1

Zoals blijkt uit artikel 15 van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2005, L 277, blz. 1), treedt het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) in de lidstaten op door middel van de programma’s voor plattelandsontwikkeling, die een reeks regionale programma’s kunnen omvatten, wat het geval is in de Bondsrepubliek Duitsland, gelet op de federale structuur van die lidstaat.

2

Voor de programmeringsperiode 2007‑2013 is het plattelandsontwikkelingsprogramma voor de Freistaat Bayern (Vrijstaat Beieren, Duitsland), met als opschrift „Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007‑2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005” (Beiers programma voor de ontwikkeling van de landbouweconomie en de plattelandsomgeving voor de periode 2007‑2013 met de steun van het Elfpo krachtens verordening nr. 1698/2005; hierna: „BayZal”), dat acties omvat betreffende landinrichting en dorpsvernieuwing, aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen voorgelegd, die het bij besluit C(2007) 3994 definitief van 5 september 2007 (hierna: „besluit van 5 september 2007”) heeft goedgekeurd, en dat een financiering door het Elfpo voorziet voor een totaal maximumbedrag van 1253943708 EUR voor de hele programmeringsperiode.

3

Na een eerste inspectie door haar diensten van 2 tot 6 maart 2009, heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat er gebreken waren in de toepassing van de selectiecriteria voor de concrete acties van landinrichting en dorpsvernieuwing in Beieren, die door het Elfpo in 2007 en 2008 zijn ondersteund, en dat dit een ontbreken van een essentieel criterium was. Na afloop van de procedure waarin met name het dossier aan het bemiddelingsorgaan is voorgelegd krachtens verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB 2006, L 171, blz. 90), heeft de Commissie een financiële correctie toegepast die overeenkomt met een forfaitaire verrekening van 10 %, of 1040620,50 EUR, op de betrokken projecten die een financiering van het Elfpo hadden genoten voor 2007 en 2008.

4

De diensten van de Commissie hebben van 8 tot en met 12 juli 2013 een tweede inspectie uitgevoerd die met name de uitvoering van de landinrichting en de dorpsvernieuwing in het kader van de BayZal betrof, teneinde het in Beieren ingevoerde beheers- en controlesysteem na te kijken.

5

De Commissie heeft bij brief van 3 september 2013 aan de Duitse autoriteiten de resultaten van de inspectie meegedeeld en hen op de hoogte gebracht van haar vaststelling dat er gebreken waren in de vaststelling of de toepassing van de selectiecriteria voor de door het Elfpo ondersteunde concrete acties in Beieren, zowel voor 2007 tot en met 2008, die al tot een correctie hadden geleid, als voor 2009 tot en met 2012, alsook vanaf 2013. Bilaterale gesprekken zijn opgestart tussen de diensten van de Commissie en de Duitse autoriteiten. Er is ook een tweede bemiddelingsprocedure krachtens artikel 16 van verordening nr. 885/2006 opgestart, maar zij is nergens op uitgemond.

6

Op 13 november 2015 heeft de Commissie uiteindelijk uitvoeringsbesluit (EU) 2015/2098 genomen houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2015, L 303, blz. 35; hierna: „bestreden besluit”), waarmee zij een forfaitaire correctie van 10 % heeft toegepast op de uitgaven van de Duitse autoriteiten in Beieren voor de periode van 2009 tot en met 2014. Na verbetering van de berekeningsgrondslag, aangezien de Commissie initieel een correctie voor een bedrag van 11046145,96 EUR voor ogen had, bedraagt het uiteindelijke bedrag van de correctie 7719920 EUR.

7

De door de Commissie aangevoerde grieven die aan de oorsprong liggen van het bestreden besluit, staan te lezen zowel in het rapport dat op 12 juni 2015 door het bemiddelingsorgaan is opgesteld, in het kader van de door de Duitse autoriteiten na de tweede inspectie aan haar voorgelegde zaak, als in het syntheserapport van de Commissie van 19 oktober 2015 (hierna: „syntheserapport”). In wezen kunnen die grieven als volgt worden samengevat.

8

De landinrichting en de dorpsvernieuwing in Beieren, zoals voorgesteld door de Duitse autoriteiten, verlopen in drie fasen:

9

In de eerste plaats waren volgens de Commissie in de loop van 2007 en 2008 de concrete acties van landinrichting en dorpsvernieuwing niet goedgekeurd op basis van door het bevoegde orgaan vastgestelde selectiecriteria, overeenkomstig artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005.

10

Betreffende, in de tweede plaats, 2009 tot en met 2012, zijn de selectiecriteria van de projecten, zoals zij initieel in de BayZal stonden, weliswaar vanaf een besluit van 22 december 2008 van het toezichtcomité, dat is ingesteld krachtens artikel 77 van verordening nr. 1698/2005 en dat de toe te passen selectiecriteria voor de programmeringsperiode 2007‑2013 moet onderzoeken (hierna: „besluit van 22 december 2008”), het voorwerp geweest van een wijziging met betrekking tot de eerste en de tweede fase van de concrete acties van landinrichting en dorpsvernieuwing, maar de Commissie is van mening dat die criteria niet geschikt zijn om de projecten te selecteren uit de voor financiering in aanmerking komende projecten, aangezien die projecten niet worden gerangschikt en hun selectie ondoorzichtig en dus niet transparant is. Bovendien is geen enkel selectiecriterium vastgesteld voor het besluit tot opstarten van de procedures. Die procedures bestaan uit verschillende projecten of concrete acties die niet gekend zijn op het moment dat een besluit wordt genomen dat hen betreft, zodat zij pas in de loop van de jaren die volgen op de start van de procedure, worden goedgekeurd.

11

Betreffende, in de derde plaats 2013, zijn in december 2012 nieuwe selectiecriteria goedgekeurd, die ook van toepassing zijn op de preselectieprocedure, dat wil zeggen op de selectie van de in Beieren ingestelde procedures. De toepassing van de selectiecriteria gebeurt aan de hand van drie controlelijsten:

12

Met ingang van december 2008 is tot het opstellen van controlelijst C beslist, en die lijst is vanaf 2009 toegepast. Controlelijsten A en B zijn in 2013 opgesteld en retroactief toegepast op alle procedures en projecten vanaf 2009.

13

De Commissie is echter van mening dat die controlelijsten nog steeds ontoereikend zijn, aangezien zij meer bepaald nog steeds geen rangschikking van de procedures omvatten die in Beieren worden uitgevoerd en zij niet van toepassing zijn op de procedures tot het opstarten waarvan nog niet is beslist, zodat de selectie van de concrete acties en de projecten in dat stadium niet-transparant blijft.

14

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 26 januari 2016, heeft de Bondsrepubliek Duitsland het onderhavige beroep ingesteld.

15

Het verweerschrift, de memorie van repliek en de memorie van dupliek zijn respectievelijk op 8 april, 25 mei en 7 juli 2016 neergelegd ter griffie van het Gerecht.

16

De Bondsrepubliek Duitsland verzoekt het Gerecht:

17

De Commissie verzoekt het Gerecht:

18

De Bondsrepubliek Duitsland voert in kader van het beroep vier middelen aan.

19

In de eerste plaats voert zij een onjuiste toepassing van het recht door de Commissie aan die bestaat in de schending van artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005, gelezen in samenhang met artikel 2, onder e), van die verordening, doordat de Commissie de vereisten van die verordening inzake de subsidiabiliteitscriteria voor de uitgaven waarmee rekening wordt gehouden voor het Elfpo, niet naleeft.

20

In de tweede plaats stelt zij schending van het partnerschapsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 6 van verordening nr. 1698/2005, van het beginsel van loyale samenwerking, zoals dat voortvloeit uit artikel 4, lid 3, eerste alinea, VEU, en van het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen, doordat de Commissie de geldigheid van een praktijk die zij heeft goedgekeurd of waartegen zij zicht niet heeft verzet, niet erkent.

21

In de derde plaats stelt zij schending van het subsidiariteitsbeginsel, zoals dat voortvloeit uit artikel 5 VEU, doordat de Commissie de procedurele autonomie en de voorrechten van de lidstaten inzake ruimtelijke ordening niet in acht neemt.

22

In de vierde plaats stelt zij schending van artikel 52, lid 2, van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549), van artikel 31, lid 2, van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 2005, L 209, blz. 1), en van het evenredigheidsbeginsel, doordat de Commissie door de forfaitaire correctie van 10 % die zij heeft toegepast, de aard en de draagwijdte van een eventuele inbreuk inzake de selectiecriteria, die in elk geval minimaal is, onjuist heeft beoordeeld, en voorts geen rekening heeft gehouden met het feit dat de Unie noch financiële schade had geleden, noch een werkelijk risico had gelopen om dergelijke schade te lijden. Bovendien is het bestreden besluit op dat punt niet toereikend gemotiveerd.

