1

Artikel 3 van verordening (EG) nr. 994/98 van de Raad van 7 mei 1998 betreffende de toepassing van de artikelen [87 EG] en [88 EG] op bepaalde soorten van horizontale steunmaatregelen (PB L 142, blz. 1), (hierna: „basisverordening”), met als opschrift „Transparantie en toezicht”, luidt als volgt:

„1.   Bij de vaststelling van verordeningen overeenkomstig artikel 1 legt de Commissie de lidstaten gedetailleerde voorschriften op om de transparantie van en het toezicht op de steunmaatregelen die uit hoofde van die verordeningen van aanmelding vrijgesteld zijn, te waarborgen. Die voorschriften bestaan met name in de verplichtingen die in de leden 2, 3 en 4 worden omschreven.

2.   Meteen bij de uitvoering van steunregelingen of van buiten een regeling toegekende individuele steunmaatregelen welke uit hoofde van die verordening zijn vrijgesteld, doen de lidstaten de Commissie met het oog op bekendmaking daarvan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, een samenvatting toekomen van de inlichtingen betreffende deze steunregelingen of individuele steunmaatregelen die niet onder een vrijgestelde steunregeling vallen.

3.   De lidstaten registreren en verzamelen alle inlichtingen betreffende de toepassing van de generieke vrijstellingen. Indien de Commissie over gegevens beschikt die twijfel doen rijzen over de goede toepassing van een vrijstellingsverordening, verstrekken de lidstaten de Commissie alle inlichtingen die zij nodig acht ter beoordeling van de verenigbaarheid van een bepaalde steunmaatregel met die verordening.

4.   De lidstaten doen de Commissie ten minste eenmaal per jaar, bij voorkeur in elektronische vorm, een verslag over de toepassing van de generieke vrijstellingen toekomen; dit verslag wordt opgesteld overeenkomstig de specifieke eisen van de Commissie. De Commissie maakt deze verslagen voor alle lidstaten toegankelijk. Eenmaal per jaar worden deze verslagen door het in artikel 7 bedoelde Adviescomité besproken en beoordeeld.”

2

Overweging 20 van verordening (EG) nr. 70/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen [87] en [88] van het EG-Verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (PB L 10, blz. 33), in de op dat ogenblik geldende versie (hierna: „vrijstellingsverordening KMO’s”), ingevoerd op basis van artikel 1 van de basisverordening, luidt als volgt:

„Om voor doorzichtigheid en doeltreffende controle te zorgen, overeenkomstig artikel 3 van verordening (EG) nr. 994/98, dient een model te worden vastgesteld dat de lidstaten moeten volgen wanneer zij de Commissie met het oog op bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen de beknopte inlichtingen verstrekken die vereist is telkens wanneer krachtens deze verordening een steunregeling ten uitvoer wordt gelegd of zonder toepassing van een dergelijke regeling individuele steun wordt verleend. Om dezelfde redenen dienen regels te worden vastgesteld betreffende de dossiers die de lidstaten over de krachtens deze verordening vrijgestelde steun moeten aanleggen. Het is passend dat de Commissie vaststelt aan welke voorwaarden het jaarlijkse verslag dat de lidstaten bij de Commissie moeten indienen, moet voldoen, waaronder, nu de noodzakelijke technologie op ruime schaal beschikbaar is, de voorwaarde dat de inlichtingen in elektronische vorm wordt ingediend.”

3

Artikel 9 van de vrijstellingsverordening KMO’s, genaamd „Transparantie en toezicht”, bepaalt in lid 2:

„De lidstaten leggen gedetailleerde dossiers aan van de krachtens deze verordening vrijgestelde steunregelingen, de op grond van deze regelingen verleende individuele steun en de krachtens deze verordening vrijgestelde individuele steunmaatregelen die zonder toepassing van een bestaande steunregeling worden genomen. Deze dossiers moeten alle inlichtingen bevatten die noodzakelijk is om te kunnen nagaan of aan de in deze verordening vastgestelde voorwaarden voor vrijstelling is voldaan, met inbegrip van inlichtingen waaruit blijkt dat de betrokken onderneming de status van kleine of middelgrote onderneming bezit. De lidstaten bewaren een dossier betreffende een individuele steunmaatregel gedurende tien jaar te rekenen vanaf het tijdstip van verlening van de steun, en een dossier betreffende een steunregeling gedurende tien jaar te rekenen vanaf het tijdstip van de laatste individuele steunverlening op grond van deze regeling. De betrokken lidstaat verstrekt de Commissie op haar schriftelijk verzoek binnen 20 werkdagen, of binnen de langere termijn die de Commissie in haar verzoek vaststelt, alle inlichtingen die de Commissie nodig acht om te kunnen nagaan of aan de voorwaarden van deze verordening is voldaan.”

4

Bij twee brieven van 26 juli 2006 verzocht de Commissie van de Europese Gemeenschappen de Bondsrepubliek Duitsland haar inlichtingen mee te delen inzake de steunregelingen XS 24/2002 en XS 29/2002, om die regelingen te toetsen aan de vrijstellingsverordening KMO’s. Gevraagd werd met name de Commissie de lijst mee te delen van de begunstigden die in 2005 op grond van die regelingen meer dan 200000 EUR steun hadden ontvangen, alsook inlichtingen in verband met die begunstigden. De Bondsrepubliek Duitsland ging op 24 augustus 2006 op dit verzoek in voor steunregeling XS 24/2002 en op 1 september en 25 oktober 2006 voor steunregeling XS 29/2002.

5

Bij twee brieven van 30 oktober 2006 inzake respectievelijk de steunregelingen XS 24/2002 en XS 29/2002, heeft de Commissie benadrukt dat die regelingen blijkbaar voldeden aan de bepalingen van de vrijstellingsverordening KMO’s. De Commissie herinnerde aan de in haar brieven van 26 juli 2006 meegedeelde intentie om een beperkt aantal steunmaatregelen te toetsen aan die verordening en verzocht voor de steunregelingen XS 24/2002 en XS 29/2002 om inlichtingen over de vijf begunstigden die in 2005 de grootste steunbedragen hadden ontvangen.

6

Voor steunregeling XS 24/2002 weigerde de Bondsrepubliek Duitsland bij een op 10 november 2006 bij de Commissie ingekomen brief nieuwe inlichtingen te verschaffen over de betrokken projecten. De Commissie stuurde de Bondsrepubliek Duitsland op 21 december 2006 een nieuw verzoek om inlichtingen en op 9 februari 2007 een herinneringsschrijven. Op 18 april 2007 herhaalde de Bondsrepubliek Duitsland haar weigering om de gevraagde inlichtingen mee te delen.

7

Toen een antwoord op haar brief van 30 oktober 2006 uitbleef, stuurde de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland op 19 december 2006 een herinneringsschrijven voor steunregeling XS 29/2002. Op 29 januari 2007, weigerde de Bondsrepubliek Duitsland de gevraagde inlichtingen mee te delen. Deze weigering werd op 18 april 2007 bevestigd.

8

Bij beschikking van 18 juli 2007 gelastte de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland bij beschikking C(2007) 3226 def. bepaalde inlichtingen inzake de steunregelingen XS 24/2002 en XS 29/2002 te geven (hierna: „bestreden beschikking”).

9

Bij brief van 30 augustus 2007 deelde de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie de gevraagde inlichtingen mee, maar bleef zij op haar standpunt dat de Commissie niet bevoegd was haar de mededeling van die inlichtingen te gelasten als de Commissie niet twijfelde aan de naleving van de in de vrijstellingsverordening KMO’s opgenomen voorwaarden.

10

De punten 14 tot en met 25 van de bestreden beschikking, onder het opschrift „Algemene opmerkingen”, luiden:

11

Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Gerecht op 26 september 2007 heeft de Bondsrepubliek Duitsland het onderhavige beroep ingesteld.

12

De Bondsrepubliek Duitsland verzoekt het Gerecht:

13

De Commissie verzoekt het Gerecht:

14

Ter ondersteuning van haar beroep voert de Bondsrepubliek Duitsland twee middelen aan die zijn ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie tot vaststelling van de bestreden beschikkingen, en aan schending van het „beginsel ‚non venire contra factum proprium’”.

15

De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat de Commissie niet bevoegd was om de bestreden beschikking vast te stellen, aangezien artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s, uitgelegd in het licht van artikel 3, lid 3, tweede zin, van de basisverordening, haar bij ontbreken van elementen die twijfel doen rijzen omtrent de naleving van de voorwaarden van die verordening, niet de bevoegdheid verleent de mededeling van inlichtingen inzake onder de vrijstellingsverordening KMO’s vallende steunregelingen te vorderen.

16

Artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s zou gezien de onnauwkeurigheid ervan moeten worden uitgelegd in overeenstemming met artikel 3, lid 3, tweede zin, van de basisverordening. De Bondsrepubliek Duitsland merkt op dat artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s uitsluitend bepaalt dat de Commissie de betrokken lidstaat inlichtingen kan vragen om te controleren of de vrijstellingsvoorwaarden zijn vervuld. Uit die bepaling op zich kan dus niet worden afgeleid of om inlichtingen alleen kan worden verzocht indien daar aanleiding toe bestaat, dan wel zonder enige rechtvaardigingsgrond.

17

De Bondsrepubliek Duitsland meent echter dat de Commissie op basis van artikel 3, lid 3, tweede zin, van de basisverordening een lidstaat slechts om inlichtingen mag verzoeken indien de Commissie beschikt over elementen die twijfels doen rijzen over de naleving van de voorwaarden in een vrijstellingsverordening.

18

Gezien de bewoordingen van artikel 3, lid 3, tweede zin, van de basisverordening, geldt de bij artikel 9, lid 2, vierde zin, aan de Commissie toegekende beoordelingsmarge, dus slechts voor de omvang van de mee te delen informatie en niet voor de gronden die dit verzoek om inlichtingen rechtvaardigen.

19

Bovendien stelt de Bondsrepubliek Duitsland, met name verwijzend naar overweging 20 van de vrijstellingsverordening KMO’s, dat artikel 9 van die verordening er niet toe strekt in het algemeen de verwezenlijking van een doelmatige controle te vergemakkelijken, maar veeleer een doelmatige controle in de zin van artikel 3 van de basisverordening te verzekeren. Daaruit leidt zij af dat de omvang van de controlebevoegdheid van de Commissie moet worden getoetst aan het enige werkelijke criterium, te weten artikel 3 van die verordening.

20

De Commissie verzoekt om afwijzing van dit middel.

21

Vooraf moet worden opgemerkt dat de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland inzake de gestelde onbevoegdheid van de Commissie om de bestreden beschikking vast te stellen, noch expliciet, noch impliciet gewag maken van een exceptie van onwettigheid van artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s, ontleend aan de onverenigbaarheid van dit artikel met artikel 3, lid 3, tweede zin, van de basisverordening. De Bondsrepubliek Duitsland heeft dit ter terechtzitting erkend, en het Gerecht heeft daarvan akte genomen. Het betoog van de Bondsrepubliek Duitsland is dus uitsluitend gebaseerd op het beweerdelijk dubbelzinnige karakter van artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s en de daaruit volgende noodzaak om die bepaling uit te leggen in het licht van de basisverordening.

22

Het is inderdaad vaste rechtspraak, dat als een bepaling van afgeleid gemeenschapsrecht dient te worden uitgelegd, die bepaling zoveel mogelijk moet worden uitgelegd in overeenstemming met de verdragsbepalingen. Eveneens dient een toepassingsverordening indien mogelijk aldus te worden uitgelegd, dat zij in overeenstemming is met de bepalingen van de basisverordening (arresten Hof van 10 september 1996, Commissie/Duitsland, C-61/94, Jurispr. blz. I-3989, punt 52, en van 24 juni 1993, Dr. Tretter, C-90/92, Jurispr. blz. I-3569, punt 11). Die rechtspraak geldt echter niet indien de betekenis van de bepaling van een toepassingsverordening duidelijk en ondubbelzinnig is en dus geen uitlegging behoeft.

23

Vastgesteld moet echter worden dat de bewoordingen van artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s ondubbelzinnig zijn wat de precieze betekenis ervan betreft. Uit de bewoordingen ervan volgt duidelijk dat de Commissie het recht heeft de lidstaten de mededeling van alle inlichtingen te vragen die zij nodig acht om te bepalen of aan de voorwaarden van de vrijstellingsverordening KMO’s is voldaan.

24

Uit de duidelijke en ondubbelzinnige bewoordingen van artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s volgt bijgevolg noodzakelijkerwijs dat de Commissie op grond van die bepaling gerechtigd is om in alle omstandigheden een lidstaat om inlichtingen te verzoeken.

25

De verwijzing door de Bondsrepubliek Duitsland naar overweging 20 van de vrijstellingsverordening KMO’s volstaat niet om die conclusie te weerleggen. Uit de tekst van die overweging valt namelijk geen strijdigheid met artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s af te leiden waardoor twijfel zou kunnen ontstaan inzake de betekenis van die bepaling. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat die overweging geen verwijzing bevat naar de omstandigheden waarin de Commissie een lidstaat om inlichtingen zou mogen verzoeken inzake steunregelingen waarvoor een vrijstelling geldt.

26

Uit de duidelijke bewoordingen van artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s volgt bijgevolg enerzijds dat die bepaling niet moet worden uitgelegd in het licht van artikel 3, lid 3, tweede zin, van de basisverordening, en, anderzijds, dat de Commissie met de vaststelling van de bestreden beschikking haar bevoegdheid op grond van die bepaling niet te buiten is gegaan.

27

Het eerste middel moet dus worden afgewezen, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de omvang van de door artikel 3, lid 3, tweede zin, van de basisverordening aan de Commissie verleende bevoegdheid.

28

De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat de Commissie in het kader van de hervorming van het staatssteunrecht meerdere wijzigingsvoorstellen had gedaan waaruit kan worden afgeleid dat zij niet bevoegd was om zonder rechtvaardigingsgrond controles te verrichten.

29

In de eerste plaats blijkt uit de leden 52 en 54 van het actieplan op het gebied van staatssteun waarnaar de Commissie verwees in haar brieven van 26 juli 2006, dat het ertoe strekt „de Commissie [in de gelegenheid te stellen] in geval van twijfel of een klacht de verenigbaarheid van de steunmaatregelen te onderzoeken”.

30

In de tweede plaats verwijst de Bondsrepubliek Duitsland naar een voorstel tot wijziging van de basisverordening, bedoeld om de Commissie de mogelijkheid te geven steekproefsgewijs controles te verrichten, zonder dat zij over elementen moet beschikken die twijfels doen rijzen over de juiste toepassing van een verordening. Daaruit moet noodzakelijkerwijs worden afgeleid dat een dergelijke mogelijkheid in het geldende recht niet bestaat.

31

In de derde plaats noopt het door de Commissie in 2007 voorlegde ontwerp voor een algemene vrijstellingsverordening per categorie inzake staatssteun (PB C 210, blz. 14) tot dezelfde conclusie. De Bondsrepubliek Duitsland merkt inderdaad op dat de Commissie voorstelt aan artikel 9 een nieuw lid 7 toe te voegen, met de precisering dat zij „regelmatig toezicht [houdt] op steunmaatregelen waarvan zij overeenkomstig lid 1 in kennis is gesteld”.

32

Uit het voorafgaande leidt de Bondsrepubliek Duitsland af dat de Commissie het „beginsel,non venire contra factum proprium’” heeft geschonden. In repliek voegt zij hieraan toe dat de Commissie het beginsel van de bescherming van het gewettigde vertrouwen schendt door af te wijken van haar vroegere standpunt. Ook ter terechtzitting verwees zij naar een praktijk van de Commissie die erin bestond slechts controles uit te voeren in geval van twijfel inzake de naleving van de voorwaarden van de vrijstellingsverordening KMO’s.

33

In antwoord op het argument van de Commissie dat het beginsel „non venire contra factum proprium” geen beginsel van gemeenschapsrecht is, stelt de Bondsrepubliek Duitsland dat de communautaire rechterlijke instanties herhaaldelijk naar dit „beginsel” hebben verwezen. Zij herinnert er eveneens aan dat het inhoudelijk niet alleen verwant is met het beginsel van de bescherming van het gewettigde vertrouwen, maar eveneens met het rechtszekerheidsbeginsel.

34

De Bondsrepubliek Duitsland weerlegt overigens de zienswijze van de Commissie dat het onderhavige middel geen steun vindt in een argumentatie waarmee het bestaan van een gewettigd vertrouwen kan worden aangetoond.

35

Inzake het argument van de Commissie dat het beginsel de bescherming van het gewettigde vertrouwen niet werd geschonden aangezien op grond van artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s controles mogelijk zijn ook wanneer geen sprake is van twijfel, herinnert de Bondsrepubliek Duitsland aan haar in het kader van het eerste middel ontwikkelde argument inzake de betekenis van die bepaling. Daaruit leidt zij af dat de gewijzigde praktijk van de Commissie wel degelijk een schending van het vertrouwensbeginsel vormt.

36

De zienswijze van de Commissie dat haar voorstel tot wijziging van de basisverordening er alleen toe strekte te verduidelijken dat zij ook wanneer er geen twijfel bestaat controles mag verrichten, is volgens de Bondsrepubliek Duitsland niet overtuigend. In wezen leidt zij uit de noodzaak van een dergelijke verduidelijking af dat de Commissie niet van mening was dat artikel 3, van de basisverordening haar toeliet dergelijke controles te verrichten.

37

Wat tot slot de gevolgtrekkingen van de Commissie betreft uit het feit dat haar ontwerp van een algemene vrijstellingsverordening gebaseerd is op de basisverordening, meent de Bondsrepubliek Duitsland in wezen dat zij uitgaan van een verkeerde uitlegging van laatstgenoemde verordening.

38

De Commissie concludeert tot afwijzing van dit middel.

39

In het kader van dit middel stelt de Bondsrepubliek Duitsland in wezen dat de Commissie zelf artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s aldus had uitgelegd dat zij bij ontbreken van twijfels inzake de naleving van de voorwaarden geen controles kon verrichten, wat zou blijken uit haar beschikkingspraktijk. Zij zou dus niet het recht hebben van die uitlegging af te stappen. Dit kan worden afgeleid uit haar beweringen inzake de schending van het adagium „non venire contra factum proprium”, en daarna in het stadium van de repliek, van de schending van het vertrouwensbeginsel.

40

Die argumentatie overtuigt niet. Gelet op de duidelijke bewoordingen van artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s, kon de Bondsrepubliek Duitsland niet twijfelen aan de precieze omvang van de bevoegdheid van de Commissie op grond van die bepaling. Zij kan zich dus niet beroepen op de schending van het vertrouwensbeginsel om een beperking van de omvang van de bevoegdheid van de Commissie op grond van die bepaling te verlangen.

41

De verschillende door de Bondsrepubliek Duitsland aangehaalde elementen kunnen in elk geval geen gewettigd vertrouwen doen ontstaan omtrent de wijze waarop de Commissie haar bevoegdheid op grond van artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s wil uitoefenen.

42

In de eerste plaats, wat de door de Bondsrepubliek Duitsland ter terechtzitting ontwikkelde argumentatie betreft inzake een praktijk van de Commissie tussen de inwerkingtreding van de vrijstellingsverordening KMO’s en de verzoeken om inlichtingen voorafgaand aan de bestreden beschikking, die erin bestond alleen in geval van twijfel omtrent de naleving van de voorwaarden van die verordening controles te verrichten, dient te worden benadrukt dat er volgens vaste rechtspraak geen sprake kan zijn van gewettigd vertrouwen in het behoud van een bestaande situatie die door de Commissie in het raam van haar beoordelingsmarge kan worden gewijzigd (zie in die zin en naar analogie, arrest Hof van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P–C-208/02 P en C-213/02 P, Jurispr. blz. I-5425, punt 171, en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43

In de tweede plaats verwijst de Bondsrepubliek Duitsland naar het feit dat de Commissie in punt 52 van haar actieplan op het gebied van staatssteun heeft geschreven dat „de lidstaten […] een actievere rol [moeten] gaan spelen om te garanderen dat de vrijstellingsvoorwaarden volledig worden nageleefd en dat de nodige informatie […] wordt bijgehouden, zodat de Commissie bij twijfel of na een klacht de steun op zijn verenigbaarheid kan toetsen”. Zoals de Bondsrepubliek Duitsland echter zelf erkent, moet die passage worden gelezen in samenhang met punt 54 van dat plan, waarin de Commissie benadrukt dat zij haar toezicht zal versterken. Die twee punten in hun onderlinge samenhang beschouwd leveren dus geen duidelijke aanwijzing op dat de Commissie voornemens is haar bevoegdheid om de naleving van de voorwaarden van de vrijstellingsverordening KMO’s te controleren, alleen in gevallen van twijfel uit te oefenen.

44

In de derde plaats kan het feit dat de Commissie in haar voorstel tot vaststelling van een algemene vrijstellingsverordening heeft overwogen de bevoegdheid waarover zij beschikt inzake de controle van steunmaatregelen anders te definiëren, geen invloed hebben op de duidelijke betekenis van artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s, die bij uitsluiting geldt voor de onderhavige omstandigheden.

45

In de vierde plaats, wat de omstandigheid betreft dat het voorstel van de Commissie tot wijziging van de basisverordening tot doel zou hebben haar de bevoegdheid te verlenen om op grond van die verordening steekproefsgewijze controles te verrichten, dient te worden opgemerkt dat zij de uitlegging betreft van artikel 3, lid 3, tweede zin, van de basisverordening, en dus buiten beschouwing dient te blijven. Bij ontbreken van een exceptie van onwettigheid van artikel 9, lid 2, vierde zin, van de vrijstellingsverordening KMO’s, en in het licht van de duidelijke bewoordingen ervan, heeft de betekenis van artikel 3, lid 3, tweede zin, namelijk geen invloed op de uitkomst van dit beroep.

46

Het tweede middel moet dus worden afgewezen, en het beroep dient te worden verworpen in zijn geheel.

47

Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

HET GERECHT (Vijfde kamer),

rechtdoende, verklaart: