali do USA utrzymywał się na niższym poziomie niż w 2017 r. Zbiega się to z przeciwstawną tendencją wzrostową w przywozie zaobserwowaną w Unii, gdzie – jak wskazano w tabeli 12 – miesięczne wielkości przywozu były systematycznie wyższe niż rok wcześniej.

(60)

Inne zainteresowane strony wskazały, że nie należy brać pod uwagę wpływu środków przyjętych na podstawie sekcji 232 albo przeceniać tego wpływu, ponieważ środki te stosowane są z uwzględnieniem wielu wyłączeń dotyczących produktów. W tym samym kontekście twierdzono, że wywóz z Korei nie odgrywa żadnej roli, ponieważ Korea uzyskała wystarczającą wielkość kontyngentu wywozowego od administracji USA.

(61)

W tym względzie należy zauważyć, że tylko Australia została bezwarunkowo zwolniona ze środków przyjętych na podstawie sekcji 232 oraz że w 2017 r. dokonany przez nią przywóz produktów objętych dochodzeniem stanowił około 1 % całkowitego przywozu do USA (21). Inne państwa, takie jak Argentyna, Brazylia i Korea Południowa, otrzymały kontyngent bezcłowy, ale nie zostały zwolnione ze środków. W odniesieniu do tych krajów należy zauważyć, że większa liczba kontyngentów została ustalona na poziomie zerowym oraz że w chwili przydziału liczne kontyngenty były już wyczerpane (22). Na tej podstawie uznaje się, że przyznane kontyngenty nie dają gwarancji, że ich wysokość wystarczy, aby zapobiec przekierowaniu handlu. Ponadto z dostępnych statystyk wynika, że te trzy państwa odpowiadały za mniej niż 20 % łącznego przywozu w 2017 r. W związku z tym twierdzenia dotyczące kontyngentów zostały odrzucone.

(62)

Mając na uwadze powyższe, potwierdza się, że nieprzewidziany rozwój sytuacji, o którym mowa w motywie 49, doprowadził i będzie nadal prowadzić do wyraźnego zwiększenia przywozu stali do Unii.

(63)

Zgodnie z całościowym podejściem do zakresu produktu, określonym w niniejszym dochodzeniu, na etapie tymczasowym również analizę szkody przeprowadzono w sposób całościowy. W niektórych przypadkach w rozporządzeniu w sprawie tymczasowych środków ochronnych wykazano, że wnioski dotyczące szkody w ramach analizy całościowej zostały potwierdzone również na poziomie kategorii produktu za pomocą przykładów.

(64)

Również na etapie ostatecznym ocena szkody została przeprowadzona w sposób całościowy, tj. w odniesieniu do produktu objętego dochodzeniem, a tym samym z uwzględnieniem 26 kategorii produktu, w odniesieniu do których Komisja stwierdziła wzrost przywozu. Podobnie jednak jak w przypadku zmian w przywozie, Komisja uzupełniła swoją analizę o ocenę w odniesieniu do każdej z trzech rodzin wyrobów, o których mowa w motywie 21 powyżej.

(65)

Poniższa analiza szkody opiera się na odpowiedziach na pytania zawarte w kwestionariuszu przekazanych przez przemysł unijny. Po otrzymaniu bardziej aktualnych informacji i dokonaniu weryfikacji danych wskaźniki szkody przedstawione na etapie tymczasowym zostały w stosownych przypadkach zaktualizowane w celu uwzględnienia najnowszych danych (z 2018 r.).

(66)

Komisja ustaliła wielkość konsumpcji w Unii poprzez dodanie do sprzedaży w Unii dokonywanej przez producentów unijnych przywozu ze wszystkich państw, z wyłączeniem przywozu z krajów EOG i z niektórych państw, z którymi Unia posiada obowiązującą umowę o partnerstwie gospodarczym (zob. motyw 30 powyżej).

(67)

Na tej podstawie konsumpcja w Unii, sprzedaż producentów unijnych i odpowiadający im udział w rynku kształtowały się następująco:

Tabela 4

Konsumpcja w Unii, sprzedaż krajowa i udział w rynku

(68)

W latach 2013–2017 ogólna konsumpcja odnośnych 26 kategorii produktu stale się zwiększała, przy czym całkowity wzrost wyniósł 14 %. Wielkość sprzedaży producentów unijnych w tym okresie wzrosła, ale w znacznie mniejszym stopniu niż konsumpcja w Unii, tj. jedynie o 7 %. W związku z tym w okresie badanym łączny udział przemysłu unijnego w rynku stale się zmniejszał, łącznie o 5,4 punktu procentowego.

(69)

Produkcja, moce produkcyjne i stopień wykorzystania mocy produkcyjnych oraz zapasy kształtowały się następująco:

Tabela 5

Produkcja, moce produkcyjne, stopień wykorzystania mocy produkcyjnych, zapasy

(70)

Wielkość produkcji w odniesieniu do produktu objętego dochodzeniem podlegającego ocenie wzrosła w okresie badanym ogółem o 5 %. W latach 2013–2017 moce produkcyjne pozostały na tym samym poziomie, w związku z czym wykorzystanie mocy produkcyjnych wzrosło o 4 punkty procentowe. W latach 2013–2017 zapasy przechowywane przez współpracujących producentów z przemysłu unijnego wzrosły ogółem o 19 %.

(71)

Jednostkowe ceny sprzedaży, rentowność i przepływ środków pieniężnych kształtowały się następująco:

Tabela 6

Jednostkowa cena sprzedaży, rentowność, przepływ środków pieniężnych

(72)

Zweryfikowane i zaktualizowane dane liczbowe potwierdzają tendencję ustaloną w rozporządzeniu w sprawie tymczasowych środków ochronnych. W odniesieniu do wszystkich produktów odnotowano znaczący spadek cen na rynku unijnym do 2016 r. Następnie ceny powróciły do poziomu z 2013 r. Ogólnie rzecz biorąc, mimo znaczącego spadku cen, przemysł unijny mógł zmniejszyć koszt produkcji w takim stopniu, że był w stanie osiągnąć niewielki poziom zysku w 2016 r. i zwiększyć go do bardziej zrównoważonego poziomu w 2017 r. (5,6 %). W latach 2013–2017 ogólny poziom przepływu środków pieniężnych w przemyśle unijnym wzrósł o 67 %.

(73)

Jeżeli chodzi o zatrudnienie, w latach 2013–2017 przemysł Unii stracił 9 208 miejsc pracy, co przedstawiono w poniższej tabeli.

Tabela 7

Zatrudnienie

(74)

W przypadku każdej z trzech rodzin wyrobów konsumpcja, sprzedaż krajowa i udział w rynku kształtowały się następująco:

Tabela 8

Konsumpcja, sprzedaż krajowa i udział w rynku w odniesieniu do poszczególnych rodzin wyrobów

(75)

Konsumpcja wyrobów płaskich osiągnęła najwyższy poziom w 2016 r., a następnie nieznacznie spadła w 2017 r., wykazując ogólny wzrost o 12 %. Konsumpcja wyrobów długich i przewodów rurowych stale wzrastała do końca 2017 r., w wyniku czego ogólny wzrost wyniósł odpowiednio 14 % i 34 %.

(76)

W latach 2013–2017 sprzedaż wszystkich wyrobów ze stali wzrosła ogółem o 7 %. W tym samym okresie podobny wzrost, choć mniej wyraźny niż w przypadku konsumpcji, odnotowano w odniesieniu do trzech rodzin wyrobów: sprzedaż wyrobów płaskich przez producentów unijnych wzrosła o 3 %, sprzedaż wyrobów długich – o 10 %, a sprzedaż przewodów rurowych – o 26 %.

(77)

Tendencja na ogólnym rynku przemysłu Unii (minus 5 punktów procentowych) została potwierdzona przy odrębnej analizie dotyczącej wyrobów płaskich (minus 7 punktów procentowych), wyrobów długich (minus 3 punkty procentowe) i przewodów rurowych (minus 5 punktów procentowych).

(78)

W odniesieniu do każdej z trzech rodzin wyrobów produkcja, moce produkcyjne, stopień wykorzystania mocy produkcyjnych oraz zapasy kształtowały się następująco:

Tabela 9

Produkcja, moce produkcyjne, stopień wykorzystania mocy produkcyjnych i zapasy w odniesieniu do poszczególnych rodzin wyrobów

(79)

W przypadku trzech rodzin wyrobów rozwój produkcji był nierównomierny. W całym okresie badanym produkcja wzrosła o 5 % w przypadku wyrobów płaskich i o 3 % w przypadku wyrobów długich oraz spadła o 11 % w przypadku przewodów rurowych. W każdym przypadku zmienność produkcji można uznać za raczej stabilną.

(80)

Ogólne moce produkcyjne pozostały na stabilnym poziomie. Tendencja ta stale się potwierdzała przy analizie każdej rodziny wyrobów: w przypadku wyrobów płaskich (spadek o 1 %), wyrobów długich (wzrost o 1 %) i przewodów rurowych (wzrost o 1 %) w okresie badanym. Wykorzystanie mocy produkcyjnych wzrosło ogółem w przypadku każdej rodziny wyrobów (wyroby płaskie – wzrost o 4 punkty procentowe, wyroby długie – wzrost o 1 punkt procentowy i przewody rurowe – wzrost o 5 punktów procentowych).

(81)

Zapasy wyrobów płaskich i długich wzrosły do podobnego poziomu w latach 2013–2017, natomiast w przypadku przewodów rurowych zwiększyły się niemal dwukrotnie. Zweryfikowane i zaktualizowane dane liczbowe potwierdzają zatem tendencję określoną w rozporządzeniu w sprawie tymczasowych środków ochronnych.

(82)

W przypadku każdej z trzech rodzin wyrobów jednostkowe ceny sprzedaży, rentowność i przepływ środków pieniężnych kształtowały się następująco:

Tabela 10

Jednostkowa cena sprzedaży, rentowność i przepływ środków pieniężnych w odniesieniu do poszczególnych rodzin wyrobów

(83)

Ceny sprzedaży wyrobów płaskich spadły o 14 % do 2016 r., a następnie ponownie wzrosły w 2017 r., osiągając poziom wyższy niż w 2013 r. (+ 5 %). Jednostkowe ceny sprzedaży wyrobów długich i przewodów rurowych również znacznie spadły do 2016 r. (odpowiednio o 16 % i 17 %), a następnie znowu nieznacznie wzrosły w 2017 r. Ogólnie rzecz ujmując, ceny tych wyrobów spadły odpowiednio o 4 % i 13 %.

(84)

Jeżeli chodzi o rentowność, (i) przemysł Unii zdołał osiągnąć niewielki poziom zysku w odniesieniu do wyrobów płaskich w 2016 r. (po stratach i wynikach w pobliżu progu rentowności w poprzednich latach) i zwiększył rentowność do 7,7 % w 2017 r.; (ii) rentowność w przypadku wyrobów długich wyniosła 2,1 % w 2014 r. i pozostała mniej więcej na tym samym poziomie do 2017 r., kiedy to wzrosła do 3,1 %; (iii) rentowność w przypadku przewodów rurowych znacznie spadła z 1,3 % w 2013 r. do – 3,4 % w 2015 r. i pozostała ujemna w 2016 r. i 2017 r. (odpowiednio – 1,2 % i – 1,7 %).

(85)

Sytuacja dotycząca przepływów środków pieniężnych w sektorze wyrobów płaskich i długich poprawiła się (wzrost o 124 % w przypadku wyrobów płaskich i w znacznie mniejszym stopniu w przypadku wyrobów długich, tj. tylko o 41 %), natomiast w przypadku przepływów środków pieniężnych w sektorze przewodów rurowych odnotowano znaczy spadek, o 130 % w 2014 r., i wartość ta pozostała ujemna do końca 2017 r.

(86)

Jeżeli chodzi o zatrudnienie, producenci wyrobów płaskich zostali szczególnie dotknięci utratą prawie 8 600 miejsc pracy w tym okresie. W ujęciu procentowym najbardziej dotkliwa sytuacja dotyczyła sektora produkcji przewodów rurowych, w którym utrata miejsc pracy wyniosła 12 % w okresie badanym.

Tabela 11

Zatrudnienie w odniesieniu do poszczególnych rodzin wyrobów

(87)

Z powyższej analizy wynika, że przemysł Unii – zarówno w ujęciu całościowym, jak i w odniesieniu do każdej z trzech rodzin wyrobów – do 2016 r. znajdował się w trudnej sytuacji gospodarczej, która poprawiła się tylko częściowo w 2017 r. W związku z tym nadal pozostaje w niestabilnej i niepewnej sytuacji.

(88)

We wrześniu 2018 r. Komisja zwróciła się do stowarzyszeń branżowych Unii o dostarczenie danych ekonomicznych za pierwszą połowę 2018 r. w celu zbadania, w jaki sposób sytuacja zmieniła się po okresie objętym dochodzeniem, który obejmował lata 2013–2017.

(89)

Informacje uzyskane przez Komisję nie mogły zostać zweryfikowane. Ponadto, ponieważ Komisja nie posiadała danych dotyczących pierwszej połowy 2017 r. (informacje przekazano na podstawie całego roku 2017), nie mogła wyciągnąć wiarygodnych wniosków na podstawie sytuacji przemysłu w pierwszej połowie 2018 r. W oparciu o te dane z 2018 r. można jednak potwierdzić tendencję z 2017 r., a mianowicie częściową poprawę sytuacji w przemyśle. Należy jednak zauważyć, że – jak wskazano w poniższej tabeli 12 – miesięczny przywóz do Unii zaczął wzrastać głównie od czerwca 2018 r. Ponadto ceny stali w Unii zaczęły wykazywać tendencję spadkową od trzeciego kwartału 2018 r. Nie można zatem stwierdzić wpływu tego przywozu i rozwoju cen na sytuację przemysłu Unii w pierwszej połowie 2018 r. W związku z tym w oparciu o najnowsze dane potwierdzono niepewną sytuację przemysłu Unii i zagrożenie, jakie stanowi ostatni wzrost przywozu.

(90)

W rozporządzeniu w sprawie tymczasowych środków ochronnych Komisja stwierdziła, że sytuacja przemysłu Unii uległa znacznemu pogorszeniu w latach 2013–2016 i poprawiła się częściowo w 2017 r. Komisja uznała jednak, że przemysł Unii, pomimo tymczasowej poprawy, znajdował się wciąż w niestabilnej sytuacji oraz byłby zagrożony poważną szkodą, gdyby tendencje wzrostowe w przywozie nadal wiązały się ze spadkiem cen i spadkiem rentowności poniżej zrównoważonych poziomów.

(91)

To tymczasowe ustalenie może również zostać potwierdzone na ostatecznym etapie w świetle wyżej wspomnianej zaktualizowanej analizy rozwoju wskaźników szkody zarówno w ujęciu całościowym, jak i na poziomie trzech rodzin wyrobów (wyroby płaskie, wyroby długie i przewody rurowe).

(92)

Zaktualizowane wskaźniki szkody obejmują dane dotyczące trzech kategorii produktu, które wcześniej zostały wyłączone z zakresu stosowania na etapie tymczasowym. Najnowsze dane, o ile były dostępne, zostały przeanalizowane i w wyniku tej kompleksowej analizy potwierdzono najważniejsze ustalenia poczynione na etapie tymczasowym.

(93)

Na etapie tymczasowym kluczowym elementem przy ustalaniu groźby wystąpienia szkody było to, że w przypadku braku działań zaradczych znaczny wzrost przywozu obserwowany od 2013 r. nie zostałby zahamowany, lecz nadal by postępował, osiągając poziom powodujący poważną szkodę. Jak wynika z najbardziej aktualnego zbioru danych, pojawiają się już pierwsze symptomy tej tendencji (zob. sekcja 5.6 poniżej).

(94)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że przemysł Unii nie znajduje się w niestabilnej ani niepewnej sytuacji, ponieważ większość wskaźników uległa poprawie w okresie badanym, na przykład osiągnięto rentowność na poziomie 6,2 % w 2017 r. (jak wspomniano w rozporządzeniu w sprawie tymczasowych środków ochronnych), a ceny sprzedaży wzrosły o prawie 20 % w latach 2016–2017. Wspomniano również, że sam Eurofer ogłosił, iż perspektywy dla przemysłu unijnego są pozytywne. W tym samym duchu strony te twierdziły również, że norma przyjęta do celów stwierdzenia poważnej szkody jest bardzo wysoka i znacznie wyższa niż norma w zakresie istotnej szkody zawarta w Porozumieniu antydumpingowym i w Porozumieniu w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych, ponieważ poważna szkoda musi być wyraźnie nieuchronna i na granicy wystąpienia.

(95)

W rozporządzeniu w sprawie tymczasowych środków ochronnych Komisja stwierdziła, że przemysł Unii znajduje się w niestabilnej sytuacji, poprawiającej się po wcześniejszym okresie znacznego pogorszenia. Poprawa ta była spowodowana między innymi skutecznością poszczególnych środków ochrony handlu, które zostały przyjęte, w szczególności od 2016 r. Ponieważ Komisja nie była w stanie stwierdzić istnienia poważnej szkody, oceniła groźbę jej wystąpienia. W tym kontekście Komisja potwierdziła, że bieżąca tymczasowa poprawa może szybko ulec odwróceniu, jeżeli nastąpi dalszy wzrost przywozu. Jak ustalono powyżej, istniało prawdopodobieństwo, że przywóz ulegnie dalszemu zwiększeniu w wyniku zastosowania środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232. W związku z tym Komisja stwierdziła, że fakt, iż w porównaniu z poprzednimi latami sytuacja przemysłu Unii w 2017 r. poprawiła się, nie wyklucza stwierdzenia występowania groźby poważnej szkody. Ustalenia te zostały potwierdzone w powyższej analizie, w związku z czym twierdzenie to zostaje odrzucone.

(96)

Jeżeli chodzi o poziom rentowności przemysłu Unii, szereg zainteresowanych stron twierdziło, że w pewnej liczbie przypadków dotyczących ochrony handlu w sektorze stalowym Komisja uznała, że zysk wynoszący od 3 do 7 % można uznać za odpowiedni. W związku z tym ogólna rentowność w wysokości 6,2 %, zgodnie z tymczasowymi ustaleniami, powinna być wystarczająca, aby przemysł Unii pozostawał rentowny i wysoce konkurencyjny.

(97)

Jak wyjaśniono w motywach 90–93, pomimo faktu, że w 2017 r. poziom rentowności uległ znacznej poprawie w stosunku do poprzednich lat (w których przemysł Unii ponosił straty lub odnotowywał wyniki w pobliżu progu rentowności), sytuacja ta może ulec szybkiemu odwróceniu, jeżeli przywóz nadal by wzrastał (lub wzrósłby gwałtownie na skutek między innymi stosowania środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232). W rzeczywistości, w sytuacji groźby poważnej szkody, analiza musi koniecznie zawierać prognozy na przyszłość. W tym kontekście ustalone ryzyko przekierowania handlu stanowiłoby kluczowy element, który miałby negatywny wpływ na obecną sytuację gospodarczą przemysłu Unii w przypadku nieprzyjęcia środków. W związku z tym poziomy rentowności osiągnięte przez przemysł w 2017 r. nie mogą być rozpatrywane odrębnie i nie powodują nieważności ustalenia dotyczącego groźby poważnej szkody. Twierdzenie to zostaje zatem odrzucone.

(98)

W kontekście analizy groźby poważnej szkody konieczne jest przeprowadzenie analizy sytuacji w późniejszym okresie, biorąc pod uwagę fakt, że w analizowanym okresie sytuacja nie była uważana za sytuację poważnej szkody. W szczególności w art. 9 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2015/478 i art. 6 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2015/755 przewidziano wymóg – w przypadku groźby szkody – zbadania stopy wzrostu wywozu do Unii oraz prawdopodobieństwa wykorzystywania wolnych mocy produkcyjnych do celów wywozu do Unii.

(99)

Podczas gdy stopa wzrostu wywozu została już zbadana powyżej, Komisja przeprowadziła dokładniejszą analizę prawdopodobieństwa dalszego wzrostu wywozu w oparciu o analizę najnowszych dostępnych danych, tj. za okres od stycznia do września 2018 r. Ten zaktualizowany zestaw danych umożliwił Komisji potwierdzenie ustaleń dokonanych na etapie tymczasowym, w szczególności w odniesieniu do tendencji w zakresie przywozu i ryzyka przekierowania handlu.

(100)

Jak wynika z danych statystycznych przedstawionych w poniższych tabelach, tendencja wzrostowa w przywozie utrzymywała się, a pierwsze oznaki przekierowania handlu zaobserwowano już w miesiącach następujących po wejściu w życie środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232, przy czym przywóz do USA stopniowo się zmniejszał, a przywóz do Unii wzrastał (23). Zdaniem Komisji, z powodów przedstawionych poniżej, ta tendencja wzrostowa będzie w przyszłości stawała się coraz wyraźniejsza, jeżeli nie zostaną przyjęte środki ostateczne.

(101)

Okres analizowany pod względem zmian w przywozie został przedłużony o pierwszą połowę 2018 r. Z przytoczonej zaktualizowanej analizy wynika, że ogólnie rzecz biorąc, przywóz produktu podlegającego ocenie w ujęciu rocznym jeszcze bardziej wzrósł. Wzrost przywozu w okresie od lipca 2017 r. do czerwca 2018 r. w porównaniu z okresem od stycznia 2017 r. do grudnia 2017 r. wynika ze stosunkowo wysokiego poziomu przywozu w pierwszej połowie 2018 r., kiedy to całkowita wielkość przywozu produktów podlegających ocenie wyniosła 17,4 mln ton metrycznych w porównaniu z 15,4 mln ton metrycznych w pierwszej połowie 2017 r. i 14,5 mln ton metrycznych w drugiej połowie 2017 r. W związku z tym przytoczone nowsze dane potwierdzają dokonaną przez Komisję na etapie tymczasowym ocenę, zgodnie z którą po 2017 r. prawdopodobnie miał nastąpić dalszy wzrost przywozu.

(102)

Środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232 zostały nałożone w dniu 8 marca 2018 r. W związku z tym należy ocenić wielkość przywozu w 2018 r. w ujęciu miesięcznym, porównując ją z tym samym okresem w poprzednim roku (2017). To porównanie pokazuje, że w każdym miesiącu w 2018 r. wielkość przywozu do Unii w 2018 r. była wyższa niż wielkość przywozu w 2017 r. Różnice te były bardziej znaczące w czerwcu i w lipcu 2018 r., tj. kilka miesięcy po nałożeniu środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232. W sierpniu i we wrześniu 2018 r. wzrost ten był nadal znaczący, ale był mniej wyraźny niż w poprzednich dwóch miesiącach, prawdopodobnie w związku z tymczasowymi środkami ochronnymi, które zostały nałożone w dniu 18 lipca 2018 r.

(103)

Obie analizy wskazują na wyraźną tendencję stałego wzrostu przywozu do Unii, potwierdzając tym samym ocenę dokonaną przez Komisję na etapie tymczasowym.

Tabela 12

Miesięczny przywóz do Unii

(104)

W trakcie przesłuchań, o których mowa w motywie 10, szereg zainteresowanych stron twierdziło, że od czasu nałożenia środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232 ceny przywozu do Stanów Zjednoczonych gwałtownie wzrosły, osiągając poziom, który – pomimo 25 % cła – pozwoliłby tym przedsiębiorstwom na osiągnięcie zysku. Ze względu na tę sytuację nie miałyby one zatem żadnej zachęty do przekierowania jakiejkolwiek części swojej sprzedaży do USA na inne rynki takie jak Unia. Twierdzono również, że środki te nie miały zatem prawie żadnego wpływu na poziom przywozu do USA.

(105)

Komisja gromadziła co miesiąc dane statystyczne dotyczące przywozu do USA w 2018 r. produktów podlegających ocenie:

Tabela 13

Miesięczny przywóz do USA w 2018 r.

(106)

Powyższe dane wskazują, że przywóz 26 produktów podlegających ocenie do USA gwałtownie się zmniejszył, w szczególności od czasu nałożenia środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232. We wrześniu 2018 r. poziom przywozu był o 35 % niższy od poziomu przywozu w kwietniu 2018 r. Ogólnie spadek przywozu w okresie od stycznia do września 2018 r. wyniósł 19 %.

(107)

Należy również zauważyć, że w 2018 r. duża liczba amerykańskich producentów produktów objętych środkami przyjętymi przez USA na podstawie sekcji 232 ogłosiła znaczące plany rozbudowy produkcji (24). Mając na uwadze, że w perspektywie krótkoterminowej mogą nie istnieć żadne lub prawie żadne alternatywne źródła poza produktami przywożonymi, wydaje się oczywiste, że przemysł amerykański przygotowuje się do zaopatrywania rynku USA na znacznie większą skalę w perspektywie średnioterminowej, ze szkodą dla przywozu. W rezultacie rynek amerykański nie będzie już w stanie wchłonąć zwiększonej produkcji krajowej i takiego samego poziomu przywozu jak poprzednio. Tym samym producenci eksportujący będą musieli szukać alternatywnych rynków, a rynek unijny, ze względu na wielkość, stanowi idealny rynek zastępczy. Tendencja wzrostowa przywozu do Unii, która częściowo wynika z wpływu środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232, już się uwidoczniła, jak opisano w rozdziale 5.6.1 powyżej. Jeżeli zatem nie zostaną podjęte żadne środki, będzie ona w najbliższej przyszłości jeszcze wyraźniejsza.

(108)

Komisja przeanalizowała również wielkość przywozu do USA w 2018 r. w ujęciu miesięcznym w porównaniu z tym samym okresem w 2017 r.

(109)

Tabela 14 potwierdza tendencję przedstawioną w tabeli zawartej w motywie 105 powyżej.

Tabela 14

Miesięczny przywóz do USA

Dlatego też, niezależnie od rodzaju przeprowadzonego porównania, przywóz do USA niezmiennie wykazuje wyraźną i stałą tendencję spadkową. Ten stopniowy spadek już powoduje przekierowanie handlu i będzie w dalszym ciągu do niego prowadzić, co może przyspieszyć wzrost przywozu do Unii.

(110)

W związku z powyższym, w świetle zaktualizowanej analizy sytuacji przemysłu unijnego, szczegółowej analizy uwag otrzymanych po ujawnieniu środków tymczasowych oraz podczas przesłuchań, a także szczegółowej analizy najnowszych danych statystycznych, Komisja stwierdziła, że unijny przemysł stalowy znajduje się w sytuacji, w której występuje groźba poważnej szkody dla producentów produktu objętego dochodzeniem, w tym dla 26 kategorii produktu podlegających ocenie. Potwierdza się zatem wnioski sformułowane w motywach 58–69 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych.

(111)

W motywach 70–77 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych Komisja stwierdziła, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy wzrostem przywozu produktu podlegającego ocenie a niepewną sytuacją przemysłu unijnego i groźbą poważnej szkody dla przemysłu unijnego, ponieważ wyroby ze stali produkowane przez producentów unijnych są zazwyczaj podobne do produktów objętych dochodzeniem lub bezpośrednio konkurencyjne w stosunku do nich.

(112)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że nie występuje związek przyczynowy między wzrostem przywozu a stanem przemysłu unijnego, ponieważ wzrost przywozu w okresie badanym miał miejsce równolegle ze wzrostem rentowności i produkcji oraz wielkości sprzedaży.

(113)

Na wstępie Komisja pragnie wyjaśnić, że stwierdziła istnienie groźby poważnej szkody w przypadku dalszego wzrostu przywozu. Komisja nie stwierdziła natomiast szkody w trakcie dochodzenia ze względu na wzrost przywozu w okresie badanym.

(114)

Co do istoty sprawy, w odniesieniu do tego twierdzenia należy podkreślić, że w 2017 r. przemysł unijny rzeczywiście osiągnął przynoszące zyski poziomy produkcji, wyraźnie wyższe niż poziom osiągnięty we wszystkich pozostałych latach okresu badanego, kiedy był on zbliżony wyłącznie do progu rentowności. Ogólnie największy wzrost przywozu w tym okresie miał jednak miejsce w latach 2014–2015 (zob. tabela 2 powyżej), a równoległy spadek rentowności w tym samym okresie (spadek z 0,8 % do 0,6 %, zob. tabela 6 powyżej) pokazuje, że istnieje niewątpliwy związek między wzrostem przywozu a stanem przemysłu unijnego. Ponadto, jak wyjaśniono w motywie 45 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych, rentowność osiągniętą w 2017 r. należy uznać za przejściową w ówczesnej sytuacji, mianowicie w warunkach stale rosnącego przywozu i wyjątkowo korzystnych cen sprzedaży na rynku w tym okresie. W przypadku tego kapitałochłonnego przemysłu poziom zysku wynoszący nawet 5,6 % stanowi jednak niski wynik. W rzeczywistości jest on niższy od minimalnego docelowego poziomu zysku dla wszystkich sektorów przemysłu w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu prowadzonych przez Komisję (25). W związku z tym Komisja uznała, że przemysł unijny znajdzie się w trudnej i krytycznej sytuacji, jeżeli przywóz będzie nadal wzrastał. Argument ten zostaje zatem odrzucony.

(115)

Poszczególne zainteresowane strony zauważyły również, że w poprzednich dochodzeniach antydumpingowych i antysubsydyjnych dotyczących tych samych produktów Komisja twierdziła, że to rzekomo dumping lub subsydiowanie, a nie tylko wzrost przywozu, spowodowały spadek cen i szkodę. Według tych zainteresowanych stron kwestia przywozu po cenach dumpingowych lub subsydiowanych została już skutecznie rozstrzygnięta przez przyjęcie środków antydumpingowych i antysubsydyjnych kończących wspomniane dochodzenia, w związku z czym Komisja nie powinna obecnie twierdzić, że taka sama szkoda została spowodowana czymś innym, tj. zwiększonym przywozem.

(116)

W odniesieniu do tego twierdzenia należy podkreślić, że w przypadku środków antydumpingowych i antysubsydyjnych stosuje się inne zasady niż w przypadku środków ochronnych. Mają one rzeczywiście różne cele. Aby wymienić niektóre najbardziej uderzające i istotne różnice, zarówno środki antydumpingowe, jak i środki antysubsydyjne dotyczą ograniczonego zakresu produktów i odnoszą się do kwestii nieuczciwej konkurencji, w formie dumpingu lub subsydiowania, w odniesieniu do przywozu z określonego miejsca pochodzenia (kraju), przy czym są one zasadniczo stosowane przez pięć lat z możliwością przedłużenia tego okresu, jeżeli spełnione są pewne warunki. Środki ochronne odnoszą się natomiast do ogólnego wzrostu przywozu, nie występuje w ich przypadku rozróżnienie pod względem charakteru konkurencji ani miejsca pochodzenia (tj. nie są one stosowane sui generis w odniesieniu do określonego rodzaju przywozu) i są one zwykle ograniczone w czasie. Ponadto środki antydumpingowe i antysubsydyjne, o których mowa w tym twierdzeniu, dotyczą jedynie kilku kategorii produktu objętych obecnym dochodzeniem oraz kategorii produktu jedynie z niektórych miejsc pochodzenia. Pomimo tych środków Komisja uznała jednak, że nastąpił znaczący, nagły i gwałtowny ogólny wzrost przywozu, i stwierdziła związaną z tym groźbę wystąpienia szkody. Argument ten zostaje zatem odrzucony.

(117)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że Komisja nie przeprowadziła tzw. analizy nieprzypisania w celu uwzględnienia innych czynników, które mogły spowodować szkodę, w szczególności w odniesieniu do zmian w kosztach surowców, spadku wyników wywozu oraz spadku przywozu dokonywanego przez producentów unijnych. Komisja pragnie wyjaśnić, że na etapie tymczasowym nie dokonała oceny wszystkich czynników mogących przyczynić się do powstania poważnej szkody, którą przemysł unijny poniósłby w sytuacji, gdyby nie podjęto żadnych środków, ponieważ ze względu na krytyczne okoliczności konieczne było niezwłoczne przyjęcie i nałożenie środków tymczasowych. Po nałożeniu środków tymczasowych Komisja oceniła wpływ trzech wskazanych czynników na stan przemysłu unijnego i w związku z tym ich ewentualny wpływ na groźbę poważnej szkody.

(118)

Jeżeli chodzi o zmiany kosztów surowców, szereg stron poczyniło ogólną uwagę, że Komisja powinna przyjrzeć się temu elementowi, podczas gdy jedna z zainteresowanych stron twierdziła, że to sytuacja koniunkturalna na rynku, związana z tańszymi surowcami na całym świecie, spowodowała trudności „zarzucane” przez Komisję.

(119)

Z danych dostarczonych przez przemysł unijny wynika, że koszty produkcji produktu objętego dochodzeniem kształtowały się następująco:

Tabela 15

Koszty produkcji

(120)

Powyższa tendencja jest podobna do tendencji w zakresie cen sprzedaży, jak opisano w motywie 5.1.3 powyżej, z wyjątkiem 2017 r., kiedy – jak wyjaśniono – ceny sprzedaży były wyjątkowo korzystne w porównaniu z kosztami, co skutkowało stosunkowo wysokim zyskiem (choć nadal poniżej docelowego poziomu zysku). Tendencja ta nie ujawnia żadnego szczególnego związku między kosztem surowców a zmianami rentowności, skoro tylko w roku, w którym zysk przemysłu unijnego zmniejszył się najbardziej w porównaniu z poprzednim rokiem, tj. w 2015 r. (spadek o 25 %), koszty produkcji znacznie się obniżyły. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że zmiany cen surowców, zarówno w górę, jak i w dół, stanowią zagrożenie wystąpienia szkody. Argument ten został zatem odrzucony.

(121)

Zainteresowane strony poruszyły również kwestię tego, że wyniki eksportowe przemysłu unijnego były coraz mniej korzystne. Zainteresowane strony opierały swoje argumenty na oświadczeniach złożonych przez Eurofer, a także na założeniu lub prawdopodobieństwie, że wywóz do USA i Turcji zmniejszyłby się z uwagi na środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232 oraz tureckie dochodzenie w sprawie środków ochronnych.

(122)

Na podstawie danych Eurostatu dokonano analizy wyników eksportowych przemysłu unijnego w odniesieniu do produktu objętego dochodzeniem:

Tabela 16

Wywóz przemysłu unijnego

(123)

Z powyższej tabeli wynikają dwie kwestie. Po pierwsze, wielkość wywozu dokonywanego przez przemysł unijny w całym okresie badanym jest stosunkowo mała w porównaniu z wielkością sprzedaży na rynku unijnym – w zależności od roku wywóz odpowiadał za 17–19 % wielkości sprzedaży przemysłu unijnego. Po drugie, zmiany cen eksportowych w okresie badanym były raczej nieznaczne, z wyjątkiem 2016 r., kiedy ceny eksportowe były ogólnie znacznie niższe niż w pozostałych latach (koszt produkcji w 2016 r. był również niski). Na podstawie wielkości sprzedaży eksportowej, zmian tych wielkości w okresie badanym, a także cen sprzedaży eksportowej Komisja nie znalazła powodu, aby zakładać, że wyniki sprzedaży eksportowej przemysłu unijnego stanowią znaczącą groźbę poważnej szkody dla przemysłu unijnego.

(124)

Jeżeli chodzi o rolę przywozu dokonywanego przez producentów unijnych lub powiązanych z nimi handlowców/dystrybutorów, jak opisano w motywie 44 powyżej, przywóz ten był marginalny i stosunkowo stabilny w okresie badanym, stanowiąc od 0,3 % do 0,7 % całkowitego przywozu w zależności od roku. Ponieważ przywóz ten nie wywarł wpływu na tendencje przywozowe, omawiany argument został odrzucony.

(125)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że Komisja nie dokonała oceny warunków konkurencji między produktami przywożonymi a produktami krajowymi, ponieważ rzekomo nie uwzględniła w swojej ocenie zakresu i niejednorodności poszczególnych kategorii produktu objętych dochodzeniem w sprawie środków ochronnych, a jedynie wyciągnęła wnioski dotyczące wszystkich kategorii produktu w ujęciu zbiorczym. W tym samym duchu szereg zainteresowanych stron twierdziło, że w odniesieniu do każdej kategorii produktu Komisja powinna była przeprowadzić odrębną analizę związku przyczynowego.

(126)

Jak wyjaśniono w sekcji 2.1, Komisja uznała, że ze względu na wysoki stopień współzależności między kategoriami produktu, które stanowią produkt objęty dochodzeniem, produkt przywożony i produkt unijny są „podobne lub bezpośrednio konkurencyjne”. Uznanie, że uzasadnione jest przeprowadzenie całościowej analizy, biorąc pod uwagę współzależności między wszystkimi kategoriami produktu objętymi dochodzeniem, oznacza również, że najbardziej odpowiednim sposobem przeprowadzenia analizy związku przyczynowego jest połączenie trzech rodzin wyrobów, które zostały wyróżnione w określonych częściach analizy ogólnej. Na tej podstawie argument ten został odrzucony.

(127)

Łączna analiza możliwości przypisania innych czynników, przedstawiona w motywach 79 i 80 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych oraz w sekcji 6.1 powyżej, wykazała, że wspomniane inne czynniki, zarówno oddzielnie, jak i łącznie, nie osłabiły związku przyczynowego między wzrostem przywozu a groźbą poważnej szkody dla przemysłu unijnego. Wobec braku innych uwag potwierdza się motywy od 70 do 81 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych.

(128)

Celem środków ochronnych jest naprawienie lub uniknięcie poważnej szkody wynikającej ze zwiększonego przywozu. Zgodnie z art. 16 rozporządzenia (UE) 2015/478 Komisja zbadała również, czy istnieją przyczyny wynikające z konieczności ekonomicznej, które mogłyby prowadzić do stwierdzenia, że wprowadzenie środków nie leży w interesie Unii.

(129)

W tym celu na podstawie dostępnych dowodów rozpatrzono wpływ możliwych środków na wszystkich unijnych producentów, importerów i użytkowników produktu objętego dochodzeniem oraz możliwe konsekwencje przyjęcia lub nieprzyjęcia środków. W stosownych przypadkach Komisja zaprojektowała mechanizm, który zapobiegałby wystąpieniu poważnej szkody, umożliwiając jednocześnie tradycyjne przepływy handlowe w sposób zgodny z ciągłym konkurencyjnym funkcjonowaniem rynku stali.

(130)

Tymczasowo uznano, że wprowadzenie środków ochronnych leżałoby w interesie producentów unijnych, ponieważ zapobiegałoby wszelkim poważnym szkodom spowodowanym przez dalszy i znaczny wzrost przywozu. Po nałożeniu środków tymczasowych Komisja nie otrzymała żadnych uwag od producentów unijnych, które zaprzeczałyby temu poglądowi. W związku z tym ustalenia tymczasowe zostały potwierdzone.

(131)

Komisja przesłała kwestionariusze do znanych importerów i użytkowników, aby ocenić ich zainteresowanie.

(132)

Komisja otrzymała 61 odpowiedzi od importerów i 70 odpowiedzi od użytkowników innych niż użytkownicy związani z importerami. Importerzy i użytkownicy przedstawili swoje opinie zarówno ustnie, jak i na piśmie.

(133)

Szereg importerów i użytkowników unijnych twierdziło, że wprowadzenie środków ochronnych nie leżałoby w interesie Unii, ponieważ spowodowałoby wzrost cen importowych i ograniczyłoby konkurencję na rynku unijnym. Twierdzili oni również, że wprowadzenie środków doprowadziłoby do niedoborów dostaw, ponieważ rzekomo producenci unijni nie produkują wszystkich rodzajów wyrobów ze stali lub nie dostarczają wystarczających ilości, aby zaspokoić popyt w Unii. Sytuację tę miałby jeszcze pogorszyć fakt, że dostępność niektórych produktów w Unii jest ograniczona, ponieważ podlegają one środkom antydumpingowym lub antysubsydyjnym.

(134)

Po nałożeniu środków tymczasowych szereg użytkowników i importerów unijnych stwierdziło, że w przypadku wprowadzenia środków ostatecznych niezbędne jest uwzględnienie następujących elementów:

(135)

Komisja szczegółowo przeanalizowała te argumenty i doszła do następujących wniosków.

(136)

Po pierwsze, jak już ustalono w rozporządzeniu w sprawie tymczasowych środków ochronnych, Komisja zgadza się z faktem, że tradycyjne przepływy handlowe powinny być utrzymane na tyle, na ile jest to możliwe. W oparciu o powyższe wnioski dotyczące istnienia groźby poważnej szkody, jedynie przywóz przekraczający tradycyjne przepływy handlowe spowodowałby poważne szkody dla przemysłu unijnego. Ze względu na środki ochronne ustanowione w formie kontyngentu taryfowego Komisja uważa, że skuteczna konkurencja między przywozem a przemysłem unijnym zostanie utrzymana oraz że ryzyko ogólnego wzrostu cen i jakichkolwiek niedoborów jest mało prawdopodobne. Przy takiej formie środków oczekuje się bowiem, że przywóz będzie kontynuowany na tradycyjnych poziomach niewyrządzających szkody, a środki ochronne będą miały zastosowanie tylko w przypadku wyczerpania kontyngentu i wystąpienia zagrożenia.

(137)

Ponadto przedstawiciele przemysłu unijnego twierdzili, że jest on w stanie wytwarzać wszystkie rodzaje wyrobów ze stali. W każdym razie przywóz zostanie utrzymany – bez środków – na tradycyjnym poziomie i będzie nadal możliwy powyżej kontyngentu, jednak z zastrzeżeniem środków ochronnych.

(138)

Jeżeli chodzi o istnienie środków antydumpingowych lub antysubsydyjnych, ich celem jest zaradzenie nieuczciwym praktykom handlowym. Chociaż środki te rzeczywiście mogą mieć wpływ na poziom wywozu z niektórych krajów dokonujących dostaw, nie wpływa to na poziom przywozu po uczciwych cenach, który istniałby na rynku unijnym przy braku wyrządzających szkodę praktyk dumpingowych lub praktyk subsydiowania. Kwestia ta, a w szczególności kumulacja środków ochronnych z cłami antydumpingowymi lub antysubsydyjnymi, została omówiona w motywie 186.

(139)

Z powyższych powodów argumenty stron przedstawione w motywie 133 zostają odrzucone.

(140)

Jeżeli chodzi o uwagi dotyczące formy i poziomu środków, Komisja wzięła pod uwagę elementy omówione poniżej.

(141)

Podczas gdy użytkownicy i importerzy uważają, że wszelkie kontyngenty taryfowe powinny zostać ustanowione na poziomie o 10 % wyższym od średniego poziomu przywozu realizowanego w okresie ostatnich trzech lat, ponieważ zużycie stali w Unii w przypadku niektórych kategorii produktu będzie prawdopodobnie wykazywało dwucyfrową stopę wzrostu, producenci unijni twierdzili, że unijne zużycie stali nie ulegnie zasadniczym zmianom w nadchodzących latach.

(142)

Zgodnie z art. 15 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2015/478 każdy kontyngent ustala się, co do zasady, na poziomie równym średniemu poziomowi przywozu w okresie trzech ostatnich reprezentatywnych lat. Przepis ten ma jednak zastosowanie w przypadku, gdy środki przyjmują postać kontyngentu. Jak potwierdzono w odpowiednim orzecznictwie (26), kontyngent taryfowy nie stanowi ograniczenia ilościowego w ramach Porozumienia WTO w sprawie środków ochronnych i w związku z tym Komisja nie jest zobowiązana do określenia kontyngentu taryfowego w tym konkretnym przypadku na poziomie ściśle odpowiadającym średniemu przywozowi w okresie ostatnich trzech lat.

(143)

W świetle argumentów przedstawionych w motywie 141 powyżej i zgodnie ze znaczną swobodą gospodarczą, polityczną i prawną przyznaną Komisji na podstawie art. 16 rozporządzenia (UE) 2015/478 i art. 13 rozporządzenia (UE) 2015/755 Komisja uznała za konieczne dostosowanie poziomu kontyngentu taryfowego powyżej średniego poziomu przywozu z ostatnich trzech lat w celu uwzględnienia przeciwstawnych interesów użytkowników i importerów z jednej strony oraz przemysłu unijnego z drugiej. W tym względzie, jak wykazano w motywie 32, Komisja zauważa, że przywóz kategorii produktu objętych dochodzeniem wzrósł o 4 % w okresie od 2017 r. do OO bez wyrządzania poważnej szkody. Perspektywy dotyczące przyszłej, chociaż bardziej umiarkowanej, stopy wzrostu przywozu w normalnych warunkach rynkowych, w połączeniu z interesami gospodarczymi i politycznymi przemysłu unijnego jako całości, dostarczają odpowiedniego upoważnienia do wprowadzenia ilościowego poziomu kontyngentu taryfowego nieznacznie powyżej średniego poziomu przywozu w okresie od 2017 r. do OO.

(144)

Na tej podstawie Komisja jest zdania, że w celu ograniczenia wzrostu przywozu do poziomu, który najprawdopodobniej nie spowoduje poważnej szkody dla przemysłu unijnego, a jednocześnie zapewni utrzymanie tradycyjnych przepływów handlowych i wystarczające wsparcie dla istniejących użytkowników i przemysłu importującego, ilościowy poziom kontyngentu taryfowego powinien opierać się na średnim przywozie w latach 2015–2017 plus 5 %.

(145)

Prawie wszystkie zainteresowane strony, w tym przemysł unijny, opowiedziały się za przedzieleniem kontyngentów taryfowych do określonych krajów dokonujących dostaw, zamiast globalnego systemu kontyngentów w postaci ustanowionej na etapie tymczasowym.

(146)

Komisja zgadza się, że system kontyngentów taryfowych przewidujących przydziały dla poszczególnych krajów jest rzeczywiście najbardziej odpowiednim systemem do zapewnienia tradycyjnych przepływów handlowych. Ma on jednak pewne ograniczenia. Po pierwsze, w przypadku każdej kategorii produktu liczba krajów dokonujących dostaw jest znacząca. Przydzielenie kontyngentu taryfowego każdemu z nich nie jest praktycznie możliwe. Po drugie, Komisja jest zdania, że w celu zapewnienia odpowiedniego przydziału kontyngentów taryfowych konieczne jest uwzględnienie szczególnych czynników, które będą miały wpływ na handel produktami objętymi dochodzeniem. W odniesieniu do szeregu produktów objętych zakresem niniejszego dochodzenia Unia nałożyła bowiem ostatnio środki w postaci ceł antydumpingowych/wyrównawczych na niektóre państwa wywozu. Powyższe doprowadziło w wielu przypadkach do znacznego spadku przywozu z tych państw w ostatnim roku i sytuacja ta będzie nadal mieć miejsce w okresie stosowania tych środków. Jest więcej niż prawdopodobne, że taki przydzielany do poszczególnych krajów kontyngent taryfowy będzie w przypadku tych państw jedynie nieznaczny, ponieważ poziom kontyngentu taryfowego opiera się na średnim poziomie przywozu w latach 2015–2017, tj. z uwzględnieniem okresu, w którym nie wprowadzono jeszcze środków w postaci ceł antydumpingowych/wyrównawczych, a poziom przywozu był znaczący ze względu na nieuczciwe praktyki handlowe. W związku z tym przyznanie specjalnego kontyngentu taryfowego dla poszczególnych państw nie leżałoby w tych okolicznościach w interesie Unii, ponieważ poziom przyszłego przywozu byłby nieuchronnie poniżej tradycyjnych poziomów handlu.

(147)

Komisja stwierdziła, że biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, najbardziej właściwe byłoby przyjęcie podejścia mieszanego. Po pierwsze, kontyngent taryfowy dla poszczególnych krajów należy przydzielić państwom „istotnie zainteresowanym dostawami”, w oparciu o ich przywóz w okresie ostatnich 3 lat. Do celów niniejszego rozporządzenia uznaje się, że „istotnie zainteresowane dostawami” są państwa o udziale przekraczającym 5 % przywozu w odniesieniu do danej kategorii produktu objętej dochodzeniem. Globalny kontyngent taryfowy („kontyngent rezydualny”) w oparciu o średnią wielkość pozostałego przywozu z ostatnich trzech lat należy przyznać wszystkim pozostałym krajom dokonującym dostaw.

(148)

Kontyngentu taryfowego dla poszczególnych krajów nie należy jednak przyznawać państwom, w przypadku których poziom wywozu – dla każdej kategorii produktu objętej dochodzeniem – uległ znacznemu zmniejszeniu w ostatnich latach ze względu na obowiązujące środki w zakresie ceł antydumpingowych/wyrównawczych z wyżej wymienionych powodów. Państwa te powinny zostać objęte rezydualnym kontyngentem taryfowym.

(149)

W szczególnym przypadku kategorii produktu 1 (blacha walcowana na gorąco w kręgach), ponieważ blisko 60 % przywozu jest obecnie objęte środkami antydumpingowymi, Komisja uważa, że najbardziej odpowiednim rozwiązaniem jest kontyngent globalny, a nie przydział dla poszczególnych krajów.

(150)

Wreszcie Komisja jest zdania, że możliwość uzyskania przez dany kraj dokonujący dostaw, w przypadku wyczerpania przez nie określonego kontyngentu taryfowego, dostępu do pozostałych kontyngentów taryfowych, również leży w interesie Unii. Możliwość ta powinna być jednak stosowana jedynie w ostatnim kwartale okresu w celu zapewnienia równowagi między interesami państw posiadających kontyngent taryfowy przyznawany poszczególnym krajom a interesami państw korzystających z globalnego kontyngentu taryfowego. Zapewniłoby to nie tylko utrzymanie tradycyjnych przepływów handlowych, ale pozwoliło również uniknąć sytuacji, w której części rezydualnego kontyngentu taryfowego pozostałyby niewykorzystane.

(151)

Komisja uważa, że w celu zapewnienia przewidywalności nie jest konieczne wprowadzenie systemu licencjonowania przywozu.

(152)

Po pierwsze, dane dotyczące zmian w przywozie w ramach wykorzystania kontyngentu taryfowego i kontyngentu wolnocłowego są publicznie dostępne i codziennie aktualizowane. Dane dotyczące wykorzystania kontyngentu taryfowego można znaleźć pod następującym adresem internetowym:

http://ec.europa.eu/taxation_customs/dds2/taric/quota_consultation.jsp

(153)

Po drugie przydział dla poszczególnych krajów również powinien zapewnić dodatkowy poziom przewidywalności dla tradycyjnych dostawców i użytkowników. Ponadto w przypadku wyczerpania kontyngentu taryfowego dla danego kraju, kraj ten będzie mógł dokonywać wywozu w ramach dostępnego kontyngentu rezydualnego, chociaż jedynie w ostatnim kwartale okresu, najbardziej krytycznym pod względem dostępności kontyngentów.

(154)

Wreszcie Komisja uważa, że rezydualny kontyngent taryfowy należy podzielić na kwartały w celu zapewnienia równomiernego rozłożenia przywozu w ciągu roku i uniknięcia sytuacji, w której na początku okresu składuje się znaczne ilości przywożonych produktów standardowych w celu uniknięcia ewentualnych ceł. Niewykorzystane kwartalne przydziały kontyngentu taryfowego byłyby również automatycznie przenoszone na następny okres.

(155)

Komisja rozważyła przedstawione przez użytkowników i importerów argumenty za stworzeniem szczególnych podkategorii dla ich produktów. W szczególności Komisja stwierdziła, że w ramach dwóch kategorii produktu, a mianowicie kategorii 3 i 4, występują odrębne cechy, w przypadku których argumenty te są do przyjęcia.

(156)

Kategoria 4 – tj. produkty walcowane płaskie odporne na korozję – obejmuje zarówno produkty wytwarzane specjalnie na potrzeby przemysłu motoryzacyjnego w oparciu o precyzyjne specyfikacje i objęte długoterminowymi umowami, jak również inne produkty standardowe. W przypadku tych pierwszych dostawcy muszą najpierw uzyskać certyfikat niezbędny do zapewnienia dostaw dla przemysłu w długim okresie w oparciu o system „dokładnie na czas”. W odniesieniu do tej kategorii produktu Komisja przyznaje, że istnieje ryzyko wyparcia niektórych konkretnych rodzajów produktów z kontyngentu wolnocłowego przez produkty standardowe dostarczane i składowane w wielkich ilościach na początku roku.

(157)

Ponadto standardowe rodzaje produktów w ramach tej kategorii podlegają obecnie cłom antydumpingowym, które mają również wpływ na przyszłe zmiany w przywozie, a także na przydział kontyngentów, zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami. Fakt, że te bardziej wyspecjalizowane produkty nie były objęte wnioskiem branży w sprawie środków antydumpingowych, również wskazuje, że produkty te należy rozpatrywać niezależnie od standardowych rodzajów produktów.

(158)

W odniesieniu do kategorii 3 – tj. blach elektronicznych – przedstawiciele właściwego przemysłu wykorzystującego produkt objęty dochodzeniem twierdzili również, że niektóre produkty specjalistyczne, tj. arkusze ze stali elektrotechnicznej o ziarnach niezorientowanych (27), należy oddzielić od innych produktów z tej kategorii. Twierdzenie to opiera się na fakcie, że te rodzaje produktów mają strategiczne znaczenie dla gospodarki Unii, ponieważ są wykorzystywane w sektorze nowych źródeł energii/nowych koncepcji w zakresie mobilności (np. pojazdach napędzanych nowymi źródłami energii, turbinach wiatrowych). Użytkownicy i importerzy twierdzą, że są to specjalistyczne produkty o wysokiej wartości, przy czym istnieje ryzyko ich wypierania przez produkty standardowe wchodzące w skład tej samej kategorii. Ponadto użytkownicy twierdzili również, że popyt w Unii w najbliższej przyszłości prawdopodobnie znacznie wzrośnie, co powinno się przekładać na odpowiednie zwiększenie tego konkretnego kontyngentu w przyszłości. Mimo że ten ostatni argument nie mógł być należycie poparty dowodami, oddzielny kontyngent dla omawianych produktów pozwoliłby na rozpatrzenie dalszych należycie uzasadnionych wniosków w przyszłości.

(159)

Komisja uważa ponadto, że bez żadnego uszczerbku dla skutków naprawczych środka możliwe jest stworzenie podzbiorów produktów w ramach tych dwóch istniejących kategorii produktu, którym w związku z tym przydzielono by ich własny kontyngent.

(160)

Na podstawie powyższego Komisja przyjęła argumenty przemawiające za podziałem kategorii produktu 4 (produkty walcowane płaskie z powłokami metalowymi) oraz kategorii produktu 3 (blachy elektrotechniczne (inne niż blachy elektrotechniczne teksturowane)) na dwie podkategorie.

(161)

Ponadto Komisja uważa, że, biorąc pod uwagę interes Unii może być zmuszona do dostosowania poziomu lub przydziału kontyngentu taryfowego określonego w załącznikach IV.1 i IV.2 w przypadku zmian okoliczności w okresie obowiązywania środków. Przegląd taki mógłby dotyczyć każdej kategorii produktu podlegającej środkom, w tym (ale nie wyłącznie) kategorii 3, 4, 6 i 16, których dotyczyły szczegółowe i uzasadnione wnioski w trakcie dochodzenia, jak również dwustronne konsultacje prowadzone przez Komisję. Zmiana okoliczności może zaistnieć na przykład w przypadku ogólnego wzrostu lub spadku unijnego popytu na niektóre kategorie produktu (co wymagałby ponownej oceny poziomu kontyngentu taryfowego), nałożenia środków antydumpingowych lub antysubsydyjnych, które mogą w znaczący sposób wpłynąć na przyszły rozwój sytuacji w zakresie przywozu, lub nawet jakichkolwiek zmian dotyczących środków przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232, które mogą mieć bezpośredni wpływ na wnioski niniejszego dochodzenia, mianowicie wnioski dotyczące przekierowania handlu. Komisja może również sprawdzić, czy działanie środków mogłoby mieć szkodliwe skutki dla osiągnięcia celów w zakresie integracji realizowanych z partnerami handlowymi korzystającymi z preferencji taryfowych, takie jak znaczne ryzyko dla ich stabilizacji lub rozwoju gospodarczego. Komisja będzie przeprowadzać ocenę sytuacji w regularnych odstępach czasu i rozważy przeprowadzenie przeglądu co najmniej na koniec każdego roku obowiązywania środków. Komisja rozpocznie pierwsze dochodzenie przeglądowe nie później niż dnia 1 lipca 2019 r.

(162)

Na podstawie powyższych rozważań oraz dokładnej analizy wszystkich wchodzących w grę interesów Komisja stwierdza, że interes Unii wymaga przyjęcia ostatecznych środków ochronnych w formie kontyngentu taryfowego, aby zapobiec dalszemu pogarszaniu się sytuacji producentów unijnych.

(163)

Stwierdza się, że unijny przemysł stalowy znajduje się w sytuacji groźby poważnej szkody w przypadku 26 kategorii produktu i że w dającej się przewidzieć przyszłości sytuacja ta prawdopodobnie przerodzi się w poważną szkodę, jeżeli nie zostaną zastosowane środki ochronne. Stwierdza się również, że przyjęcie odpowiednich środków w celu uniknięcia dalszego wzrostu przywozu leżałoby w interesie Unii.

(164)

Na etapie tymczasowym Komisja stwierdziła, że środek w formie kontyngentu taryfowego jest najlepszym sposobem na pogodzenie interesów unijnych producentów i użytkowników stali. Taka forma, o ile zostanie odpowiednio dostosowana, umożliwiłaby tymczasowe doprowadzenie wzrostu przywozu do poziomu niewyrządzającego szkody unijnemu przemysłowi stalowemu, przy zachowaniu odpowiedniego wyboru źródeł dostaw dostępnych dla klientów w sposób zgodny z ciągłym konkurencyjnym funkcjonowaniem rynku stali.

(165)

Na podstawie powyższej analizy interesu Unii Komisja stwierdza, że kontyngent taryfowy jest w istocie najlepszą formą środka równoważącego poszczególne wchodzące w grę interesy, a mianowicie zapobieganie poważnej szkodzie i zapewnienie utrzymania tradycyjnych przepływów handlowych.

(166)

W uwagach otrzymanych przez Komisję po wprowadzeniu środków tymczasowych, mimo że większość użytkowników stali sprzeciwiała się ich przyjęciu, przedstawili oni również przydatne sugestie na temat dostosowania środków i zminimalizowania ich negatywnego wpływu na rynek.

(167)

Spośród otrzymanych uwag bardzo niewiele dotyczyło symulacji mikroekonomicznych i modelu makroekonomicznego przedstawionych przez Komisję w celu sprawdzenia proporcjonalności poziomu taryf poza kontyngentem.

(168)

Jeżeli chodzi o model makroekonomiczny, jedno stowarzyszenie eksporterów z państwa trzeciego skrytykowało fakt, że elastyczności stosowane w modelu Armingtona w odniesieniu do całego zestawu kategorii produktu różnią się od elastyczności wykorzystanych w niektórych bardziej zdezagregowanych badaniach określonych kategorii wyrobów stalowych; strony te nie zaproponowały jednak żadnych alternatywnych poziomów na potrzeby ogólnych obliczeń. To samo stowarzyszenie twierdziło również, że Komisja zignorowała znaczny wzrost cen na rynku USA, który nadal przyciąga przywóz, pomimo środków przyjętych na podstawie sekcji 232. W odniesieniu do symulacji mikroekonomicznych stowarzyszenie użytkowników z Unii oraz kilku eksporterów stwierdziło, że analiza porównawcza symulacji mikroekonomicznych została dokonana jedynie w odniesieniu do ograniczonej liczby kategorii produktu, podczas gdy środki obejmowały szerszy ich zestaw; skrytykowali oni również to, że obliczenia zostały rzekomo oparte na kosztach ponoszonych przez producentów chińskich, których nie można było uznać za reprezentatywne dla wszystkich źródeł przywozu. Szereg eksporterów twierdziło, że Komisja nie wyjaśniła w wystarczający sposób zastosowania wyżej wymienionych modeli i że ustalenie taryfy celnej w wysokości 25 % poza kontyngentem na tej podstawie jest arbitralne.

(169)

Komisja jest zdania, że zarówno symulacje mikroekonomiczne, jak i model makroekonomiczny odzwierciedlają rzeczywistość, jednak w przeciwieństwie do tego, co stwierdzono w niektórych uwagach, stanowią one środki umożliwiające techniczną dyskusję na temat alternatywnych scenariuszy, tak aby decyzja polityczna opierała się na faktach, a nie na arbitralnym osądzie.

(170)

Komisja pragnie podkreślić, że taryfa celna poza kontyngentem ustalona przez Komisję na etapie środków tymczasowych w wysokości 25 % ma na celu zaradzenie znacznemu wzrostowi przywozu stali do Unii, którego tempo w ostatnim okresie wzrosło w wyniku wprowadzenia taryfy o zasięgu globalnym w wysokości 25 %, którą Stany Zjednoczone nałożyły na przywóz stali (z ograniczoną liczbą wyjątków objętych niezwykle restrykcyjnymi kontyngentami) oraz z wyniku wprowadzenia 50 % taryfy celnej na przywóz z Turcji. Środki wprowadzone przez Stany Zjednoczone służą wyraźnie do osiągnięcia celu polityki przemysłowej polegającego na sztucznym obniżeniu poziomu przywozu stali o 13,3 mln ton metrycznych, co z kolei umożliwi amerykańskiemu przemysłowi stalowemu osiągnięcie 80 % wykorzystania mocy produkcyjnych.

(171)

W tym kontekście, w przeciwieństwie do opinii kilku zainteresowanych stron, stawka celna na poziomie 25 % poza kontyngentem nie jest arbitralna, lecz wydaje się w pełni proporcjonalnym środkiem, doskonale spójnym z celem, jakim jest ochrona unijnego rynku stali przed gwałtownym wzrostem przywozu, który w ostatnim okresie wynika w dużej mierze z odchyleń w strukturze handlu spowodowanych środkami protekcjonistycznymi USA. W rzeczywistości eksporterzy stali na świecie, którzy mają do czynienia ze stawką celną na poziomie 25 % lub 50 %, lub z restrykcyjnymi kontyngentami w USA, mogliby przekierować swój wywóz do Unii powyżej poziomu swojej tradycyjnej sprzedaży i spowodować szkodę dla unijnego przemysłu stalowego, jeżeli w Unii nie byłoby wystarczająco odstraszających przeszkód w sytuacji, w której przywóz zaczyna przekraczać tradycyjne poziomy.

(172)

Należy tutaj ponownie podkreślić, że podczas gdy cła wprowadzone na podstawie sekcji 232 są pobierane od pierwszego przywozu i w związku z tym poważnie zniekształcają w dół wpływy z handlu przywozowego, kontyngent taryfowy Unii umożliwia dalsze wprowadzanie przywozu ze wszystkich miejsc pochodzenia bez dodatkowych przeszkód i przynosi jedynie skutki w przypadku przekroczenia odpowiednich kontyngentów odpowiadających tradycyjnym przepływom przywozu z poszczególnych miejsc pochodzenia, w szczególności ze względu na przesunięcie handlu spowodowane środkami przyjętymi w USA.

(173)

W tych okolicznościach, jeżeli Unia nie nałoży na odnośny przywóz stali określonej powyżej taryfy celnej w wysokości co najmniej równej taryfie stosowanej przez USA, eksporter do USA zyska dodatkową marżę lub zminimalizuje straty dzięki przekierowaniu sprzedaży do UE. Analiza ta wskazuje, że najniższy poziom taryfy celnej poza kontyngentem, który może zapewnić minimalną ochronę Unii przed przekierowaniem handlu, powinien wynosić co najmniej 25 %. Poziom ten nie powstrzyma jednak przekierowania handlu. Ponieważ ceny importowe w USA są zwiększane za pomocą środków protekcjonistycznych, znaczna część produkcji stali w Stanach Zjednoczonych, która wcześniej była nieopłacalna, staje się zyskowna, co wypiera przywóz i prowadzi do przekierowania handlu na inne rynki, czyniąc z Unii najbardziej atrakcyjne alternatywne miejsce przeznaczenia.

(174)

W tym kontekście symulacje mikroekonomiczne marż kontrybucyjnych dla wyładowanego przywozu unijnego, zaproponowane przez przemysł unijny i przedstawione na etapie tymczasowym przez Komisję, mają kluczowe znaczenie dla omówienia zachowania handlowego eksportera stojącego przed wyżej wymienionym wyborem pomiędzy sprzedażą na rynku USA po dokonaniu płatności cła na podstawie sekcji 232 a alternatywnym wywozem do Unii poza tradycyjną sprzedażą w celu uniknięcia takiej płatności.

(175)

W przeciwieństwie do uwag zgłoszonych przez niektóre strony założenia przyjęte w ramach symulacji są realistyczne i ostrożne. Nie są one oparte głównie na poziomie kosztów w Chinach. Najważniejszym składnikiem kosztów zastosowanym w symulacji jest koszyk surowców wyceniany według cen międzynarodowych. Chińskie poziomy odniesienia są wykorzystywane jedynie w odniesieniu do stosunkowo niskiego udziału dodatkowych kosztów zmiennych dotyczących surowców, ponieważ Chiny są jednym z najważniejszych eksporterów różnych kategorii produktu. Ponadto wybór kosztów frachtu z Chin do Unii w celu obliczenia ceny towaru wyładowanego stanowi bardzo ostrożne założenie w obliczeniach, ponieważ w przypadku zastosowania niższych kosztów transportu z innego możliwego miejsca pochodzenia marża kontrybucyjna byłaby wyższa.

(176)

Symulacje te umożliwiają obliczenie rzeczywistego poziomu taryfy celnej poza kontyngentem, która może zniechęcać do przekierowania handlu. Jak wyjaśniono w rozporządzeniu w sprawie tymczasowych środków ochronnych, symulacje te pokazują, że w przypadku eksportera stali sprzedawanej do Unii marża kontrybucyjna w dużej grupie najbardziej reprezentatywnych kategorii wyrobów stalowych objętych dochodzeniem jest o 30 % wyższa, przy czym mediana wynosi 34 %. Jedynie stawki celne poza kontyngentem na tych poziomach mogłyby całkowicie zrekompensować marżę kontrybucyjną w ramach odnośnego przywozu stali na rynek unijny i w ten sposób usunąć zachętę dla eksportera do USA, aby przekierowywał przesuniętą sprzedaż na rynek unijny, ponieważ w przypadku takiej taryfy byłoby to nieopłacalne.

(177)

W tym kontekście Unia zdecydowała się przyjąć najmniej inwazyjny poziom taryfy celnej poza kontyngentem wynoszący 25 %, który znajduje się w dolnym przedziale szeregu wariantów omówionych powyżej. Jak wyjaśniono, ten poziom taryfy poza kontyngentem nie zapewnia Unii pełnej ochrony przez przekierowaniem handlu. Wręcz przeciwnie, pozwoli to nie tylko na swobodny przepływ tradycyjnego przywozu, ale dodatkowo wspomniane poziomy taryf celnych umożliwią również, pomimo płatności celnych, wprowadzenie na rynek unijny – w celu zaspokojenia spodziewanego wzrostu popytu – ograniczonej części przekierowanej sprzedaży, nawet jeżeli tradycyjne poziomy handlu zostaną przekroczone.

(178)

W odniesieniu do uwag zainteresowanych stron dotyczących stosowania jednolitego modelu makroekonomicznego, uwzględniającego wszystkie kategorie produktu zamiast stosowania w większym stopniu zdezagregowanej analizy z wykorzystaniem tego modelu, Komisja uważa, jak wyjaśniono na etapie tymczasowym i w sekcji 2 powyżej, że – biorąc pod uwagę wysoki stopień wzajemnych powiązań między kategoriami produktu z punktu widzenia podaży i popytu – taka ogólna ocena jest w pełni adekwatna, zwłaszcza jeśli przyjęto ostrożne wartości elastyczności.

(179)

W rozporządzeniu w sprawie tymczasowych środków ochronnych Komisja stwierdziła, że przed przyjęciem ostatecznego stanowiska będzie szczegółowo badać kształtowanie się przywozu. Dane statystyczne USA i Unii dotyczące przywozu kategorii wyrobów ze stali objętych dochodzeniem wskazują, że pomimo istotnego wzrostu cen na rynku USA wynikającego ze środków przyjętych na podstawie sekcji 232 w ciągu ostatnich sześciu miesięcy od maja 2018 r. nastąpił znaczny, utrzymujący się spadek przywozu do USA, który odpowiada trwałemu wzrostowi przywozu tych samych kategorii wyrobów ze stali do Unii w tym samym okresie. Od maja do września 2018 r. przywóz do USA kategorii produktu objętych dochodzeniem zmniejszył się o 2,6 mln ton w porównaniu z tym samym okresem w 2017 r., podczas gdy w tym samym okresie przywóz do UE tych samych produktów gwałtownie i znacząco wzrósł o 2 mln ton (77 % spadku przywozu w USA). Stanowi to wyraźną tendencję wzrostową. Dane te wyraźnie pokazują, że można już w znacznym stopniu zaobserwować zamierzony wpływ środków protekcjonistycznych przyjętych przez USA na podstawie sekcji 232 w postaci ograniczenia przywozu stali o 13,3 mln ton metrycznych w stosunku do poziomu z 2017 r. W związku z tym najnowsze odnotowane tendencje w zakresie przywozu nie wydają się sprzeczne z założeniami przyjętymi w modelu obejmującym możliwy poziom przekierowania handlu wynoszący około 70 %, który mógłby ostatecznie zostać osiągnięty, gdy środki wprowadzone przez USA z upływem czasu zaczną przynosić w pełni protekcjonistyczne skutki. Nie byłoby to również sprzeczne z wynikającą z tego koniecznością wprowadzenia stawki taryfy celnej na poziomie ponad 30 % poza kontyngentem, aby zapewnić pełną ochronę rynku unijnego przed skutkami tych środków. Poziom ten jest również zbieżny z opisanym powyżej wynikiem symulacji mikroekonomicznych.

(180)

W związku z tym Komisja podjęła decyzję o potwierdzeniu stawki taryfy celnej na poziomie 25 % poza kontyngentem stanowiącej dolny przedział i najmniej zakłócający wariant działań zaradczych w odniesieniu do przekierowania handlu spowodowanego przez środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232.

(181)

Jak wyjaśniono powyżej, w oparciu o względy interesu Unii i w celu utrzymania w jak największym stopniu tradycyjnych przepływów handlowych, najlepszą metodą zagwarantowania optymalnego stosowania kontyngentów taryfowych jest przydzielenie ich poszczególnym państwom, które mają istotny interes w dostawach produktu objętego dochodzeniem, a w przypadku pozostałych państw przydzielenie w kolejności chronologicznej według dat przyjęcia zgłoszeń do dopuszczenia do obrotu, jak przewidziano w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2015/2447 (28). Ta metoda zarządzania wymaga ścisłej współpracy między państwami członkowskimi i Komisją.

(182)

Kwalifikowalność do wyłączenia z kontyngentów taryfowych towarów przywożonych z krajów rozwijających się zależy od pochodzenia tych towarów. Należy zatem stosować obecnie obowiązujące w Unii kryteria określania niepreferencyjnego pochodzenia towarów.

(183)

Na potrzeby środków ostatecznych, aby umożliwić utrzymanie tradycyjnych przepływów handlowych, dla każdej kategorii produktu, na którą nakłada się w niniejszym rozporządzeniu środki ostateczne, zostanie ustalony odrębny kontyngent.

(184)

Po nałożeniu środków tymczasowych szereg użytkowników i importerów powtórzyło swoje twierdzenia, że producenci unijni nie potrzebują dodatkowej ochrony ze względu na obowiązujące środki antydumpingowe i antysubsydyjne oraz że w każdym razie nie należy łączyć środków ochronnych i antydumpingowych/antysubsydyjnych.

(185)

Komisja przypomina, że środki antydumpingowe i wyrównawcze nie mają na celu zamknięcia rynku unijnego, lecz jedynie zaradzenie szkodliwym praktykom handlowym. Jako takie, środki te ukierunkowane są na konkretne przypadki dumpingu i subsydiowania w poszczególnych krajach, mają zakres stosowania i cel inne niż środek ochronny nałożony w drodze niniejszego rozporządzenia i nie wykluczają się wzajemnie.

(186)

Jak wspomniano jednak w motywie 117 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych, Komisja przyznaje, że połączenie środków antydumpingowych/antysubsydyjnych ze środkami ochronnymi może wywołać większy skutek niż jest to pożądane. Ponieważ problem połączenia mógłby powstać dopiero po osiągnięciu pułapów kontyngentów taryfowych, Komisja zbada potrzebę rozwiązania tej kwestii na późniejszym etapie i w odpowiednim czasie. W tym kontekście, aby uniknąć nakładania „podwójnych środków zaradczych”, w momencie przekroczenia kontyngentu taryfowego, Komisja może uznać za konieczne zawieszenie lub zmniejszenie poziomu obowiązujących ceł antydumpingowych i wyrównawczych w celu zapewnienia, by połączone oddziaływanie tych środków nie przekraczało najwyższego poziomu obowiązujących środków ochronnych lub ceł antydumpingowych/wyrównawczych.

(187)

Komisja uważa, że środki powinny obowiązywać przez okres trzech lat (z uwzględnieniem okresu obowiązywania środków tymczasowych) i powinny wygasnąć w dniu 30 czerwca 2021 r. Kontyngent taryfowy powinien być otwarty na okres od dnia 2 lutego 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r., następnie na okres od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 30 czerwca 2020 r., a następnie na okres od dnia 1 lipca 2020 r. do 30 lipca 2021 r., jak określono w załączniku IV w odniesieniu do każdej kategorii produktu objętej dochodzeniem.

(188)

Ponieważ czas trwania środków wynosi ponad rok, środki te muszą być stopniowo liberalizowane w regularnych odstępach czasu w okresie ich stosowania. Komisja uważa, że najbardziej odpowiednim sposobem liberalizacji środków jest zwiększenie poziomu kontyngentu bezcłowego o 5 % po upływie każdego roku. Powinno to obejmować okres stosowania środków tymczasowych, co oznacza, że pierwsza liberalizacja nastąpi w dniu 1 lipca 2019 r., a druga liberalizacja nastąpi w dniu 1 lipca 2020 r. Dalsza liberalizacja będzie następowała według tego samego wzorca.

(189)

Środki nadzoru nad wyrobami ze stali objętymi niniejszym dochodzeniem zostały wprowadzone w kwietniu 2016 r., ponieważ wydawało się, że tendencje w zakresie przywozu zagrażają wystąpieniem poważnej szkody. Biorąc pod uwagę ustalenia niniejszego dochodzenia oraz fakt nałożenia ostatecznych środków ochronnych, Komisja uważa, że w czasie obowiązywania środków ochronnych należy zawiesić system nadzoru nad wyrobami ze stali objętymi środkami ochronnymi.

(190)

Zgodnie z art. 18 rozporządzenia (UE) 2015/478 oraz międzynarodowymi zobowiązaniami Unii środki tymczasowe nie powinny mieć zastosowania wobec jakichkolwiek produktów pochodzących z krajów rozwijających się będących członkami WTO, jeżeli udział danego kraju w przywozie tego produktu do Unii nie przekracza 3 %, pod warunkiem że kraje rozwijające się będące członkami WTO, których udział w przywozie jest niższy niż 3 %, łącznie posiadają udział nie większy niż 9 % całkowitego przywozu do Unii produktów objętych dochodzeniem.

(191)

Komisja ostatecznie ustaliła, że objęte dochodzeniem kategorie produktu, które pochodzą z niektórych krajów rozwijających się, spełniają wymogi pozwalające na skorzystanie ze wspomnianego powyżej odstępstwa. W załączniku III.2 (Wykaz kategorii produktu pochodzących z krajów rozwijających się, wobec których mają zastosowanie środki ostateczne) wskazano kraje rozwijające się, których dotyczy niniejsze rozporządzenie. Ponadto dla każdej z 26 kategorii produktu wskazano kraje rozwijające się, do których zastosowanie mają środki tymczasowe. Komisja uważa, że wielkość przywozu z krajów rozwijających się należy obliczyć na podstawie danych statystycznych dostępnych w ostatnim okresie w odniesieniu do poszczególnych kategorii produktu, ponieważ kontyngent taryfowy również ustala się indywidualnie poprzez odniesienie do tradycyjnych przepływów handlowych w każdej kategorii.

(192)

Z uwagi na fakt, że wyłączenie krajów rozwijających się będących członkami WTO powinno mieć zastosowanie, jeżeli ich udział w przywozie do Unii nie przekracza 3 %, Komisja będzie przeprowadzać ocenę sytuacji w sposób regularny, a co najmniej na koniec każdego roku obowiązywania środków, w celu zbadania, czy jakikolwiek kraj przekroczył powyższy próg i ostatecznie powinien zostać objęty zakresem stosowania środków ochronnych.

(193)

Jak określono w motywie 80 rozporządzenia w sprawie tymczasowych środków ochronnych, z uwagi na ścisłą integrację rynkową z członkami EOG całkowite wartości przywozu z tych krajów oraz niewielkie ryzyko przekierowania handlu Komisja uważa, że produkty podlegające ocenie pochodzące z Norwegii, Islandii i Liechtensteinu powinny zostać wyłączone ze stosowania niniejszego rozporządzenia. Ponadto w celu wypełnienia zobowiązań dwustronnych niektóre państwa, z którymi Unia podpisała obecnie obowiązującą umowę o partnerstwie gospodarczym (29), również powinny zostać wyłączone ze stosowania niniejszego rozporządzenia. Po wprowadzeniu środków tymczasowych Komisja nie otrzymała żadnych uwag, które prowadziłyby do zmiany tych wniosków, w związku z czym zostają one potwierdzone.

(194)

Komisja dopilnowała, by środki ochronne podjęte zgodnie z niniejszym rozporządzeniem były również zgodne ze zobowiązaniami wynikającymi z umów dwustronnych podpisanych z niektórymi państwami trzecimi.

(195)

W tym względzie należy zauważyć, że ustalono, iż przywóz z Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii do Unii znacznie wzrósł w okresie objętym dochodzeniem i przyczynił się do groźby poważnej szkody dla unijnego przemysłu stalowego. Przywóz ten spełnia zatem warunki wymagane do przyjęcia środków ochronnych zgodnie z art. 37 ust. 1 Układu o stabilizacji i stowarzyszeniu między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi a byłą jugosłowiańską republiką Macedonii (30).

(196)

Uważa się również, że biorąc pod uwagę zakres i wnioski z dochodzenia, istnieją poważne zakłócenia w sektorze stalowym i że w związku z tym środki ochronne są również uzasadnione na mocy art. 26 Umowy zawartej między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Konfederacją Szwajcarską w 1972 r. (31).

(197)

Ponadto przywóz pochodzący z Turcji spełnia również warunki wymagane na mocy art. 12 Umowy zawartej między Europejską Wspólnotą Węgla i Stali a Republiką Turcji o handlu produktami objętymi Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (32) oraz art. 60 Protokołu dodatkowego podpisanego w dniu 23 listopada 1970 r. załączonego do Umowy ustanawiającej stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją (33).

(198)

W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości (34) należy ustalić wysokość odsetek należnych w przypadku jakiegokolwiek potencjalnego zwrotu ceł ostatecznych, ponieważ obowiązujące przepisy dotyczące należności celnych nie określają wysokości takich odsetek, a stosowanie przepisów krajowych prowadziłoby do nieuzasadnionych zakłóceń konkurencji między przedsiębiorstwami w zależności od państwa członkowskiego, w którym dokonywana byłaby odprawa celna.

(199)

Środki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są zgodne z opinią Komitetu ds. Środków Ochronnych ustanowionego na podstawie odpowiednio art. 3 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2015/478 i art. 22 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2015/755,