23

In de eerste plaats herinnert de Bondsrepubliek Duitsland in haar verzoekschrift eraan dat, krachtens artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005, uitgaven slechts voor een bijdrage uit het Elfpo in aanmerking komen, indien zij worden gedaan voor concrete acties waartoe is besloten volgens de door het bevoegde orgaan vastgestelde selectiecriteria, waarbij het begrip „concrete actie” in artikel 2, onder e), van die verordening is omschreven als „een project, contract of regeling, of een andere actie die volgens de voor het betrokken programma voor plattelandsontwikkeling vastgestelde criteria is gekozen en door een of meer begunstigden wordt uitgevoerd ter verwezenlijking van de in artikel 4 genoemde doelstellingen”.

24

De Commissie eist dat selectiecriteria worden toegepast tijdens de eerste en de tweede fase van de landinrichtings- en dorpsvernieuwingsprocedure, zoals toegepast in Beieren, terwijl het om fasen gaat die voorafgaan aan die procedure en waarin nog geen concrete acties of begunstigden bestaan, maar alleen „potentiële begunstigden”. Van deze laatsten is pas sprake in de derde fase van de concrete actie van landinrichting en de dorpsvernieuwing, na de oprichting van de gemeenschap van ontvangende partijen die vrager van de hulp wordt.

25

In de tweede plaats heeft de Commissie zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de Duitse autoriteiten tijdens de eerste twee fasen van de concrete actie van landinrichting en dorpsvernieuwing een onrechtmatige preselectie van de projecten maken, doordat zij volgens niet-transparante criteria beslissen om de derde fase op te starten. Volgens de Duitse autoriteiten passen die twee fasen in het kader van een complexe informatie-, consultatie- en vaststellingsprocedure, die ertoe dient om na te gaan of het gepast is om de procedure op te starten en om na te gaan of de voorafgaande voorwaarden inzake landinrichting, die uit de federale wetgeving voortvloeien, zijn vervuld. Dit verwijt van de Commissie is ook ontoereikend gemotiveerd.

26

Betreffende, in de derde plaats, de selectiecriteria zelf, stelt de Commissie overdreven eisen die niet overeenstemmen met het geldende recht en die niet in verordening nr. 1698/2005 terug te vinden zijn, doordat zij vraagt de projecten te rangschikken, een selectielijst in de vorm van een samenvattende tabel op te stellen of zelfs vast stellen welke procedure het best aan de selectiecriteria voldoet. De subsidiabele projecten zijn wel degelijk aan selectiecriteria onderworpen. Die criteria zijn meer bepaald vastgesteld bij het besluit van 22 december 2008, dat in aanwezigheid van vertegenwoordigers van de Commissie is genomen. Als bijlage bij het besluit van 22 december 2008 was controlelijst C inzake de selectiecriteria voor de plattelandsontwikkeling gevoegd, die achteraf is aangevuld met controlelijsten A en B.

27

De Duitse autoriteiten merken ten overvloede op dat de Commissie ook haar eigen richtsnoeren niet naleeft die zijn vermeld in document nr. VI/10535/99 van 23 juli 2002, met als opschrift „Richtsnoeren voor de uitvoering van het beheer, de controles en sancties met betrekking tot maatregelen voor plattelandsontwikkeling in het kader van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad – Maatregelen van plattelandsontwikkeling gefinancierd door de EOGFL-Garantie”, die zij in 2002 heeft vastgesteld en die zij in haar mededeling van 11 mei 2009 aan de Duitse autoriteiten heeft vermeld. De richtsnoeren betreffen weliswaar de directe betalingen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), en niet de Elfpo. Toch kan hieruit worden afgeleid dat selectiecriteria alleen dienen om een keuze te maken uit de concrete verzoeken om steun die als subsidiabel worden beschouwd. Deze criteria worden dus pas echt relevant wanneer er daadwerkelijk een selectie moet worden gemaakt, bijvoorbeeld wegens beperkte financiële middelen gelet op het aantal projecten, wat volgens de Duitse autoriteiten in de onderhavige zaak niet het geval is.

28

In repliek heeft de Bondsrepubliek Duitsland haar argumentatie betreffende een onjuiste uitlegging door de Commissie van verordening nr. 1698/2005 verder onderbouwd, door de nadruk te leggen op het verschil tussen de „maatregelen” en de „concrete acties”, die in artikel 2, onder d), respectievelijk artikel 2, onder e), van verordening nr. 1698/2005 worden gedefinieerd. Zo is een landinrichtingsprocedure juist geen „concrete actie”, maar een „maatregel” in de zin van die definities, aangezien maatregelen voorafgaan aan „concrete acties”. Het Unierecht voorziet in geen enkele verplichting voor de lidstaten om selectiecriteria toe te passen vanaf de fase van de maatregelen, aangezien de vereiste concretiseringsgraad om van een concrete actie gewag te kunnen maken, nog niet is bereikt. In het vroege stadium waarin de Commissie zich wil plaatsen, is er bovendien nog geen „begunstigde” in de zin van verordening nr. 1698/2005. Het begrip „potentiële begunstigde” dat de Commissie hanteert, heeft geen juridische draagwijdte, en, door het gebruik van dat begrip, geeft de Commissie impliciet toe dat er geen concrete begunstigde is tijdens de eerste en de tweede fase van de landinrichtings- en dorpsvernieuwingsprocedure. De Bondsrepubliek Duitsland betwist bovendien de stelling van de Commissie dat zij het eens is met de analyse van de Commissie, doordat zij geen voorziening in rechte heeft ingesteld tegen de financiële correctie die zij heeft ondergaan in 2013, en die zag op de boekjaren 2007 en 2008.

29

Inzake de vergelijking die de Commissie maakt met de geldende procedures in de deelstaat Noordrijn-Westfalen (Duitsland) en in de deelstaat Mecklenburg-Voorpommeren (Duitsland), die zij als voorbeeld aanhaalt, voeren de Duitse autoriteiten aan dat zij niet relevant is, meer bepaald omdat de federale wettelijke regeling inzake landinrichting toestaat essentiële opdrachten van de bevoegde autoriteit inzake landinrichting toe te vertrouwen aan de gemeenschap van ontvangende partijen en dit van de Vrijstaat Beieren een apart geval maakt krachtens de Beierse wettelijke regeling tot uitvoering van de federale wettelijke regeling inzake landinrichting. De vermelde procedure van de deelstaat Mecklenburg-Voorpommeren betreft bovendien alleen de programmeringsperiode 2014‑2020.

30

De Commissie van haar kant betwist de argumentatie van de Duitse autoriteiten en voert aan dat de grieven die zij heeft aangevoerd, in het bijzonder tijdens de bemiddelingsprocedure en in haar syntheserapport, gegrond zijn.

31

Vooraf moet eraan worden herinnerd dat de Commissie, indien zij weigert bepaalde uitgaven door het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of het Elfpo te laten betalen wegens schendingen van het Unierecht die aan een lidstaat kunnen worden toegerekend, die schendingen moet bewijzen (arrest van 28 oktober 1999, Italië/Commissie, C‑253/97, EU:C:1999:527, punt 6). De Commissie moet met andere woorden het besluit rechtvaardigen waarbij zij het ontbreken van of tekortkomingen in controles door de betrokken lidstaat vaststelt (arrest van 8 mei 2003, Spanje/Commissie, C‑349/97, EU:C:2003:251, punt 46).

32

De Commissie hoeft de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles of de onregelmatigheid van de toegezonden gegevens niet volledig aan te tonen, maar moet enkel een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of gegevens koestert (arresten van 20 september 2001, België/Commissie, C‑263/98, EU:C:2001:455, punt 36, en 8 mei 2003, Spanje/Commissie, C‑349/97, EU:C:2003:251, punt 47).

33

Het staat vervolgens aan de betrokken lidstaat om aan te tonen dat wel is voldaan aan de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering (zie in die zin arrest van 20 september 2001, België/Commissie, C‑263/98, EU:C:2001:455, punt 37). De betrokken lidstaat kan de bevindingen van de Commissie met andere woorden niet ontkrachten zonder bij zijn argumentatie het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en operationeel controlesysteem. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen ernstig worden betwijfeld, dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingevoerd (arresten van 28 oktober 1999, Italië/Commissie, C‑253/97, EU:C:1999:527, punt 7, en 8 mei 2003, Spanje/Commissie, C‑349/97, EU:C:2003:251, punt 48).

34

In casu zij erop gewezen dat in het kader van het GLB de uitvoering van het beleid inzake plattelandsontwikkeling in de Unie door middel van het financierings- en programmeringsinstrument dat het Elfpo is, berust op het beginsel van gedeeld beheer tussen de Unie en de lidstaten, waarbij het Unierecht het algemene rechtskader vaststelt, dat door het nationale recht moet worden aangevuld (conclusie van advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:280, punt 7).

35

In de eerste plaats zijn de bepalingen die op Unieniveau de financiering van het Elfpo regelen, terug te vinden in verordening nr. 1290/2005 voor de programmeringsperiode 2007‑2013. De programmeringsperiode 2014‑2020 wordt door verordening nr. 1306/2013 geregeld.

36

De algemene bepalingen die de werking van het Elfpo regelen tijdens de programmeringsperiode 2007‑2013 zijn terug te vinden in verordening nr. 1698/2005, die is ingetrokken bij verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Elfpo en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 487), die de volgende programmeringsperiode (2014‑2020) regelt.

37

De steun voor plattelandsontwikkeling waarin verordening nr. 1698/2005 voorziet, wordt uitgevoerd door middel van vier assen, die in evenveel afdelingen van titel IV van die verordening worden geregeld. Afdeling 1, met als opschrift „As 1 – Verbetering van het concurrentievermogen van de land- en de bosbouwsector”, bepaalt in artikel 30 dat de steun „met name [kan] worden verleend voor concrete acties die betrekking hebben op de landinrichting en verbetering van land”. As 3, met als opschrift „As 3 – De leefkwaliteit op het platteland en diversificatie van de plattelandseconomie”, bepaalt in artikel 52 dat de „steun in het kader van deze afdeling maatregelen [betreft] om de leefkwaliteit op het platteland te verbeteren, die dorpsvernieuwing en -ontwikkeling [omvatten] […]”. De concrete landinrichtingsacties van landbouwgronden, enerzijds, en de concrete dorpsvernieuwingsacties, anderzijds, vallen derhalve onder twee verschillende assen.

38

Krachtens artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005 „komen [uitgaven] slechts voor een bijdrage uit het Elfpo in aanmerking, indien zij worden gedaan voor concrete acties waartoe door of onder verantwoordelijkheid van de beheersautoriteit van het betrokken programma is besloten volgens de door het bevoegd orgaan vastgestelde selectiecriteria”. Artikel 2, onder e), van verordening nr. 1698/2005, omschrijft het begrip „concrete actie” als „een project, contract of regeling, of een andere actie die volgens de voor het betrokken programma voor plattelandsontwikkeling vastgestelde criteria is gekozen en door een of meer begunstigden wordt uitgevoerd ter verwezenlijking van de in artikel 4 genoemde doelstellingen”. Artikel 2, onder d), van die verordening omschrijft het begrip „maatregel” als „een samenstel van concrete acties dat bijdraagt tot de uitvoering van de as, zoals bedoeld in lid 2 van artikel 4”.

39

Bijkomende bepalingen zijn opgenomen in verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 25 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1698/2005 (PB 2006, L 368, blz. 15), waarvan artikel 48, lid 1, teneinde een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, bepaalt dat „[de lidstaten] ervoor [zorgen] dat alle maatregelen voor plattelandsontwikkeling die zij voornemens zijn uit te voeren, verifieerbaar en controleerbaar zijn” en dat zij „[d]aartoe […] controleregelingen vast[stellen] die hun een redelijke zekerheid verschaffen dat de subsidiabiliteitscriteria en de andere verbintenissen worden nageleefd”.

40

Artikel 49, lid 1, van verordening nr. 1305/2013 bepaalt dat „[de door de beheersautoriteit van het plattelandsontwikkelingsprogramma na overleg met het toezichtcomité vastgestelde selectiecriteria] borg [staan] voor de gelijke behandeling van de aanvragers, voor een beter gebruik van de financiële middelen en voor het afstemmen van de maatregelen overeenkomstig de prioriteiten van de Unie voor plattelandsontwikkeling” en dat „[b]ij de vaststelling en toepassing van de selectiecriteria het evenredigheidsbeginsel [wordt] toegepast ten aanzien van de omvang van de concrete actie”.

41

Aangaande in de tweede plaats de regels uit de Duitse federale wettelijke regeling die van toepassing is op landinrichting en dorpsvernieuwing in Beieren; deze worden geregeld door het Flurbereinigungsgesetz (wet op de landinrichting; hierna: „FlurbG”), in de versie na de herziening van 16 maart 1976 (BGBl. 1976 I, blz. 546), laatstelijk gewijzigd op 19 december 2008 (BGBl. 2008 I, blz. 2794). Krachtens de artikelen 1 en 37 van de FlurbG bestaat landinrichting in een reorganisatie van de grondeigendommen, meer bepaald door de gemeentelijke landbouwgronden en de versnipperde of niet rendabel samengestelde grondeigendommen te herverdelen, teneinde de werkomstandigheden in de landbouw en de bosbouw te verbeteren.

42

In de Vrijstaat Beieren is het op federaal niveau door de FlurbG vastgestelde rechtskader aangevuld door het Gesetz zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetz (wet voor de uitvoering van de wet op de landinrichting). De diensten voor plattelandsontwikkeling nemen het initiatief voor de acties inzake dorpsvernieuwing en landinrichting en zijn er ook verantwoordelijk voor.

43

Betreffende de onjuiste beoordeling van het recht door de Commissie, die bestaat in een schending van artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005, gelezen in samenhang met artikel 2, onder e), van die verordening, zij eraan herinnerd dat inzake de verhouding tussen een verordening en de bepalingen van nationaal recht waarnaar zij verwijst, de rechtstreekse toepasselijkheid van een verordening niet uitsluit dat de tekst zelf van de verordening een instelling van de Unie of een lidstaat machtigt tot het nemen van uitvoeringsmaatregelen en dat, in dat geval, de wijze waarop deze bevoegdheid wordt uitgeoefend, wordt geregeld door het publiekrecht van de betrokken lidstaat (zie naar analogie, arrest van 27 september 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali en Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, punt 34).

44

Wanneer een verordening een dergelijke bevoegdheid toekent, volgt daaruit niet noodzakelijk dat de lidstaat voor de vaststelling van de toepassingvoorschriften over een onbeperkte beoordelingsbevoegdheid beschikt of dat deze voorschriften een bepaalde inhoud moeten hebben. De lidstaat dient de voorwaarden en de beperkingen van de Unieregeling na te leven die in deze context specifiek van toepassing zijn of zelfs de concrete rechtsgrondslag van de betrokken regelingsactiviteit vormen (zie in die zin arrest van 11 december 2015, Finland/Commissie, T‑124/14, EU:T:2015:955, punt 44).

45

In het licht van deze overwegingen zij erop gewezen dat uit overweging 61 en artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005 blijkt dat, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, de subsidiabiliteit van de uitgaven, behoudens uitzonderingen, dient te worden bepaald aan de hand van nationale voorschriften, en dat uitgaven slechts subsidiabel zijn, indien zij worden gedaan voor concrete acties waartoe is besloten volgens de door het bevoegde orgaan vastgestelde selectiecriteria.

46

In de onderhavige zaak blijkt dat de vaststelling van selectiecriteria die toestaan te bepalen of uitgaven in aanmerking komen voor een bijdrage uit het Elfpo, onder de uitvoeringsmaatregelen valt die door verordening nr. 1698/2005 aan de nationale autoriteiten zijn toevertrouwd teneinde de in die verordening vastgelegde doelstellingen uit te voeren, in casu de steun van het Elfpo aan de plattelandsontwikkeling.

47

In die context staat het aan de Duitse autoriteiten om te handelen overeenkomstig de richtsnoeren en de beperkingen van de bevoegdheid die verordening nr. 1698/2005 hun toekent bij de vaststelling van selectiecriteria voor de betrokken uitgaven en bij de toepassing van die criteria.

48

De modaliteiten voor de tenuitvoerlegging van landinrichting en dorpsvernieuwing kunnen echter alleen door het nationale recht volledig worden geregeld. Verordening nr. 1698/2005 staat de Commissie immers niet toe een procedure of bepaalde wetgevingskeuzes op te leggen om de landinrichting en de dorpsvernieuwing in de betrokken lidstaat uit te voeren.

49

Aangezien de Duitse autoriteiten een bijdrage uit het Elfpo vragen voor de uitgaven die zijn gedaan in het kader van de landinrichting en de dorpsvernieuwing in Beieren, moet daarentegen worden nagegaan, in de eerste plaats, of selectiecriteria voorhanden zijn die beantwoorden aan de doelstelling die met verordening nr. 1698/2005 wordt nagestreefd en, in de tweede plaats, in welke omstandigheden die criteria daadwerkelijk worden uitgevoerd.

50

Inzake de kwalificatie van landinrichting en dorpsvernieuwing als „concrete acties”, wat, krachtens de bewoordingen van artikel 2, onder e), van verordening nr. 1698/2005, vereist dat zij aan de selectiecriteria worden onderworpen, zij erop gewezen dat, volgens vaste rechtspraak, de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel vereisen dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd (zie naar analogie arrest van 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punt 34en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51

Zoals de Commissie aanvoert, is de definitie van het begrip „concrete actie” in artikel 2, onder e), van verordening nr. 1698/2005, doordat zij verwijst naar „een project, contract of regeling, of een andere actie” die door een of meer begunstigden wordt uitgevoerd ter verwezenlijking van de doelstellingen van steun voor de plattelandsontwikkeling, uiterst breed, wat toestaat te verzekeren dat, ondanks de verscheidenheid aan types van betrokken concrete acties en wat ook de bijzondere situatie van de betrokken nationale procedure is, een selectie wordt uitgevoerd, zoals opgelegd door de regeling.

52

De landinrichting en de dorpsvernieuwing moeten, vanaf het ogenblik dat zij in de lijn liggen van een project, een contract, een regeling of elke andere handeling die ertoe strekt tot een concrete verwezenlijking te komen, als concrete acties worden beschouwd en derhalve aan selectiecriteria worden onderworpen, zoals voorzien in verordening nr. 1698/2005.

53

Daarentegen zij erop gewezen dat het begrip „maatregel” in de zin van artikel 2, onder d), van verordening nr. 1698/2005, doordat het overeenkomt met „een samenstel van concrete acties dat bijdraagt tot de uitvoering van de as”, moet worden beschouwd als een abstracte categorie van concrete acties die de lidstaten in hun ontwikkelingsprogramma kunnen kiezen teneinde de verwezenlijking na te streven van een van de vier assen die in verordening nr. 1698/2005 worden vermeld. Landinrichting is derhalve een maatregel wanneer wordt verwezen naar de algemene actie die bestaat in het rationaliseren van het gebruik van landbouwgronden. Hetzelfde geldt voor dorpsvernieuwing wanneer wordt verwezen naar de algemene actie die bestaat in het verbeteren van de levensomstandigheden op het platteland. Vanaf het ogenblik dat een landinrichting of een dorpsvernieuwing past in het kader van een aanwijsbare actie, die met name verbonden is met een geografische plaats of een aanwijsbare gemeenschap van individuen, moet zij daarentegen als een concrete actie worden beschouwd.

54

Gelet op de onmiddellijke en directe werking van verordening nr. 1698/2005, heeft die kwalificatie tot gevolg dat zij de uitvoering van selectiecriteria oplegt, in welke fase de betrokken concrete actie zich in het licht van de nationale wettelijke regeling ook bevindt. De omgekeerde overweging zou erop neerkomen dat het beginsel van de autonome en uniforme uitlegging van de Unierechtelijke begrippen ter discussie wordt gesteld.

55

De Bondsrepubliek Duitsland voert dus ten onrechte aan dat de landinrichting en de dorpsvernieuwing in Beieren een specifieke situatie vormen die de toepassing van selectiecriteria verhindert tijdens de eerste twee fasen, omdat het aan concrete projecten of gemeenschappen van begunstigden ontbreekt.

56

De Bondsrepubliek Duitsland erkent trouwens de mogelijkheid om de twee initiële fasen van de concrete acties van landinrichting en dorpsvernieuwing in Beieren aan selectiecriteria te onderwerpen, aangezien zij, vanaf het besluit van 22 december 2008, de selectiecriteria voor de projecten, zoals die initieel in de BayZal terug te vinden waren, heeft gewijzigd, met als doel ze in het stadium van die eerste en tweede fase toe te passen, hoewel de Commissie die criteria als onaangepast beschouwde. Voorts staat het document dat de Commissie in bijlage heeft toegevoegd en dat afkomstig is van de autoriteiten van het Regierungsbezirk der Oberpfalz (district Oberpfalz, Duitsland), met als titel „Werkprogramma 2003 van het bestuur van het district Oberpfalz en van de directie van de plattelandsontwikkeling van Regensburg – Kalender 2003”, toe vast te stellen dat de plaatselijke autoriteiten een rangschikking maakten van de verzoeken om projecten van landinrichting en dorpsvernieuwing, teneinde ze in vier groepen onder te brengen, die bestemd waren om in aanmerking te komen voor een landinrichtingsbesluit, volgens een vervaldag die meer of minder ver in de toekomst ligt. Zoals de Commissie opmerkt, zijn de oudste verzoeken in 1985 ingeschreven en doet het groot aantal verzoeken dat nog niet in behandeling is genomen vermoeden dat zij niet allemaal voor financiering in aanmerking zullen komen, in het bijzonder omdat de inschrijving in het werkprogramma van de plaatselijk bevoegde dienst voor plattelandsontwikkeling niet is voltooid.

57

Deze vaststellingen staan toe de bezwaren te weerleggen van de Duitse autoriteiten tegen de als gegrond voorkomende door de Commissie aangevoerde grief dat de bevoegde autoriteiten tijdens de eerste twee fasen van de in Beieren geldende procedure voor landinrichting en dorpsvernieuwing daadwerkelijk een preselectie maken van de projecten die bestemd zijn om voor een financiering van het Elfpo in aanmerking te komen, maar dat zij op basis van niet-transparante criteria beslissen om de derde fase op te starten, wat bovendien in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling, waar de entiteiten en de individuen die voor een financiering van het Elfpo in aanmerking wensen te komen, zich rechtmatig op kunnen beroepen. Die situatie, die bestond vóór het besluit van 22 december 2008, is daarna blijven bestaan.

58

Zoals de Bondsrepubliek Duitsland toegeeft in punt 54 van de memorie van repliek, is controlelijst A immers weliswaar opgesteld in het kader van het besluit van 22 december 2008 ter verbetering van de documentatie van de voorbereidende werken die vereist waren met het oog op de vaststelling van het besluit om een procedure van landinrichting of dorpsvernieuwing op te starten, maar bevat zij geen selectiecriteria in de zin van artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005, aangezien de Duitse autoriteiten hoe dan ook van mening zijn dat er in dit stadium nog geen begunstigde van de steun is en het niet mogelijk is om verzoeken voor de financiering van concrete projecten in te dienen, ook al beslissen zij om een concrete actie in het kader van het werkprogramma van de BayZal in te schrijven.

59

De door de Duitse autoriteiten aangevoerde ontoereikende motivering van de grief van de Commissie betreffende de onwettige preselectie van de verzoeken om financiering moet ook worden verworpen. In de bijzondere context waarin besluiten inzake de goedkeuring van de GLB-rekeningen tot stand komen, moet de motivering van een besluit als toereikend worden beschouwd wanneer de betrokken lidstaat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding ervan en dus bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het ELGF of het Elfpo te moeten brengen (zie in die zin arrest van 13 december 1990, Nederland/Commissie, C‑22/89, EU:C:1990:471, punt 18). De Duitse autoriteiten hebben deelgenomen aan de bemiddelingsprocedure krachtens artikel 16 van verordening nr. 885/2006, voorafgaand aan de vaststelling van het bestreden besluit, zodat zij van dichtbij betrokken waren bij de totstandkoming van dat besluit en zij de redenen kenden waarom de Commissie van mening was dat zij de litigieuze bedragen niet ten laste van het Elfpo moest brengen wegens de onwettige selectie van de projecten tijdens de twee eerste fasen van de procedures van landinrichting en dorpsvernieuwing, zoals die in Beieren zijn ingesteld.

60

Aangaande ten slotte het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie overdreven eisen stelt inzake de selectiecriteria zelf, zij gewezen op wat volgt.

61

Er zij aan herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat indien een bepaling van afgeleid Unierecht inzake het GLB dient te worden uitgelegd, die bepaling zo veel mogelijk in overeenstemming met de verdragsbepalingen moet worden uitgelegd (zie arrest van 13 april 2011, Duitsland/Commissie, T‑576/08, EU:T:2011:166, punt 103en aldaar aangehaalde rechtspraak).

62

In de onderhavige zaak volgt uit de bewoordingen van artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005, gelezen in samenhang met artikel 2, onder c), van die verordening, dat uitgaven voor concrete acties als landinrichting of dorpsvernieuwing volgens selectiecriteria moeten worden gedaan. Zoals uit artikel 73 van verordening nr. 1698/2005 uitdrukkelijk volgt, staat het aan de Commissie om in het kader van een gedeeld beheer tussen de instellingen van de Unie en de lidstaten voor een goed financieel beheer te zorgen overeenkomstig artikel 274 EG, waarvan de bepalingen tegenwoordig in artikel 317 VWEU terug te vinden zijn.

63

Het beginsel van goed financieel beheer mag niet tot een zuiver boekhoudkundige omschrijving worden herleid, maar impliceert dat de budgettaire kredieten worden aangewend overeenkomstig de beginselen van zuinigheid, doeltreffendheid en efficiëntie, waarbij dat laatste beginsel de beste verhouding tussen de aangewende middelen en de verkregen resultaten beoogt, zoals voortvloeit uit artikel 28 bis van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB 2002, L 248, blz. 1), zoals gewijzigd, en uit artikel 30 van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB 2012, L 298, blz. 1).

64

De naleving van die beginselen impliceert dat de gebruikte selectiecriteria toestaan prioritair de concrete acties te financieren die het best beantwoorden aan de doelstellingen van plattelandsontwikkeling, zoals zij uit de vier in verordening nr. 1698/2005 vermelde assen voortvloeien.

65

Derhalve moet erover worden gewaakt dat de gebruikte criteria toestaan om te identificeren welk van de concrete acties waarvoor een financiering van het Elfpo wordt gevraagd, het meest geschikt zijn om de doelstellingen van het GLB te bereiken met verordening nr. 1698/2005.

66

In dat kader, rekening houdend met de samenwerking tussen de Unie en de lidstaten, mag de lijst van selectiecriteria weliswaar vrij door de Duitse autoriteiten worden vastgesteld, zonder dat zij noodzakelijkerwijs een becijferd noterings- of rangschikkingssysteem voor de concrete acties moet omvatten, maar moet zij toestaan te bepalen welke concrete acties op basis van hun voordelen prioritair voor steun van het Elfpo in aanmerking moeten komen.

67

Aldus dient te worden nagegaan of de door de Duitse autoriteiten toegepaste selectiecriteria aan die eisen voldoen.

68

In die context zij er op gewezen, zoals de Commissie terecht aanvoert, dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de criteria voor de subsidiabiliteit van de concrete acties en de selectiecriteria.

69

De subsidiabiliteitscriteria staan hoogstens toe om vast te stellen dat de concrete acties voldoen aan de essentiële voorwaarden om in aanmerking te komen voor een financiering van het Elfpo, zoals binnen de grote lijnen van de doelstellingen van het GLB vallen, zoals die in de BayZal zijn opgenomen, maar niet om de op basis van hun voordelen prioritair te financieren concrete acties te identificeren.

70

De te onderzoeken selectiecriteria van de Duitse autoriteiten zijn de selectiecriteria die in december 2008 zijn ingevoerd na de eerste inspectie van de Commissie en die in controlelijst C zijn opgenomen alsook de selectiecriteria die in december 2012 zijn vastgesteld en die in controlelijsten A en B zijn opgenomen.

71

Controlelijst C, met als opschrift „Criteria voor een/meerdere verzoek(en) om financiële steun door het ELGF”, stemt overeen met de controlelijst die in december 2008 door de Duitse autoriteiten is opgesteld.

72

Zij bestaat uit drie tabellen, waarvan de eerste, met als opschrift „Overeenstemming met de doelstellingen van de BayZal”, een lijst van vragen bevat die ertoe strekken na te gaan of de betrokken concrete actie in de lijn ligt van de doelstellingen van de BayZal. De tweede tabel, die de „Criteria voor de selectie gemeen aan alle codes van maatregelen” betreft, strekt ertoe na te gaan of is voldaan aan de grondvoorwaarden om een subsidie te ontvangen, meer bepaald in het licht van de betrouwbaarheid en het prestatievermogen van de titularis van het project, de zekerheid van de financiering, de waarborg dat de concrete actie in een subsidiabele regio wordt uitgevoerd tijdens de programmeringsperiode en zonder dubbele subsidie. De derde tabel, met als opschrift „Selectiecriteria specifiek voor de verschillende codes van maatregelen”, vermeldt vijf criteria, die dienst doen als samenvatting, zoals het aansluiten van de concrete actie bij het werkprogramma, waarvan er minstens twee moeten zijn vervuld opdat de concrete actie voor de steun van het Elfpo in aanmerking komt.

73

Aan de hand van de criteria van controlelijst C kan weliswaar worden bepaald of een concrete actie subsidiabel is, maar die criteria bevatten geen elementen die een vergelijkende evaluatie toestaan ten opzichte van andere projecten die zelf subsidiabel zijn. Bijgevolg beantwoorden die criteria niet aan de eisen van verordening nr. 1698/2005.

74

Controlelijst A, met als opschrift „Criteria voor de inschrijving van een procedure/concrete actie in het werkprogramma”, bestaat uit vier tabellen met als respectievelijke opschriften „Ontwikkeling van plattelandszones (strategie)”, „Regionale synergieën”, „Gemeentelijke implicatie en huidige prestaties van de administratie in de gemeente” en „Overeenstemming met de doelstellingen van de plattelandsontwikkeling”.

75

Die vier tabellen bevatten een aantal criteria, waarvan dient te worden nagegaan of zij zijn vervuld, teneinde te beslissen of een verzoek om een landinrichtingsprocedure in het werkprogramma dient te worden ingeschreven. Zoals de Commissie opmerkt, is er geen verband tussen de criteria, het aantal antwoorden met „ja” of „neen” en het algemene oordeel of de procedure, die overeenstemt met de concrete actie van landinrichting of dorpsvernieuwing, in het werkprogramma van de dienst voor plattelandsontwikkeling kan worden opgenomen.

76

Controlelijst A staat weliswaar toe de theoretische subsidiabiliteit van een concrete actie na te gaan, maar staat niet toe een vergelijking te maken en beantwoordt evenmin aan de eisen van verordening nr. 1698/2005.

77

Controlelijst B, met als opschrift „Criteria voor het opstarten van een procedure/concrete actie”, staat toe te bepalen of een formeel besluit tot het opstarten van een landinrichtingsprocedure moet worden genomen overeenkomstig de in Beieren geldende wettelijke regeling.

78

Zij bevat slechts zes formele criteria om te bepalen of een procedure kan worden ingeleid, zoals het criterium van de daadwerkelijke inschrijving van de procedure of de concrete actie in het werkprogramma. Die criteria betreffen het eventueel in aanmerking komen voor de financiering van het Elfpo, maar staan duidelijk niet toe een vergelijking met andere concrete acties te maken.

79

Inzake het argument van de Duitse autoriteiten dat in het licht van document nr. VI/10535/99, dat de Commissie in haar brief van 11 mei 2009 vermeldt, de selectie van de concrete acties louter „mogelijk” is en niet verplicht is, zij erop gewezen dat de richtsnoeren waarvan sprake is in document nr. VI/10535/99 de voorgaande programmeringsperiode (2000‑2006) betreffen en dat de facultatieve aard van de selectie niet in verordening nr. 1698/2005 is terug te vinden.

80

Het is dus niet mogelijk document nr. VI/10535/99 in te roepen om zich te verzetten tegen de toepassing van de dwingende bepalingen van verordening nr. 1698/2005. Bovendien zij erop gewezen dat, volgens de bewoordingen van de brief van de Commissie van 11 mei 2009, document nr. VI/10535/99 wegens de modaliteiten van de toepassing van de criteria was vermeld, en niet wegens de geschiktheid om ze al dan niet toe te passen.

81

Uit al het voorgaande volgt dat de Commissie geen fout heeft begaan door zich op het standpunt te stellen dat artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005 criteria oplegde die toestonden een vergelijkende selectie van de concrete acties te maken en dat de in Beieren toegepaste criteria niet aan die eis beantwoordden.

82

Voorts zij erop gewezen dat, hoewel de Duitse autoriteiten enkel schending van verordening nr. 1698/2005 stellen, die de programmeringsperiode 2007‑2013 betreft, de verplichting tot selectie van de concrete acties van landinrichting en dorpsvernieuwing voor de programmeringsperiode 2014‑2020 is gehandhaafd, zoals voortvloeit uit artikel 49 van verordening nr. 1305/2013. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland niet heeft aangetoond dat de Commissie met betrekking tot 2014 een fout heeft begaan door de toepassing van vergelijkende selectiecriteria te eisen, wordt het bestreden besluit op dat punt niet aangevochten.

83

Gelet op de voorgaande analyse moet het eerste middel worden afgewezen.

84

De Bondsrepubliek Duitsland voert aan dat de Commissie, door het bestreden besluit vast te stellen, het partnerschapsbeginsel heeft geschonden en de plicht tot wederzijdse loyauteit tussen de Unie en de lidstaten niet is nagekomen, die zijn neergelegd in artikel 6, leden 1 en 3, van verordening nr. 1698/2005 en artikel 4, lid 3, eerste alinea, VWEU.

85

In de eerste plaats voert de Bondsrepubliek Duitsland aan dat de Commissie de BayZal heeft goedgekeurd bij haar besluit van 5 september 2007. De BayZal vermeldt nauwkeurig de in Beieren geldende procedure inzake landinrichting en dorpsvernieuwing, met name de verschillende fasen van die procedure en de duur van die procedure, die verschillende jaren kan bedragen, alsook de noodzaak om ook concrete acties of projecten te financieren waarover is beslist vóór de start, in 2007, van de programmeringsperiode, en die zich al in de uitvoeringsfase bevonden.

86

Het besluit van 5 september 2007 heeft de Commissie toegestaan alle relevante aspecten van de in Beieren geldende procedure te kennen, aangezien het door een overlegfase van negen maanden is voorafgegaan, zodat de Commissie die handelswijze van de Duitse autoriteiten niet ter discussie kan stellen. Indien de Commissie ten slotte van mening was dat een andere handelswijze van de Duitse autoriteiten noodzakelijk was, stond het aan haar een besluit vast te stellen tot wijziging van het besluit van 5 september 2007. Zij heeft dit niet gedaan.

87

In de tweede plaats is het toezichtcomité vanaf november 2007 meerdere malen bijeengekomen in aanwezigheid van vertegenwoordigers van de Commissie. Na het verzet van die vertegenwoordigers tegen de oorspronkelijk overwogen aanpak, zijn bijkomende selectiecriteria vastgesteld. De vertegenwoordigers van de Commissie hebben geen twijfels geuit ten aanzien van die criteria en evenmin bezwaren opgeworpen tegen het feit dat het niet nodig was een rangschikking van de concrete acties op te stellen aangezien voldoende financiële middelen beschikbaar waren.

88

De Duitse autoriteiten verklaren dat zij vertrouwden op de verwachtingen die de Commissie had doen ontstaan, zowel door haar goedkeuring van de BayZal als door de houding van haar vertegenwoordigers die aanwezig waren tijdens de vergadering van het toezichtcomité, en zij stellen schending van het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen.

89

In repliek voeren de Duitse autoriteiten ook, subsidiair, een gedeelde verantwoordelijkheid van de Commissie bij een eventuele schending van verordening nr. 1698/2005 aan, wat het bedrag van de financiële correctie hoe dan ook moet beperken.

90

De Commissie vraagt de verwerping van het tweede middel wegens de voorrang van het afgeleide Unierecht, in dit geval van verordening nr. 1698/2005, op de bepalingen van de BayZal. Zij voert aan dat zij de BayZal weliswaar heeft goedgekeurd, maar dat dit niet in de weg staat aan een vergelijkende selectie van de betrokken concrete acties door de Duitse autoriteiten.

91

Zij voert bovendien aan dat haar vertegenwoordigers weliswaar hebben deelgenomen aan de werkzaamheden van het toezichtcomité, maar dat dit een deelname met raadgevende stem was, zoals voorzien in artikel 77, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 1698/2005. Bijgevolg weerlegt de Commissie dat er sprake is van enige goedkeuring van de handelswijze waarop de Duitse autoriteiten zich beroepen en die de toepassing van vergelijkende selectiecriteria uitsluit. Zij verwijst meer bepaald naar de brief die zij op 11 mei 2009 aan de Duitse autoriteiten heeft gestuurd, waarin zij ondubbelzinnig gewag maakte van de noodzaak om dergelijke criteria toe te passen.

92

Er zij aan herinnerd dat artikel 4, lid 3, eerste alinea, VEU bepaalt dat, krachtens het beginsel van loyale samenwerking, de Unie en de lidstaten elkaar respecteren en steunen bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien. Bovendien bepaalt artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 dat „[d]e bijstand van het Elfpo wordt uitgevoerd op basis van nauw overleg […] tussen de Commissie en de lidstaat en met de autoriteiten en instanties die de lidstaat overeenkomstig de nationale voorschriften en gebruiken aanwijst”, waarbij lid 3 van dat artikel preciseert dat „[h]et partnerschap wordt betrokken bij de voorbereiding van en het toezicht op het nationale strategische plan en bij de voorbereiding, de uitvoering, het toezicht en de evaluatie van de programma’s voor plattelandsontwikkeling”.

93

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen één van de fundamentele beginselen van de Unie. Iedere justitiabele bij wie een instelling van de Unie gegronde verwachtingen heeft gewekt, kan zich op dit beginsel beroepen (zie arrest van 14 maart 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, punten 23 en 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

94

Nauwkeurige, onvoorwaardelijke en concordante inlichtingen die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn, zijn, ongeacht de vorm waarin zij worden meegedeeld, toezeggingen die dergelijke verwachtingen kunnen wekken. Daarentegen kan niemand schending van het vertrouwensbeginsel stellen, wanneer er geen sprake is van concrete toezeggingen die door de overheidsinstantie aan hem zijn gedaan (zie arrest van 14 maart 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, punt 25).

95

In de onderhavige zaak zij in de eerste plaats onderstreept, zoals de Commissie aanvoert, dat de omstandigheid dat de BayZal er niet in voorzag dat de toekenning van bijstand van het Elfpo was ondergeschikt aan de toepassing van vergelijkende selectiecriteria tussen de potentieel subsidiabele concrete acties, van geen belang is voor de uitlegging van artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005, zoals uiteengezet in de punten 65 en 66 hierboven, volgens welke de toepassing van dergelijke criteria verplicht is (zie naar analogie arrest van 7 juli 2016, Polen/Commissie, C‑210/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:529, punt 43).

96

Aangezien die uitlegging bindend is voor zowel de Duitse autoriteiten als de Commissie, heeft dat tot gevolg dat eerst het opstellen en vervolgens het toepassen van vergelijkende selectiecriteria verplicht was.

97

De goedkeuring van de BayZal door de Commissie kon daarom niet tot gevolg hebben dat de Commissie afzag van de eis van vergelijkende selectiecriteria, waardoor zij hoe dan ook haar bevoegdheden zou hebben overschreden. De Bondsrepubliek Duitsland vergist zich dus in de betekenis van de goedkeuring van de BayZal.

98

Het stond hoe dan ook evenmin aan de Commissie om een besluit vast te stellen tot wijziging van haar besluit van 5 september 2007. De bepalingen van de BayZal en die van de nationale regeling van de FlurbG en de wet voor de uitvoering van de wet op de landinrichting zijn immers verenigbaar met de toepassing van vergelijkende selectiecriteria. Het nalaten van de Duitse autoriteiten bestaat erin dat zij geen dergelijke criteria hebben uitgewerkt en toegepast.

99

In de tweede plaats zij ook onderstreept dat, krachtens artikel 77, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 1698/2005, de diensten van de Commissie met raadgevende stem aan de vergaderingen van het toezichtcomité hebben deelgenomen, zodat hun nu niet kan worden tegengeworpen dat zij in dat kader een beweerdelijk definitief standpunt hebben ingenomen. Bovendien blijkt dat zij, na de in december 2008 ingevoerde wijzigingen, te kennen hebben gegeven dat zij niet akkoord gingen met het ontbreken van vergelijkende selectiecriteria. Dat blijkt met name uit de op 11 mei 2009 door de Commissie aan de Duitse autoriteiten gestuurde brief, die in punt 2.2.2 van de bijlage erbij, onder het opschrift „Nieuwe controlelijst Selectiecriteria in de plattelandsontwikkeling” gewag maakt van twijfels over de wijze van vergelijking van de nieuwe projecten met de projecten die vóór 2009 zijn ingediend, en waarbij aan de Duitse autoriteiten is gevraagd om de wijze van selectie van die projecten nog meer te expliciteren.

100

Het is dan ook onterecht dat de Bondsrepubliek Duitsland schending van het partnerschapsbeginsel en niet-naleving van de loyauteitsplicht alsook een beweerde gedeelde verantwoordelijkheid van de Commissie aanvoert. Zij voert ook onterecht aan dat er nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen van de diensten van de Commissie waren volgens welke het selectiesysteem zoals het bestond, toereikend was. Het aan schending van het beginsel van het gewettigd vertrouwen ontleende argument dient derhalve eveneens te worden afgewezen.

101

Gelet op de voorgaande analyse dient het tweede middel te worden afgewezen.

102

In het kader van het derde middel voert de Bondsrepubliek Duitsland aan dat de Commissie – door haar extensieve uitlegging van verordening nr. 1698/2005, volgens welke selectiecriteria moeten worden toegepast in de verschillende fasen van de procedure van landinrichting en dorpsvernieuwing, zoals die in Beieren van kracht is – het subsidiariteitsbeginsel schendt, doordat zij de procedurele autonomie van de lidstaten en de gemeenten op het gebied van de ruimtelijke ordening niet eerbiedigt. Het gaat om een gebied waarvan het beheer beter door de lidstaten en desgevallend door de regionale en lokale overheden wordt gedaan, en waarvan de organisatie in Duitsland grondwettelijke bescherming geniet.

103

De Commissie streeft het doel na de drie fasen van de procedure voor landinrichting en dorpsvernieuwing in Beieren tot één fase te herleiden, wat ongetwijfeld een negatief effect zou hebben op de deelname van de burgers en zou leiden tot het in aanmerking nemen van slecht voorbereide projecten, wat bijkomende kosten met zich zou meebrengen.

104

De Bondsrepubliek Duitsland herhaalt in die context haar argument dat verordening nr. 1698/2005 alleen voor de concrete acties die in het stadium van de derde fase zijn geïdentificeerd, selectiecriteria oplegt.

105

De Commissie vraagt de verwerping van het derde middel op grond dat de nationale regelingen de regels uit het Unierecht die rechtstreeks van toepassing zijn, niet ongeldig kunnen maken, zelfs niet in het licht van het subsidiariteitsbeginsel.

106

Zij betwist in elk geval dat zij de controle wenst te nemen over de in Beieren geldende procedure, die volgens haar perfect verenigbaar is met de verplichting om selectiecriteria toe te passen. Zij zet uiteen dat, indien de Duitse autoriteiten van mening zijn hiertoe niet in staat te zijn, zij ook de mogelijkheid hebben om andere maatregelen van de betrokken as te kiezen, zoals omschreven in verordening nr. 1698/2005.

107

In herinnering moet worden gebracht dat de Unie overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, dat in artikel 5, lid 3, VEU is neergelegd, op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts optreedt indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden derhalve beter door de Unie kunnen worden verwezenlijkt (arrest van 17 juni 2009, Portugal/Commissie, T‑50/07, niet gepubliceerd, EU:T:2009:206, punt 105).

108

In de onderhavige zaak blijkt de noodzaak om rekening te houden met het subsidiariteitsbeginsel met name uit de bewoordingen van overweging 61 van verordening nr. 1698/2005, volgens welke „[o]vereenkomstig het subsidiariteitsbeginsel de subsidiabiliteit van de uitgaven behoudens uitzonderingen [dient] te worden bepaald aan de hand van nationale voorschriften”, die wordt aangevuld door overweging 63 van die verordening, volgens welke „[d]e gedecentraliseerde uitvoering van de uit het Elfpo gefinancierde acties gepaard [dient] te gaan met garanties die met name betrekking hebben op de kwaliteit van de uitvoering, de resultaten, een goed financieel beheer en de controle”.

109

In dat verband moet de Commissie, als verantwoordelijke voor de uitvoering van de begroting van de Unie, enerzijds, de voorwaarden nagaan onder welke de financieringen zijn gestort en de controles zijn uitgevoerd, en anderzijds, enkel de uitgaven financieren wanneer die voorwaarden alle nodige waarborgen bieden inzake de overeenstemming met het Unierecht (zie naar analogie arrest van 17 juni 2009, Portugal/Commissie, T‑50/07, niet gepubliceerd, EU:T:2009:206, punt 106).

110

De verdeling van de rollen tussen de Commissie en de Duitse autoriteiten leidt weliswaar ertoe dat het aan de Duitse autoriteiten staat de relevante nationale voorschriften op te stellen die de subsidiabiliteit van de uitgaven regelen, in het bijzonder aangezien verordening nr. 1698/2005 verwijst naar op dit punt van toepassing zijnde nationale maatregelen, maar dat neemt niet weg dat de Commissie gehouden is te controleren of de Duitse autoriteiten daadwerkelijk hun verplichtingen op dat vlak naleven, zonder dat de Commissie hierdoor evenwel enige bevoegdheid zou krijgen die haar zou toestaan bijzondere regels op te leggen ten aanzien van de nationale wettelijke regeling inzake de procedure van landinrichting en dorpsvernieuwing.

111

Zoals de Commissie aanvoert, bestaan de verplichtingen die krachtens artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005 op de lidstaten rusten, in het toepassen van selectiecriteria die toestaan een vergelijkende selectie van de betrokken concrete acties te maken, wat een doelstelling lijkt die kan worden bereikt zonder dat de nationale, of zelfs de regionale wettelijke regeling, die de procedure van landinrichting en dorpsvernieuwing regelt, ter discussie wordt gesteld.

112

De Bondsrepubliek Duitsland beroept zich dus onterecht op een schending van het subsidiariteitsbeginsel, aangezien zij niet aantoont dat de Commissie afbreuk doet aan haar bevoegdheidsdomein, zoals dat voortvloeit uit de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, door de naleving van de bepalingen van artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005 te vragen.

113

Gelet op de voorgaande analyse, dient het derde middel te worden afgewezen.

114

De Bondsrepubliek Duitsland, die in het kader van het vierde middel haar stelling herhaalt dat zij de bepalingen van verordening nr. 1698/2005 niet heeft geschonden, voert subsidiair aan dat de Commissie, door haar een forfaitaire correctie van 10 % op te leggen, hoe dan ook de aard en de beperkte draagwijdte van de inbreuk onjuist heeft beoordeeld, door geen rekening te houden met het feit dat de Unie geen financiële schade heeft geleden en zelfs niet het risico heeft gelopen die te lijden.

115

Door te verwijzen naar de richtsnoeren voor de toepassing van financiële correcties, zoals omschreven in document nr. VI/5330/97 van 23 december 1997, met als opschrift „Richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie”, heeft de Commissie zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat een essentiële controle was geschonden.

116

Voor alle concrete acties waarvoor financiering van het Elfpo was gevraagd, was namelijk voldaan aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden uit de bepalingen van verordening nr. 1698/2005, wat trouwens door het bemiddelingsorgaan is toegeven, waren de projecten in overeenstemming met de doelstellingen van het Elfpo en waren ook voldoende financiële middelen beschikbaar. Bovendien ziet de definitie van essentiële controles als vermeld in document nr. VI/5330/97 niet op de selectiecriteria.

117

Enkel de absolute onmogelijkheid om de subsidiabiliteit van de betrokken concrete acties te beoordelen kan tot een correctie van 10 %, leiden en niet de beweerde gebreken bij de selectie van de beste projecten onder subsidiabele projecten.

118

De correctie van 10 % is ook een schending van artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005, doordat de Commissie geen rekening heeft gehouden met de aard van de inbreuk, aangezien zij gebreken in de beoordeling van de subsidiabiliteit van de uitgaven heeft gelijkgesteld met gebreken in de selectieprocedure.

119

De ontoereikende motivering zou ten slotte bestaan in het feit dat de Commissie in haar richtsnoeren niet heeft uiteengezet waarin de schending van de essentiële controles in het licht van de selectiecriteria bestond.

120

In repliek zet de Bondsrepubliek Duitsland uiteen dat de Commissie, tijdens de schriftelijke fase van de procedure voor het Gerecht, inzake de toepassing van het correctiepercentage van 10 % een rechtvaardiging a posteriori heeft aangevoerd, waarbij zij heeft uitgelegd dat een financiële correctie beperkt tot 5 % op andere lidstaten was toegepast wegens gebreken van dezelfde aard, omdat zij niettemin een puntensysteem toepasten om de concrete acties te rangschikken. Die motivering is niet alleen te laat verstrekt, maar is ook gebaseerd op een grond die in strijd is met het feit dat verordening nr. 1698/2005 geen puntensysteem oplegt om de concrete acties te rangschikken.

121

De Bondsrepubliek Duitsland weerlegt ten slotte de stelling van de Commissie dat zij met administratieve controles zelfs niet voor de toepassing van een regelmatige selectie zou hebben gezorgd, omdat zij, integendeel, voor elke concrete actie controles heeft uitgevoerd en gedocumenteerd.

122

De Commissie zet uiteen dat krachtens artikel 24 van verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB 2011, L 25, blz. 8), administratieve controles moeten worden uitgevoerd in het kader van de selectie van concrete acties. De selectie van concrete acties bestaat niet enkel in het invullen van de controlelijsten A, B en C en het verifiëren of de uitgaven subsidiabel zijn omdat zij in het kader van de BayZal passen, maar ook in het zorgen voor een selectie van de potentieel subsidiabele concrete acties in de voorgeschreven vorm.

123

Volgens de Commissie is de centrale procedure waarmee het plaatselijke bestuur moet beslissen of een concrete actie in aanmerking komt voor financiering uit het Elfpo dus niet gecontroleerd, aangezien de controlelijsten A, B en C voor geen enkele vergelijkende beoordeling van de projecten zorgen. De gesubsidieerde concrete acties komen in hun geheel overeen met uitgaven die de subsidiabiliteitscriteria naleven, zodat het risico dat het Elfpo loopt, geen 100 % bedraagt. Het ontbreken van een vergelijkende selectie vergroot evenwel het risico en het gaat om een gebrekkige essentiële controle die de toepassing van een correctiepercentage van 10 % rechtvaardigt.

124

In het licht van de door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde ontoereikende motivering zet de Commissie ook uiteen dat het percentage van 10 % is toegepast wegens het ontbreken in de Bondsrepubliek Duitsland, in tegenstelling tot in de lidstaten die aan een correctiepercentage van 5 % zijn onderworpen, van enige voorgeschreven selectie van de concrete acties, en niet wegens het gebrek aan de toepassing van een evaluatiesysteem met punten. De Bondsrepubliek Duitsland is regelmatig geïnformeerd over die situatie in de briefwisseling tijdens de administratieve procedure en in het syntheserapport, zodat zij is geïnformeerd over de motieven die doorslaggevend waren voor de toepassing van een percentage van 10 %.

125

Inzake de financiële correcties betreffende het Elfpo bepaalt artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005 dat de Commissie de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van het belang van de geconstateerde niet-naleving bepaalt. De Commissie houdt rekening met de aard en de ernst van de inbreuk en met de financiële schade voor de Unie [arrest van 26 februari 2015, Litouwen/Commissie, T‑365/13, EU:T:2015:113, punt 52(niet gepubliceerd)].

126

Bijlage 2 bij document nr. VI/5330/97 preciseert de financiële gevolgen van de gebreken van de controles die door de lidstaten worden uitgevoerd. Wanneer de door het onderzoek aangeleverde informatie niet toestaat de door de Unie wegens een gebrekkige controle geleden verliezen te beoordelen, aan de hand van een extrapolatie van de vastgestelde verliezen, met behulp van statistische middelen of op grond van andere verifieerbare gegevens, kan een financiële correctie berekend op forfaitaire basis, op grond van de omvang van het risico op verliezen, worden overwogen [arrest van 26 februari 2015, Litouwen/Commissie, T‑365/13, EU:T:2015:113, punt 53(niet gepubliceerd)].

127

Teneinde de mate van risico op verliezen door de fondsen van de Unie te bepalen, deelt de Commissie in document nr. VI/5330/97 de controles in twee categorieën in. De essentiële controles zijn de fysieke en de administratieve controles die vereist zijn om de elementen inhoudelijk te controleren, in het bijzonder om te controleren of de aanvraag betrekking heeft op een reëel voorwerp, de hoeveelheid en de kwalitatieve voorwaarden inclusief de inachtneming van de termijnen, oogstvoorwaarden, enzovoort. Zij worden ter plaatse uitgevoerd en vinden plaats door toetsing aan objectieve gegevens zoals de grondkadasters. De aanvullende controles zijn de administratieve handelingen die vereist zijn om de aanvragen correct te verwerken, zoals de controle of de aanvragen binnen de vastgestelde termijn zijn ingediend en of voor hetzelfde voorwerp niet tweemaal een aanvraag is ingediend, risicoanalyse, de toepassing van sancties en adequate controle op de inachtneming van de procedures [arrest van 26 februari 2015, Litouwen/Commissie, T‑365/13, EU:T:2015:113, punt 54(niet gepubliceerd)].

128

Voor de berekening van de niet-subsidiabele uitgaven onderscheidt document nr. VI/5330/97 vier categorieën forfaitaire correcties:

129

In de onderhavige zaak blijkt uit de conclusies van het syntheserapport dat de Commissie van mening was dat de selectie van de concrete acties niet-transparant bleef en dat het Elfpo hierdoor een risico liep, zodat een forfaitaire correctie van 10 % diende te worden toegepast.

130

Zoals de Commissie opmerkt, is de niet-transparante aard van de selectie niet het gevolg van het feit dat de Duitse autoriteiten geen bijzonder systeem van evaluatiecriteria met een puntensysteem hebben toegepast, maar, fundamenteler, van de niet‑toepassing van vergelijkende selectiecriteria, in strijd met artikel 71, lid 2, van verordening nr. 1698/2005, zoals is aangetoond bij het onderzoek van het eerste middel, zodat de Duitse autoriteiten een van de fundamentele plichten die krachtens die bepaling op hen rusten, niet zijn nagekomen.

131

Krachtens artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005 stond het aan de Commissie gevolgen te verbinden aan de vastgestelde niet-naleving, door de aan financiering te onttrekken bedragen te begroten in het licht van met name het belang van de niet-naleving, rekening houdend met de aard en de ernst van de inbreuk en met de financiële schade voor de Unie.

132

De vastgestelde niet-naleving moet, doordat zij de Duitse autoriteiten heeft verhinderd de subsidiabiliteit van de verzoeken om financiering volgens de door artikel 71, lid 2, van de door verordening 1698/2005 voorgeschreven voorwaarden te bepalen, bijgevolg als een gebrekkige essentiële controle worden beschouwd, waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij het Elfpo met een hoog risico op zware verliezen opzadelt. De stelling dat er voldoende financiële middelen voor alle concrete acties zijn, is immers materieel onjuist als met alle verzoeken om projecten van landinrichting en dorpsvernieuwing rekening wordt gehouden, en meer bepaald met de projecten waarvan de inschrijving in het werkprogramma van de plaatselijk bevoegde dienst voor plattelandsontwikkeling niet is voltooid. De niet-naleving door de Duitse autoriteiten brengt ook een risico met zich mee dat middelen van de Unie aan concrete acties worden toegewezen die niet de noodzakelijke waarde hebben, zodat het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat de Unie geen financiële schade heeft geleden en zelfs geen risico op financiële schade heeft gelopen, omdat er voldoende financiële middelen beschikbaar zijn, in ieder geval als ondoeltreffend moet worden beschouwd.

133

In het kader van een abstracte beoordeling van het gelopen risico, in het licht van het onbepaald aantal betrokken individuele gevallen en hun omstandigheden, blijkt dat het forfaitaire bedrag van niet-subsidiabele uitgaven, rekening houdend met de aanbevelingen in document nr. VI/5330/97, terecht op 10 % is begroot.

134

In tegenstelling tot wat de Duitse autoriteiten betogen, heeft de Commissie door dat percentage toe te passen, dus noch artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, noch artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005, noch het evenredigheidsbeginsel geschonden.

135

Inzake de beweerde niet-nakoming van de motiveringsplicht, zij er opnieuw aan herinnerd dat, aangezien de Duitse autoriteiten hebben deelgenomen aan de bemiddelingsprocedure op grond van artikel 16 van verordening nr. 885/2006, voorafgaand aan de vaststelling van het bestreden besluit, zij van dichtbij betrokken blijken geweest te zijn bij het totstandkomingsproces van dat besluit. Zij kenden dus de redenen waarom de Commissie van mening was een forfaitair percentage van 10 % te moeten toepassen.

136

De verwijzing naar het correctiepercentage van 5 % dat ten aanzien van bepaalde lidstaten wordt toegepast, blijkt dus geen a posteriori motivering van de Commissie te zijn om de toepassing van een percentage van 10 % te rechtvaardigen. Het betoog van de Bondsrepubliek Duitsland dienaangaande moet dus worden verworpen.

137

Gelet op de voorgaande analyse dient het vierde middel en derhalve het beroep in zijn geheel te worden verworpen.

138

Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.

139

Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Tweede kamer),

rechtdoende, verklaart: